Conclusiones del abogado general
1. Por medio del presente recurso por incumplimiento, la Comisión impugna la conformidad con la Directiva 78/687/CEE de la segunda vía de formación que da acceso a la profesión de odontólogo en Italia, así como de la facultad de inscribirse al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos que se les da en dicho Estado miembro a los médicos que ejercen la profesión de odontólogo.
I. Marco jurídico
A. La normativa comunitaria
2. El 25 de julio de 1978, el Consejo adoptó dos directivas sobre reconocimiento recíproco de los títulos de odontólogo y coordinación de sus actividades, respectivamente.
3. El artículo 1 de la Directiva de coordinación establece que los Estados miembros subordinarán el acceso a las actividades de los odontólogos, ejercidas al amparo de los títulos mencionados en el artículo 1 de la Directiva de reconocimiento, y su ejercicio a la posesión de un diploma, certificado u otro título contemplado en el artículo 3 de la Directiva de coordinación, que garantice que el interesado ha adquirido durante el período total de su formación los conocimientos y la experiencia que exige dicha Directiva. Esta formación odontológica exige en total al menos cinco años de estudios teóricos y prácticos a tiempo completo.
4. Antes de la adopción de estas Directivas y de la adaptación del Derecho interno italiano a ellas, la profesión específica de odontólogo no existía en Italia y, en la práctica, era ejercida por médicos. Para tener en cuenta esta situación particular, el artículo 19 de la Directiva de reconocimiento establece, bajo el título «Capítulo VII Disposiciones transitorias relativas a la situación particular de Italia», lo siguiente:
«Desde el momento en que Italia adopte las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva, los Estados miembros reconocerán, con vistas al ejercicio de las actividades mencionadas en el artículo 1 de la presente Directiva los diplomas, certificados y otros títulos de médico expedidos en Italia a personas que hayan iniciado su formación universitaria de médico en un plazo máximo de dieciocho meses a partir de la notificación de la presente Directiva, siempre que se presenten con una certificación, expedida por las autoridades competentes italianas, que acredite que esas personas se han dedicado en Italia, efectiva y lícitamente y con carácter principal, a las actividades mencionadas en el artículo 5 de la Directiva 78/687/CEE durante, por lo menos, tres años consecutivos en el transcurso de los cinco años anteriores a la concesión de la certificación y que esas personas están autorizadas para ejercer dichas actividades en las mismas condiciones que los poseedores del diploma, certificado u otro de los títulos mencionados en la letra [f)] del artículo 3 de la presente Directiva.
Quedarán dispensados de la obligación de realizar una práctica de tres años, mencionada en el párrafo primero, las personas que hayan aprobado los estudios de, por lo menos tres años, que las autoridades competentes acrediten como equivalentes a la formación mencionada en el artículo 1 de la Directiva 78/687/CEE.»
B. La normativa italiana
5. La República Italiana adaptó su Derecho interno a las Directivas de reconocimiento y coordinación por medio de la ley nº 409, de 24 de julio de 1985, titulada «Istituzione della professione sanitaria di odontoiatra e disposizioni relative diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da parte dei dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità europee».
6. Esta ley estableció la profesión de odontólogo en Italia y reserva su ejercicio, con el título de «odontoiatra», a las personas que hayan seguido:
o bien la nueva formación específica de odontólogo, con duración de cinco años, sancionada por el título de «laurea in odontoiatria e protesi dentaria», más la habilitación para el ejercicio de la profesión;
o bien una formación básica de médico, sancionada por el título de «laurea in medicina e chirurgia», más la habilitación para el ejercicio de la medicina y de la cirugía, completada con un título de especialización en el ámbito de la odontología. Esta formación tiene una duración mínima de nueve años: seis años de formación médica más tres años de especialización en el ámbito de la odontología.
7. El artículo 4 de la ley nº 409/85 establece que la inscripción en el colegio de odontólogos es incompatible con la inscripción en cualquier otro colegio profesional. No obstante, el artículo 5 permite a los médicos especialistas en odontología conservar al mismo tiempo su inscripción en el colegio de médicos y en el de odontólogos. La disposición transitoria contenida en el artículo 20 de dicha ley obligaba a los médicos no especialistas que hubieran iniciado su formación antes del 28 de enero de 1980 a optar por la inscripción en el colegio de odontólogos si tenían intención de ejercer la odontología, en un plazo de cinco años desde la entrada en vigor de la ley nº 409/85, es decir antes del 28 de agosto de 1990.
II. Procedimiento administrativo previo
8. En su escrito de requerimiento de fecha 9 de abril de 1997, la Comisión formuló dos imputaciones contra la República Italiana:
La segunda formación prevista por la ley nº 409/85 no es conforme con los criterios mínimos de formación de la Directiva de coordinación, que exige una formación de al menos cinco años en el campo de la odontología. Además, esa formación corresponde exactamente al título italiano de especialización en estomatología mencionado en el artículo 7 de la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos.
La posibilidad de estar inscritos al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos que se ofrece a los médicos a que se refiere el artículo 19 de la Directiva de reconocimiento, que ejercen con carácter principal actividades de odontología, no es conforme con las Directivas de reconocimiento y de coordinación.
9. En su respuesta, las autoridades italianas comunicaron el proyecto de ley nº 2653 relativo a la profesión de odontólogo, que preveía una sola vía de acceso a la profesión.
10. En su dictamen motivado, notificado el 18 de mayo de 1998, la Comisión mantuvo sus imputaciones. Por medio de su escrito de 16 de diciembre de 1998, las autoridades italianas enviaron copia del decreto legislativo nº 386, de 13 de octubre de 1998, titulado «Disposizioni in materia di esercizio della professione di odontoiatra, in attuazione dell'articolo 4 della legge 24 aprile 1998, nº 128».
11. El recurso de la Comisión fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de mayo de 1999. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva de coordinación, al mantener una segunda vía de formación que da acceso a la profesión de odontólogo, que no es conforme con dicha Directiva, y al mantener la posibilidad de que los médicos que ejercen actividades de odontología estén inscritos al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos.
2) Condene en costas a la República Italiana.
12. La República Italiana solicita que el Tribunal de Justicia:
Declare el recurso inadmisible.
Con carácter subsidiario, lo desestime.
Condene en costas a la Comisión.
III. Sobre la admisibilidad del recurso
13. El Gobierno italiano opone contra la Comisión dos excepciones de inadmisibilidad.
Sobre el primer motivo de inadmisibilidad
14. En primer lugar, el Gobierno italiano alega que el reproche que se le hace de haber mantenido la segunda vía de formación y la posibilidad de estar inscrito al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos no corresponde a la realidad. En rigor, no puede decirse que las disposiciones controvertidas hayan sido mantenidas, ya que fueron introducidas en el Derecho interno tras la adopción de la Directiva de coordinación y con el fin de adaptar el Derecho interno a dicha Directiva.
15. Según el Gobierno italiano, si la Comisión pretendía denunciar la incompatibilidad con la Directiva de coordinación de las disposiciones de la ley nº 409/85 relativas a la segunda vía de formación y a la inscripción al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos, debería haber impugnado su entrada en vigor y no su mantenimiento.
16. El Gobierno italiano sostiene que, por tanto, la formulación errónea de esa imputación induce a error a la República Italiana y disminuye sus posibilidades de defensa.
17. Procede desestimar este motivo.
18. Recordemos que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, en cualquier recurso presentado sobre la base del artículo 226 CE, la Comisión está obligada a indicar las imputaciones precisas sobre las que el Tribunal está llamado a pronunciarse, así como, al menos de forma sumaria, los elementos jurídicos y de hecho sobre los que se basan dichas imputaciones.
19. Como el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y como el dictamen motivado que emite la Comisión, que delimitan el objeto del litigio, el recurso debe permitir al Estado miembro de que se trate presentar su defensa y refutar todas las imputaciones formuladas por la Comisión en su contra.
20. Esta jurisprudencia se opone a los recursos por incumplimiento interpuestos por medio de un escrito que vulnere los derechos de defensa, debido a la imprecisión de las imputaciones formuladas o la ausencia de motivación jurídica o fáctica.
21. En el caso de autos, la crítica formulada por el Gobierno italiano contra la Comisión se refiere a la utilización de una terminología que hace suponer que las disposiciones internas controvertidas eran anteriores a la Directiva mientras que, según el Gobierno italiano, eran posteriores a ésta.
22. Pues bien, la capacidad de un Estado miembro de presentar su defensa no depende de la fecha en la cual fueron adoptadas las disposiciones internas consideradas contrarias al Derecho comunitario. La realidad del incumplimiento en sí es independiente de esa fecha y está supeditada a la existencia de las medidas contrarias al Derecho comunitario en el momento en que vence el plazo fijado por la Comisión en su dictamen motivado.
23. Desde el punto de vista de los derechos de defensa del Estado miembro en cuestión, lo que importa es que pueda identificar las disposiciones de su Derecho interno consideradas contrarias al Derecho comunitario y su contenido.
24. A este respecto, procede observar que éstas están identificadas con precisión en el escrito de recurso.
25. En la exposición de la primera imputación, la Comisión impugna de forma explícita la segunda formación prevista por la ley nº 409/85. La Comisión cita también como fundamento de la segunda imputación formulada contra la República Italiana el artículo 20 de dicha ley y la sentencia nº 100/89 pronunciada por la Corte Costituzionale, de la que resulta que es posible estar inscrito al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos.
26. Teniendo en cuenta estas precisiones que le permitían conocer el contenido del incumplimiento que se le imputa, el Gobierno italiano no puede sostener que no estuvo en condiciones de presentar su defensa. En consecuencia, procede no acoger la excepción de inadmisibilidad.
Sobre el segundo motivo de inadmisibilidad
27. El Gobierno italiano alega en segundo lugar que la Comisión no indicó, como fundamento de su recurso, las disposiciones de la Directiva que no habían sido respetadas. Afirma por ello que las obligaciones incumplidas por la República Italiana no habían sido identificadas.
Sobre la admisibilidad de la primera imputación
28. Por lo que respecta a la imputación relativa a la duración de la segunda formación prevista por la ley nº 409/85, procede señalar que la Comisión precisó que las obligaciones a que se refiere el recurso de incumplimiento eran las del artículo 1 de la Directiva de coordinación.
29. La Comisión explicó que esa formación de tres años en el ámbito de la odontología no cumplía los requisitos formales establecidos por ese artículo, que exige una formación específica de cinco años. Al hacerlo, permitió claramente a la República Italiana conocer la norma jurídica en la que se basa una parte del recurso por incumplimiento y, en consecuencia, preparar su defensa.
30. Por tanto, el recurso de la Comisión debe ser declarado admisible en cuanto a este punto.
Sobre la admisibilidad de la segunda imputación
31. Según el Gobierno italiano, la Comisión omitió relacionar con alguna disposición precisa de la Directiva de coordinación la imputación sobre la inscripción simultánea en el colegio de médicos y en el de odontólogos de los médicos mencionados en el artículo 19 de la Directiva de reconocimiento. Por esta razón, en su opinión, el recurso debe ser declarado inadmisible.
32. Antes de tratar este punto, procede recordar algunos principios que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de admisibilidad.
33. Como he recordado, la Comisión debe indicar en su escrito de recurso las imputaciones precisas que invoca así como, de manera sumaria, los elementos jurídicos y de hecho sobre los que se basan dichas imputaciones.
34. En varias sentencias, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre las alegaciones de inadmisibilidad derivadas bien de la imprecisión de las pretensiones del recurso, bien de que no se hiciera mención formal por parte de la Comisión la Comisión de las normas del Derecho comunitario cuya infracción se imputa a un Estado miembro.
35. En una de esas sentencias, el Estado miembro reprochaba a la Comisión la imprecisión de las pretensiones del recurso. Ésta solicitaba que «se [declarase] la infracción de la Directiva y "en particular" de los artículos 2, 3 y 8 de ésta. Pues bien [...] sólo puede tomarse en consideración la infracción de las disposiciones de la Directiva expresamente citadas, con exclusión de una imputación general de vulneración de dicha Directiva».
El Tribunal de Justicia desestimó el motivo porque los artículos de la Directiva que habían sido citados expresamente por la Comisión habían permitido al Gobierno demandado comprender sin ambigüedad que se alegaba una infracción de dichas disposiciones concretas. Según el Tribunal, la locución adverbial «en particular» había sido utilizada en el sentido de «en especial» para designar precisamente los artículos de la Directiva que habían sido infringidos.
36. En la misma sentencia, el Estado miembro de que se trataba alegó que la infracción de un artículo de una Directiva no estaba incluida en las conclusiones del dictamen motivado y había sido aducida por primera vez en el escrito de recurso. El Tribunal de Justicia señaló que, si bien era cierto que el artículo controvertido no se incluía formalmente en las conclusiones del dictamen motivado, se mencionaba en el cuerpo de éste entre las disposiciones alegadas por la Comisión. El motivo de inadmisibilidad debía por ello ser desestimado. Otra sentencia más reciente ha aplicado el mismo principio.
37. En otra sentencia, el Estado miembro afectado negó que el escrito de requerimiento constituyera un acto válido de iniciación del procedimiento por incumplimiento en cuestión. Alegó que la Comisión había enviado un escrito de requerimiento de contenido estándar, que enumeraba en su anexo varias Directivas, entre ellas la que era objeto del recurso. Además, la Comisión había declarado que actuaba con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE y no al artículo 141 del Tratado CEEA, que, sin embargo, era el único controvertido.
El Tribunal de Justicia recordó en primer lugar que el artículo 141 del Tratado CEEA era idéntico al artículo 169 del Tratado CEE. Después de haber señalado que, de acuerdo con su jurisprudencia reiterada, el escrito de requerimiento no puede necesariamente consistir más que en una primera exposición sumaria de las imputaciones, el Tribunal señaló que la lista que figuraba como anexo contenía la Directiva que se cuestionaba en ese asunto, mencionada expresamente como una Directiva Euratom. Según el Tribunal, la Comisión había subsanado la omisión de la cita de las disposiciones pertinentes del Tratado CEEA en su dictamen motivado, que aludía a varios artículos de dicho Tratado. En el escrito de recurso, la Comisión se había referido asimismo a esas disposiciones.
Por último, el Tribunal de Justicia precisó que la imputación real de la Comisión, a saber, la no adaptación del Derecho interno a la Directiva, no se había modificado durante el procedimiento administrativo previo. Por consiguiente, el Estado miembro de que se trataba no podía albergar ninguna duda de que la Comisión le imputaba un incumplimiento de las obligaciones que le incumbían en virtud del Tratado CEEA, debido a la no adaptación del Derecho interno a la Directiva en cuestión.
38. Aunque estas sentencias no son numerosas ni su objeto estrictamente idéntico, me parece que esbozan una tendencia que sería útil precisar, en los casos en los que el Tribunal de Justicia está llamado a pronunciarse sobre una excepción de inadmisibilidad basada en la imprecisión del escrito de interposición de un recurso por incumplimiento.
39. A la vista de esta jurisprudencia, se impone una primera observación: cuando las normas comunitarias cuya infracción se invoca se citan de una forma u otra, la excepción de inadmisibilidad basada en la insuficiente precisión del escrito de recurso se desestima. Basta con que en el escrito de requerimiento se incluya el texto que contiene las disposiciones pertinentes tratado o directiva, por ejemplo, si éstas se citan posteriormente en el dictamen motivado y en el recurso. El lugar de estas citas no importa, ya que no se exige que figuren en la parte dispositiva del dictamen motivado y del recurso. Basta con que aparezcan invocadas por la Comisión como fundamento de su recurso, en el cuerpo de estos documentos.
40. Cabe preguntarse si es preciso ir más allá e interpretar la citada jurisprudencia en el sentido de que el visto de las disposiciones comunitarias pertinentes, que en los asuntos citados fue considerado suficiente, es en todo caso necesario. Si fuera así, la falta de referencia precisa a la disposición infringida por el Estado miembro daría lugar a la inadmisibilidad del recurso.
El Tribunal de Justicia se ocupó de señalar que, si bien la disposición comunitaria objeto de litigio no estaba formalmente incluida en las conclusiones del dictamen motivado, se mencionaba en otro lugar de dicho dictamen. O también que la Comisión había subsanado la omisión de la cita de las disposiciones pertinentes del acto comunitario en cuestión en el dictamen motivado y en el recurso.
Esta preocupación por comprobar los vistos de las disposiciones controvertidas implica una obligación de cita por parte de la Comisión.
41. No pienso que una interpretación tan estricta de las sentencias citadas, basada en un razonamiento a sensu contrario, sea la única posible. Sería excesivo desestimar un recurso por incumplimiento que no cite formalmente la disposición comunitaria cuya infracción se invoca, sin comprobar si el Estado miembro afectado está en condiciones de conocer su contenido.
42. Lo que en realidad se discute en el debate sobre el grado de precisión de los términos del recurso por incumplimiento es evidentemente la capacidad del Gobierno demandado de organizar su defensa. No puede oponer las objeciones pertinentes a las imputaciones que se le hacen si desconoce el contenido preciso de las normas comunitarias cuya infracción se le imputa.
43. Tanto la jurisprudencia antes citada, relativa a los derechos de defensa de los Estados miembros cuando se les demanda por incumplimiento, como la que se refiere al contenido del escrito de recurso, también citada, abogan por esa interpretación.
44. En consecuencia, un recurso por incumplimiento es admisible aunque no se cite formalmente la disposición de Derecho comunitario cuya infracción por el Estado miembro demandado invoca la Comisión, siempre que la norma jurídica enunciada se deduzca claramente del procedimiento administrativo previo y del escrito de recurso.
45. Procede analizar a la luz de este principio la admisibilidad de la segunda imputación.
46. En su escrito de recurso, la Comisión explica que la separación entre las profesiones de odontólogo y de médico en Italia no se ha terminado en modo alguno, sin relacionar esta regla con ninguna disposición precisa de alguna de las dos Directivas.
47. La Directiva de reconocimiento es la única norma comunitaria pertinente citada por la Comisión en la parte del escrito de recurso dedicada a la segunda imputación. Se indica que «[l]a Directiva "de reconocimiento" excluye que un médico titular de un único título y de una única habilitación profesional esté inscrito al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos».
Los profesionales a los que se hace referencia son los titulares de un título italiano de medicina y cirugía citados en el artículo 19 de dicha Directiva. La Comisión explica que, tras la sentencia pronunciada por la Corte Costituzionale, el artículo 20 de la ley nº 409/85, que obliga a los médicos no especializados que hubieran iniciado su formación antes del 28 de enero de 1980 y realizaran la actividad de odontólogo a optar por la inscripción en uno u otro colegio, sigue inaplicado. Continúa siendo posible estar inscrito al mismo tiempo en el colegio de médicos y en el de odontólogos.
48. Así pues, la Comisión describió la segunda imputación en el escrito de recurso refiriéndose sólo a la Directiva de reconocimiento.
49. Pues bien, en la fase de réplica reconoció que «la Directiva "de reconocimiento" no figura ni en el dictamen motivado ni en las pretensiones del recurso» y acabó precisando, en dicha fase del procedimiento, que «el artículo 1 de la Directiva "de coordinación" 78/687 constituye manifiestamente el armazón de ambas imputaciones».
50. En respuesta a la excepción de inadmisibilidad alegada por el Gobierno italiano, la Comisión consideró útil recordar que había «descrito con cuidado [en el dictamen motivado y en el escrito de recurso] "el marco normativo" nacional y comunitario dentro del cual se sitúan las dos supuestas infracciones a la Directiva "de coordinación"».
51. Es cierto que el artículo 1 de la Directiva de coordinación, al que, según lo que declara la Comisión en la réplica, hay que referirse para comprobar la existencia de las dos infracciones imputadas a la República Italiana, se cita en la parte del escrito de recurso dedicada al marco jurídico.
Pero esta parte, puramente descriptiva y común a ambas imputaciones, carece por completo de carácter probatorio. En ningún momento de esa fase del procedimiento se establece lazo alguno entre la infracción de ese artículo y la existencia de la posibilidad de inscribirse en ambos colegios profesionales al mismo tiempo.
52. La Directiva de coordinación se cita también en la parte dispositiva del escrito de recurso, sin mencionar ningún artículo en particular ni adjuntar ninguna motivación jurídica.
53. Resulta entonces que, hasta que la Comisión precisó en la réplica que la Directiva de coordinación constituía el fundamento jurídico sobre el que se basa la segunda imputación, la única Directiva mencionada como fundamento de este motivo en una parte verdaderamente motivada de los actos del procedimiento administrativo previo o contencioso era la Directiva de reconocimiento.
54. La Comisión no puede utilizar los esfuerzos realizados por un Estado miembro para identificar la base jurídica de una imputación formulada en su contra, que pueden traducirse en argumentaciones jurídicas sustanciales a lo largo del procedimiento, para subsanar a posteriori el procedimiento por incumplimiento, cuando, como en el caso de autos, es claro que una falta de motivación inicial podía provocar verdadera confusión en el conocimiento por parte del Estado miembro de la infracción que se le imputa.
55. Considero por ello que la Comisión no cumplió los requisitos que exigen que en el escrito de recurso se indiquen la imputación precisa y los elementos jurídicos y de hecho sobre los cuales la Comisión basa dicha imputación. La segunda imputación debe por tanto declararse inadmisible.
IV. Sobre el motivo basado en la existencia de una segunda formación que da acceso a la profesión de odontólogo no conforme con la Directiva de coordinación
Argumentos de las partes
56. La Comisión alega que la segunda formación prevista por la ley nº 409/85, en la cual se dedican tres años a la odontología, no cumple manifiestamente el requisito que establece el artículo 1 de la Directiva de coordinación de una formación específica de cinco años.
57. Según la Comisión, una especialización médica no puede estar incluida al mismo tiempo en el ámbito de aplicación de la Directiva 93/16 relativa a los médicos y en el de la Directiva de reconocimiento relativa a los odontólogos. La Directiva de coordinación prevé expresamente la creación de una nueva categoría de profesionales habilitados para ejercer la odontología al amparo de un título distinto del de médico, con el fin de sustituir a los médicos no especialistas que ejercen la odontología. Esa es la razón por la cual el artículo 19 de la Directiva de reconocimiento establece que los médicos, sean o no especialistas, no tengan pleno derecho al reconocimiento en virtud de la Directiva de reconocimiento. Sólo se les concede con carácter excepcional y temporal, puesto que para ello deben haber iniciado su formación de médico antes del 28 de enero de 1980.
58. Según la Comisión, la segunda vía de formación de los odontólogos no puede por tanto mantenerse al adaptar el Derecho interno a la Directiva de coordinación. Por lo demás, corresponde exactamente al título de especialización médica en estomatología (odontostomatologia) que figura en el artículo 7 de la Directiva 93/16.
59. El Gobierno italiano contesta que para calcular la duración de esa formación es necesario tener en cuenta ciertos períodos de estudio incluidos en la formación exigida para la obtención del título de medicina. Además, según este Gobierno, el artículo 1 de la Directiva de coordinación no exige que la formación incluida en el anexo se adquiera en el marco de un único ciclo de estudios destinado exclusivamente a la obtención de un título de odontología.
60. La Comisión sostiene que por formación dentaria de al menos cinco años, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva de coordinación, debe entenderse una formación específica en el ámbito de la odontología que dure de principio a fin del ciclo de estudios, es decir durante cinco años.
61. El Gobierno italiano alega que el argumento de la Comisión según el cual la Directiva de coordinación exige que los estudios específicamente odontológicos abarquen la duración total de la formación quinquenal no encuentra ningún fundamento en las disposiciones de dicha Directiva. En efecto, el anexo no establece ni un reparto de la duración de la formación entre las materias médicas generales y las específicas, ni el estudio simultáneo y mixto de ambos grupos de materias.
Apreciación
62. Del artículo 1, apartado 1, de la Directiva de coordinación resulta que los Estados miembros subordinarán el acceso a las actividades de los odontólogos ejercidas al amparo de los títulos en vigor en su territorio y su ejercicio a la posesión de un título que garantice que el interesado ha adquirido durante el período total de su formación conocimientos adecuados en diversas disciplinas odontológicas y una experiencia adecuada en la materia.
63. Según dicho artículo, «[e]sta formación deberá atribuirle las competencias necesarias para el conjunto de las actividades de prevención, de diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, la boca, las mandíbulas y los tejidos correspondientes».
64. El artículo 1, apartado 2, precisa por fin que «[e]sta formación dentaria exigirá en total, por lo menos, cinco años de estudios teóricos y prácticos a tiempo completo referidos a las materias enumeradas en el anexo y realizados en una universidad, en un instituto superior con un nivel reconocido como equivalente o bajo el control de una universidad».
65. Procede observar que, si bien fija en cinco años la duración total de los estudios necesarios para adquirir una formación odontológica, esta disposición no habla del tiempo dedicado durante dicho período a cada una de las materias enumeradas en el anexo de la Directiva de coordinación.
66. Entre los tres grupos de materias que figuran en el anexo, únicamente el grupo c), titulado «Materias específicamente odonto-estomatológicas», corresponde a una formación específicamente odontológica. Los grupos a) y b), titulados «Materias básicas» y «Materias médico-biológicas y materias médicas generales», incluyen materias cuya adquisición es necesaria para el ejercicio de la medicina al igual que para el de la odontología. Pues bien, el artículo 1, apartado 2, no dice nada de la posible duración mínima que debiera dedicarse a las asignaturas puramente odontológicas.
67. El texto que precede a la enumeración de las materias contiene simplemente una precisión que indica que el programa de estudios necesarios para obtener los títulos de odontólogo debe incluir por lo menos esas materias.
68. Si nos atenemos al silencio de la Directiva respecto a la duración de la formación que los Estados miembros deben dedicar a cada materia o grupo de materias, nada prohíbe una formación que cubra las del grupo c) del anexo y se limite a una duración inferior a los cinco años previstos por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva de coordinación.
69. En tal caso, las autoridades italianas podrían mantener una segunda formación compuesta por seis años de formación en el ámbito médico y tres años de especialización en el ámbito odontológico.
70. Sin embargo, semejante lectura de la Directiva de coordinación choca con varios obstáculos.
71. En efecto, no se puede hacer caso omiso de que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva de coordinación califica la formación prevista de «formación dentaria», lo que supone que cada uno de los cinco años de estudios teóricos y prácticos que la componen se dedique a una enseñanza significativa de materias del ámbito de la odontología.
72. Además, la lectura que hace el Gobierno italiano me parece contraria a una interpretación uniforme de la Directiva de coordinación, indispensable sin embargo, si se tiene en cuenta su objeto, que es la salud pública. Dejar que los Estados miembros determinen según su libre apreciación el reparto de la duración de los estudios impuesta por la Directiva entre las materias odontológicas y las otras sería aleatorio. Nada permitiría a priori excluir que la parte reservada al estudio de las materias específicamente odontológicas se reduzca al mínimo.
73. En el estado actual del Derecho italiano, coexisten dos tipos de formación, que dan lugar a un derecho idéntico de acceso y de ejercicio de la misma actividad y al mismo reconocimiento en el territorio de la Comunidad de los títulos correspondientes. Cabe preguntarse por la legitimidad de la coexistencia de formaciones que, a pesar de su duración tan sensiblemente desigual, conducen así a condiciones idénticas de acceso, ejercicio y reconocimiento.
74. Teniendo en cuenta lo anterior, y al no haber en el texto una indicación precisa sobre la planificación de la enseñanza dentro de los cinco años, procede entender el artículo 1, apartado 2, de la Directiva de coordinación en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de repartir la enseñanza de las materias del grupo c) que figuran en el anexo de dicha Directiva a lo largo de toda la duración legal prevista en ese artículo. En consecuencia, considero que procede estimar el recurso interpuesto por la Comisión a este respecto.
V. Sobre las costas
75. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. No obstante, según el artículo 69, apartado 3, párrafo primero, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes, el Tribunal podrá decidir que cada parte abone sus propias costas. Dado que han sido desestimados en parte los motivos formulados por la Comisión y por la República Italiana, procede concluir que se condene a cada una de ellas a soportar sus propias costas.
Conclusión
76. A la vista de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que:
«1) La República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, al mantener una vía de formación que da acceso a la profesión de odontólogo que limita a tres años de estudios la formación en el campo de la odontología.
2) Se desestima el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.»
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