Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η παρούσα προσφυγή λόγω παραβάσεως κράτους μέλους αφορά το ζήτημα αν συμβιβάζεται προς τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ μια προϋπόθεση στον τομέα της επισημάνσεως που επιβάλλεται από το βελγικό δίκαιο, δυνάμει του οποίου οι θρεπτικές ουσίες και τα τρόφιμα στα οποία έχουν προστεθεί θρεπτικές ουσίες πρέπει να φέρουν έναν εθνικό αριθμό γνωστοποιήσεως.
Ι - Το νομικό και πραγματικό πλαίσιο
2. Το βελγικό βασιλικό διάταγμα της 3ης Μαρτίου 1992, περί εμπορίας θρεπτικών ουσιών και τροφίμων στα οποία έχουν προστεθεί θρεπτικές ουσίες (στο εξής: βασιλικό διάταγμα του 1992), θεσπίζει ένα σύστημα προηγούμενης γνωστοποιήσεως των προϊόντων αυτών προς την υπηρεσία επιθεωρήσεως τροφίμων του Υπουργείου Δημοσίας Υγείας και εριβάλλοντος (στο εξής: υπηρεσία επιθεωρήσεως).
3. Το άρθρο 4 του βασιλικού διατάγματος του 1992 απαριθμεί τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για τη γνωστοποίηση: ο φάκελος γνωστοποιήσεως πρέπει να υποβληθεί εις διπλούν και να περιλαμβάνει τουλάχιστον τα ακόλουθα στοιχεία: τη φύση του προϊόντος· τον ποιοτικό και ποσοτικό κατάλογο των συστατικών του· ανάλυση της θρεπτικής ουσίας· την προτεινόμενη επισήμανση· τα αναγκαία στοιχεία που επιτρέπουν την πραγματοποίηση κατάλληλης έρευνας της θρεπτικής του αξίας, καθώς και τη δέσμευση να γίνονται συχνές αναλύσεις και να πληροφορείται η υπηρεσία επιθεωρήσεως για τα αποτελέσματά τους. Μέσα σε ένα μήνα από τη λήψη της γνωστοποιήσεως, η υπηρεσία επιθεωρήσεως αποστέλλει απόδειξη παραλαβής στον γνωστοποιήσαντα. Αυτή η απόδειξη παραλαβής περιέχει έναν αριθμό γνωστοποιήσεως.
4. Το άρθρο 4 επιτρέπει επίσης στην υπηρεσία επιθεωρήσεως να προβαίνει σε παρατηρήσεις και συστάσεις για, μεταξύ άλλων, την τροποποίηση της επισημάνσεως, ειδικότερα δε την προσθήκη μνείας υποχρεωτικής προειδοποιήσεως.
5. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του βασιλικού διατάγματος του 1992 επιβάλλει η επισήμανση του προϊόντος να περιλαμβάνει τον αριθμό γνωστοποιήσεως που προβλέπεται στο άρθρο 4 με την ελάχιστη διάρκεια διατηρήσεως με την οποία είναι εγγυημένη η περιεκτικότητα σε θρεπτικές ουσίες.
ΙΙ - Τα προ της ασκήσεως της προσφυγής
6. Αφού έλαβε διάφορες καταγγελίες ως προς τα αποτελέσματα του βασιλικού διατάγματος του 1992 στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, η Επιτροπή ήλθε σε επαφή με τις βελγικές αρχές στις 3 Αυγούστου 1993. Στο πλαίσιο της ακολουθείσασας αλληλογραφίας, οι επιφυλάξεις που είχε διατυπώσει η Επιτροπή για το βασιλικό διάταγμα ήρθησαν ως επί το πλείστον, με εξαίρεση την υποχρέωση που περιέχεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο (στο εξής: υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως).
7. Η Επιτροπή απηύθυνε επομένως στο Βασίλειο του Βελγίου, στις 28 Ιουνίου 1996, έγγραφο οχλήσως εκθέτοντας ότι, κατ' αυτήν, ακόμη και αν η διαδικασία γνωστοποιήσεως μπορούσε καθ' εαυτή να δικαιολογείται από την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας, η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως που περιέχεται στο άρθρο 6 συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, αντίθετο προς το άρθρο 28 ΕΚ. Η Επιτροπή θεώρησε ότι η υποχρέωση αυτή δεν δικαιολογούνταν για το γενικό συμφέρον και, εν πάση περιπτώσει, δεν τηρούσε την αρχή της αναλογικότητας.
8. Το Βασίλειο του Βελγίου απάντησε στο έγγραφο αυτό στις 31 Οκτωβρίου 1996. Υπογράμμισε ότι το βασιλικό διάταγμα του 1992 δεν έκανε καμία διάκριση μεταξύ βελγικών προϊόντων και προϊόντων άλλων κρατών μελών και ότι καθιερώνει καθεστώς ελευθερίας.
9. Στις 4 Φεβρουαρίου 1998, η Επιτροπή απηύθυνε στο Βασίλειο του Βελγίου αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία ενέμεινε στην άποψή της ότι η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως αντιβαίνει προς το άρθρο 28 ΕΚ.
10. Το Βασίλειο του Βελγίου απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 29ης Ιουλίου 1998, με το οποίο αναφέρθηκε στο βασιλικό διάταγμα της 20ής Μα_ου 1998, περί τροποποιήσεως του βασιλικού διατάγματος της 3ης Μαρτίου 1992 , το οποίο, κατά τη γνώμη του, έθεσε, εν πάση περιπτώσει, τέλος στη φερόμενη παράβαση.
11. Η Επιτροπή δεν συμμερίστηκε αυτή την άποψη και, με δικόγραφο που κατέθεσε στις 8 Ιουνίου 1999, άσκησε προσφυγή ζητώντας από το Δικαστήριο να κρίνει, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 226 ΕΚ, ότι το Βασίλειο του Βελγίου, προβλέποντας στο άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του βασιλικού διατάγματος του 1992, περί εμπορίας θρεπτικών ουσιών και τροφίμων στα οποία έχουν προστεθεί θρεπτικές ουσίες, την υποχρέση αναγραφής στην επισήμανση των οικείων προϊόντων του αριθμού γνωστοποιήσεως που προβλέπεται στο άρθρο 4 του διατάγματος αυτού, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ. Ζήτησε επίσης να καταδικαστεί το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.
ΙΙΙ - Τα εν προκειμένω επιχειρήματα
12. Η έγγραφη διαδικασία επικεντρώθηκε σε τρία νομικά ζητήματα. ρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό και, επομένως, αντιβαίνει προς το άρθρο 28 ΕΚ. Το Βασίλειο του Βελγίου το αμφισβητεί αυτό. Δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι με την εν λόγω υποχρέωση δεν επιδιώκεται κανένας σκοπός γενικού συμφέροντος που γίνεται δεκτός από το Δικαστήριο. Το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει ότι η εν λόγω υποχρέωση συμβάλλει στην προστασία τόσο της δημόσιας υγείας όσο και των καταναλωτών. Τέλος, η Επιτροπή προβάλλει ότι, εν πάση περιπτώσει, η επιβαλλόμενη υποχρέωση είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό από το Βασίλειο του Βελγίου. Το καθού κράτος μέλος αμφισβητεί και τον ισχυρισμό αυτό.
α) Επί της υπάρξεως μέτρου ισοδυνάμου προς ποσοτικό περιορισμό
13. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με πάγια νομολογία, συνιστούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, απαγορευόμενα από το άρθρο 28 ΕΚ, τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων που προκύπτουν, ελλείψει εναρμονίσεως των νομοθεσιών, από την εφαρμογή επί εμπορευμάτων προελεύσεως άλλων κρατών μελών, όπου νομίμως παρασκευάζονται και τίθενται στο εμπόριο, κανόνων σχετικών με τους όρους τους οποίους πρέπει να πληρούν τα εμπορεύματα αυτά (όπως αυτών που αφορούν την ονομασία τους, τη μορφή τους, τις διαστάσεις τους, το βάρος τους, τη σύνθεσή τους, την παρουσίασή τους, την επισήμανσή τους, τη συσκευασία τους) . Αυτό ισχύει ακόμη και αν οι κανόνες αυτοί έχουν αδιακρίτως εφαρμογή σε όλα τα προϊόντα, εφόσον η εφαρμογή αυτή δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από ένα σκοπό γενικού συμφέροντος ικανού να υπερτερήσει των επιταγών της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
14. Το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει ότι η υποχρέση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως δεν αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό στην εισαγωγή εμπορευμάτων, διότι δεν συνιστά εμπόδιο στις εισαγωγές. Υποστηρίζει ότι η επισήμανση, μολονότι προβλέπεται για την εμπορία των προϊόντων στο Βέλγιο, μπορεί επίσης να είναι χρήσιμη όταν τα εμπορεύματα τίθενται σε κυκλοφορία αλλού εντός της Κοινότητας. Θεωρεί ότι η ενδεχόμενη έλλειψη χρησιμότητας του αριθμού στα άλλα κράτη μέλη δεν μπορεί να εξομοιωθεί με την ύπαρξη εμποδίου στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
15. Το Βασίλειο του Βελγίου επικαλείται επίσης τον ιδιαίτερο χαρακτήρα των προϊόντων στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα του 1992 και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες επιτρέπεται η εμπορία τους εντός της Κοινότητας. Εκτιμά, παραθέτοντας το παράδειγμα της υποχρεωτικής επισημάνσεως στις διάφορες γλώσσες, ότι, στην πράξη, μια χωριστή επισήμανση επιβάλλεται εντός της πλειονότητας των κρατών μελών της Κοινότητας. ρακτική συνέπεια των διαφορών που υφίστανται μεταξύ των εθνικών προϋποθέσεων που απαιτούνται στον τομέα των θρεπτικών ουσιών είναι η αδυναμία επιτεύξεως παγκοίνως εφαρμοστέας επισημάνσεως και, κατά συνέπεια, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η εν προκειμένω ιδιαίτερη υποχρέωση συνιστά εμπόδιο στο εμπόριο.
16. Τέλος, μολονότι αμφιβάλλει για το ότι η υποχρέωση αναφοράς του αριθμού γνωστοποιήσεως αυξάνει πάντοτε το κόστος, το Βασίλειο του Βελγίου θεωρεί ότι οι Βέλγοι καταναλωτές, στους οποίους θα επιρριφθεί το συμπληρωματικό κόστος, είναι διατεθειμένοι να το υποστούν.
β) Επί της ενδεχομένης δικαιολογήσεως του εθνικού μέτρου
17. Η Επιτροπή θεωρεί ότι το σύστημα που θεσπίστηκε με το βασιλικό διάταγμα του 1992 περιέχει, στο σύνολό του, ικανοποιητικές εγγυήσεις για τη δημόσια υγεία και την προστασία των καταναλωτών. ροβάλλει επομένως ότι η συμπληρωματική υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως στην επισήμανση ουδόλως συμβάλλει στην ενίσχυση της προστασίας της υγείας ή της άμυνας των καταναλωτών. Δεν βλέπει ποια συμπληρωματική πληροφορία για τα χαρακτηριστικά ή τη σύνθεση του προϊόντος, ή ποια συμπληρωματική εγγύηση, παρέχει η υποχρέωση αναφοράς του αριθμού γνωστοποιήσεως.
18. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο πραγματικός σκοπός της εν λόγω υποχρεώσεως είναι να διευκολύνεται ο έλεγχος των προϊόντων στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα του 1992 και να επαληθεύεται ότι όντως πραγματοποιήθηκε η γνωστοποίηση. Θεωρήσεις όπως η ελάφρυνση του φόρτου εργασίας των διοικητικών αρχών δεν αναγνωρίζονται από το Δικαστήριο ότι συνιστούν σκοπούς γενικού συμφέροντος που μπορούν να υπερτερούν της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων .
19. Επικουρικώς, το Βασίλειο του Βελγίου αμφισβητεί την άποψη της Επιτροπής ως προς την αδυναμία δικαιολογήσεως της υποχρεώσεως που θέτει το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του βασιλικού διατάγματος του 1992. Επικαλείται μια απόφαση του βελγικού Conseil d'État της 15ης Φεβρουαρίου 1994, με την οποία αυτό έκρινε ότι οι αφορώσες την επισήμανση και τη διαφήμιση υποχρεώσεις που θέσπισε το βασιλικό διάταγμα της 25ης Απριλίου 1990, οι οποίες περιλαμβάνουν μια υποχρέωση πανομοιότυπη προς αυτήν που αποτελεί το αντικείμενο της αιτιάσεως της Επιτροπής, μπορούν να εξυπηρετήσουν το συμφέρον της δημόσιας υγείας και της προστασίας των καταναλωτών .
20. Η Επιτροπή, στο υπόμνημά της απαντήσεως, εκτιμά ότι η απόφαση του Conseil d'État είναι άσχετη εν προκειμένω. Τονίζει ότι από το Conseil d'État δεν ζητήθηκε, στο πλαίσιο της εν λόγω υποθέσεως, να κρίνει την υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως, αλλά άλλες προϋποθέσεις στον τομέα της επισημάνσεως. Στο υπόμνημά του ανταπαντήσεως, το Βασίλειο του Βελγίου αντικρούει αυτήν την άποψη.
21. Το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει επίσης ότι η προστασία της δημόσιας υγείας και η άμυνα των καταναλωτών συνιστούν κύριο σκοπό του βασιλικού διατάγματος του 1992 και ότι τα προβλήματα διοικητικής φύσεως είναι δευτερεύοντα. Υπογραμμίζει τον ιδιαίτερο χαρακτήρα των προϊόντων στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα, ορισμένα από τα οποία προορίζονται για ομάδες πληθυσμού που θεωρούνται ευπρόσβλητες (όπως έγκυες γυναίκες, παιδιά μικρής ηλικίας, ηλικιωμένα πρόσωπα), ενώ τα άλλα προορίζονται για κατανάλωση από το σύνολο του πληθυσμού. Εκτιμά ότι η προηγούμενη γνωστοποίηση είναι ουσιώδης για να εμποδιστεί η εμπορία προϊόντων βλαπτικών για τις ευπρόσβλητες ομάδες. Το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει επίσης ότι το άρθρο 11 του βασιλικού διατάγματος του 1992, το οποίο προβλέπει ότι οι παραβάσεις του βασιλικού διατάγματος τιμωρούνται σύμφωνα με τον νόμο της 24ης Ιανουαρίου 1977, για την προστασία της υγείας των καταναλωτών όσον αφορά τα τρόφιμα και τα άλλα προϊόντα, πιστοποιεί τον σκοπό της δημόσιας υγείας.
γ) Επί του αναλογικού χαρακτήρα του επιδίκου εθνικού μέτρου
22. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον υποτιθέμενο σκοπό της. ρώτον, υπογραμμίζει άλλα στοιχεία του συστήματος που θεσπίστηκε με το βασιλικό διάταγμα του 1992, τα οποία εξυπηρετούν ήδη την προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών. Δεύτερον, εκτιμά ότι λιγότερο περιοριστικά μέτρα θα καθιστούσαν δυνατή την επίτευξη του ίδιου υποτιθέμενου σκοπού. Τονίζει ότι ο αριθμός γνωστοποιήσεως μπορεί να ανευρίσκεται από τον ίδιο τον κατάλογο γνωστοποιήσεων ή μέσω αναφοράς στα έγγραφα που συνοδεύουν το προϊόν, όπως τα τιμολόγια. Τρίτον, η Επιτροπή αμφισβητεί ότι μια αρχή δικαιούται, όπως υποστηρίχθηκε, να προσδιορίζει το καταλληλότερο μέσο ελέγχου που προβλέπεται από την οδηγία 89/397/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1989, σχετικά με τον επίσημο έλεγχο των τροφίμων . ροβάλλει ότι η οδηγία αυτή σκοπεί στη δημιουργία ενός γενικού μηχανισμού επιτηρήσεως της αγοράς, ενώ το βελγικό σύστημα γνωστοποιήσεως οφείλεται σε μια άλλη λογική, ήτοι τον έλεγχο των αναγραφών που πρέπει να περιέχονται στην επισήμανση ενός προϊόντος. Επιπλέον, η οδηγία προβλέπει λιγότερο περιοριστικά μέτρα από το βασιλικό διάταγμα του 1992 για την επίτευξη του επιδιωκόμενου με την επίδικη υποχρέωση σκοπού, δηλαδή την πληροφόρηση από άλλα έγγραφα.
23. Το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει, πάντοτε επικουρικώς, ότι η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως βρίσκεται σε αναλογία προς τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας. Οι δύο υποχρεώσεις, της γνωστοποιήσεως και της αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως, συνιστούν ασήμαντες δεσμεύσεις για όποιον επιθυμεί να εμπορεύεται τα οικεία προϊόντα. Η ύπαρξη δυνατότητας αντιδράσεως της υπηρεσίας επιθεωρήσεως και κυρώσεων δεν συνιστά καθ' εαυτή επιβολή προσθέτων υποχρεώσεων.
24. Το Βασίλειο του Βελγίου εκτιμά ότι η αναφορά του αριθμού γνωστοποιήσεως στην επισήμανση συμπληρώνει τα στοιχεία του βασιλικού διατάγματος του 1992 παρέχοντας στους καταναλωτές έναν αριθμό αναφοράς.
25. Αμφισβητεί ότι ο σκοπός της διατάξεως μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό τρόπο.
IV - Ανάλυση
26. Κατ' αρχάς, νομίζω ότι πρέπει να γίνει μια προκαταρκτική διευκρίνιση όσον αφορά το πλαίσιο εντός του οποίου θα αναλύσω τα νομικά επιχειρήματα. Οι θρεπτικές ουσίες είναι ουσίες των οποίων έχει ανάγκη ο ανθρώπινος οργανισμός, αλλά δεν μπορεί να τις παράγει ο ίδιος και οι οποίες, για τον λόγο αυτό, πρέπει να παρέχονται με την τροφή. Επομένως, πρόκειται για ζήτημα της υγείας του ανθρώπου. αρά ταύτα, τα προϊόντα στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα του 1992 δεν είναι «φαρμακευτικά προϊόντα» και η οδηγία 65/65/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιανουαρίου 1965, περί της προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με τα φαρμακευτικά ιδιοσκευάσματα , δεν έχει εφαρμογή σ' αυτά. Το Βασίλειο του Βελγίου δεν επέλεξε να θεσπίσει μια διαδικασία εγκρίσεως των προϊόντων στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα. Θα μπορούσε να το πράξει και, εξάλλου, ορισμένα από τα εν λόγω προϊόντα είχαν ταξινομηθεί στο Βέλγιο ως φάρμακα, πριν αποσυρθούν από αυτή την κατηγορία. Ομοίως, ορισμένα χορηγούνταν μόνον κατόπιν συνταγής. Αντί να διατηρήσει ή να επεκτείνει αυτά τα συστήματα, το Βασίλειο του Βελγίου θέσπισε τη διαδικασία γνωστοποιήσεως στην οποία, όπως εκτιμά, η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως έχει βασική σημασία.
α) Επί της υπάρξεως μέτρου ισοδυνάμου προς ποσοτικό περιορισμό
27. Καθ' όλη την προφορική διαδικασία, όπως και στα γραπτά υπομνήματα που κατατέθηκαν, το Βασίλειο του Βελγίου υποστήριξε ότι η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως δεν συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό και, επομένως, δεν είναι αντίθετο προς το άρθρο 28 ΕΚ. Εντούτοις, συμμερίζομαι πλήρως την άποψη της Επιτροπής ότι αυτό είναι ανακριβές.
28. Είναι σαφές ότι τα προϊόντα στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα του 1992 μπορούν νομίμως να διατίθενται στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών χωρίς τη μνεία κανενός αριθμού γνωστοποιήσεως. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με παγία νομολογία, ένα μέτρο όπως το επίδικο εν προκειμένω, που θέτει μια προϋπόθεση στην οποία πρέπει να ανταποκρίνεται το ίδιο το προϊόν, θεωρείται ότι συνιστά παράβαση του άρθρου 28 ΕΚ, έστω και αν εφαρμόζεται αδιακρίτως στα εγχώρια και τα εισαγόμενα προϊόντα .
29. Μια διάταξη που ορίζει ότι ένα προϊόν πρέπει να επισημαίνεται ή να συσκευάζεται με ορισμένο τρόπο αφορά χωρίς καμία αμφιβολία ένα χαρακτηριστικό του προϊόντος και όχι «μορφή πωλήσεως» κατά την έννοια της σκέψεως 16 της αποφάσεως Keck και Mithouard . Η επίδικη διάταξη υποχρεώνει τα πρόσωπα που επιθυμούν να εμπορεύονται στο Βέλγιο τα οικεία προϊόντα να δημιουργούν ιδιαίτερη επισήμανση προοριζόμενη για τη βελγική αγορά. Αυτό συνεπάγεται συμπληρωματικά έξοδα συσκευασίας και μπορεί να αποθαρρύνει την εμπορία των προϊόντων στο Βέλγιο .
30. Το επιχείρημα του Βασιλείου του Βελγίου ότι, ελλείψει εναρμονίσεως των νομοθεσιών, ο αριθμός γνωστοποιήσεως μπορεί να έχει κάποια χρησιμότητα εντός των άλλων κρατών μελών στερείται ερείσματος. Όπως έχει πει η Επιτροπή, η ενδεχόμενη χρησιμότητα του αριθμού γνωστοποιήσεως εντός των άλλων κρατών μελών είναι αδιάφορη στο πλαίσιο του άρθρου 28 ΕΚ, εφόσον το άρθρο 28 ΕΚ αφορά την εισαγωγή εμπορευμάτων στην εγχώρια αγορά.
31. Δεν με πείθει ούτε το επιχείρημα του Βασιλείου του Βελγίου ότι υφίστανται παρόμοιες υποχρεώσεις σε άλλα κράτη μέλη. Ακόμη και αν άλλα κράτη μέλη παρέβαιναν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τη Συνθήκη, αυτό δεν θα μπορούσε να δικαιολογήσει την παράβαση υποχρεώσεως επιβαλλόμενης από τη Συνθήκη .
32. Τέλος, το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει ότι οι Βέλγοι καταναλωτές είναι διατεθειμένοι να υποστούν όλες τις πρόσθετες δαπάνες συσκευασίας. Το σημείο αυτό επιβάλλει μια σειρά παρατηρήσεων. ρώτον, η προοπτική αναλήψεως εκ των προτέρων προσθέτων δαπανών (ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι δαπάνες αυτές μπορούν να μετακυλιστούν πλήρως) μπορεί, όπως είπα προηγουμένως, να έχει αποτρεπτικό αποτέλεσμα γι' αυτούς που επιθυμούν να εμπορευθούν προϊόντα στο Βέλγιο. Δεύτερον, ακόμα και αν οι δαπάνες αυτές επιρριφθούν στους καταναλωτές, το εισαγόμενο προϊόν στερείται ενός ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος που θα είχε, στην αντίθετη περίπτωση, η βελγική αγορά. Το πλεονέκτημα αυτό εξουδετερώνεται με τον ίδιο τρόπο όταν επιβάλλεται ελάχιστη τιμή πωλήσεως στα προϊόντα . Τρίτον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι πρόσθετες δαπάνες είναι ελάχιστες και ότι η υποχρέωση είναι σχετικώς ανώδυνη, το άρθρο 28 ΕΚ έχει παρά ταύτα εφαρμογή. Δυνάμει της νομολογίας του Δικαστηρίου, δεν υφίσταται εξαίρεση de minimis από το άρθρο 28 ΕΚ, όπως συμβαίνει με τα άρθρα 81 ΕΚ και 82 ΕΚ .
β) Επί της υπάρξεως δικαιολογίας του μέτρου και επί του συμβατού του με την αρχή της αναλογικότητας
33. Θα εξετάσω τώρα αν η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως δικαιολογείται ή όχι από οποιοδήποτε γενικό συμφέρον, ικανό να υπερτερεί της θεμελιώδους κοινοτικής αρχής που θέτει το άρθρο 28 ΕΚ.
34. Το Βασίλειο του Βελγίου εκτιμά ότι με το σύστημα γνωστοποιήσεως, στο σύνολό του, επιδιώκεται ένας σκοπός προστασίας της δημόσιας υγείας γενικού συμφέροντος που καθιερώνεται στο άρθρο 30 ΕΚ. Όπως αναγνώρισε η Επιτροπή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το σύστημα διασφαλίζει το ότι οι βελγικές αρχές πληροφορούνται για τα νέα προϊόντα που περιέχουν θρεπτικές ουσίες, επιτρέπει στις αρχές να λαμβάνουν συμπληρωματικές πληροφορίες για τα προϊόντα και τους επιτρέπει να διατυπώνουν παρατηρήσεις ή συστάσεις όσον αφορά την επισήμανσή τους. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η υπερκατανάλωση θρεπτικών ουσιών παρουσιάζει κίνδυνο κατά του οποίου τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία να λαμβάνουν θεμιτά μέτρα . Στο έγγραφο οχλήσεως της 28ης Ιουνίου 1996, η Επιτροπή παραδέχθηκε ότι η υποχρέωση προηγούμενης γνωστοποιήσεως δικαιολογείται από το συμφέρον της προστασίας της υγείας του ανθρώπου, συμφέρον που καθιερώνεται ρητώς στο άρθρο 30 ΕΚ, ως προς το οποίο το Δικαστήριο δέχθηκε ότι είναι δυνάμει υπέρτερο του κοινοτικού συμφέροντος της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων . Τελείως διαφορετικό είναι όμως το ζήτημα αν η συμπληρωματική υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως δικαιολογείται με τον ίδιο τρόπο, ακόμη δε πρέπει η συμπληρωματική αυτή υποχρέωση να είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό της δημόσιας υγείας.
35. Η αρχή της αναλογικότητας είναι μια θεμελιώδης αρχή του κοινοτικού δικαίου, της οποίας το Δικαστήριο οφείλει να διασφαλίζει την τήρηση . Υπόκειται σε τρεις σωρευτικές προϋποθέσεις: πρώτον, το μέτρο πρέπει να είναι κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού του· δεύτερον, ο σκοπός αυτός πρέπει να μην μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικά ή επαχθή μέτρα και, τρίτον, τα επιδιωκόμενα οφέλη δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα σε σχέση με τα επαχθή αποτελέσματα του μέτρου .
36. Όπως εξέθεσε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση το Βασίλειο του Βελγίου, το ουσιώδες ζήτημα που απασχολεί τους καταναλωτές που σκοπεύουν να αγοράσουν μια θρεπτική ουσία ή ένα τρόφιμο στο οποίο έχει προστεθεί θρεπτική ουσία είναι το ακόλουθο: είναι το προϊόν αυτό του οποίου έχω ανάγκη ή που θα μου είναι ευεργετικό; Γι' αυτόν ακριβώς τον λόγο, το βασιλικό διάταγμα του 1992 θέτει την υποχρέωση της προηγούμενης γνωστοποιήσεως, αναγκάζει την επιχείρηση να προβεί σε συμπληρωματικές δοκιμές, προβλέπει τη δυνατότητα η υπηρεσία επιθεωρήσεως να διατυπώνει παρατηρήσεις και συστάσεις, καθώς και κυρώσεις λόγω παραβάσεως του βασιλικού διατάγματος.
37. Είναι σημαντικό να υπενθυμιστεί ακριβώς πώς εμφαίνεται ο αριθμός γνωστοποιήσεως στο προϊόν. Εμφαίνεται, όπως διευκρινίστηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, με τα γράμματα «NUT NR» (numéro de nutriment - αριθμός της θρεπτικής ουσίας), δηλαδή τον κατά κυριολεξίαν αριθμό της θρεπτικής ουσίας, κατόπιν δε τον αριθμό της εταιρίας.
38. Το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει ότι υφίσταται στενός σύνδεσμος μεταξύ της ίδιας της διαδικασίας γνωστοποιήσεως και της υποχρεώσεως αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως. Η εμφάνιση αυτού του αριθμού στην επισήμανση αποτελεί για τους καταναλωτές εγγύηση ότι πραγματοποιήθηκε η γνωστοποίηση και τους επιτρέπει επίσης να ζητήσουν πληροφορίες για το προϊόν. Εκτιμά ότι, αν δεν υφίστατο αυτή η δυνατότητα επαληθεύσεως του αν πραγματοποιήθηκε η γνωστοποίηση, η διαδικασία της γνωστοποιήσεως θα έχανε τη σημασία της.
39. Κατ' εμέ, δεν αντιλαμβάνομαι κατά τι η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως συμβάλλει ουσιωδώς στην προστασία της υγείας ή των καταναλωτών. Βλέποντας ήδη τον αριθμό γνωστοποιήσεως στην επισήμανση, οι καταναλωτές γνωρίζουν απλώς, το πολύ, ότι το προϊόν γνωστοποιήθηκε στην υπηρεσία επιθεωρήσεως. Ο αριθμός αυτός δεν παρέχει καμία συμπληρωματική πληροφορία ούτε για την ποσότητα της ιδιαίτερης θρεπτικής ουσίας που περιέχεται στο προϊόν ούτε για τους ελέγχους που κατέστη δυνατό να πραγματοποιηθούν επί του προϊόντος ούτε για το ζήτημα αν η υπηρεσία επιθεωρήσεως διατύπωσε ή όχι παρατηρήσεις ή συστάσεις όσον αφορά το προϊόν. Οι καταναλωτές γνωρίζουν ίσως ότι η υπερκατανάλωση μιας ιδιαίτερης θρεπτικής ουσίας είναι βλαπτική, πλην όμως η ένδειξη του αριθμού γνωστοποιήσεως δεν θα τους βοηθήσει να αποφασίσουν αν πρέπει ή όχι να καταναλώσουν το προϊόν που φέρει την επισήμανση και, σε καταφατική περίπτωση, σε ποιες ποσότητες. Η ύπαρξη του αριθμού γνωστοποιήσεως δείχνει απλώς ότι συμπληρώθηκε μια ιδιαίτερη διατύπωση, αλλά δεν παρέχει καμία συμπληρωματική πληροφορία στο σύνολο των καταναλωτών, ακόμη δε λιγότερο στις ευπρόσβλητες ομάδες του πληθυσμού που παρατίθενται από το Βασίλειο του Βελγίου. Είναι εξαιρετικά απίθανο να συνιστά συμπληρωματική συμβολή στον σκοπό που επιδιώκεται με την υποχρέωση γνωστοποιήσεως.
40. εραιτέρω, η υποτιθέμενη χρησιμότητα του αριθμού γνωστοποιήσεως έχει αξία για τους καταναλωτές που γνωρίζουν επακριβώς τι σημαίνει ο αριθμός. Η ένδειξη του αριθμού αποκτά σημασία μόνον όταν οι καταναλωτές είναι πληροφορημένοι για την ύπαρξη του συστήματος γνωστοποιήσεως. Αυτό ουδόλως είναι βέβαιο, διότι το Βασίλειο του Βελγίου παραδέχθηκε ότι οι καταναλωτές συνήθως «στερούνται γνώσεων» σ' αυτόν τον τομέα. Επιπλέον, όσοι από τους καταναλωτές έχουν αυτό το υψηλό επίπεδο πληροφορήσεως γνωρίζουν ήδη την ύπαρξη του συστήματος γνωστοποιήσεως και, επομένως, ξέρουν ότι ένα προϊόν δεν μπορεί να πωλείται ελλείψει της προηγούμενης γνωστοποιήσεως.
41. Κατά συνέπεια, το επιχείρημα ότι, ελλείψει αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως στο προϊόν, οι καταναλωτές θα έχαναν κάθε εμπιστοσύνη στο σύστημα γνωστοποιήσεως, σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Ως επί το πλείστον, οι καταναλωτές δεν διακρίνουν αυτό που σημαίνει ο εν λόγω αριθμός και, γι' αυτούς που το ξέρουν, ο αριθμός δεν τους παρέχει καμία νέα πληροφόρηση. Με άλλα λόγια, όχι μόνον η υποχρέωση είναι επαχθής, αλλά είναι και αναποτελεσματική και ακατάλληλη για την επίτευξη του αυτοεξαγγελλόμενου σκοπού. Επομένως, δεν ανταποκρίνεται στο πρώτο κριτήριο της αναλογικότητας.
42. Το Βασίλειο του Βελγίου παραθέτει εντούτοις παραδείγματα υποχρεωτικών μνειών που επιβάλλονται στο πλαίσιο της κοινοτικής νομοθεσίας στον κτηνιατρικό τομέα επί των γαλακτοκομικών προϊόντων , επί των παιχνιδιών , επί των αερολυμάτων (aérosols) και επί των φαρμάκων, για να δείξει ότι το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο έχει θεσπίσει παρόμοιες υποχρεώσεις. Όμως, όπως τονίζει η Επιτροπή, οι κοινοτικές αυτές επιταγές έχουν διπλό σκοπό: να επιτρέψουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και να καταστήσουν σαφές το συμβατό με την εφαρμοστέα νομοθεσία. Ελλείψει του αριθμού ή του συμβόλου, τα εν λόγω προϊόντα δεν θα μπορούσαν να τύχουν της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Κοινότητας. Αντιθέτως, η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως πιστοποιεί απλώς την τήρηση ενός ειδικού εθνικού κανόνα, κανένα δε κράτος μέλος δεν μπορεί να αναλάβει να νομοθετεί το ίδιο για όλη την Κοινότητα.
43. Το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει επίσης ότι ο αριθμός γνωστοποιήσεως διευκολύνει τον χαρακτηρισμό των προϊόντων, πράγμα για το οποίο οι καταναλωτές ζητούν πληροφορίες. Υποστηρίζει ότι οι καταναλωτές δεν έχουν πρόσβαση στα άλλα έγγραφα που αναφέρει η Επιτροπή και ακόμη, κατά συνέπεια, η υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως είναι το μόνο μέσο για την προστασία τους.
44. Είναι αληθές ότι η μνεία ενός αριθμού αναφοράς μπορεί να διευκολύνει τους καταναλωτές, πλην όμως αυτοί οφείλουν περαιτέρω να υποβάλουν επισήμως αίτηση παροχής πληροφοριών. Οι καταναλωτές διαθέτουν ήδη τουλάχιστον άλλες λεπτομέρειες που αφορούν το προϊόν: την ονομασία του, τον παρασκευαστή ή τον διανομέα, την ημερομηνία ελάχιστης διάρκειας διατηρήσεως μέχρι την οποία είναι εγγυημένη η περιεκτικότητα σε θρεπτικές ουσίες, οι οποίες θα τους είναι χρήσιμες όταν ζητήσουν πληροφορίες. Οι πληροφορίες αυτές περιέχονται ως επί το πλείστον στη συσκευασία του προϊόντος, συμπληρωματικές δε πληροφορίες μπορούν επίσης να ανευρεθούν σε άλλα έγγραφα που συνοδεύουν τα προϊόντα. Επομένως, υφίστανται άλλα μέσα πολύ λιγότερο περιοριστικά για τη λήψη των πληροφοριών και, επομένως, δεν πληρούται το δεύτερο κριτήριο της αρχής της αναλογικότητας .
45. Κατά συνέπεια, ούτε η τρίτη προϋπόθεση πληρούται, διότι τα πλεονεκτήματα που ενδεχομένως απορρέουν, για την προστασία της δημόσιας υγείας ή για την άμυνα των καταναλωτών, από την υποχρέωση αναγραφής του αριθμού γνωστοποιήσεως, προδήλως υπολείπονται των μειονεκτημάτων που απορρέουν συναφώς για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
V - ρόταση
46. Υπό το φως της ανωτέρω αναλύσεως, προτείνω στο Δικαστήριο
1) να αποφασίσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 28 ΕΚ επιβάλλοντας, με το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του βελγικού βασιλικού διατάγματος της 3ης Μαρτίου 1992, περί εμπορίας θρεπτικών ουσιών και τροφίμων στα οποία έχουν προστεθεί θρεπτικές ουσίες, υποχρέωση αναγραφής του εθνικού αριθμού γνωστοποιήσεως που τους έχει χορηγηθεί δυνάμει του άρθρου 4 του ίδιου αυτού βασιλικού διατάγματος επί των προϊόντων στα οποία αναφέρεται το βασιλικό διάταγμα·
2) να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.
Full & Egal Universal Law Academy