Conclusiones del abogado general
1. La naturaleza de los vínculos que unen a una persona con un Estado miembro determina en gran medida los derechos de los que disfruta en virtud del Derecho comunitario. Esta realidad se pone de manifiesto en la expresión «nacional de un Estado miembro», concepto fundamental del ordenamiento jurídico comunitario, puesto que de la posesión de esta condición depende un gran número de derechos que se derivan de los principios generales del Derecho comunitario.
2. El Tratado de la Unión Europea ha modificado el tenor del artículo 8 del Tratado CE (actualmente artículo 17 CE, tras su modificación ), creando así una ciudadanía de la Unión y supeditando esta ciudadanía a la posesión de la «nacionalidad de un Estado miembro». De este modo, el legislador comunitario sigue manteniendo el requisito de la existencia de una vinculación nacional previa de aquellos que pretenden invocar el Derecho comunitario.
3. Al enfrentarse con la situación específica del Derecho británico de la nacionalidad, que comprende diferentes categorías de nacionalidad, una de las cuales permite denegar el derecho de entrada y de residencia en el territorio británico a su titular, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Reino Unido), solicita, en primer lugar, al Tribunal de Justicia que interprete el concepto de «persona que ostent[a] la nacionalidad de un Estado miembro». El Juez remitente considera que, de este modo, podrá pronunciarse sobre la asignación de la condición de «ciudadano de la Unión» a la parte demandante.
A continuación, la High Court of Justice pregunta al Tribunal de Justicia sobre el contenido y alcance del concepto de «ciudadanía de la Unión», definido en el artículo 8 A, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 18 CE, apartado 1, tras su modificación), para pronunciarse sobre los efectos que esta condición puede producir, en materia de derecho de entrada y de residencia, con respecto a un ciudadano británico privado de este derecho con arreglo a la legislación nacional.
I. Marco jurídico
Derecho comunitario
4. Los artículos 8 y 8 A, apartado 1, del Tratado son del siguiente tenor:
«Artículo 8
1. Se crea una ciudadanía de la Unión.
Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro.
2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado.
Artículo 8 A
1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.»
5. Con motivo de la firma de los Documentos relativos a la adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el Gobierno del Reino Unido realizó la siguiente Declaración sobre la definición del término «nacionales»:
«Por lo que respecta al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, los términos "nacionales", "nacionales de los Estados miembros" o "nacionales de los Estados miembros y de los países y territorios de Ultramar", cuando se utilicen en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, o en cualquier acto comunitario derivado de tales Tratados, deberán entenderse referidos:
a) a las personas que son ciudadanos del Reino Unido y de las Colonias o súbditos británicos que no posean dicha ciudadanía o la de cualquier otro país o territorio de la Commonwealth, que, en todo caso, tienen derecho a residir en el Reino Unido y están, por ello, dispensadas del control de inmigración del Reino Unido;
b) a las personas que son ciudadanos del Reino Unido y de las Colonias por nacimiento o por inscripción en el Registro Civil o naturalización en Gibraltar, o cuyo padre haya nacido, haya sido inscrito o naturalizado allí.»
6. En 1982, el Gobierno del Reino Unido presentó ante el Gobierno de la República Italiana, depositaria de los Tratados, una nueva Declaración sobre la definición del término «nacionales», formulada del siguiente modo:
«Habida cuenta de la entrada en vigor de la British Nationality Act 1981 (Ley de 1981 sobre la nacionalidad británica), el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte hace la siguiente Declaración, que sustituirá, a partir del 1 de enero de 1983, a la que se hizo en el momento de la firma del Tratado relativo a la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas:
"Por lo que respecta al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, los términos nacionales, nacionales de los Estados miembros o nacionales de los Estados miembros y de los países y territorios de Ultramar, cuando se utilicen en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, o en cualquier acto comunitario derivado de tales Tratados, deberán entenderse referidos:
a) a los ciudadanos británicos;
b) a las personas que son súbditos británicos en virtud de la Parte Cuarta de la Ley de 1981 sobre la nacionalidad británica y tienen derecho a residir en el Reino Unido y están, por ello, dispensadas del control de inmigración del Reino Unido;
c) a los ciudadanos de los territorios de dependencia británica que adquieran su ciudadanía en virtud de un vínculo con Gibraltar."
[...]»
7. La Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros por la que se adoptó el Tratado de la Unión Europea aprobó y adjuntó al Acta final la Declaración nº 2, sobre la nacionalidad de un Estado miembro, que dispone:
«La Conferencia declara que, cuando en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se haga referencia a los nacionales de los Estados miembros, la cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate. Los Estados miembros podrán declarar, a efectos informativos, quiénes deben considerarse sus nacionales a efectos comunitarios mediante una declaración presentada a la Presidencia, la cual podrá modificarse en caso necesario.»
Derecho nacional
8. Con arreglo a la British Nationality Act 1948, el concepto de súbdito británico comprendía, además de los ciudadanos de los Estados independientes de la Commonwealth, por una parte, los «ciudadanos del Reino Unido y de las Colonias» y, por otra parte, los «súbditos británicos sin ciudadanía», pudiendo estos últimos convertirse en ciudadanos de un país de la Commonwealth que accediera a la independencia al entrar en vigor el Derecho sobre la nacionalidad de dicho país. Si no fuera así, dichas personas adquirirían en ese momento la ciudadanía del Reino Unido y de las Colonias.
9. La Immigration Act 1971 introdujo el concepto de «patriality» (derecho de residencia), cuyos titulares eran los únicos dispensados del control de inmigración al entrar en el Reino Unido.
10. La nueva British Nationality Act 1981 suprimió la condición de ciudadano del Reino Unido y de las Colonias, y distribuyó a los que la ostentaban en tres categorías:
a) los ciudadanos británicos, categoría que incluye a los ciudadanos del Reino Unido y de las Colonias titulares del derecho de residencia en el Reino Unido;
b) los «British Dependent Territories Citizens» (ciudadanos de los territorios británicos dependientes), categoría que comprende a los ciudadanos del Reino Unido y de las Colonias que no ostentaban derecho de residencia, pero que cumplían determinados requisitos de arraigo en un territorio británico dependiente, por lo que se les consideraba con derecho a inmigrar en dicho territorio;
c) los «British overseas citizens» (ciudadanos británicos de Ultramar), categoría que comprende a todos los ciudadanos del Reino Unido y de las Colonias que no hubieran pasado a ser ciudadanos británicos o ciudadanos de los territorios británicos dependientes. Al carecer de cualquier vínculo con un territorio británico dependiente, todo derecho de inmigración podía serles denegado.
II. Hechos y procedimiento principal
11. Nacida en Kenia en 1949, la Sra. Kaur era ciudadana del Reino Unido y de las Colonias, de conformidad con la Ley de 1948. A raíz de la entrada en vigor de la Ley de 1981, adquirió la condición de ciudadana británica de Ultramar. Como tal, no tiene, con arreglo al Derecho nacional, derecho a entrar ni a residir en el Reino Unido.
12. El 4 de septiembre de 1996, tras varias estancias temporales en territorio británico y cuando se encontraba de nuevo en el Reino Unido, la Sra. Kaur reiteró la solicitud de autorización de residencia que ya había presentado en varias ocasiones desde 1990, año en que entró por primera vez en el territorio británico.
13. El 20 de marzo de 1997, la Sra. Kaur recurrió ante la High Court of Justice la resolución del Secretary of State for the Home Department de 22 de enero de 1997, por la que éste le denegaba el derecho de residencia en el territorio británico.
14. En esta ocasión, la Sra. Kaur hizo constar su deseo de residir y conseguir un empleo en el Reino Unido, así como de viajar periódicamente a otros Estados miembros con el fin de adquirir bienes y obtener servicios y, en su caso, de ejercer en ellos una actividad laboral.
15. Por estimar que la solución del litigio de que conoce depende de la interpretación del Derecho comunitario, la High Court of Justice decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Para determinar si la demandante, como ciudadana británica de Ultramar que no tiene derecho (en virtud de la normativa británica) a entrar y permanecer en el Reino Unido, tiene la condición de "persona que ostenta la nacionalidad de un Estado miembro" y, por consiguiente, de "ciudadana de la Unión" a efectos del artículo 8 del Tratado CE:
a) ¿cuál es (en su caso) el alcance en Derecho comunitario:
i) de la Declaración de 1972 del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre la definición del término "nacionales" en el momento de la firma del Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas anexa al Acta final de la Conferencia sobre la adhesión,
ii) de la Declaración de 1982 del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre la definición del término "nacionales", y
iii) de la Declaración nº 2 anexa al Tratado de la Unión Europea, firmado el 7 de febrero de 1992, según la cual la nacionalidad se rige únicamente por el Derecho nacional del Estado miembro de que se trate y los Estados miembros pueden precisar, a título de información, qué personas deben considerarse sus nacionales a efectos comunitarios?
b) En el supuesto y en la medida en que el Reino Unido no esté facultado, según el Derecho comunitario, para invocar las citadas Declaraciones [letra a)], ¿cuáles son los criterios pertinentes para determinar si una persona ostenta la nacionalidad de un Estado miembro a efectos del artículo 8 del Tratado CE cuando el Derecho interno establece distintas categorías de nacionalidad, de las cuales sólo algunas confieren el derecho a entrar y permanecer en ese Estado miembro?
c) En este contexto, ¿cuál es el alcance en Derecho comunitario del principio de respeto de los derechos humanos fundamentales, alegado por la demandante, en particular cuando la demandante invoca el artículo 3, apartado 2, del Protocolo nº 4 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, a cuyo tenor ninguna persona puede ser privada del derecho a entrar en el territorio del Estado del que es nacional, Protocolo que el Reino Unido no ha ratificado?
2) En las circunstancias del caso de autos, el artículo 8 A, apartado 1, del Tratado CE:
a) ¿Confiere a un ciudadano de la Unión el derecho a circular y residir libremente en el territorio del Estado miembro del que es nacional aunque, por lo demás, el Derecho nacional no le reconozca ese derecho?
b) ¿Confiere derechos adicionales a los ya reconocidos por el Tratado CE antes de su modificación por el Tratado de la Unión Europea?
c) ¿Crea derechos que los ciudadanos de la Unión pueden invocar directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales?
d) ¿Se aplica a situaciones puramente internas de un Estado miembro?»
III. Sobre la segunda cuestión prejudicial, letra d), relativa a la aplicabilidad del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado
16. Procede abordar esta cuestión en primer lugar, puesto que la necesidad de examinar el resto de las cuestiones dependerá de la respuesta que se dé a ésta.
17. El Juez remitente pregunta si el artículo 8 A, apartado 1, del Tratado se aplica a una situación como la del litigio principal, en la que una persona que, con arreglo al Derecho nacional, posee la nacionalidad de un Estado miembro sin disfrutar de un derecho de entrada y de residencia en el territorio de ese Estado invoca el artículo 8 A para obtener el derecho de residencia en dicho territorio.
18. Si la respuesta fuera negativa, la primera cuestión prejudicial relativa a si la demandante es o no «una persona que ostent[a] la nacionalidad de un Estado miembro», a efectos del artículo 8 del Tratado, ya no tendría razón de ser.
En efecto, si el artículo 8 A, apartado 1, del Tratado y los derechos inherentes al concepto de «ciudadanía de la Unión» que figuran en dicho artículo deben ser considerados ajenos a una situación como la del procedimiento principal, carece de pertinencia pronunciarse sobre la nacionalidad de la Sra. Kaur, de la que depende precisamente la condición de «ciudadana de la Unión». El mismo razonamiento es válido para el resto de las preguntas comprendidas en la segunda cuestión prejudicial, que sólo serán pertinentes en el supuesto de que el litigio se halle comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
19. Los Gobiernos italiano, danés y del Reino Unido, así como la Comisión, sostienen que la cuestión planteada no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, invocando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular la sentencia de 5 de junio de 1997, Uecker y Jacquet.
20. En cambio, la Sra. Kaur alega que dicha jurisprudencia no se aplica a su situación, por lo que ésta debe quedar sujeta al Derecho comunitario. La Sra. Kaur expone que el derecho a residir en el territorio de la Unión Europea, del que ha sido privada, es un derecho inherente al concepto de ciudadanía de la Unión. A su juicio, un Estado miembro no puede, sin vulnerar el Derecho comunitario, adoptar medidas que tengan como consecuencia impedir a uno de sus nacionales el ejercicio de los derechos que le confiere el ordenamiento jurídico comunitario. La Sra. Kaur debe ser autorizada a entrar en el territorio de la Unión para poder ejercer todos los derechos que se derivan de su condición de ciudadana de la Unión.
21. La sentencia Uecker y Jacquet, antes citada, es una de las últimas sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia siguiendo una jurisprudencia reiterada, según la cual determinadas disposiciones del Derecho comunitario no pueden aplicarse a actividades que no presentan ningún punto de conexión con alguna de las situaciones previstas por el Derecho comunitario y cuyos elementos pertinentes están todos situados en el interior de un solo Estado miembro.
22. Esta jurisprudencia se ha desarrollado con motivo de litigios relacionados con el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad enunciado en el artículo 6, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, párrafo primero, tras su modificación), y con los artículos que garantizan la aplicación de este principio en sectores determinados, como la libre circulación de personas o de servicios.
23. En efecto, los principios del Derecho comunitario vinculados a la libre circulación de personas y de servicios tienen por objeto garantizar que un Estado miembro no pueda utilizar la nacionalidad de un nacional de otro Estado miembro o la circunstancia de que uno de sus nacionales haya adquirido una formación en otro Estado miembro como pretexto para obstaculizar su libertad para desplazarse en su propio territorio. La ciudadanía de la Unión, que engloba estos principios, está destinada a garantizar la libre circulación de personas en un espacio sin fronteras interiores, tal como lo prevé el artículo 7 A, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 14 CE, apartado 2, tras su modificación).
24. La postura del Tribunal de Justicia respecto a las situaciones internas encuentra su justificación en el interés de reservar la aplicación de las disposiciones del Tratado o de las normas de Derecho derivado a situaciones que entrañan determinados factores de extranjería, en particular aquéllas caracterizadas por la existencia de elementos transfronterizos.
25. Cuando faltan estos elementos, el Derecho comunitario ya no puede aplicarse a situaciones que, en tal caso, son únicamente competencia de los Estados miembros. El presente asunto deber ser examinado a la luz de esta jurisprudencia.
26. La Sra. Kaur alega la condición de «persona que ostent[a] la nacionalidad de un Estado miembro», a efectos del artículo 8 del Tratado, y de «ciudadano de la Unión», a efectos del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado, en apoyo de su solicitud del derecho a residir en el territorio británico. Propone una interpretación del concepto de «persona que ostent[a] la nacionalidad de un Estado miembro» que limita el derecho de los Estados miembros a determinar los criterios de atribución y el contenido de dicha nacionalidad.
27. La «ciudadanía de la Unión», concepto reciente del Derecho comunitario, dista de haber sido completamente analizada por el Tribunal de Justicia y algunos de sus aspectos son todavía objeto de debate. Además, el artículo 8 A, apartado 1, del Tratado enuncia de modo inequívoco, a efectos del litigio principal, el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros, lo que expresa la idea de la libre circulación de los nacionales de los Estados miembros de un Estado miembro a otro.
El Tribunal de Justicia ya había distinguido, en relación con la libre circulación de trabajadores y el derecho de establecimiento, la entrada y la estancia de un nacional de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro, que están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, de la entrada y la residencia de dicho nacional en su propio territorio, basadas en los derechos vinculados a su nacionalidad. A mi juicio, el texto añadido al artículo 8, apartado 1, del Tratado por el Tratado de Amsterdam ha mantenido esta distinción. Al precisar que «la ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional», el legislador comunitario ha reafirmado la idea de un reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad en los ámbitos relativos a los derechos y deberes que pueden corresponder a un individuo por razón de su nacionalidad. Por tanto, las relaciones que un nacional mantiene con su Estado de origen en cuanto al derecho de entrada y de residencia deben, en principio, seguir siendo competencia de dicho Estado. De ello se desprende que la «ciudadanía de la Unión» sólo es pertinente en el presente asunto desde la perspectiva de la libre circulación entre Estados miembros.
28. Ahora bien, según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, las normas en materia de libre circulación de personas «sólo son de aplicación a los nacionales de un Estado miembro de la Comunidad que deseen establecerse en el territorio de otro Estado miembro o bien a los nacionales de este mismo Estado que se encuentren en una situación que tenga algún punto de conexión con cualquiera de las situaciones previstas por el Derecho comunitario».
29. Procede señalar que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, la demanda formulada por la Sra. Kaur no tiene por objeto que se le reconozca el derecho a la libre circulación en el territorio comunitario, sino que pretende obtener el derecho de residencia en el territorio del Estado miembro del que posee, según el Derecho interno, un determinado tipo de nacionalidad.
30. De este modo, la demandante no está comprendida en ninguna de las hipótesis previstas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia puesto que, por una parte, el procedimiento principal no está destinado a conseguir que la Sra. Kaur disfrute del derecho de establecerse en el territorio de otro Estado miembro y, por otra parte, su situación no presenta ningún punto de conexión con las situaciones previstas en el Derecho comunitario.
31. De los hechos reseñados por el órgano jurisdiccional nacional se desprende que, sin ser «ciudadana británica», a efectos del Derecho nacional, la Sra. Kaur posee, sin embargo, la condición de «ciudadana británica de Ultramar».
32. En consecuencia, caben dos posibilidades.
33. En primer lugar, supongamos que corresponde al Derecho comunitario determinar si el estatuto de «ciudadano británico de Ultramar», al otorgar la nacionalidad británica a la Sra. Kaur, le concede, por ello, la «nacionalidad de un Estado miembro» a efectos del artículo 8 del Tratado. Una interpretación de este texto que lleve a declarar que la Sra. Kaur posee la nacionalidad británica probaría que falta el elemento transfronterizo necesario para aplicar el Derecho comunitario. Por tanto, resultaría que la demandante no pretende establecerse en el territorio de otro Estado miembro y que, en cualquier caso, la situación no presenta ningún punto de conexión con alguna de las situaciones previstas en el Derecho comunitario.
En efecto, la Sra. Kaur invoca la libre circulación de personas dentro de la Comunidad -o, en los términos del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado, el derecho a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros- para obtener el derecho a residir en el territorio británico. Ahora bien, la demandante, cuya nacionalidad británica se presupone, se encuentra físicamente en ese territorio y no procede de otro Estado miembro. Por tanto, la negativa de las autoridades británicas a permitirle residir en el territorio del Reino Unido no infringe, en modo alguno, la libertad de circulación en el territorio comunitario. El único elemento transfronterizo es la circunstancia de que la Sra. Kaur procede de un Estado tercero, de modo que, con excepción de este factor extracomunitario, todos los elementos del asunto principal están situados en el interior de un solo Estado miembro.
34. Esta afirmación no puede desvirtuarse por el hecho de que la demandante reivindique el derecho de viajar a Irlanda y de ejercer en dicho país los derechos de un ciudadano de la Unión. Una posibilidad meramente hipotética de viajar por el territorio de la Comunidad Europea no constituye un vínculo suficiente con el Derecho comunitario para justificar la aplicación del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado. Procede añadir que el objeto del procedimiento principal se limita a la impugnación de una resolución por la que se deniega la residencia en el Reino Unido, lo que confirma que la cuestión principal sobre la que debe pronunciarse el órgano jurisdiccional remitente se limita, a falta de otros elementos de prueba que afecten a la libre circulación de personas, a un problema meramente nacional.
35. En segundo lugar si, como pretende el Gobierno del Reino Unido, la Sra. Kaur no posee la nacionalidad británica a efectos de la aplicación del Tratado, ha quedado acreditado que tampoco tiene la nacionalidad de otro Estado miembro. En estas circunstancias, debe ser considerada, en Derecho comunitario, nacional de un Estado tercero.
36. Ahora bien, el principio de libre circulación de personas no se aplica en una situación en la que, al no poseer la nacionalidad de un Estado miembro, la persona que lo invoca pretende entrar o residir en el territorio de uno de los Estados miembros de la Comunidad.
37. El Tribunal de Justicia ha recordado claramente al respecto que un nacional de un país tercero «no puede invocar fundadamente las normas en materia de libre circulación de personas [...]».
38. Por tanto, al margen de que la Sra. Kaur posea o no la nacionalidad británica, el Derecho comunitario -y, en particular, la libre de circulación de personas vinculada a la ciudadanía de la Unión- resulta manifiestamente inaplicable a una situación como la del procedimiento principal.
39. Habida cuenta de esta conclusión, no procede, como hemos visto, responder al resto de las cuestiones.
Conclusión
40. A la luz de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office):
«El artículo 8 A, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 18 CE, apartado 1, tras su modificación) no se aplica en una situación en la que:
- una persona que posee la nacionalidad de un Estado miembro y que no se encuentra en el territorio de otro Estado miembro impugna la negativa del primer Estado miembro a concederle un derecho de residencia en su territorio;
- una persona que posee la nacionalidad de un Estado tercero impugna la negativa de un Estado miembro a concederle un derecho de residencia en su territorio.»
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