Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tämä asia nostaa uudelleen esiin ongelman, johon yhteisöjen tuomioistuin on kiinnittänyt jo useaan otteeseen huomiota: kysymys on siitä, miten yhteisön oikeutta on tulkittava silloin, kun johonkin jäsenvaltioon (jäljempänä alkuperävaltio) sijoittautuneet yritykset lähettävät Euroopan unionin kansalaisiin kuuluvia työntekijöitä työhön jonkin toisen jäsenvaltion (jäljempänä vastaanottava valtio) alueelle rajatylittävän palvelujen tarjoamisen yhteydessä.
Saksan lainsäädäntö rajatylittäviin palveluihin sovellettavista pakollisista työehdoista
2. Arbeitnehmer-Entsendegesetziä (työntekijöiden työhön lähettämisestä annettu Saksan laki, jäljempänä AEntG) sovelletaan rakennusalaan sellaisena kuin se on tässä asiassa sovellettavassa 26.2.1996 annetussa versiossa.
3. AEntG:n 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tiettyjä yleissitovia työehtosopimuksia sovelletaan myös työnantajiin, joiden kotipaikka on ulkomailla, ja niiden Saksaan työhön lähettämiin työntekijöihin. Tuo säännös kuuluu seuraavasti:
"Siinä tapauksessa, että yritys tarjoaa pääasiallisesti - - Arbeitsförderungsgesetzin [työn edistämisestä annettu Saksan laki] 75 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja rakennuspalveluita eikä Saksan oikeus muutoin sovellu työsuhteeseen, Baubetriebe-Verordnungin [rakennusalasta annettu Saksan asetus] 1 ja 2 §:ssä tarkoitetun yleissitovaksi julistetun työehtosopimuksen oikeusnormeja - - sovelletaan pakottavana lainsäädäntönä myös sellaisen työnantajan, jonka kotipaikka on ulkomailla, ja edellä tarkoitetun työehtosopimuksen alueelliseen soveltamisalaan kuuluvassa paikassa työskentelevän työntekijän väliseen työsuhteeseen, jos ja niiltä osin kuin
1) työehtosopimuksessa määrätään kaikille sen soveltamisalaan kuuluville työntekijöille maksettavasta yhtenäisestä vähimmäispalkasta ja
2) myös kansallisten työnantajien, joiden kotipaikka on tämän työehtosopimuksen alueellisen soveltamisalan ulkopuolella, on taattava tämän työehtosopimuksen alueelliseen soveltamisalaan kuuluvassa paikassa niiden palveluksessa työskenteleville työntekijöille vähintäänkin työn suorittamispaikkakunnalla noudatettavan työehtosopimuksen mukaiset ehdot."
4. AEntG:n 1 §:n 1 momentin kolmannen ja neljännen virkkeen nojalla ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu työnantaja on velvollinen takaamaan lähettämälleen työntekijälle 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä määritellyt ehdot.
5. AEntG:n 5 §:n nojalla AEntG:n 1 §:ään sisältyvien pakottavien säännösten rikkomista pidetään järjestysrikkomuksena (Ordnungswidrigkeit). Gesetz über Ordnungswidrigkeiten -nimisen lain 29a §:n nojalla rangaistavasta teosta, josta voidaan tuomita sakkoa, saatu taloudellinen etu voidaan määrätä menetettäväksi.
6. Saksan rakennusalan työmarkkinaosapuolet tekivät 2.9.1996 työehtosopimuksen Saksan liittotasavallan alueen osalta rakennusalalla noudatettavasta vähimmäispalkasta; työehtosopimuksen voimaantulopäiväksi sovittiin 1.10.1996 kuitenkin siten, ettei sen ollut määrä tulla voimaan ennen työehtosopimuksen yleissitovuuden alkamista (jäljempänä työehtosopimus).
7. Työehtosopimus julistettiin yleissitovaksi 12.11.1996 kuitenkin sillä rajoituksella, että yleissitovuus tuli voimaan vasta 1.1.1997.
8. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Saksan työehtosopimusoikeuden mukaan työmarkkinaosapuolet voivat lisäksi solmia työehtosopimuksia eri tasoilla, eli koko liittovaltion tasolla ja yrityskohtaisesti. Erityisillä yrityskohtaisilla työehtosopimuksilla on pääsääntöisesti etusija yleisiin liittokohtaisiin työehtosopimuksiin nähden.
Pääasian tosiseikat
9. Portugaia Construções Lda -yhtiön (jäljempänä Portugaia) kotipaikka on Portugalissa. Se suoritti vuoden 1997 maaliskuun ja heinäkuun välisenä aikana rakennustöitä Tauberbischofsheimissa. Yritys lähetti Saksaan rakennustöihin useita työntekijöitään.
10. Tauberbischofsheimin Arbeitsamt tarkasti maaliskuussa ja toukokuussa 1997 työehdot ja työolot kyseisellä rakennustyömaalla. Se totesi sille esitettyjen asiakirjojen perusteella, että Portugaia oli maksanut tarkastetuille työntekijöille AEntG:n nojalla maksettavaa vähimmäispalkkaa alhaisempaa palkkaa. Arbeitsamt määräsi Portugaian menettämään saavutetun hyödyn eli maksettavan vähimmäispalkan ja tosiasiallisesti maksetun tuntipalkan välisen erotuksen kerrottuna tehtyjen työtuntien kokonaismäärällä, eli 138 018,52 Saksan markkaa (DEM).
11. Ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta pyydettiin tekemään päätös Portugaian menettämisseuraamuksen vastustamiseksi esittämästä vastaväitteestä.
12. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, soveltuuko Saksan lainsäädäntö yhteen EY:n perustamissopimuksen 59 (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) ja 60 artiklan (josta on tullut EY 50 artikla) kanssa. Se toteaa, että AEntG:n päämääränä on lain perusteluiden mukaan suojata Saksan työmarkkinoita (erityisesti halvemmalla työtä tekevien työntekijöiden tulvimisesta aiheutuvalta "sosiaaliselta dumppaukselta"), vähentää Saksan työttömyyttä ja mahdollistaa Saksan liittotasavallan yritysten sopeutuminen sisämarkkinoihin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lisäksi, että toisin kuin saksalaiset työnantajat muiden jäsenvaltioiden työnantajat eivät voi tehdä erityisiä työehtosopimuksia saksalaisen ammattijärjestön kanssa yleisemmän työehtosopimuksen soveltamisen välttämiseksi.
13. Amtsgericht Tauberbischofsheim katsoo, että asian ratkaiseminen edellyttää yhteisön oikeuden tulkintaa, ja siksi se on lykännyt asian käsittelyä 13.4.1999 antamallaan määräyksellä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Soveltuuko yhteisön oikeuden kanssa yhteen palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY tai, jollei direktiiviä voida soveltaa, EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen sellainen tulkinta, jonka mukaan yleistä etua koskevina pakottavina syinä, joiden perusteella palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat rajoitukset voivat olla perusteltuja silloin kun työntekijöitä lähetetään työhön, voivat olla paitsi lähetettyjen työntekijöiden sosiaalinen suojelu myös jäsenvaltion rakennusalan suojaaminen ja työttömyyden vähentäminen jäsenvaltiossa sosiaalisten jännitteiden välttämiseksi?
2) Onko palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoitukseksi, joka ei ole perusteltavissa, katsottava se, että kotimainen työnantaja voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä (siihen nähden etusijan saavan) yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei - - ainakaan tosiasiallisesti - - voi tehdä niin silloin, kun se aikoo lähettää työntekijän työhön Saksan liittotasavaltaan?"
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
14. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selventää edellä mainittua ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä toteamalla, että Portugaia "ei ole oikeudellisesti velvoitettu maksamaan työehtosopimuksen mukaan maksettavaa vähimmäispalkkaa, jos velvoite on EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen vastainen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa määrätty palvelujen tarjoamisen rajoittaminen sallitaan, jos se on perusteltavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä vain, jos kyseistä etua ei jo suojella alkuperävaltion lainsäädännöllä ja jos rajoitus on kohtuullinen - - . Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yleistä etua koskevina pakottavina syinä voidaan tässä rakennusalan työntekijöiden lähettämistä koskevassa tapauksessa pitää ainoastaan työntekijöiden sosiaalista suojelua - - ".
15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että "Arbeitnehmer-Entsendegesetzillä toteutettu Saksan liittotasavallan sääntely on ristiriidassa lähetettyjen työntekijöiden sosiaalisten etujen kanssa. AEntG:n päämääränä on lain perusteluiden mukaan suojata kansallisia työmarkkinoita (erityisesti halvemmalla työskentelevien työntekijöiden tulvimisesta aiheutuvalta sosiaaliselta dumppaukselta), vähentää kansallista työttömyyttä ja mahdollistaa Saksan liittotasavallan yritysten sopeutuminen sisämarkkinoihin. Arbeitnehmer-Entsendegesetzista johtuvalla velvollisuudella ei ole täten määrä varmistaa työhön lähetettyjen työntekijöiden sosiaalista suojelua. Pikemminkin lailla vaikeutetaan muiden jäsenvaltioiden työnantajien mahdollisuuksia lähettää työntekijöitään rakennustyöhön Saksan liittotasavaltaan".
16. Edellä mainitusta lainsäädännöstä seuraa, että "kansallinen työntekijöiden työhön lähettämistä koskeva laki, jolla pyritään kansallisesti suojelemaan työmarkkinoita ja estämään muiden jäsenvaltioiden työnantajia hyötymästä taloudellisesti alhaisemmista palkoista, edellyttää, että kyseisen taloudellisen hyödyn voidaan katsoa vääristävän kilpailua".
Alustava toteamus
17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin jätti yhteisöjen tuomioistuimelle tulkintapyynnön direktiivistä 96/71/EY tai, jos sitä ei sovelleta, EY:n perustamissopimuksen 59 artiklasta ja sitä seuraavista artikloista.
18. Alankomaiden hallitus katsoo, ettei ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä tarvitse tutkia direktiivin 96/71/EY kannalta. Kun nimittäin "on kyse direktiivin 96/71/EY ajallisesta soveltamisesta, on syytä - - muistaa, että jäsenvaltioiden on pantava direktiivi täytäntöön viimeistään 16.12.1999. Direktiivillä 96/71/EY ei ole suoraa oikeusvaikutusta ennen sitä. Tuohon määräaikaan asti ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kiinnostunut direktiivistä 96/71/EY vain arvioidakseen sitä, ovatko kansalliset toimet lainmukaisia sen velvollisuuden kannalta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan aikana pidätyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen toteutumisen (asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, tuomio 18.12.1997, Kok. 1997, s. I-7411, 45 ja 46 kohta). Ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä ei ole mitään sellaista, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että kysymyksessä olisi tällainen tilanne - - ".
19. Yhdyn Alankomaiden hallituksen tekemään arviointiin.
20. AEntG, sellaisena kuin se on tässä asiassa sovellettavassa 26.2.1996 annetussa versiossa, on nimittäin annettu ennen direktiiviä 96/71/EY, joka annettiin 16.12.1996. Kuten Saksan hallituksen suullisessa käsittelyssä esittämistä selvityksistä ilmenee, AEntG:tä mukautettiin vielä vuonna 1998, jotta se olisi direktiiviin 96/71/EY mukainen. On siis katsottava, ettei kyseistä direktiiviä ollut saatettu osaksi Saksan lainsäädäntöä pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan.
21. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoi Mazzolenia koskevassa tuomiossaan, joka niin ikään koskee direktiiviä 96/71/EY, että "koska direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ollut päättynyt ja koska direktiiviä ei ollut saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, sitä ei ole syytä alkaa tulkita pääasian oikeudenkäyntiä varten".
22. Lisäksi Portugalin hallitus tutkii kansallisen tuomioistuimen esittämää kysymystä EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla) kannalta. Finalartea koskevassa ratkaisuehdotuksessani jo aiemmin esittelemistäni syistä katson, että työntekijöiden lähettäminen työhön jäsenvaltioista toiseen jonkin yrityksen toimesta ei kuulu tuon määräyksen soveltamisalaan.
23. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava viittaamalla ainoastaan EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin.
Asianosaisten huomautukset
24. Portugaia korostaa, että Saksan kyseisen lainsäädännön ja työehtosopimuslainsäädännön tavoitteena on suojella Saksan rakennusalaa ulkomaiselta kilpailulta ja tarjota työpaikkoja saksalaisille rakennusalan työntekijöille vähentämällä Saksaan lähetettyjen ulkomaalaisten työntekijöiden määrää.
25. Portugaia väittää, että EY:n perustamissopimuksen 49 artiklaa on rikottu, koska Portugaiaa on syrjitty saksalaisiin yrityksiin nähden seuraavista syistä.
26. Ensinnäkin Portugaia korostaa, että "työehtosopimuksen 2 §:n 3 momentissa Saksan ulkopuolelle sijoittautuneita rakennusalan työnantajia varten otetaan käyttöön erityisiä palkkatariffimääräyksiä, joihin ei sisälly saksalaisiin työnantajiin sovellettavia ja niitä hyödyttäviä tariffimääräyksiä ja joiden perusteella ulkomaalaisille ja saksalaisille asetetaan eri maksuvelvoitteet".
27. Työehtosopimuksen 2 §:n 3 momentin nojalla erityisesti AEntG:n 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu vähimmäispalkka muodostuu sopimuspalkasta ja 5,9 prosentin "rakennuslisästä (Bauzuschlag)". Koska tämän lisän yksi osa on 0,5 prosenttia vähimmäispalkasta, sillä voidaan tasoittaa lain mukaan huonoksi sääajanjaksoksi laskettavana ajanjaksona ("Schlechtwetterzeit") syntyneitä palkanmenetyksiä. Kun saksalainen työntekijä kuitenkin menettää oikeutensa palkkaan siitä syystä, ettei hän voi työskennellä huonojen sääolojen vuoksi, portugalilainen työntekijä ei sitä menetä. "Rakennuslisän" (5,4 prosenttia palkasta) loppuosa maksetaan korvauksena työntekijän erityisistä uhrauksista: Lisän 2,5 prosentin suuruisella osuudella korvataan työntekijöille aiheutuneita erityisiä rasituksia, joihin kuuluu etenkin työmaan jatkuva vaihtaminen, ja 2,9 prosentin osuudella korvataan huonosta säästä johtuvia rasituksia muiden kuin lain mukaan huonoksi sääajanjaksoksi katsottavien ajanjaksojen osalta. Ulkomaalaisten työnantajien on kuitenkin työehtosopimuksen 2 §:n 3 momentin toisen virkkeen nojalla aina maksettava ulkomaisen lainsäädännön perusteella työntekijöille suoritettavat palkkiot, vaikka palkkioilla olisi sama kohde kuin rakennuslisällä.
28. Portugaia huomauttaa lisäksi, että Saksan liittotasavallan rakennusalan työehtoja koskevan yhteisen puitesopimuksen (Bundesrahmentarifvertrag für das Baugewerbe - BRTV-Bau) 16 §:n nojalla saksalaisten työntekijöiden palkkasaatavat vanhenevat kaksi kuukautta niitä koskevan maksamisvelvollisuuden syntymisen jälkeen. Kyseistä määräystä ei sovelleta ulkomaisiin työnantajiin. Vaikka sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaan työntekijöihin sovellettaisiin vanhenemista koskevaa ulkomaista säännöstä, työnantajat eivät voisi vedota siihen AEntG:n pakottavan vaikutuksen vuoksi.
29. Toiseksi Portugaia väittää, että kyseisen vähimmäispalkan tasoa ei voida perustella yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä. Se toteaa, että 17 DEM:n suuruinen vähimmäistuntipalkka (tai viidessä osavaltiossa käytössä oleva 15,64 DEM:n suuruinen vähimmäistuntipalkka) ylittää sellaisilla toimialoilla, joilla tehdään kyseistä työtä, kuten terästeollisuudessa tai maataloudessa, työehtosopimuksen perusteella maksettavat vähimmäispalkat.
30. Kolmanneksi Portugaia korostaa, ettei saksalaisiin työnantajiin sovelleta AEntG:n vähimmäispalkkasäännösten noudattamatta jättämisen varalta säädettyjä rangaistusseuraamussäännöksiä.
31. Näin ollen Portugaia ehdottaa, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: "Sellainen direktiivin 96/71/EY sekä EY:n perustamissopimuksen 39, 49 ja 50 artiklan tulkinta sekä tähän tulkintaan perustuvat lain säännökset ja työehtosopimuksen määräykset ovat yhteisön oikeuden vastaisia, joiden mukaan yleistä etua koskevina pakottavina syinä, joiden perusteella palvelujen vapaata tarjoamista koskevat rajoitukset voivat olla perusteltuja, voidaan työntekijöiden työhön lähettämisen yhteydessä hyväksyä paitsi työhön lähetettyjen työntekijöiden sosiaalista suojelua koskevaan etuun myös taloudelliseen etuun liittyviä syitä, kuten silloin, kun kansallista rakennusalaa halutaan suojella kansainväliseltä kilpailulta ja työttömyyttä halutaan vähentää jäsenvaltiossa sosiaalisten jännitteiden välttämiseksi."
32. Saksan hallitus katsoo, että saksalaisen lain rakenne ja sen taustalla olevat vaikuttimet eivät ole oleellisia ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamisen kannalta. Kyse on nimittäin yhteisön oikeuden ja itse direktiivin, ei saksalaisen lain, tulkinnasta.
33. Viitattuaan direktiivin 96/71/EY viidenteen perustelukappaleeseen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön Saksan hallitus esittää yhteisöjen tuomioistuimelle, että "ei ole yhteisön oikeuden vastaista, että direktiivissä 96/71/EY - - luetaan niiksi yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi, joiden perusteella palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat rajoitukset voivat olla perusteltuja silloin kun työntekijöitä lähetetään työhön, paitsi lähetettyjen työntekijöiden sosiaalinen suojelu myös jäsenvaltion rakennusalan suojaaminen ja työttömyyden vähentäminen jäsenvaltiossa sosiaalisten jännitteiden välttämiseksi".
34. Ranskan hallitus katsoo, että "yhteisön oikeudessa ei estetä jotakin jäsenvaltiota ulottamasta yleisesti sovellettaviksi julistettujen työehtosopimustensa määräysten soveltamista alueellaan kaikkiin palkansaajina työskenteleviin henkilöihin, myös tuohon jäsenvaltioon työhön lähetetyt henkilöt mukaan lukien siitä riippumatta, mihin jäsenvaltioon kyseisen työntekijän työnantaja on sijoittautunut, edellyttäen, etteivät määräykset johda syrjivään kohteluun rakennusalan suojaamiseksi".
35. Alankomaiden hallitus korostaa, että AEntG:n päämääränä on suojata kansallisia työmarkkinoita (erityisesti halvemmalla työtä tekevien työntekijöiden tulvimisesta aiheutuvalta "sosiaaliselta dumppaukselta"), vähentää kotimaista työttömyyttä ja mahdollistaa saksalaisten yritysten sopeutuminen sisämarkkinoihin.
36. Alankomaiden hallitus muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen mukaan "luonteeltaan taloudellisia tavoitteita" ei voida pitää yleistä etua koskevina pakottavina syinä. Tästä seuraa, että "AEntG:n päämäärällä ei voida näin ollen perustella palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista".
37. Portugalin hallitus katsoo, että "EY:n perustamissopimuksen 49 artikla ja sitä seuraavat artiklat sekä palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä joulukuuta 1996 annettu direktiivi 96/71/EY estävät sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisen, jolla rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta yleistä etua koskevien sellaisten pakottavien syiden vuoksi, jotka liittyvät toiseen jäsenvaltioon työhön lähetettyjen työntekijöiden sosiaaliseen suojeluun, kansallisen rakennusalan suojeluun sekä kotimaisen työttömyyden vähentämiseen sosiaalisten jännitteiden vähentämiseksi, kun nämä syyt ilmenevät selvästi ja varmasti myös lain tarkoituksesta (ratio legis) eikä pelkästään lain eri perustelukappaleista". Tuon tekstin johdanto-osa on nimittäin Portugalin hallituksen mielestä vain pelkkä viite lainsäätäjän aikeesta ja vain yksi huomioon otettavista näkökohdista.
38. Portugalin hallitus katsoo lisäksi, että "johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen velvollisuus maksaa palvelujen tarjoamisen yhteydessä toiseen jäsenvaltioon työhön lähettämilleen työntekijöille kyseisessä jäsenvaltiossa yleisesti sovellettavassa työehtosopimuksessa määrättyä (rakennusalan) vähimmäispalkkaa ei ole EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen määräysten vastainen, koska tuo velvollisuus johtuu suoraan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevista yhteisön säännöistä, erityisesti 15.10.1968 annetusta neuvoston asetuksesta N:o 1612/68, direktiivistä 96/71/EY ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä".
39. Komissio katsoo, ettei palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista voida perustella puhtaasti rakennepoliittisilla syillä, kuten kansallisen rakennusalan suojelulla. Komissio ei kuitenkaan yhdy ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan lainsäädäntöä, jossa vähimmäispalkat ulotetaan ulkomaisiin palvelujen tarjoajiin, ei voida perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, ja jonka mukaan tuo lainsäädäntö nimenomaan on toiseen jäsenvaltioon työhön lähetettyjen työntekijöiden etujen vastainen.
40. Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen perustelemiseksi riittää myös, että lainsäädännöllä voidaan objektiivisesti ajatellen parantaa työntekijöiden sosiaalista suojelua. Sillä seikalla, että lainsäädännöllä voi samanaikaisesti olla vaikutuksia eri aloilla, ei kyseenalaista sitä, että sitä voidaan pitää sellaisen rajoittamisen oikeuttamisperusteena.
41. Näin ollen komissio ehdottaa, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa kansallisen tuomioistuimen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
"EY:n perustamissopimuksen 49 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jossa ulotetaan rakennusalalla yleisesti sovellettaviksi julistetuissa työehtosopimuksissa vahvistettuja vähimmäispalkkoja koskevat määräykset ulkomaisiin palvelun tarjoajiin ja niiden toiseen jäsenvaltioon työhön lähettämiin työntekijöihin, on perusteltavissa työntekijöiden sosiaaliseen suojeluun liittyvistä pakottavista syistä riippumatta siitä, että kyseisen lainsäädännön tarkoituksena on myös muiden tavoitteiden toteuttaminen, kunhan siinä ei ylitetä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä tuon sosiaalista suojelua koskevan päämäärän saavuttamiseksi."
Asian arviointi
42. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen huomautuksista (ks. edellä 15-17 kohta) ilmenee, että kyse on vastaanottavan valtion lainsäädännöstä, jossa alkuperämaan työnantajia velvoitetaan maksamaan vähimmäispalkkaa vastaanottavaan valtioon lähettämilleen työntekijöille ja jonka tarkoituksena on etenkin kansallisen rakennusalan suojaaminen ja työttömyyden vähentäminen.
43. Tämän tavoitteen valossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja tulkittava siten, että "yleistä etua koskevina pakottavina syinä, joiden perusteella palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat rajoitukset voivat olla perusteltuja silloin kun työntekijöitä lähetetään työhön, voivat olla paitsi lähetettyjen työntekijöiden sosiaalinen suojelu, myös jäsenvaltion rakennusalan suojaaminen ja työttömyyden vähentäminen jäsenvaltiossa sosiaalisten jännitteiden välttämiseksi".
44. Olen mielestäni vastannut kyseiseen ennakkoratkaisukysymykseen edellä mainittua Finalertea koskevassa ratkaisuehdotuksessani. Muistutin tuossa ratkaisuehdotuksessa, että jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää sen sosiaalisen suojan tasosta, jonka ne haluavat taata työntekijöilleen, ja että "jos muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet palvelujen tarjoajat voisivat välttää vastaanottavassa jäsenvaltiossa vallitsevan sosiaalisen suojelun tason noudattamisen, tämä taso epäilemättä asetettaisiin jonkin ajan kuluttua kyseenalaiseksi, koska kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet työnantajat vaatisivat suojelutason alentamista pystyäkseen kilpailemaan palveluja tarjoavien yritysten kanssa yhdenvertaisesti".
45. Täsmensin tuon ratkaisuehdotuksen 36 kohdassa, että "vaikka AEntG:n antamista edeltäneissä poliittisissa keskusteluissa ja itse lain perusteluissa on käytetty ilmaisuja, jotka voivat antaa vaikutelman, että tilanteessa oli kysymys erään talouselämän alan suojelemisesta ulkomaiselta kilpailulta, nyt kuuluu tutkia ainoastaan tämän lain ja muiden asiassa merkityksellisten säädösten sisältöä sen selvittämiseksi, onko lailla objektiivisesti tarkasteltuna varmistettu lähetetyille työntekijöille asiallisesti samanlainen sosiaalinen suoja kuin Saksaan sijoittautuneille rakennusalan työntekijöille, kuten Saksan hallitus väittää".
46. Näin ollen olen Saksan ja Portugalin hallituksen sekä komission kanssa yhtä mieltä siitä, että lainsäätäjän kansallisen lainsäädännön perusteluissa mahdollisesti ilmaisemat aikomukset eivät ole ratkaisevia sen määräämiseksi, johtaako kyseinen lainsäädäntö palvelujen vapaan tarjoamisen rajoittamiseen, joka ei ole perusteltavissa, vaan ratkaisevia ovat ne vaikutukset, joita tämän lainsäädännön sisällöllä on tosiasiallisesti palvelujen tarjoamisen vapauteen.
47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tuon lainsäädännön sisällöstä, että "työntekijöiden lähettämistä koskevassa Saksan laissa - - määrätään menetettäväksi saatu hyöty etenkin silloin, kun saksalainen tai ulkomainen työnantaja ei muun muassa maksa lähettämilleen työntekijöille yleissitovaksi julistetussa työehtosopimuksessa määrättyä vähimmäispalkkaa - - ".
48. Kuten Portugalin hallitus ja komissio toteavat, yksistään se, että johonkin toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen velvollisuutena on maksaa toiseen jäsenvaltioon palvelujen tarjoamisen yhteydessä työhön lähettämilleen työntekijöille kyseisessä jäsenvaltiossa yleisesti sovellettavassa työehtosopimuksessa määrättyä (rakennusalan) vähimmäispalkkaa, ei ole EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen määräysten vastaista.
49. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että "jäsenvaltiot voivat yhteisön oikeutta loukkaamatta ulottaa vähimmäispalkkaa koskevan lainsäädäntönsä, tai työmarkkinaosapuolten välillä tehdyt työehtosopimukset, koskemaan kaikkia alueellaan pysyvästi tai tilapäisesti työskenteleviä henkilöitä riippumatta siitä, mihin maahan työnantaja on sijoittautunut, eikä yhteisön oikeudessa myöskään kielletä jäsenvaltioita vaatimasta näiden sääntöjen noudattamista asianmukaisia keinoja käyttämällä".
50. Tämä ei estä sitä, että "joissakin olosuhteissa tällaisten säännösten soveltaminen ei olisi välttämätöntä eikä myöskään oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään eli kyseisten työntekijöiden suojeluun nähden". Yhteisöjen tuomioistuin on tähän asti tunnustanut tällaisten olosuhteiden olemassaolon vain, jos on "kyse raja-alueella toimivasta yrityksestä, jonka tietyt työntekijät voivat joutua suorittamaan yrityksen palvelujen tarjoamisen yhteydessä osa-aikaisesti lyhyiden ajanjaksojen aikana osana työtehtävistään muun jäsenvaltion kuin yrityksen sijoittautumisvaltion raja-alueella".
51. Minun on kuitenkin todettava, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysy meiltä ennakkoratkaisupyynnössä tällaisista poikkeuksellisista olosuhteista. Se viittaa nimittäin vain siihen tosiasiaan, että Portugaian velvollisuutena on maksaa vähimmäispalkkaa. Tämä seikka ei kuitenkaan yksistään ole EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen vastainen.
52. Kuten edellä on mainittu (26 ja 27 kohdassa), Portugaia väittää edelleen, että vähimmäispalkka muodostetaan siten, että Portugaia joutuu saksalaisia työnantajia epäedullisempaan asemaan. Se viittaa vähimmäispalkan osana kuuluviin lisiin, joiden tarkoituksena on erityisesti korvata sellaisina tiettyinä ajanjaksoina syntyviä tulonmenetyksiä, joiden aikana saksalaisen työnantajan ei tarvitse maksaa palkkaa. Portugaia on kuitenkin Portugalin lainsäädännön nojalla velvollinen maksamaan palkkaa noilta ajanjaksoilta.
53. Saksan hallitus toteaa vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen, että "pääasian vastaajan tapahtuneeksi väittämää, työntekijöitään Saksaan töihin lähettävien ulkomaalaisten rakennusalan yritysten syrjintää, ei ole ilmennyt". Saksan hallitus katsoo, että Portugaia "on tietämätön rakennuslisän oikeudellisesta luonteesta. Tuo lisä on menettänyt vähitellen kollektiivisen neuvotteluoikeuden kehittyessä alkuperäisen luonteensa erityisistä vaikeuksista aiheutuneiden tappioiden korvaajana, ja siitä on tullut täysin alkuperäisestä tarkoituksestaan riippumaton palkan kiinteä osa".
54. Minun on kuitenkin todettava, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole millään tavoin viitannut vähimmäispalkan muodostumiseen. Portugaian mukaan vähimmäispalkan muodostumisella rikotaan EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja. Sama pätee myös Portugaian väitteisiin, jotka koskevat eroja palkkasaatavien vanhentumisajassa, mahdottomuutta perustella palkkatasoa muiden toimialojen palkkatasolla sekä rangaistusseuraamusten soveltamatta jättämistä saksalaisiin työnantajiin.
55. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole tiedustellut meiltä, voidaanko edellä mainittuja olosuhteita pitää EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen rikkomisena ja koska se ei ole edes viitannut noihin olosuhteisiin, meidän ei ole otettava niihin kantaa.
56. EY:n perustamissopimuksen 234 artiklan mukaan yksistään jäsenvaltion tuomioistuimella on oikeus esittää ennakkoratkaisupyyntö. Asianosaisilla on toki oikeus esittää huomautuksia esitetyn ennakkoratkaisukysymyksen osalta, mutta niillä ei ole oikeutta saattaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi sellaista seikkaa, joka on tosiasiassa uusi kysymys ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen verrattuna. Yhteisöjen tuomioistuin on esittänyt tämän säännön seuraavasti: "[EY 234 artiklassa] ennakkoratkaisumenettelyssä tehdyn toimivallanjaon mukaan yksistään kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on päättää niiden kysymysten kohteesta, joita se aikoo esittää yhteisöjen tuomioistuimelle. Tämä ei voi yhden pääasian asianosaisen pyynnöstä tutkia kysymyksiä, joita kansallinen tuomioistuin ei ole sille esittänyt." Jos viimeksi mainittu katsoo oikeusriidan edetessä välttämättömäksi saada lisäyksiä yhteisön oikeuden tulkintaan, sen on saatettava asia uudelleen yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
57. Jos sitten yhteisön oikeuteen liittyvä kysymys edellä mainituista lisistä tulee esille - tämä on asia, joka kansallisen tuomioistuimen on arvioitava - vastaus tällaiseen kysymykseen saattaa löytyä yhteisöjen tuomioistuimen nykyisestä oikeuskäytännöstä.
58. Näin ollen on todettava, että kansallisen tuomioistuimen on ensinnäkin ratkaistava, kuuluvatko Portugaian mainitsemat lisät vähimmäispalkkaan.
59. Toiseksi jos lisät kuuluvat vähimmäispalkkaan ja jos on lisäksi näytetty toteen, että toisin kuin saksalaisten työnantajien, Portugaian on täten maksettava toiseen kertaan ne erät, jotka se on velvollinen maksamaan jo Portugalin lainsäädännön perusteella, mikä merkitsisi palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista, kansallisen tuomioistuimen velvollisuutena on tutkia, saavatko alkuperävaltion työntekijät pääasiallisesti sitä suojaa vastaavaa suojaa, josta on säädetty kyseisiä lisiä koskevissa kansallisissa säännöksissä, Portugaian jo suorittamien maksujen takia.
60. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on arvioinut, "on kuitenkin myönnettävä, että rakennusalan työntekijöiden suojelua ja tämän noudattamisen valvontaa koskeva yleinen etu voi olla tähän alaan liittyvien erityisten olosuhteiden vuoksi sellainen pakottava syy, jolla voidaan perustella sitä, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle työnantajalle, joka tarjoaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa palvelua, asetetaan sellaisia velvollisuuksia, jotka voivat merkitä palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista. Näin ei ole kuitenkaan, jos kyseisen työnantajan työntekijöitä, jotka tekevät tilapäisesti töitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa, suojellaan samalla tai pääasiallisesti vastaavalla tavalla niiden velvollisuuksien perusteella, joita työnantajalle on jo asetettu sijoittautumisjäsenvaltiossaan".
61. Näin ollen ehdotan, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti: EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja on tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jossa ulotetaan rakennusalalla yleisesti sovellettaviksi julistetuissa työehtosopimuksissa vahvistettuja vähimmäispalkkoja koskevat määräykset ulkomaisiin palvelun tarjoajiin ja niiden toiseen jäsenvaltioon työhön lähettämiin työntekijöihin, on perusteltavissa työntekijöiden sosiaaliseen suojeluun liittyvistä pakottavista syistä riippumatta siitä, että kyseisen lainsäädännön tarkoituksena on myös muiden päämäärien saavuttaminen.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
62. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy toiseksi, onko palvelujen vapaan tarjoamisen rajoitukseksi, joka ei ole perusteltavissa, katsottava se, että kansallinen työnantaja voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä (siihen nähden etusijan saavan) yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei - ainakaan tosiasiallisesti - voi tehdä niin silloin, kun se aikoo lähettää työntekijän työhön Saksaan.
Asianosaisten huomautukset
63. Portugaia esittää, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: "EY:n perustamissopimuksen 48, 59 ja 60 artiklaa on tulkittava siten, että niitä on rikottu AEntG:n 1 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen säännöksissä ja Saksan rakennusalan vähimmäispalkkaa koskevan työehtosopimuksen määräyksissä, koska Saksaan sijoittautunut työnantaja voi alittaa yleissitovaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetut ehdot sillä, että se on sidottu tuon työehtosopimuksen korvaavaan ja sitä edullisempaan työehtosopimukseen, vaikka tämä ei ole mahdollista Saksan ulkopuolelle sijoittautuneelle työnantajalle, joka lähettää työntekijöitä Saksaan."
64. Sitä vastoin Saksan hallitus katsoo, että "toista ennakkoratkaisukysymystä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska se on luonteeltaan täysin hypoteettinen ja siihen annettava vastaus ei selvästikään ole merkityksellinen oikeusriidan ratkaisun kannalta". Saksan hallituksen mielestä "ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa - - käsitteellisesti syrjinnän vaaraan vain hypoteettisen abstraktisesti". Sen tietämyksen mukaan "aloilla, joilla ulkomaisten työnantajien on noudatettava vähimmäispalkkaa ja lomarahoja koskevia työehtosopimuksia, ei ole tehty sellaista yrityskohtaisia työehtosopimuksia, joiden nojalla kyseiset saksalaiset työnantajat soveltaisivat edullisempia työehtoja kuin ne, joita on noudatettava AEntG:n nojalla".
65. Ranskan ja Alankomaiden hallitus sekä komissio katsovat, että saksalaisille yrityksille annettu mahdollisuus tehdä työehtosopimus, jossa vähimmäispalkka on vahvistettu toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen lähettämiin työntekijöihin sovellettavaa vähimmäispalkkaa alhaisemmaksi, merkitsee yhteisön oikeuden vastaista kansallisuuteen perustuvaa syrjintää ja se on palvelujen vapaata tarjoamista koskevien sääntöjen kannalta sellainen rajoitus, joka ei ole perusteltavissa.
66. Komissio lisää vielä, että sen mielestä on AEntG:n taustaa vasten hyvin epävarmaa, voisiko tällainen asetelma todella tulla kysymykseen. Komission mukaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin tutkia, onko kansallisella työnantajalla tosiasiallinen mahdollisuus kiertää yleissitovaksi julistetun työehtosopimuksen vähimmäispalkkoja koskevia määräyksiä, kun taas jonkin toisen jäsenvaltion palvelujen tarjoajalla ei ole siihen mahdollisuutta.
67. Portugalin hallitus ei esitä huomautuksia toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arvio asiasta
68. Ensiksi on vastattava Saksan hallituksen väitteeseen, jonka mukaan kysymys "ei selvästikään ole merkityksellinen oikeusriidan pääasian ratkaisun kannalta".
69. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan " - - yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta, jos on ilmeistä, että pyydetyllä yhteisön oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen".
70. Näin ei kuitenkaan ole tässä tapauksessa.
71. Ennakkoratkaisupyynnöstä nimittäin ilmenee, että Portugaia kiistää AEntG:stä sille johtuvat vähimmäispalkan maksamista koskevat velvollisuudet ja väittää, että ne ovat EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen vastaisia. Näin ollen ei voida väittää, että kysymyksellä, joka koskee mahdollista eroa saksalaisten ja ulkomaisten työnantajien mahdollisuuksissa välttää noiden velvollisuuksien noudattamista, "ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen".
72. Näin ollen ei voida päätyä myöskään toisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi jättämiseen sillä perusteella, että Saksan hallituksen tietämyksen mukaan ei ole tehty sellaisia yrityskohtaisia työehtosopimuksia, joiden nojalla kyseiset saksalaiset työnantajat voisivat soveltaa edullisempia työehtoja kuin ne, joita on noudatettava AEntG:n nojalla.
73. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että "yhteisöjen tuomioistuimen on - - otettava lähtökohdakseen kansallisen tuomioistuimen esittämä tilanne". Tässä tapauksessa tarkoitetaan tilannetta, jossa kotimainen työnantaja "voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä (siihen nähden etusijan saavan) yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei - ainakaan tosiasiallisesti - voi tehdä niin silloin, kun se aikoo lähettää työntekijän työhön Saksan liittotasavaltaan".
74. Kysymykseen siitä, onko tämä tilanne EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen vastainen, voidaan vastata vain myönteisesti, koska kaikenlainen alkuperävaltion työnantajiin kohdistuva syrjintä vastaanottavan jäsenvaltion työnantajiin verrattuna on kielletty.
75. EY:n perustamissopimuksen 60 artiklan 3 kohdan mukaan "palvelun tarjoaja saa tilapäisesti harjoittaa toimintaansa valtiossa, jossa palvelu tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämä valtio asettaa kansalaisilleen".
76. Alkuperävaltion työnantaja, joka ei - ainakaan tosiasiallisesti - voi toisin kuin vastaanottavan valtion työnantaja, välttää velvollisuutta maksaa vähimmäispalkkaa toiseen jäsenvaltioon työhön lähettämilleen työntekijöille ei voi harjoittaa toimintaansa valtiossa, jossa palvelu tarjotaan niillä edellytyksillä, jotka tämä valtio asettaa kansalaisilleen.
77. Näin ollen toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että EY:n perustamissopimuksen 60 artiklan 3 kohdan vastaista on se, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei voi - ainakaan tosiasiallisesti - välttää yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan noudattamista tekemällä (siihen nähden etusijan saavan) yrityskohtaisen työehtosopimuksen, vaikka vastaanottavan valtion työnantaja voi niin tehdä.
Ratkaisuehdotus
78. Ehdotan seuraavia vastauksia Amtsgericht Tauberbischofsheimin tekemiin ennakkoratkaisukysymyksiin:
1) EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) on tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jossa ulotetaan rakennusalalla yleisesti sovellettaviksi julistetuissa työehtosopimuksissa vahvistettuja vähimmäispalkkoja koskevat säännökset ulkomaisiin palvelun tarjoajiin ja niiden toiseen jäsenvaltioon työhön lähettämiin työntekijöihin, on perusteltavissa työntekijöiden sosiaaliseen suojeluun liittyvistä pakottavista syistä riippumatta siitä, että kyseisen lainsäädännön tarkoituksena on myös muiden päämäärien saavuttaminen.
2) EY:n perustamissopimuksen 60 artiklan 3 kohdan vastaista on se, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei voi - ainakaan tosiasiallisesti - välttää yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan noudattamista tekemällä (siihen nähden etusijan saavan) yrityskohtaisen työehtosopimuksen, vaikka vastaanottavan valtion työnantaja voi niin tehdä.
Full & Egal Universal Law Academy