Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In deze zaak heeft het Tribunal administratif de Paris (Frankrijk) het Hof een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van de gemeenschapsregeling inzake de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren, ingesteld bij verordening (EG) nr. 2222/96 van de Raad van 18 november 1996 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, en nader geregeld bij verordening (EG) nr. 2311/96 van de Commissie van 2 december 1996 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3886/92 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de premieregelingen in de sector rundvlees.
II - Het toepasselijke gemeenschapsrecht
A - De bepalingen van het EG-Verdrag
2. Onder de beleidsterreinen van de Gemeenschap noemt het EG-Verdrag uitdrukkelijk de landbouw (titel II, artikelen 38 tot en met 47, thans de artikelen 32 EG tot en met 38 EG), die tot de bij het Verdrag gecreëerde gemeenschappelijke markt behoort (artikel 38 EG-Verdrag, thans artikel 32 EG).
3. In artikel 39, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 33, lid 1, EG) worden de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opgesomd, waaronder: b) het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, met name door verhoging van het hoofdelijk inkomen van degenen die in de landbouw werkzaam zijn, en c) het stabiliseren van de markten.
4. Artikel 40, leden 2 en 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34, leden 1 en 2, EG) bepaalt:
2. Om de in artikel 39 gestelde doeleinden te bereiken, zal een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand worden gebracht.
Naar gelang van de producten neemt deze ordening een van de volgende vormen aan:
(...)
c) een Europese marktorganisatie.
3. (...)
[De gemeenschappelijke marktordening] moet zich beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten (...)"
B - De gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees
5. Krachtens het bepaalde in de artikelen 42 (thans artikel 36 EG) en 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG) heeft de Raad verordening (EEG) nr. 805/68 vastgesteld, waarin de belangrijkste bepalingen betreffende de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees zijn neergelegd.
6. Teneinde het evenwicht op de rundvleesmarkt te herstellen na de ernstige verstoringen die op die markt waren opgetreden door de bezorgdheid van de consumenten over de boviene spongiforme encefalopathie (BSE) en de daardoor veroorzaakte sterke daling van het verbruik en van de producentenprijzen, heeft de Raad verordening nr. 2222/96 vastgesteld. Daarbij is een aantal maatregelen ingevoerd om de productie beter op het niveau van het verbruik af te stemmen.
7. Ervan uitgaande, dat om de rundvleesmarkt te kunnen saneren, het aantal op die markt aangeboden slachtdieren moest worden verlaagd door het uit de productie nemen en/of de afzet van lichte jonge dieren te bevorderen, bracht de Raad een aantal wijzigingen aan in de regeling inzake de premie voor de verwerking van jonge stierkalveren van oorsprong uit de Gemeenschap, die voor de tiende of de twintigste levensdag uit de productie worden genomen - in het laatste geval onder de voorwaarde, dat zij niet in de menselijke voedingsketen mogen worden gebracht - (artikel 4i, lid 1, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96), en voerde hij een premie in voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren (lid 2 van genoemd artikel).
8. Artikel 4i, lid 2, luidt als volgt:
2. De lidstaten kunnen tot en met 30 november 1998 een premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren toekennen. Deze premie wordt toegekend bij het slachten in een lidstaat van elk kalf:
- waarvan het slachtgewicht gelijk is aan of lager dan het gemiddelde slachtgewicht van geslachte kalveren in de betrokken lidstaat, verminderd met 15 %. Het gemiddelde slachtgewicht per lidstaat is het gewicht dat blijkt uit de statistieken van Eurostat die zijn opgesteld voor het jaar 1995 of van elke andere statistische informatie voor dat jaar die officieel bekendgemaakt is en door de Commissie is aanvaard;
- dat onmiddellijk vóór de slacht in de lidstaat waar het wordt geslacht, wordt aangehouden gedurende een vast te stellen periode."
9. Voorts bepaalt artikel 4i, leden 4, 5 en 6, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96:
4. Behalve in terdege gemotiveerde uitzonderingsgevallen moeten de in de leden 1 en 2 bedoelde premies binnen vijf maanden na de dag van indiening van de aanvraag worden uitbetaald.
5. Volgens de procedure van artikel 27:
- stelt de Commissie de uitvoeringsbepalingen van dit artikel vast,
- bepaalt de Commissie het in elke lidstaat toe te passen maximumslachtgewicht van de kalveren als bedoeld in lid 2,
- stelt de Commissie het bedrag van de verwerkingspremie vast op een zodanig niveau of, eventueel, op zodanige niveaus dat, naar gelang van hetgeen in verband met de marktsituatie noodzakelijk is, voldoende kalveren uit productie worden genomen,
- stelt de Commissie het bedrag van de premie voor het vervroegd op de markt brengen vast op een passend niveau om de slacht van een voldoende aantal kalveren naar gelang van de marktbehoeften mogelijk te maken,
- mag de Commissie, op verzoek van een lidstaat, toestaan dat de premie voor het vervroegd op de markt brengen binnen die lidstaat gedifferentieerd naar regio wordt toegepast, mits de dieren onmiddellijk vóór de slacht gedurende een nog vast te stellen periode in de slachtregio werden gehouden,
- kan de Commissie de toekenning van de ene en/of de andere van de in dit artikel bedoelde premies schorsen.
6. De Commissie controleert of de in dit artikel bedoelde regelingen, wanneer die zes maanden zijn toegepast, bevredigende resultaten hebben opgeleverd.
Zo niet, dan dient de Commissie bij de Raad een passend voorstel in, waarover de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen beslist, met name rekening houdend met de wijze waarop de aanpassingsinspanningen over de lidstaten zijn verdeeld en met eventuele handelsdistorsies."
10. De vaststelling van al die maatregelen wordt in de considerans van verordening nr. 2222/96 (negende tot en met elfde overweging) aldus gemotiveerd:
Overwegende dat de invoering van een premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren ook kan bijdragen tot herstel van het marktevenwicht; dat om deze premie goed af te stemmen op de productievoorwaarden in de lidstaten, moet worden bepaald welke kalveren in de lidstaten in aanmerking komen naar gelang van het, statistisch vastgestelde, gemiddelde slachtgewicht van geslachte kalveren in elke lidstaat; dat dit gemiddelde gewicht binnen een lidstaat kan variëren; dat derhalve moet worden bepaald dat de Commissie mag toestaan dat de premie naar regio wordt toegepast; dat om verleggingen van het handelsverkeer te voorkomen, een aanhoudperiode noodzakelijk is; dat de vaststelling van het bedrag van de premie onder de bevoegdheid van de Commissie moet vallen om dezelfde redenen als die met betrekking tot de verwerkingspremie;
Overwegende dat productie en consumentenverwachtingen van lidstaat tot lidstaat aanzienlijk kunnen verschillen; dat hun dus de keuze moet worden gelaten de verwerkingspremie dan wel de premie voor het vervroegd op de markt brengen toe te passen, waarbij zij wel verplicht worden ten minste een van deze twee toe te passen in de periode van 1 december 1996 tot en met 30 november 1998;
Overwegende dat na zes maanden de doeltreffendheid moet worden bekeken van de premieregeling voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren, van de verwerkingspremie en van de juiste toepassing daarvan, met name door een vergelijking van de gevolgen daarvan met de doelstelling van een vermindering met ongeveer 1 000 000 kalveren bij de productie van rood vlees, de wijze waarop de aanpassing over de lidstaten is verdeeld en eventuele handelsdistorsies."
11. Voornamelijk op basis van artikel 4i, lid 5, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96, bepaalde de Commissie bij verordening nr. 2311/96 de voorwaarden voor de toekenning van de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren. Daartoe kreeg artikel 50 van verordening (EEG) nr. 3886/92, met het opschrift Toekenningsvoorwaarden", de volgende inhoud:
1. Een lidstaat mag de premie voor het vervroegd op de markt brengen (hierna ,de premie te noemen) alleen toekennen voor dieren die op zijn grondgebied geslacht zijn en waarvan het geslacht gewicht kleiner is dan of gelijk aan het in bijlage IV aangegeven gewicht (...)"
12. Bijlage IV, waarin het maximale geslacht gewicht van slachtkalveren in de lidstaten overeenkomstig artikel 50, lid 1, is vastgelegd, ziet er als volgt uit:
>lt>0
13. Artikel 50, lid 3, van verordening nr. 3886/92 zoals gewijzigd bij verordening nr. 2311/96, bepaalt:
De premie bedraagt:
- 65 ECU per in december 1996 of januari 1997 geslacht dier,
- 60 ECU per na januari 1997 geslacht dier."
14. In de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 2311/96 zet de Commissie uiteen, dat bij de vaststelling van het bedrag van de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren rekening moet worden gehouden met de inkomensderving als gevolg van de verkoop van een lichter karkas en met de dankzij een kortere productietijd gerealiseerde besparing; dat echter met het oog op de in het begin van de regeling te verwachten verstoringen van de kalfsvleesmarkt als overgangsregeling hogere premies moeten worden toegekend".
15. Nadien is de bij verordening nr. 2311/96 vastgestelde tekst van artikel 50 van verordening nr. 3886/92 nog enkele malen gewijzigd.
16. Zo werd bij verordening (EG) nr. 18/97 van de Commissie (artikel 1, punt 9) het voor Duitsland in bijlage IV bepaalde gewicht van 103 kg verhoogd tot 112 kg. Blijkens de derde overweging van de considerans van verordening nr. 18/97 had Duitsland, zoals toegestaan bij artikel 4i, lid 2, van verordening nr. 805/68, andere statistische gegevens dan die van Eurostat verstrekt voor het bepalen van het maximale geslacht gewicht van de in aanmerking komende kalveren, welke cijfers door de Commissie na verificatie waren aanvaard.
17. Bij artikel 1 van verordening (EG) nr. 200/97 van de Commissie is de volgende nieuwe alinea toegevoegd aan artikel 50, lid 3, van verordening nr. 3886/92:
De beide in de eerste alinea genoemde premiebedragen worden echter als volgt verhoogd:
a) voor dieren die tussen 20 januari en 30 juni 1997 worden geslacht: met 10 ECU per karkas van 110 kilogram of minder en 5 ECU per karkas van meer dan 110 kilogram maar niet meer dan 120 kilogram;
b) voor dieren die tussen 1 juli en 31 december 1997 worden geslacht: met 5 ECU per karkas van 110 kilogram of minder en 2,5 ECU per karkas van meer dan 110 kilogram maar niet meer dan 120 kilogram."
18. Bij artikel 1 van verordening (EG) nr. 616/97 van de Commissie is artikel 50, lid 3, van verordening nr. 3886/92 gewijzigd door toevoeging van een derde streepje aan de eerste alinea en, meer bepaaldelijk, door de premie per geslacht dier vanaf 14 april 1997 te bepalen op 50 ecu. Voorts werd het in de tweede alinea bedoelde bedrag verhoogd tot 30 respectievelijk 15 ecu voor dieren geslacht tussen 14 april en 30 juni 1997, en tot 15 respectievelijk 7,5 ecu voor dieren geslacht tussen 1 juli en 31 december 1997.
19. In de considerans van de verordeningen nrs. 200/97 en 616/97 wordt uitdrukkelijk vermeld, dat de reden voor de verhoging van de premies gelegen is in de overgangsproblemen bij de toepassing van de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren.
20. Meer in het bijzonder wordt in de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 200/97 opgemerkt, dat geslachte kalveren in de gemeenschappelijke markt in het verleden veelal een gewicht van meer dan 120 kg hadden en dat zij, om voor de premie in aanmerking te komen, in bepaalde lidstaten thans minder dan 120 kg moeten wegen. Wegens die voor de betrokken markt ongebruikelijke aanbiedingsvorm waren tijdelijke problemen te verwachten, die tot relatief hogere kosten bij de afzet van dergelijke lichte karkassen zouden leiden en daarom moest, wilde de premie voor het vervroegd op de markt brengen het gewenste effect op de rundvleesmarkt hebben, als overgangsmaatregel een extra bedrag voor die karkassen worden toegekend overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 2222/96, waarbij het passend leek dat extra bedrag volgens de verschillende gewichtscategorieën te differentiëren. Bij verordening nr. 616/97 ten slotte werden de premiebedragen aangepast.
III - De feiten en de prejudiciële vraag
21. Gascogne Limousin viandes SA (hierna: Gascogne") is een Franse vennootschap die zich bezighoudt met de productie van kalfsvlees.
22. Bij een op 26 juni 1997 ingediend verzoekschrift vorderde Gascogne voor het Tribunal administratif de Paris nietigverklaring van beschikkingen van het Office national interprofessionnel des viandes d'élévage et de l'aviculture (Ofival), waarbij haar de bij verordening nr. 2222/96 ingestelde premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren was geweigerd.
23. Uit het door de nationale rechter aan het Hof gezonden dossier en de opmerkingen van de Franse regering blijkt, dat die negatieve beschikkingen van het Ofival, daterend van 14 mei, 11 en 20 juni 1997, gebaseerd zijn op het feit dat de kalveren waarvoor de premie was aangevraagd, meer dan 108 kg wogen.
24. Het Tribunal administratif de Paris was van oordeel, dat de oplossing van het hem voorgelegde geschil en de gegrondheid van Gascogne's vordering afhingen van het antwoord op de vraag, of voormelde bepalingen van artikel 40 EG-Verdrag zich verzetten tegen de vaststelling van steunmaatregelen voor producten die volgens nationaal vastgestelde criteria zijn gedifferentieerd, doch die in alle lidstaten van de Gemeenschap kunnen worden afgezet".
IV - Beantwoording van de prejudiciële vraag
A - Ontvankelijkheid
25. De Commissie zegt te twijfelen aan de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag. Zij stelt, dat de verwijzingsbeschikking uiterst beknopt is in zoverre zij geen enkele aanwijzing bevat over de data en motivering van de afwijzing van de premieaanvragen van Gascogne en over de aard van het geschil tussen partijen. Verder wijst zij erop, dat ook de data waarop de kalveren zijn geslacht en de premieaanvragen zijn ingediend, welke data van belang zijn in verband met de successieve wijzigingen van de toepasselijke regelgeving, niet zijn vermeld.
26. Wanneer men ziet naar het feitenrelaas in de verwijzingsbeschikking, is het mijns inziens duidelijk, dat dat onvoldoende duidelijkheid verschaft over het feitelijk kader waarin de gestelde vraag moet worden geplaatst.
27. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft beklemtoond, dient de nationale rechter, om het Hof in staat te stellen het gemeenschapsrecht op een voor die rechter nuttige wijze uit te leggen, het feitelijk en juridisch kader te omschrijven waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feiten uiteen te zetten waarop de vragen zijn gebaseerd. De verwijzingsbeschikkingen moeten die gegevens bevatten niet enkel om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven", maar ook om het voor de regeringen der lidstaten en de andere belanghebbende partijen mogelijk te maken, overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG opmerkingen in te dienen, aangezien ingevolge dit artikel alleen de verwijzingsbeschikking aan die partijen wordt meegedeeld. Volgens vaste rechtspraak [dient h]et Hof (...) erop toe te zien, dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge genoemde bepaling alleen de verwijzingsbeschikkingen ter kennis van de belanghebbende partijen worden gebracht".
28. Zo heeft het Hof een prejudiciële vraag niet ontvankelijk verklaard, waarvan men het feitelijk kader slechts zou kunnen bepalen door een analyse [te] maken van de memories van de verzoekers in de hoofdgedingen, waarvan de regeringen der lidstaten en andere belanghebbenden die opmerkingen zouden willen indienen, echter geen kennis kunnen nemen".
29. Wanneer het Hof evenwel door het door de nationale rechter overgelegde dossier en de door partijen ingediende schriftelijke opmerkingen voldoende [is] voorgelicht en (...) bijgevolg in staat [is] de regels van gemeenschapsrecht uit te leggen in het licht van de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is", dan kan het een antwoord geven waarmee de verwijzende rechter iets kan aanvangen.
30. Ik herinner er nog aan, dat het Hof met betrekking tot de in artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties erop heeft gewezen, dat de nationale rechter, die als enige rechtstreekse kennis heeft van de feiten van het geding (...) het best in staat is om met volledige kennis van zaken het belang van de in het aanhangige geding opgeworpen rechtsvragen, alsmede de noodzaak van een prejudiciële beslissing, die hem in staat moet stellen vonnis te wijzen, te beoordelen".
31. Ik meen, dat wat deze zaak betreft, de feiten thans voldoende duidelijk blijken uit de ingediende schriftelijke opmerkingen en dat het Hof dus in staat is een nuttig antwoord op de gestelde prejudiciële vraag te geven, ook al kan men bedenkingen hebben over de wel zeer beknopte wijze waarop die feiten in de verwijzingsbeschikking zijn weergegeven. De reden is, dat het Hof slechts in uitzonderlijke gevallen kan weigeren een vraag te beantwoorden, namelijk wanneer de bepaling van gemeenschapsrecht die het zou moeten uitleggen of waarvan het de geldigheid zou moeten toetsen, geen enkel verband heeft met het voorwerp van het hoofdgeding. In casu is dat naar mijn mening echter niet het geval en is er geen enkel risico, dat het Hof een volstrekt hypothetische vraag beantwoordt.
B - Ten gronde
a) Problematiek
32. De Franse regering en Gascogne stellen, dat de gemeenschapsregeling inzake de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren inbreuk maakt op het non-discriminatiebeginsel van artikel 40, lid 3, van het Verdrag en dat door de toepassing ervan de mededinging is vervalst.
33. De Raad en de Commissie van hun kant bestrijden, dat de betrokken verordening ongeldig zou zijn wegens schending van het non-discriminatiebeginsel van artikel 40, lid 3, van het Verdrag.
34. Meer bepaald betoogt Gascogne, dat de eenvormige toepassing van de door verordening nr. 2222/96 verlangde vermindering met 15 % van het gemiddelde geslacht gewicht van slachtkalveren in de lidstaten de Franse producenten dwingt, het geslacht gewicht van hun kalveren, om voor de premie in aanmerking te komen, ten minste tot 108 kg te verminderen, terwijl het gemiddelde gewicht in Frankrijk traditioneel bij 127 kg ligt. Het referentiegewicht van 108 kg strookt in het geheel niet met het normale handelsgebruik op de Franse markt van kalfsvlees. Tegelijkertijd is voor de concurrerende producenten in Nederland, het tweede productieland in de Europese Unie, dat zijn productie voor 95 % uitvoert, een referentiegewicht van 138 kg per karkas vastgesteld en dat brengt hen op de Franse markt in een bijzonder gunstige positie, want hun kalveren hebben een geslacht gewicht dat veel dichter ligt bij wat de Franse markt verwacht, en daarbovenop ontvangen zij de bij verordening nr. 2311/96 vastgestelde premie van 65 ecu per karkas.
35. Verder meent Gascogne, dat het verkeerd was om de door de lidstaten aan Eurostat verstrekte statistische gegevens voor de berekening van het referentiegewicht te gebruiken. Niet alle geslachte kalveren hebben hetzelfde gewicht: in elke lidstaat worden karkassen van verschillend gewicht voor consumptie aangeboden, afhankelijk van de gewoonten van de consument en de handelsgebruiken.
36. Gascogne zet verder gedetailleerd uiteen, dat een gemeenschappelijke definitie van slachtkalf en van de kenmerken ervan ontbreekt en dat er geen betrouwbare eenvormige communautaire statistieken op het betrokken gebied bestaan. Doordat verordening nr. 2222/96, die op die gegevens is gebaseerd, het gewichtsverschil tussen voor de premie in aanmerking komende karkassen uit Nederland en uit Frankrijk zonder objectieve rechtvaardiging heeft vergroot, is de discriminatie van de Franse producenten versterkt, waardoor artikel 40, lid 3, tweede en derde alinea, van het Verdrag is geschonden. De vraag is dan, in hoeverre de Raad met de keuze van dat criterium beginselen van hogere rang, te weten het non-discriminatie- en het evenredigheidsbeginsel, heeft geschonden, omdat men bij de toepassing van het gelijkheidsbeginsel het evenredigheidsbeginsel niet uit het oog mag verliezen.
37. Ten slotte betoogt Gascogne, dat verordening nr. 2222/96, door de uniforme verlaging van het gewicht van karkassen die voor de - afgezien van de aanpassing bij verordening nr. 200/97, eveneens uniforme - premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren in aanmerking komen, zonder enige rechtvaardiging volstrekt ongelijke buitensporige lasten heeft veroorzaakt. De op het gemiddelde gewicht van de in elke lidstaat geslachte dieren toegepaste eenvormige coëfficiënt van 15 % houdt geen enkele rekening met het gemiddelde gewicht waarom de markt vraagt en dat bepalend is voor de lasten en de concrete gevolgen van de verordening voor de adressaten ervan. De Franse producenten zijn het kind van de rekening, niet slechts bij de uitvoer, omdat de belangrijkste exportmarkten, Italië en Duitsland, om zwaardere karkassen vragen dan voor Frankrijk zijn toegelaten, maar ook en vooral op hun eigen binnenlandse markt, die door de met de premie begunstigde zwaardere Nederlandse karkassen wordt overstroomd, terwijl zijzelf zonder die premie tegen die mededinging moeten opboksen.
38. Volgens de Franse regering is er sprake van een duidelijke distorsie van de mededinging, wat blijkt uit het hoge percentage van Nederlandse producenten die aan het programma hebben deelgenomen, vergeleken met het percentage in Frankrijk. De problemen van de Franse producenten zijn ook niet opgelost na de invoering van de gedifferentieerde premie bij verordening nr. 200/97. In de nasleep van de BSE-crisis moest daarom in elke lidstaat het evenwicht in de sector slachtkalveren bewaard blijven.
b) Antwoord op de prejudiciële vraag
39. De volgorde waarin ik de gestelde problemen zal onderzoeken, is deze: na een bespreking van de rechtspraak van het Hof over de omvang van de bevoegdheid der gemeenschapsinstellingen op het gebied van het landbouwbeleid (1), zal ik nagaan, in hoeverre door de vaststelling van de in geding zijnde regeling inbreuk is gemaakt op het non-discriminatiebeginsel - door de nationale rechter opgeworpen punt - (2) en op het evenredigheidsbeginsel - punt opgeworpen door Gascogne (3).
1) De rechtspraak van het Hof over de omvang van de bevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen op het gebied van het landbouwbeleid
40. Volgens vaste rechtspraak van het Hof beschikken de gemeenschapsinstellingen in het bijzonder met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de verantwoordelijkheid die hun bij het Verdrag is opgelegd". Dit betekent, dat waar het om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, zoals het geval is bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de gemeenschapswetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt ten aanzien van de aard en draagwijdte van de te nemen maatregelen". Evenzo is het Hof van oordeel, dat de Raad op het punt van de gemeenschappelijke marktordeningen een ruime beoordelingsvrijheid heeft, en op basis daarvan bepaalt het, hoever het door hem uitgeoefende toezicht reikt. Zo overwoog het bijvoorbeeld in het arrest van 29 oktober 1980, dat wanneer de Raad bij de uitvoering van het landbouwbeleid der Gemeenschap een complexe economische situatie heeft te evalueren, (...) zijn discretionaire bevoegdheid niet slechts de aard en de draagwijdte der vast te stellen bepalingen [geldt], doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling der basisgegevens, onder meer in dier voege, dat de Raad in voorkomende gevallen zijn oordeel op globale vaststellingen mag baseren. Bij zijn controle op de uitoefening van zulk een bevoegdheid mag de rechter alleen nagaan, of daarbij geen kennelijke dwaling of misbruik is begaan en of het betrokken gezagsorgaan zich niet kennelijk heeft begeven buiten de grenzen aan zijn appreciatieve bevoegdheid gesteld."
2) Schending van het non-discriminatiebeginsel
41. Volgens 's Hofs vaste rechtspraak moet de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten ingevolge artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag iedere discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten. Bij herhaling heeft het Hof overwogen, dat dat discriminatieverbod slechts een bijzondere uitdrukking is van het algemene beginsel van gelijkheid naar gemeenschapsrecht, welk beginsel verlangt dat, tenzij er een objectieve rechtvaardiging voor bestaat, gelijke situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld".
42. Het Hof heeft echter ook verklaard, dat het discriminatieverbod zich niet verzet tegen een gemeenschapsregeling die een systeem van garantiedrempels heeft ingevoerd voor de gehele gemeenschapsmarkt, welke regeling een verlaging heeft teweeggebracht van de productiesteun die de betrokken ondernemers in alle lidstaten ontvangen, ook al was de overschrijding van deze drempels niet terug te voeren op een stijging van de productie in al deze landen. Het Hof heeft verklaard, dat in het kader van een gemeenschappelijke ordening der markten die geen stelsel van nationale quota kent, alle producenten van de Gemeenschap, ongeacht de lidstaat waarin zij zijn gevestigd, op gelijke en solidaire wijze de consequenties moeten aanvaarden van de besluiten die de gemeenschapsinstellingen binnen het kader van hun bevoegdheden moeten nemen als reactie op het risico van een mogelijke verstoring van het evenwicht op de markt tussen de productie en de afzetmogelijkheden."
43. Uit de aangehaalde rechtspraak van het Hof blijkt, dat in de keuze van een bepaalde oplossing voor een probleem dat in het kader van een gemeenschappelijke marktordening, zoals in casu die voor rundvlees, is gerezen, de ruime beoordelingsvrijheid tot uitdrukking komt, waarover de Raad ingevolge het Verdrag op dat gebied beschikt. Om tot de zijns inziens beste oplossing te komen, kan de Raad dus tal van factoren in zijn afweging betrekken.
44. Om de rundvleesmarkt weer in evenwicht te brengen en te saneren, heeft de Raad krachtens die bevoegdheid in casu gekozen voor het toekennen van een premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren. En het meest geschikte criterium voor de toekenning van die premie was naar het oordeel van de Raad het gemiddelde gewicht van de in de betrokken lidstaat geslachte dieren, verminderd met 15 %, om aldus tot de bij elke regio passende hoeveelheid te komen.
45. Concreter gezegd, om het evenwicht op de rundvleesmarkt te herstellen, die voornamelijk door de bezorgdheid van de consumenten over het optreden van BSE en de daardoor veroorzaakte instorting van de producentenprijzen ernstig was verstoord, heeft de Raad verordening nr. 2222/96 vastgesteld. Om dat doel te bereiken besloot de Raad krachtens zijn ruime beoordelingsbevoegdheid, op grond waarvan hij de voor het herstel en de sanering van de verstoorde markt vereiste maatregelen kon vaststellen, het recht op de premie in elke lidstaat te koppelen aan het uit de statistieken over 1995 blijkende gemiddelde gewicht van de in elke lidstaat geslachte dieren, verminderd met 15 %. De Raad zegt weliswaar niet, waarom hij juist dat percentage van 15 heeft genomen, maar dat lijkt mij geen probleem te zijn, want, in de eerste plaats, bezit hij op dat gebied een ruime beoordelingsvrijheid; in de tweede plaats was die keuze bepaald door het beoogde doel, te weten het aantal kalveren voor de roodvleesproductie, die dus uiteindelijk voor menselijke consumptie zouden worden aangeboden, met een miljoen te verminderen, en in de derde plaats is er niets aangevoerd wat aannemelijk zou maken, dat de Raad bij de keuze van dat percentage een kennelijke fout heeft gemaakt.
46. Dat doel zou niet zijn bereikt, zo betogen de Raad en de Commissie, indien men het gemiddelde gewicht van de in de gehele Gemeenschap geslachte dieren als criterium had genomen, en wel om twee redenen: i) producenten in lidstaten met productiemethoden waarmee men zwaardere karkassen verkrijgt, zouden het geslacht gewicht in een met het bedrag van de premie onevenredige mate hebben moeten verminderen; ii) producenten in lidstaten met een lager geslacht gewicht zouden voor de premie in aanmerking hebben kunnen komen zonder hun productiesysteem te moeten wijzigen.
47. Dit betekent, dat zo de Raad was uitgegaan van het gemiddelde gewicht van kalveren in de Gemeenschap, verminderd met 15 %, ongeveer de helft van de communautaire productie voor de premie in aanmerking zou komen, terwijl een groot gedeelte van de producenten waar de andere helft van de productie vandaan komt, niet gereageerd zou hebben. En, zo beklemtoont de Raad, wegens de grote verschillen tussen het gewicht van kalveren in de verschillende lidstaten, zou de van sommigen geëiste gewichtsvermindering zo groot zijn geweest, dat de premie niet voldoende was geweest om het gestelde doel te bereiken. De doeltreffendheid van de premie en de verwezenlijking van die doelstelling zouden dan dus in gevaar zijn gekomen en men zou te maken hebben gehad met een verboden verschil in behandeling ten gunste van sommige producenten en ten nadele van andere.
48. 's Hofs rechtspraak levert ons overigens de bevestiging, dat men de Raad niet kan verwijten met zijn keuze een discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap teweeg te hebben gebracht. De omstandigheid dat de vaststelling van een maatregel in het kader van de gemeenschappelijke marktordening uiteenlopende gevolgen voor bepaalde producenten kan hebben wegens de bijzondere aard van hun productie of van de plaatselijke omstandigheden, kan volgens die rechtspraak niet als discriminatie worden aangemerkt, wanneer de betrokken maatregel gebaseerd is op objectieve criteria, die beantwoorden aan de eisen van de algemene werking van de gemeenschappelijke marktordening.
49. De Franse regering zoekt steun in het arrest van 29 februari 1996 voor haar betoog, dat anders dan in die zaak het geval was, de gemeenschapsregelingen waar het thans om gaat,in het voordeel van de producenten van zwaardere slachtdieren werken.
50. Genoemd arrest betrof de beperking van het gewicht van karkassen waarop interventiemaatregelen van toepassing konden zijn. Het Hof kwam tot de conclusie, dat er geen sprake was van een voorkeursbehandeling voor de producenten van een bepaald land van de Gemeenschap, omdat de verordening die in die zaken in geding was, geen enkele categorie van producten van de interventieregeling uitsloot, doch de betrokken producenten dwong het gewicht van sommige van die producten aan te passen. Bovendien was voorzien in overgangsmaatregelen, zodat de producenten hun productie geleidelijk konden aanpassen.
51. Volgens de Franse regering onderscheidt de onderhavige zaak zich van de twee genoemde, doordat de verwijzing naar een voor elke lidstaat verschillend geslacht gewicht, terwijl er als het op het gewicht van de karkassen aankomt, maar één enkele markt bestaat, in casu tot gevolg heeft, dat producenten die, in een bepaalde lidstaat, hun kalveren niet konden slachten bij een veel lager gewicht dan op de betrokken geografische markt gebruikelijk was, buiten het genot van de premie blijven, terwijl in andere lidstaten de producenten daar niet toe verplicht waren.
52. Gelet op het voorgaande ben ik van mening, dat dit betoog van de Franse regering faalt. Bij de vaststelling van de bestreden maatregel heeft de Raad terdege rekening gehouden met de bijzondere kenmerken van de productie in elke lidstaat en met de noodzaak de markt te saneren, en heeft hij de lidstaten de mogelijkheid gelaten andere officiële statistieken ter goedkeuring aan de Commissie voor te leggen, op basis waarvan het voor hen geldende referentiegewicht dan kon worden gewijzigd. Met andere woorden, hij heeft ruimte geschapen om zoveel mogelijk rekening te houden met de bijzondere kenmerken van de markt in elke lidstaat. Duitsland heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt, Frankrijk niet.
53. Verder herinner ik aan de beslissing van het Hof in het arrest Deschamps e.a./Ofival, dat de gemeenschapsregeling volgens welke enkel het Verenigd Koninkrijk een variabele slachtpremie voor schapen kon toekennen, geheel verenigbaar was met artikel 40, lid 3, van het Verdrag, aangezien die maatregel noodzakelijk was wegens de verschillen tussen de situaties op de diverse markten van de Gemeenschap.
54. Gelet op de ruime beoordelingsvrijheid van de bevoegde gemeenschapsinstellingen ten aanzien van maatregelen tot sanering van de markt, ben ik van oordeel, dat de differentiatie naar lidstaat van het gemiddeld geslacht gewicht van kalveren niet een objectief niet gerechtvaardigde verschillende behandeling van gelijke situaties oplevert en dat zij bijgevolg verenigbaar is met het non-discriminatiebeginsel van artikel 40, lid 3, van het Verdrag, zoals de Raad en de Commissie terecht hebben betoogd.
55. Voorts meen ik, dat die verdeling van de uit de marktsanering voortvloeiende lasten over alle producenten van de Gemeenschap wordt gerechtvaardigd door het solidariteitsbeginsel en de samenhang van de betrokken markt, teneinde de doelstellingen van de regeling inzake de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren te kunnen verwezenlijken. Uit het beginsel van communautaire solidariteit volgt dus, dat de last van die saneringsverplichting door alle producenten van de Gemeenschap moet worden gedragen. In het kader van die doelstelling [moeten] alle producenten van de Gemeenschap, ongeacht de lidstaat waarin zij zijn gevestigd, op gelijke en solidaire wijze de consequenties (...) aanvaarden van de besluiten die de gemeenschapsinstellingen binnen het kader van hun bevoegdheden moeten nemen als reactie op het risico van een mogelijke verstoring van het evenwicht op de markt tussen de productie en de afzetmogelijkheden".
3) Schending van het evenredigheidsbeginsel
56. Het evenredigheidsbeginsel, een beginsel van hogere rang dat tot de fundamentele beginselen van het gemeenschapsrecht behoort, vereist naar vaste rechtspraak van het Hof, dat handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel".
57. Met betrekking tot het rechterlijk toezicht op de toepassing van het evenredigheidsbeginsel door de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, herinner ik voorts aan de vaste rechtspraak van het Hof, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid [beschikt], in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 EEG-Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve kan aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts worden afgedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel."
58. De vraag of de maatregelen bedoeld in artikel 4i, lid 2, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2222/96, ongeldig zijn wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, zou slechts met ja kunnen worden beantwoord, indien die maatregelen kennelijk ongeschikt of overbodig zijn om het ermee beoogde doel - sanering van de markt - te bereiken.
59. Aangezien ik de doelstelling van de in geding zijnde regeling reeds heb besproken, zal ik hier enkel nagaan, of de maatregel die de Raad heeft vastgesteld, kennelijk ongeschikt dan wel niet noodzakelijk is om die doelstelling te verwezenlijken, en of de nadelen ervan niet groter zijn dan de voordelen.
60. Dat men niet overtuigend heeft weten aan te tonen, dat een van de mogelijke alternatieve criteria, bijvoorbeeld het gemiddelde geslacht gewicht van kalveren in de Gemeenschap, kennelijk meer geschikt is, dat wil zeggen de voorkeur verdient vanuit het oogpunt van de evenredigheid, de progressieve gelijkheid en de zekerheid, bewijst dat het door de Raad gekozen criterium niet ongeschikt en vooral niet kennelijk ongeschikt is als middel om tot de met de premie beoogde sanering van de rundvleesmarkt te komen.
61. Meer concreet, ook al is de keuze van de Raad voor genoemd criterium naar mijn mening niet kennelijk verkeerd, toch zou hij vanaf het begin meer rekening hebben kunnen houden met de specifieke situatie van de producenten in elk land en met de verschillen in het gemiddeld geslacht gewicht van kalveren. Dat is om de volgende redenen duidelijk: i) ingevolge artikel 4i, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 805/68 konden de lidstaten de Commissie andere officiële statistieken over het jaar 1995 ter goedkeuring voorleggen; Duitsland heeft dat inderdaad gedaan en het zo voor elkaar gekregen, dat het gemiddeld geslacht gewicht van 103 kg op 112 kg werd gebracht (verordening nr. 18/97); ii) wij moeten niet vergeten, dat om tegemoet te komen aan het bewaar dat de afzetkosten van lichte slachtdieren relatief hoog zijn, de premie tot 13 april 1997 met 10 ecu is verhoogd en vanaf die datum met 30 ecu. Daar die verhoging gold voor alle karkassen van ten minste 110 en ten hoogste 120 kg, konden ook de Franse producenten ervan profiteren.
62. De verdeling van de lasten over alle producenten op basis van het gemiddelde gewicht in elke lidstaat van voor de slacht bestemde kalveren was dus een op een objectief en gemakkelijk toe te passen criterium gebaseerde noodzakelijke keuze.
63. Bijgevolg is de door de Raad vastgestelde regeling niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij overbodig noch kennelijk ongeschikt is en de nadelen ervan voor de producenten van een lidstaat (in casu de Franse producenten) niet opwegen tegen de voordelen voor alle producenten in de Gemeenschap, gezien het welslagen van de inspanningen om de markt te saneren en dus weer in evenwicht te brengen.
V - Conclusie
64. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Tribunal administratif de Paris gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
De vaststelling, op basis van artikel 4i, lid 2, van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der marken in de sector rundvlees, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2222/96 van de Raad van 18 november 1996, van een naar lidstaat gedifferentieerd maximaal geslacht gewicht met het oog op toekenning van de premie voor het vervroegd op de markt brengen van kalveren, levert geen bij artikel 40, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34, lid 2, EG) verboden discriminatie op en is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel."
Full & Egal Universal Law Academy