Schlußanträge des Generalanwalts
I - Gegenstand des Verfahrens
1. Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission die Feststellung, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG und Artikel 49 EG) sowie gegen die Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen(1) (im Folgenden: Richtlinie 89/48) verstoßen hat, in dem sie einige Bestimmungen über den Zugang zum Beruf des Anwalts und über dessen Ausübung beibehalten hat.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
2. Die Richtlinie 89/48 enthält in Artikel 1 Buchstabe g folgende Legaldefinition der Eignungsprüfung:
"... eine ausschließlich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und von den zuständigen Stellen des Aufnahmestaats durchgeführte Prüfung, mit der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem Mitgliedstaat einen reglementierten Beruf auszuüben, beurteilt werden soll.
Für die Zwecke dieser Prüfung erstellen die zuständigen Stellen ein Verzeichnis der Sachgebiete, die aufgrund eines Vergleichs zwischen der in ihrem Staat verlangten Ausbildung und der bisherigen Ausbildung des Antragstellers von dem Diplom oder dem bzw. den Prüfungszeugnissen, die der Antragsteller vorlegt, nicht abgedeckt werden.
Die Eignungsprüfung muss dem Umstand Rechnung tragen, dass der Antragsteller in seinem Heimat- oder Herkunftsmitgliedstaat über eine berufliche Qualifikation verfügt. Sie erstreckt sich auf Sachgebiete, die aus den in dem Verzeichnis enthaltenen Sachgebieten auszuwählen sind und deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufs im Aufnahmestaat ist. Diese Prüfung kann sich auch auf die Kenntnis der sich auf die betreffenden Tätigkeiten im Aufnahmestaat beziehenden berufsständischen Regeln strecken. Die Modalitäten der Eignungsprüfung werden von den zuständigen Stellen des Aufnahmestaats unter Wahrung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts festgelegt.
Im Aufnahmestaat wird die Rechtslage des Antragstellers, der sich dort auf die Eignungsprüfung vorbereiten will, von den zuständigen Stellen dieses Staats festgelegt."
3. Artikel 3 regelt die Grundsätze für den Zugang zu einem reglementierten Beruf und dessen Ausübung.
4. Artikel 4 gestattet dem Aufnahmestaat, den Zugang von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen. Absatz 1 Buchstabe a erlaubt, den Nachweis von Berufserfahrung zu verlangen, wenn die Ausbildungsdauer um mindestens ein Jahr unter der in dem Aufnahmestaat geforderten Ausbildungsdauer liegt.
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b erlaubt dem Aufnahmestaat, vom Antragsteller in drei Fällen die Absolvierung eines Anpassungslehrganges oder die Ablegung einer Eignungsprüfung zu verlangen:
"- wenn seine bisherige Ausbildung ... sich auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von dem Diplom abgedeckt werden, das in dem Aufnahmestaat vorgeschrieben ist, oder
- wenn ... der reglementierte Beruf in dem Aufnahmestaat eine oder mehrere reglementierte Tätigkeiten umfasst, die in dem Heimat- oder Herkunftsmitgliedstaat des Antragstellers nicht Bestandteil des betreffenden reglementierten Berufs sind, und wenn dieser Unterschied in einer besonderen Ausbildung besteht, die in dem Aufnahmestaat gefordert wird und sich auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von dem Diplom abgedeckt werden, das der Antragsteller vorweist, oder
- wenn ... der reglementierte Beruf in dem Aufnahmestaat eine oder mehrere reglementierte Tätigkeiten umfasst, die nicht Bestandteil des vom Antragsteller in dem Heimat- oder Herkunftsmitgliedstaat ausgeübten Berufs sind, und wenn dieser Unterschied in einer besonderen Ausbildung besteht, die in dem Aufnahmestaat gefordert wird und sich auf Fächer bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von dem oder den Befähigungsnachweisen abgedeckt werden, die der Antragsteller vorweist."
5. Zur Frage, ob ein Anpassungslehrgang zu absolvieren oder eine Eignungsprüfung abzulegen ist, bestimmt Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Folgendes:
"Wenn der Aufnahmestaat von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen. Abweichend von diesem Grundsatz kann der Aufnahmestaat einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung vorschreiben, wenn es sich um Berufe handelt, deren Ausübung eine genaue Kenntnis des nationalen Rechts erfordert und bei denen die Beratung und/oder der Beistand in Fragen des innerstaatlichen Rechts ein wesentlicher und ständiger Bestandteil der beruflichen Tätigkeit ist. Wenn der Aufnahmestaat bei anderen Berufen von der Wahlmöglichkeit des Antragstellers abweichen möchte, ist das Verfahren des Artikels 10 anzuwenden."
6. Artikel 4 Absatz 2 verbietet es den Mitgliedstaaten, den Nachweis von Berufserfahrung und die Absolvierung eines Anpassungslehrganges oder die Ablegung einer Eignungsprüfung gleichzeitig zu verlangen.
B - Nationales Recht
7. Die zentralen Bestimmungen über den Zugang und die Ausübung des Anwaltsberufes in der Italienischen Republik finden sich im Regio Decreto Legge n. 1578 vom 27. November 1933 (im Folgenden: Gesetz von 1933). Dessen Artikel 17 bestimmt:
"Voraussetzung für die Eintragung in die Liste der Rechtsanwälte ist
1. italienische Staatsangehörigkeit oder italienische Abstammung aus Gebieten, die mit Italien nicht politisch vereint sind,
...
4. von einer Universität der Republik verliehenes oder bestätigtes Diplom der Rechtswissenschaft,
5. ein glänzender und erfolgreicher Abschluss eines mindestens zweijährigen Praktikums nach Erlangung des Diploms mit Tätigkeit in einer Anwaltskanzlei und Teilnahme an zivil- und strafrechtlichen Verhandlungen der Corte dell'appello oder des Tribunale unter Bedingungen, die nach Artikel 101 festgelegt werden, oder die Wahrnehmung der anwaltlichen Vertretung vor den Preture im Sinne des Artikels 8 während desselben Zeitraums,
...
7. Wohnsitz im Bezirk des Gerichts, in dessen Liste die Eintragung begehrt wird."
8. Die legge n. 31 vom 9. Februar 1982 (im Folgenden: Gesetz von 1982)(2) dient der Umsetzung der Richtlinie 77/249/EWG des Rates vom 22. März 1977 zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs der Rechtsanwälte(3). Artikel 2 des Gesetzes von 1982 sieht vor:
"Berufliche Dienstleistungen
Personen im Sinne des Artikels 1 [im Herkunftsmitgliedstaat zugelassene Staatsangehörige der Mitgliedstaaten, die im Herkunftsmitgliedstaat den Beruf des Rechtsanwalts ausüben dürfen] ist die gerichtliche und außergerichtliche Ausübung der beruflichen Tätigkeiten des Rechtsanwalts mit vorübergehendem Charakter nach den in diesem Titel festgelegten Modalitäten erlaubt.
Es ist nicht gestattet, zur Ausübung der im vorstehenden Absatz genannten beruflichen Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Republik eine Kanzlei oder einen Haupt-oder Nebensitz einzurichten."
9. Das decreto legislativo n. 115/1992 (im Folgenden: Gesetzesdekret von 1992)(4), dient der Umsetzung der Richtlinie 89/48.
10. Artikel 6 Absatz 2 bestimmt:
"Voraussetzung für die Anerkennung [des Ausbildungsnachweises] ist die erfolgreiche Ablegung einer Eignungsprüfung für die Berufe des Rechtsanwalts, des Beraters in Handelssachen und des Beraters für gewerbliche Schutzrechte."
11. Artikel 8 Absätze 1 und 2 bestimmt:
"1. Die Befähigungsprüfung besteht aus einer Prüfung der beruflichen und standesrechtlichen Kenntnisse sowie aus einer Bewertung der Fähigkeiten zur Ausübung des Berufes unter Berücksichtigung dessen, dass der Antragsteller im Ursprungs- oder Herkunftsstaat ein qualifizierter Berufsangehöriger ist.
2. Die Gebiete, auf die sich die Prüfung erstreckt, sind nach Maßgabe ihrer essentiellen Bedeutung für die Ausübung des Berufes auszuwählen."
12. Artikel 9 bestimmt:
"Im Einvernehmen mit dem Minister für die Koordinierung der Gemeinschaftspolitiken und dem Minister für die Universitäten sowie die wissenschaftliche und technologische Forschung und nach Anhörung des Consiglio di Stato erlässt der nach Artikel 11 zuständige Minister [hier: der Justizminister] durch Dekret die Vorschriften und allgemeinen Leitlinien für die Anwendung der Artikel 5, 6, 7 und 8 betreffend die einzelnen Berufe und die entsprechenden Berufsausbildungen."
13. Artikel 12 Absätze 1, 3, 5, 6 und 7 bestimmt:
"1. Der Antrag auf Anerkennung ist an den zuständigen Minister zu richten; beizufügen sind die Unterlagen betreffend die anzuerkennenden Titel gemäß den Anforderungen des Artikels 10.
...
3. Binnen dreißig Tagen nach Eingang des Antrags prüft der Minister die Vollständigkeit der beigefügten Unterlagen und teilt dem Antragsteller gegebenenfalls mit, welche Ergänzungen vorzunehmen sind.
...
5. Der zuständige Minister entscheidet über die Anerkennung durch Dekret, das binnen vier Monaten nach Stellung des Antrags oder nach dessen Ergänzung gemäß Absatz 3 ergeht.
6. In den Fällen des Artikels 6 ($Ausgleichsmaßnahmen`) legt das Dekret die Bedingungen für die Durchführung des Anpassungslehrgangs oder der Eignungsprüfung fest und benennt die gemäß Artikel 15 zuständige Einrichtung oder Stelle.
7. Die Dekrete im Sinne des Absatzes 5 werden in der Gazzetta ufficiale veröffentlicht.
..."
14. Artikel 15 Absatz 1 bestimmt:
"1. Die Durchführung und Bewertung des Anpassungslehrgangs und der Eignungsprüfung obliegt den Einrichtungen und Stellen, die die Berufslisten, -verzeichnisse oder -register führen.
..."
15. Die legge n. 146 vom 22. Februar 1994 (im Folgenden: Gesetz von 1994)(5) bestimmt in Artikel 10:
"Die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sind für die Zwecke der Eintragung in die Liste der Rechtsanwälte gemäß Artikel 17 des regio decreto-legge Nr. 1578 vom 27. November 1933 ... zur Regelung des Rechtsanwaltsberufs den italienischen Staatsangehörigen gleichgestellt."
III - Vorverfahren und gerichtliches Verfahren
16. Da die Kommission die Ansicht vertritt, dass einige Bestimmungen des italienischen Rechts betreffend den Zugang zum Beruf des Anwalts und dessen Ausübung mit der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit unvereinbar seien, hat sie mit einem Aufforderungsschreiben vom 24. Oktober 1997 gegen die Italienische Republik ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) eingeleitet. Die italienische Regierung antwortete mit Schreiben vom 29. Januar 1998. Da dieses Schreiben nach Ansicht der Kommission den Verdacht einer Vertragsverletzung nicht ausräumte, richtete sie am 8. Oktober 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik, in der sie diese aufforderte, binnen zwei Monaten die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Die italienische Regierung antwortete mit Schreiben vom 16. Dezember 1998, dem ergänzende Bemerkungen des Justizministeriums beigefügt waren.
17. Da die Kommission zur Auffassung gelangte, dass die Italienische Republik ihren Verpflichtungen nicht nachgekommen sei, erhob sie mit Schriftsatz vom 14. April 1999, eingetragen ins Register des Gerichtshofes am 21. April 1999, gegen die Italienische Republik Klage beim Gerichtshof.
18. Die Kommission stellt den Antrag 1. festzustellen, dass die Italienische Republik
- dadurch, dass sie entgegen Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) den in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Anwälten, die in Italien Dienstleistungen erbringen, verbietet, über eine bestimmte Infrastruktur zu verfügen,
- dadurch, dass sie entgegen Artikel 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG) die Eintragung in das Anwaltsverzeichnis von der italienischen Staatsangehörigkeit, von ausschließlich in Italien erworbenen Qualifikationen und vom Wohnsitz in einem Gerichtsbezirk abhängig macht,
- dadurch, dass sie die in Artikel 4 der Richtlinie 89/48 vorgesehenen "Ausgleichsmaßnahmen" (Eignungsprüfung) auf Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten diskriminierend anwendet,
- dadurch, dass sie die Richtlinie 89/48 mangels einer Regelung über die Modalitäten der Eignungsprüfung für Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten nicht vollständig umsetzt,
gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 EG-Vertrag und Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG und Artikel 49 EG) sowie gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/48 verstoßen hat;
2. der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
IV - Prüfung der von der Kommission vorgebrachten Klagegründe
A - Erster Klagegrund: Verbot der Errichtung einer Kanzlei oder eines Haupt- oder Nebensitzes
Vorbringen der Parteien
19. Mit dem ersten Klagegrund wirft die Kommission der Italienischen Republik vor, dass Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes von 1982 gegen Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) verstoße, weil er Anwälten, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind und in Italien Dienstleistungen erbringen, verbiete, dort über eine bestimmte Infrastruktur zu verfügen.
20. Die italienische Regierung bringt im Wesentlichen vor, dass dieses Verbot die Umgehung der Niederlassungsfreiheit verhindern solle. Andernfalls könnten nämlich Anwälte, die bloß die Dienstleistungsfreiheit ausüben, durch Schaffung einer festen Einrichtung in Wirklichkeit eine Niederlassung errichten. Außerdem sehe ein Gesetzentwurf (disegno di legge "Nuove disposizioni sulla professione di avvocato", im Folgenden: Gesetzesvorhaben) die Abschaffung von Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes von 1982 vor. Im Übrigen werde diese Bestimmung in der Praxis nicht mehr angewandt.
Würdigung
21. Wie die Kommission zu Recht ausführt, geht aus dem Urteil in der Rechtssache Gebhard(6) klar hervor, dass das gegenständliche Verbot in Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes von 1982 gegen die Dienstleistungsfreiheit verstößt. Denn in Randnummer 27 dieses Urteils hat der Gerichtshof für Recht erkannt, dass der "vorübergehende Charakter der Leistung ... nicht die Möglichkeit aus[schließt], sich im Aufnahmemitgliedstaat mit einer bestimmten Infrastruktur (einschließlich eines Büros, einer Praxis oder einer Kanzlei) auszustatten, soweit diese Infrastruktur für die Erbringung der fraglichen Leistung erforderlich ist".
22. Hinsichtlich der Umgehungsgefahr ist auf das von der Kommission zitierte Urteil in der Rechtssache Centros hinzuweisen. Darin hat der Gerichtshof betreffend ein generelles Verbot, das zur Verhinderung eines Missbrauchs erlassen wurde, für Recht erkannt, dass dadurch jede "Wahrnehmung der Freiheit zur Gründung einer Zweigniederlassung ..., die durch die Artikel 52 und 58 [EG-Vertrag] gerade gewährleistet werden soll"(7), verhindert wird.
23. Daraus folgt, dass das generelle Verbot für einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen und in Italien die Dienstleistungsfreiheit ausübenden Anwalt, eine Kanzlei oder einen Haupt- oder Nebensitz zu errichten, gegen die Dienstleistungsfreiheit verstößt.
24. Selbst wenn das strittige Erfordernis in der Praxis nicht mehr angewendet werden sollte, ändert das nichts daran, dass die Beibehaltung der entsprechenden Rechtsvorschrift eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts darstellt(8).
25. Es wird daher dem Gerichtshof vorgeschlagen, festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen die Verpflichtungen aus Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) verstoßen hat, indem sie Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes von 1982 beibehalten hat.
B - Zweiter Klagegrund: Wohnsitzerfordernis
26. Hinsichtlich des zweiten von der Kommission in der Klageschrift geltend gemachten Klagegrundes empfiehlt es sich, den auf das Wohnsitzerfordernis bezogenen Vorwurf getrennt vom Vorwurf betreffend das Erfordernis der Staatsangehörigkeit und der Qualifikationen zu behandeln.
Vorbringen der Parteien
27. Die Kommission rügt zweitens die in Artikel 17 Absatz 1 Nummer 7 des Gesetzes von 1933 normierte Verpflichtung der Anwälte, den Wohnsitz in jenem Gerichtsbezirk zu nehmen, in dessen Liste die Eintragung begehrt wird. Diese Verpflichtung verstoße gegen die in Artikel 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG) verankerte Niederlassungsfreiheit.
28. Die italienische Regierung bringt vor, dass die Wohnsitzverpflichtung einem Erfordernis der Gerichtsorganisation entspreche und Kontrollen erleichtere. In der Praxis werde dieses Erfordernis in Befolgung des Aktes des "Consiglio nazionale forense n. 6 C/1994" allerdings gar nicht mehr verlangt. Schließlich soll dieses Kriterium mit dem Gesetzesvorhaben durch das Kriterium des Geschäftssitzes ("domicilio professionale") ersetzt werden.
29. Hinsichtlich der von der italienischen Regierung angeführten Verwaltungspraxis macht die Kommission geltend, dass selbst eine gemeinschaftsrechtskonforme Verwaltungspraxis nicht den Vorgaben der Niederlassungsfreiheit genüge. Dazu bedürfe es einer Änderung der streitigen Bestimmung.
Würdigung
30. Nach ständiger Rechtsprechung stellt es eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar, wenn ein Mitgliedstaat die Eintragung in ein Register, hier die Anwaltsliste, davon abhängig macht, dass die Betreffenden im Bezirk der Kammer bzw. des Gerichts wohnen, bei der bzw. bei dem sie ihre Eintragung beantragen(9).
31. Selbst wenn der Nachweis erbracht wäre, dass die streitige Bestimmung in der Praxis nicht mehr angewendet wird, d. h. vom Wohnsitzerfordernis abgesehen wird, bleibt eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts bestehen(10). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich nämlich eine Vertragsverletzung auch daraus ergeben, dass eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Vorschrift fortgilt.
32. Daraus folgt, dass das Erfordernis, dass Anwälte den Wohnsitz in dem Gerichtsbezirk zu nehmen haben, in dessen Liste die Eintragung begehrt wird, gegen die Niederlassungsfreiheit verstößt.
33. Es wird daher dem Gerichtshof vorgeschlagen, festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen die Verpflichtungen aus Artikel 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG) verstoßen hat, indem sie Artikel 17 Absatz 1 Nummer 7 des Gesetzes von 1933 beibehalten hat.
C - Dritter Klagegrund: Weitere Erfordernisse für die Eintragung in das Anwaltsverzeichnis
Vorbringen der Parteien
34. Mit dem dritten Klagegrund begehrt die Kommission die Feststellung, dass die Bestimmungen der Artikel 17 Absatz 1 Nummern 1, 4 und 5 des Gesetzes von 1933 gegen die Niederlassungsfreiheit verstoßen, weil diese Vorschriften die italienische Staatsangehörigkeit, ein italienisches Diplom der Rechtswissenschaft ("laurea in giurisprudenza") und zwei Jahre Praktikum in der italienischen Gerichtsbarkeit als Erfordernis zum Anwaltsberuf vorschreiben. Zwar seien das Staatsangehörigkeitserfordernis durch Artikel 10 des Gesetzes von 1994 sowie das Erfordernis eines italienischen Diploms und eines Praktikums in Italien durch das Gesetzesdekret von 1992 beseitigt worden, doch würde damit nicht den Anforderungen der Rechtssicherheit entsprochen. Dabei weist die Kommission auf die ständige und ihrer Meinung nach einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofes hin. Im Besonderen rügt die Kommission den Umstand, dass die Änderungen nicht in Artikel 17 des Gesetzes von 1933, das die zentralen Regelungen betreffend den Zugang zum Anwaltsberuf enthält, vorgenommen worden seien. Vielmehr habe man den Wortlaut von Artikel 17 unverändert beibehalten und dort auch keinen Hinweis auf die Änderungsvorschriften eingefügt. Es seien somit jeweils zwei einander widersprechende Normen in Kraft. Das alles erschwere dem Einzelnen die Kenntnis der wesentlichen Rechtsvorschriften und erschwere somit die Ausübung der den Anwälten anderer Mitgliedstaaten zustehenden gemeinschaftlichen Rechte.
35. Die italienische Regierung begründet die Gemeinschaftsrechtskonformität der geltenden Rechtslage im Wesentlichen damit, dass das Staatsangehörigkeitserfordernis durch das Gesetz von 1994 und die anderen beiden Erfordernisse durch das Gesetzesdekret von 1992 abgeschafft worden seien. Solche - impliziten - Änderungen von Artikel 17 des Gesetzes von 1933 reichten aus. Im Übrigen ergebe sich der gültige Rechtsbestand aus der Lex-posterior-Regel.
Würdigung
36. Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass es im vorliegenden Fall um die Vereinbarkeit des italienischen Rechts mit dem Primärrecht und nicht um die Umsetzung einer Richtlinie geht. Damit ist auch die von der Kommission zitierte Rechtsprechung, die fast ausnahmslos die Umsetzung von Richtlinien betrifft, nicht ohne weiteres übertragbar. Eine entsprechende Begründung bringt die Kommission jedoch nicht vor.
37. Die Kommission wirft der Italienischen Republik nicht vor, ihre Rechtsvorschriften überhaupt nicht an das Gemeinschaftsrecht angepasst zu haben, sondern die Kommission hält nur die Art der Anpassung an das Primärrecht für nicht ausreichend.
38. Da die Italienische Republik die ursprünglichen drei Erfordernisse abgeschafft hat, gelten insofern entgegen der Auffassung der Kommission nicht einander widersprechende nationale Normen. Da also die neuen, angepassten Vorschriften gelten, kann so gesehen auch nicht von der unveränderten Fortgeltung der alten Vorschriften gesprochen werden, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes(11) einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht darstellen würde.
39. Ebenso wenig betrifft der vorliegende Fall eine angesichts unklarer Vorschriften gemeinschaftsrechtswidrige Praxis(12).
40. Das mehrfach zitierte Urteil in der Rechtssache C-71/92 wiederum betrifft eine weitere hier nicht relevante Konstellation, nämlich den Fall, dass ein Mitgliedstaat mehr Ausnahmen als in einer Richtlinie erlaubt, vorsah(13).
41. Im Folgenden soll daher nur auf die Kriterien eingegangen werden, die der für die vorliegende Konstellation einschlägigen Rechtsprechung zu entnehmen ist.
42. Die grundlegende Voraussetzung für die Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem Primärrecht liegt darin, dass sie sich nur "mit Hilfe verbindlichen innerstaatlichen Rechts" erreichen lässt, das - im Fall von Änderungen - noch dazu "denselben rechtlichen Rang hat wie die zu ändernden Bestimmungen"(14).
43. Diese beiden Voraussetzungen sind hier erfuellt. Selbst die Kommission bestreitet nicht den verbindlichen Charakter der Änderungsvorschriften im Gesetz von 1994 und im Gesetzesdekret von 1992. Auch am erforderlichen rechtlichen Rang der beiden Vorschriften ist nicht zu zweifeln.
44. Nun ist auf das von der Kommission erwähnte Erfordernis einzugehen, wonach das Gemeinschaftsrecht eine "eindeutige Formulierung der Rechtsnormen der Mitgliedstaaten"(15) erfordere, damit nämlich "die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen"(16).
45. Hinsichtlich der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit kommt es nach ständiger Rechtsprechung(17) - selbst in Bezug auf Richtlinien - darauf an, wie sich die Rechtslage aus der Sicht der Betroffenen darstellt.
46. Die - entscheidende - Besonderheit des vorliegenden Falles liegt nun darin, dass die Betroffenen sämtlich Anwälte anderer Mitgliedstaaten mit Praxiserfahrung sein sollten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes haben die nationalen Rechtsvorschriften auch dann klar zu sein, wenn es sich um grundlegende Vorschriften des Gemeinschaftsrechts handelt, insbesondere, wenn die davon betroffenen Angehörigen anderer Mitgliedstaaten über solche Vorschriften des Gemeinschaftsrechts "normalerweise nicht unterrichtet sind"(18). Von den hier betroffenen Personen darf man allerdings erwarten, dass sie über das Recht des Mitgliedstaats, in dem sie sich niederlassen wollen, unterrichtet sind.
47. Dazu kommt, dass sich die betroffenen Personen in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen wollen, um dort einen juristischen Beruf auszuüben. Gerade an diesen Personenkreis sollten daher insofern strengere Anforderungen gestellt werden können.
48. Das Argument der Kommission, wonach Anwälte, die sich in Italien niederlassen wollen, durch die erste Lektüre der italienischen Rechtsvorschriften entmutigt würden, dürfte das von einem Anwalt grundsätzlich zu erwartende Verhalten verkennen. Gerade ein sorgfältiger Anwalt, und von diesem Maßstab hat man wohl auszugehen, wird sich anzunehmenderweise nicht mit dem Ergebnis abfinden, zu dem er nach einer ersten Lektüre eines Rechtstextes gelangt ist, zumal dann, wenn ihn das Ergebnis nicht befriedigt.
49. Keinesfalls ist die Tragweite der drei Änderungen "nur durch die Heranziehung von dem nationalen Recht eigenen Auslegungsgrundsätzen"(19) zu erkennen. Die Lex-posterior-Regel gehört vielmehr zum Allgemeingut der rechtswissenschaftlichen Methodik nicht nur aller Mitgliedstaaten. Gerade die von den verfahrensgegenständlichen Vorschriften betroffenen Anwälte dürften sie somit beherrschen.
50. Ebenso ist es unzutreffend, dass die Änderungen in Rechtsakten vorgenommen wurden, die - nach Meinung der Kommission - nichts mit dem Anwaltsberuf zu tun hätten.
51. Das Gesetz von 1994 ist zwar ein Sammelgesetz, aber ein für die italienische Gesetzgebung typisches Instrument zur Anpassung des nationalen Rechts an das Gemeinschaftsrecht. Die Kenntnis des Bestehens solcher Sammelgesetze darf zumindest bei Anwälten, die sich in Italien niederlassen wollen, vorausgesetzt werden. Da es sich - wie die Kommission zu Recht feststellt - um Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten handelt, sind gerade sie in ihrem Recht auf Zugang zum Beruf von der Anpassung nationaler Vorschriften an das Gemeinschaftsrecht betroffen.
52. Die Kommission, der zufolge die Rechtslage nicht eindeutig sei, berücksichtigt in ihren Ausführungen nicht, dass die Abschaffung des Staatsangehörigkeitserfordernisses für Unionsbürger durch das Gesetz von 1994 sogar in Form einer partiellen formellen Derogation von Artikel 17 des Gesetzes von 1933 erfolgte. Eine gänzliche Aufhebung von Artikel 17 des Gesetzes von 1933 war deshalb nicht möglich, weil das Staatsangehörigkeitserfordernis in Artikel 17 für Drittstaatsangehörige beibehalten werden sollte.
53. Die Änderungen in Bezug auf das Erfordernis eines italienischen Diploms und eines Praktikums in Italien wurden durch das Gesetzesdekret von 1992 vorgenommen. Dabei handelt es sich um jenen Rechtsakt, mit dem die Richtlinie 89/48 in italienisches Recht umgesetzt wurde. Dass Anwälte Inhaber von Hochschuldiplomen sind, einen reglementierten Beruf ausüben und für sie auch keine sektorielle Anerkennungsrichtlinie besteht(20), kann gerade bei den betroffenen Anwälten als bekannt vorausgesetzt werden. Dazu kommt, dass es vor und nach Erlassung der Richtlinie - bis heute - eine breite Diskussion und zahlreiche Stellungnahmen in der Literatur über die Bedeutung dieser Richtlinie für Anwälte gab und gibt. Es darf daher angenommen werden, dass gerade Anwälte, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen wollen, mit deren Vorschriften vertraut sind. Von den Anwälten, die sich in Italien niederlassen wollen, darf man daher auch die Kenntnis der italienischen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 89/48 erwarten. Im Übrigen gehört das Auffinden von Gesetzestexten zum Beruf eines Anwaltes, dies gilt wohl umso mehr, wenn es sich um Vorschriften jenes Mitgliedstaats handelt, in dem der Anwalt seinen Beruf auszuüben beabsichtigt.
54. Folglich ist festzustellen, dass der Vorwurf, den die Kommission mit ihrem dritten Klagegrund erhebt, nicht begründet ist.
D - Vierter Klagegrund: Eignungsprüfung
55. Mit dem vierten Klagegrund verfolgt die Kommission die konkrete Anwendung der in der Richtlinie 89/48 vorgesehenen Eignungsprüfung auf Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten durch die italienischen Behörden.
Vorbringen der Parteien
56. Die Kommission wirft der Italienischen Republik hinsichtlich der Eignungsprüfung für Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten eine diskriminierende Praxis vor. So sei die Eignungsprüfung, gemessen an den diesbezüglichen Vorgaben der Richtlinie 89/48 und verglichen mit der Berufszulassungsprüfung für italienische Anwälte, unverhältnismäßig schwierig. Die Richtlinie 89/48 diene schließlich der erleichterten Niederlassung.
57. Die Kommission stützt ihr Vorbringen auf einen generellen Vergleich der Sachgebiete, die Prüfungsgegenstand für italienische Anwälte seien, mit denen, die Anwälten aus anderen Mitgliedstaaten vorgeschrieben worden seien. Danach würden von Letzteren in der schriftlichen Prüfung vier von elf Sachgebieten und von den italienischen Anwälten drei Sachgebiete verlangt. Gegenstand der mündlichen Prüfung seien elf bzw. sechs Sachgebiete. Damit missbrauche die Italienische Republik ihre Befugnis, eine Eignungsprüfung zu verlangen.
58. Die italienische Praxis sei auch deshalb offensichtlich unverhältnismäßig, weil sie nicht berücksichtige, dass die Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten über Berufserfahrung verfügten, wohingegen die italienischen Kandidaten keine berufliche Ausbildung oder Erfahrung hätten. Die Kommission wirft der Italienischen Republik darüber hinaus vor, die Anerkennungsprüfung auf Diplome zu beschränken und nicht auf die berufliche Befähigung zu beziehen.
59. Angesichts des Fehlens eines nach Meinung der Kommission ausreichend konkreten Rechtsaktes über die Eignungsprüfung stellt die Kommission den obgenannten generellen Vergleich der Prüfungsanforderungen an und belegt ihn anhand unterschiedlicher konkreter Einzelfälle. Die Kommission konzentriert sich dabei auf Fälle des Jahres 1998, in denen Anwälten aus anderen Mitgliedstaaten eine Eignungsprüfung vorgeschrieben wurde, und auf eine - nach Meinung der Kommission - korrekte Entscheidung eines Verwaltungsgerichtes, mit dem eine - nach Meinung der Kommission - gemeinschaftsrechtswidrige Entscheidung des zuständigen Ministers aufgehoben wurde.
60. Die Kommission sieht die allgemeinen Rechtsgrundsätze der Verhältnismäßigkeit und Nichtdiskriminierung verletzt, welche zu den Bestimmungen gehören, die die Mitgliedstaaten - auch - nach Artikel 1 Buchstabe g der Richtlinie 89/48 zu beachten hätten.
61. Die italienische Regierung bringt im Wesentlichen vor, dass ein Mindestmaß an Ermessen notwendig sei, um den unterschiedlichen beruflichen Fähigkeiten der Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten Rechnung tragen zu können. Im Übrigen werde auch die berufliche Befähigung der Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten berücksichtigt. Das Gesetzesdekret von 1992 und seine Handhabung entspreche den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts.
Würdigung
62. Zunächst ist es wesentlich, darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Klagegrund nicht die Umsetzung, sondern die Anwendung der Eignungsprüfung auf eine bestimmte Berufsgruppe, nämlich die der Anwälte, betrifft. Für die rechtsberatenden Berufe sieht die Richtlinie 89/48 aber in Artikel 1 Buchstabe g ein besonderes Regime vor. Dieses sieht einige Einschränkungen des der Richtlinie 89/48 zugrunde liegenden Prinzips des gegenseitigen Vertrauens vor(21). So können die Mitgliedstaaten die für den Antragsteller grundsätzlich bestehende Wahlmöglichkeit zwischen Eignungsprüfung und Anpassungslehrgang beseitigen und nur eine Eignungsprüfung vorschreiben.
63. Die für rechtsberatende Berufe geltenden Sonderbestimmungen sind vor dem Hintergrund gravierender Unterschiede im Studium (Dauer und Sachgebiete) und in der beruflichen Ausbildung (Art und Dauer) sowie darin zu sehen, dass nicht alle Mitgliedstaaten für die Zulassung zum Beruf des Anwalts eine Prüfung vorschreiben.
64. Die in Artikel 1 Buchstabe g der Richtlinie 89/48 normierte Eignungsprüfung dient zur Beurteilung der "Fähigkeit des Antragstellers, in diesem Mitgliedstaat einen reglementierten Beruf auszuüben". Die Mitgliedstaaten dürfen prüfen, ob der Anwalt aus einem anderen Mitgliedstaat "fähig [ist], sich seinem neuen beruflichen Umfeld anzupassen"(22).
65. Nach Artikel 1 Buchstabe g Unterabsatz 2 ist zunächst ein Vergleich der im Aufnahmestaat verlangten Ausbildung mit der bisherigen Ausbildung anzustellen. Dieser Vergleich ist auf der Grundlage der vom Antragsteller vorgelegten Diplome bzw. Prüfungszeugnisse vorzunehmen. Der Vergleich hat zur Erstellung eines Verzeichnisses zu führen, das die Sachgebiete umfasst, welche nicht abgedeckt sind.
66. Wie bereits der Wortlaut von Artikel 1 Buchstabe g sowie der Umstand, dass nicht alle Antragsteller über dieselben Voraussetzungen verfügen, insbesondere hinsichtlich Studium und Praxis als zugelassener Anwalt, zeigen, hat der Vergleich der Ausbildung durch eine Entscheidung im Einzelfall und nicht durch einen allgemeinen Vergleich der Ausbildungssysteme oder von Personen mit gleicher Ausbildung zu erfolgen(23).
67. Die Kommission hat nicht belegt, inwieweit die Italienische Republik den soeben dargestellten Vorgaben von Artikel 1 Buchstabe g der Richtlinie 89/48 nicht entsprochen hätte.
68. Angesichts der sehr vagen Vorgaben der Richtlinie 89/48 verfügen die Mitgliedstaaten in der Ausgestaltung der Eignungsprüfung über ein weites Ermessen(24), insbesondere dürfen sie das Niveau der verlangten Ausbildung bestimmen. Dabei können sie auch Verbraucherinteressen, im vorliegenden Fall also jene der Kunden der Anwälte, berücksichtigen.
69. Vergleicht man die Umsetzungsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend die Eignungsprüfung, ist nicht zu übersehen, dass die Richtlinie 89/48 nicht zu einer Nivellierung nach unten geführt hat, sondern - im Gegenteil - zu einer Festlegung relativ strenger Anforderungen.
70. Das von der Richtlinie 89/48 ermöglichte hohe Niveau der Eignungsprüfungen ist auch ein Grund für die mit der Richtlinie 98/5 eingeführten alternativen Wege des Zugangs zum Anwaltsberuf, die eine Erleichterung bringen sollten(25). Vergleicht man eine der mit der Richtlinie 98/5 eingeführten Alternativen, nämlich die dreijährige "effektive und regelmäßige Tätigkeit", mit der Eignungsprüfung, zeigt sich sogar ein grundsätzlicher Vorteil der Eignungsprüfung, und zwar dass sie einen schnelleren Zugang zum Beruf ermöglicht.
71. Der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten ist allerdings nicht unbeschränkt. So bieten die in Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 89/48 normierten Verfahrensgarantien einen gewissen Ausgleich: die Entscheidungsfrist und die Begründungspflicht der zuständigen Stellen sowie die Möglichkeit des Antragstellers, einen Rechtsbehelf einzulegen.
72. Abgesehen davon, dass die Richtlinie primärrechtskonform, insbesondere im Licht der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, auszulegen ist, sieht Artikel 1 Buchstabe g Unterabsatz 3 der Richtlinie 89/48 ausdrücklich vor, dass die "Modalitäten der Eignungsprüfung ... unter Wahrung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts festgelegt" werden. Dazu gehören auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze. Diesbezüglich weist die Kommission auf das Gleichbehandlungsgebot (Diskriminierungsverbot) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hin.
73. Hier gilt es, der Feststellung der Kommission entgegenzutreten, dass eine offensichtliche Ungleichbehandlung der Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten darin liege, dass die Kandidaten für die inländische Berufzulassung weder über eine Berufsausbildung noch über eine berufliche Praxis verfügten. So sind nach den von der Kommission nicht widersprochenen Angaben der italienischen Regierung für die inländische Berufszulassung zwei Jahre Praxis nachzuweisen, die auch Ausbildungsteile umfassen.
74. Die Kommission nimmt also einen Vergleich zwischen zwei Kategorien von Personen vor, und zwar zwischen den Anwälten aus anderen Mitgliedstaaten und den italienischen Anwälten. Aus der von der Kommission zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofes(26) geht hervor, dass Unterschiede in der rechtlichen Behandlung von zwei Kategorien, hier also die Unterschiede zwischen den für die jeweilige Kategorie von Personen geltenden Prüfungen, nicht außer Verhältnis zu der Verschiedenartigkeit der beiden Kategorien von Personen stehen dürfen.
75. Hierzu ist festzustellen, dass die für Anwälte geltenden Bestimmungen der Richtlinie 89/48 gerade von der Verschiedenartigkeit der beiden Kategorien von Personen ausgehen. Im Unterschied zu den von der Kommission zitierten Rechtssachen handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um zwei homogene Gruppen, deren rechtliche Behandlung miteinander zu vergleichen ist. Selbst die Kommission stützt sich in ihren Ausführungen auf konkrete Einzelfälle, die Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten betreffen. Dann hätte die Kommission für die von ihr geschilderten Einzelfälle belegen müssen, warum es unverhältnismäßig war, die Prüfung gerade jener Sachgebiete vorzuschreiben, oder weshalb die Vorgangsweise in den betreffenden Fällen sonst unverhältnismäßig gewesen sein sollte.
76. Dem ist allerdings noch grundsätzlich hinzuzufügen, dass die von der Kommission beantragte Überprüfung der italienischen Praxis auf eine nachprüfende Kontrolle der Ermessensausübung der Mitgliedstaaten durch den Gerichtshof hinausliefe. Dieser wäre gefordert, die Wertungen, die die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten ihren Entscheidungen zugrunde gelegt haben, zu kontrollieren.
77. Den Ausführungen der Kommission ist lediglich zu entnehmen, dass sie jedenfalls diejenigen konkreten Fälle für gemeinschaftsrechtswidrig hält, in denen mehr als acht Sachgebiete Prüfungsgegenstand waren, nicht hingegen diejenigen Fälle, in denen sich die Prüfung auf ein Sachgebiet beschränkte.
78. Ferner hat die Kommission nicht belegen können, in welchem Fall in der italienischen Praxis nicht berücksichtigt worden wäre, dass der Antragsteller ein qualifizierter Berufausübender ist. Ein diesbezüglicher Verstoß hätte beispielsweise darin bestehen können, dass die Sachgebiete rein akademisch geprüft werden und nicht die Fähigkeit, diese praktisch anzuwenden, festgestellt wird. Unzulässig wäre es auch, wenn die Eignungsprüfung wie die "normale" Prüfung zur Zulassung zum Beruf des Anwalts ausgestaltet wäre(27).
79. Mangels einheitlicher Praxis hätte sich die Kommission nicht mit einer pauschalen Bewertung begnügen dürfen, sondern hätte zumindest für einzelne Fälle die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit belegen müssen. Da dies nicht im erforderlichen Maße geschehen ist, ist der im Rahmen des vierten Klagegrundes erhobene Vorwurf nicht begründet.
E - Fünfter Klagegrund: Fehlerhafte Umsetzung der Richtlinie 89/48/EWG
80. Mit dem fünften Klagegrund wirft die Kommission der Italienischen Republik die fehlerhafte, weil unvollständige, Umsetzung der Richtlinie 89/48 vor.
Vorbringen der Parteien
81. Die Kommission begründet ihren Vorwurf damit, dass die italienischen Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie 89/48 einige Aspekte der Eignungsprüfung nicht oder nicht genau genug regeln. So fehlten etwa Vorschriften über die Zusammensetzung des Prüfungskollegiums. Des Weiteren sei die Liste der Sachgebiete genauer festzulegen, insbesondere welche verpflichtend oder welche auf Wahl des Antragstellers hin zu prüfen seien. Schließlich fehlten Regelungen über die Art der Prüfung (schriftlich und/oder mündlich) sowie über die Notenskala. Das Gesetzesdekret von 1992 sei jedenfalls zu lückenhaft, weshalb bei Antragstellern totale Rechtsunsicherheit herrsche. Der Mangel sollte durch die in Artikel 9 des Gesetzesdekretes von 1992 vorgesehenen und bisher nicht erlassenen Durchführungsdekrete behoben werden.
82. Die italienische Regierung betont, dass die Erlassung eines Durchführungsdekretes sich nur aus den mitgliedstaatlichen Vorschriften ergebe. Im Übrigen stelle das Gesetzesdekret von 1992 für sich genommen bereits eine vollständige Umsetzung dar. Das Durchführungsdekret würde nur mehr verfahrensrechtliche Regelungen enthalten, z. B. die Zusammensetzung des Prüfungskollegiums. Die materiellen Kriterien seien alle im Gesetzesdekret verankert.
Würdigung
83. Zur Klarstellung ist einmal darauf hinzuweisen, dass die Frage, ob die Umsetzung einer Richtlinie auf einer rechtlichen Stufe oder auf mehreren rechtlichen Stufen zu erfolgen habe, eine Frage des nationalen Rechts ist. Es bleibt daher im vorliegenden Fall der Italienischen Republik überlassen, ob sie die Umsetzung ausschließlich in einem Gesetzesdekret oder in einem Gesetzesdekret und in Durchführungsbestimmungen dazu vornimmt, sofern diese Bestimmungen verbindlichen Charakter haben.
84. Hinsichtlich der Frage der vollständigen Umsetzung ist zunächst der Maßstab aufzuzeigen, an dem die italienischen Bestimmungen zu messen sind.
85. Auszugehen ist dabei davon, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Umsetzung von Richtlinien durch die Verwaltungspraxis allein nicht hinreicht(28).
86. Wie bereits ausgeführt, betreffen die Vorgaben zur Eignungsprüfung in Artikel 1 Buchstabe g der Richtlinie 89/48 zum einen die Anwendung der Eignungsprüfung im Einzelfall. Das wird in erster Linie an der Erstellung des Verzeichnisses deutlich, das die nicht abgedeckten Sachgebiete umfasst.
87. Zum anderen enthält Artikel 1 Buchstabe g Unterabsatz 3 der Richtlinie 89/48 auch Vorgaben allgemeiner Art. So verpflichtet er die Mitgliedstaaten zur Festlegung der "Modalitäten der Eignungsprüfung".
88. Aus all diesen Vorgaben geht hervor, dass weder alle Aspekte betreffend die Eignungsprüfung allgemein-abstrakt geregelt werden dürfen, noch darf alles der Entscheidung der zuständigen Stellen im Einzelfall überlassen bleiben. Beides sind Extrempositionen, denen die Richtlinie entgegensteht.
89. Die "Modalitäten der Eignungsprüfung" haben verfahrensrechtliche Regelungen zu enthalten. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Konkretisierung der materiellen Aspekte der Eignungsprüfung, also des Prüfungsinhaltes, ergibt sich hingegen aus der grundsätzlichen Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 89/48. So wird es sich nicht vermeiden lassen, berufsspezifische Umsetzungsvorschriften zu erlassen: In Bezug auf die Eignungsprüfung für Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten wäre so zumindest eine Liste der Sachgebiete festzulegen, "deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufs im Aufnahmestaat" im Sinne von Artikel 1 Buchstabe g Unterabsatz 3 der Richtlinie 89/48 ist.
90. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Konkretisierung der Modalitäten der Eignungsprüfung kann allerdings nur solche Aspekte umfassen, die für alle Fälle oder zumindest für bestimmte Fallgruppen abstrakt geregelt werden können, ohne dass der von der Richtlinie geforderte Spielraum bei der Beurteilung des Einzelfalles zu sehr eingeschränkt wird.
91. Festgelegt werden könnten etwa die Anzahl der jährlich abzuhaltenden Prüfungen, Art oder Dauer der Prüfungen, die Notenskala, die Anzahl der möglichen Wiederholungen, die Mindest- und/oder Maximalfrist zwischen verschiedenen Prüfungsteilen sowie die Festlegung des zuständigen Prüfungskollegiums und dessen Zusammensetzung.
92. Ergänzend ist anzuführen, dass Artikel 1 Buchstabe g Unterabsatz 3 der Richtlinie 89/48 als Vorgabe für die Festlegung der Modalitäten ausdrücklich auf "die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts" verweist. Dazu gehören nun auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und Klarheit(29).
93. Die in Artikel 8 des Gesetzesdekretes von 1992 getroffene Regelung ist daher nicht als "Festlegung der Modalitäten" im Sinne der Richtlinie 89/48 zu qualifizieren. Abgesehen davon, konkretisiert sie auch nicht im erforderlichen Maße die übrigen Vorgaben der Richtlinie(30).
94. Da das Gesetzesdekret von 1992 den Ermessensspielraum der zuständigen Stellen nicht eindeutig regelt(31), werden die betroffenen Personen, d. h. die Antragsteller, "über ihre Möglichkeiten, sich auf das Gemeinschaftsrecht zu berufen, im Ungewissen gelassen"(32).
95. Folglich genügt Artikel 8 des Gesetzesdekretes von 1992 auch nicht den Anforderungen der Rechtssicherheit und Klarheit. Die italienische Regierung hat auch keine anderen Vorschriften nennen können, die eine vollständige Umsetzung von Artikel 1 Buchstabe g der Richtlinie 89/48 darstellen. Zwar hat die italienische Regierung darauf hingewiesen, dass für die Eignungsprüfung nicht nur Artikel 8 des Gesetzesdekretes von 1992 anzuwenden sei, doch regeln die übrigen Bestimmungen des Gesetzesdekretes andere als die hier maßgeblichen Aspekte der Anerkennung beruflicher Qualifikationen.
96. Aus alledem folgt, dass die Italienische Republik die Richtlinie 89/48 nicht vollständig umgesetzt hat, indem sie die Modalitäten der Eignungsprüfung nicht hinreichend genau festgelegt hat.
V - Kosten
97. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterlegene Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann jedoch der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
98. Da die Kommission und die Italienische Republik jeweils mit ihrem Vorbringen teilweise unterlegen sind, sind ihnen ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
VI - Ergebnis
99. Nach alledem wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, festzustellen:
1. Die Italienische Republik hat dadurch, dass sie
- entgegen Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) den in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Anwälten, die in Italien Dienstleistungen erbringen, verbietet, über eine bestimmte Infrastruktur zu verfügen,
- entgegen Artikel 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG) die Eintragung in das Anwaltsverzeichnis vom Wohnsitz in jenem Gerichtsbezirk abhängig macht, in dessen Liste die Eintragung begehrt wird,
- die Richtlinie 89/48 des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, nicht vollständig umgesetzt hat, in dem sie die Modalitäten der Eignungsprüfung nicht hinreichend genau festgelegt hat,
gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 und Artikel 49 EG) sowie gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/48 verstoßen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Kommission und die Italienische Republik tragen ihre eigenen Kosten.
Christine Stix-Hackl
(1) - ABl. 1989, L 19, S. 16.
(2) - GURI Nr. 42 vom 12. Februar 1982.
(3) - ABl. L 78, S. 17.
(4) - GURI Nr. 40 vom 18. Februar 1992.
(5) - "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea legge comunitaria 1993", GURI Nr. 52 vom 4. März 1994.
(6) - Urteil vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94 (Gebhard, Slg. 1995, I-4165).
(7) - Urteil vom 9. März 1999 in der Rechtssache C-212/97 (Centros, Slg. 1999, I-1459, Randnr. 30).
(8) - Siehe dazu die ständige Rechtsprechung: z. B. Urteile vom 3. März 1988 in der Rechtssache 116/86 (Kommission/Italien, Slg. 1988, 1323, Randnr. 15) und vom 9. März 2000 in der Rechtssache C-358/98 (Kommission/Italien, Slg. 2000, I-1255, Randnr. 17).
(9) - Urteile vom 18. Januar 2001 in der Rechtssache C-162/99 (Kommission/Italien, Slg. 2001, I-0000, Randnr. 20) und vom 20. Mai 1992 in der Rechtssache C-106/91 (Ramrath, Slg. 1992, I-3351, Randnrn. 20 bis 22 und 28).
(10) - Zur Rechtsprechung, wonach eine generelle konforme Praxis alleine nicht genügt, siehe die in Fußnote 9 zitierten Urteile.
(11) - Urteile vom 4. April 1974 in der Rechtssache 167/73 (Kommission/Frankreich, Slg. 1974, 359, Randnrn. 41/42) und in der Rechtssache C-162/99 (zitiert in Fußnote 10), Randnr. 33.
(12) - Zu einem solchen Fall siehe jüngst das Urteil in der Rechtssache C-162/99 (zitiert in Fußnote 10), Randnrn. 25 ff.
(13) - Urteil vom 17. November 1993 in der Rechtssache C-71/92 (Kommission/Spanien, Slg. 1993, I-5923, Randnr. 24).
(14) - Urteile vom 15. Oktober 1986 in der Rechtssache 168/85 (Kommission/Italien, Slg. 1986, I-2945, Randnr. 13) und vom 9. März 2000 in der Rechtssache C-358/98 (zitiert in Fußnote 9), Randnr. 17.
(15) - Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 257/86 (Kommission/Italien, Slg. 1988, I-3249, Randnr. 12).
(16) - Urteile vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-131/88 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-825, Randnr. 6) und vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-59/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-2607, Randnr. 18).
(17) - Siehe dazu die in Fußnote 17 zitierte Rechtsprechung.
(18) - Im Urteil in der Rechtssache C-162/99 (zitiert in Fußnote 10), Randnr. 23, ging es um Zahnärzte.
(19) - Das unterscheidet den vorliegenden Fall vom Urteil in der Rechtssache C-162/99 (zitiert in Fußnote 10), Randnr. 24.
(20) - Die Richtlinie 98/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde (im Folgenden: Richtlinie 98/5), ABl. L 77, S. 36, kann hier außer Betracht bleiben.
(21) - Vgl. Pertek, L'Europe des diplômes et des professions, 1994, S. 79; Schneider, Die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, 1995, S. 197.
(22) - 9. Begründungserwägung der Richtlinie 89/48.
(23) - Lonbay, Anmerkung zu C-55/94, Common Market Law Review 1996, 1073 (1084 Fußnote 38); Scordamaglia, "La direttiva Cee sul riconoscimento dei diplomi", Il Foro Italiano, 1990, IV, 391 (400).
(24) - Beuve-Méry, "La reconnaissance des diplômes", Revue du Marché Commun, 1990, 293 (296 f.); Wägenbaur, "Neue Wege zur Anerkennung der Hochschuldiplome", Europarecht 1987, 113 (120 ff.).
(25) - 5. Begründungserwägung der Richtlinie 98/5.
(26) - Urteile vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 299/86 (Drexl, Slg. 1988, 1213, Randnr. 25) sowie vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-276/91 (Kommission/Frankreich, Slg. 1993, I-4413, Randnr. 23).
(27) - Belloni, La libera circolazione degli avvocati nella Comunità europea, 1999, 146; Schneider 197.
(28) - Siehe dazu die in Fußnote 9 zitierten Urteile.
(29) - Siehe dazu nur das Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-360/87 (Kommission/Italien, Slg. 1991, I-791, Randnr. 12).
(30) - Vgl. das Urteil vom 28. April 1993 in der Rechtssache C-306/91 (Kommission/Italien, Slg. 1993, I-2133, Randnr. 19).
(31) - Vgl. das Urteil vom 28. April 1993 in der Rechtssache C-306/91 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 15.
(32) - Siehe dazu nur das Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-360/87 (zitiert in Fußnote 30).
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