Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con la questione pregiudiziale qui in esame e che è stata sollevata ai sensi dell'art. 234 CE, il Tribunale di Genova chiede a questa Corte di giustizia una pronuncia interpretativa dell'art. 244 del regolamento del Consiglio n. 2913/92 , recante approvazione del codice doganale comunitario.
II - I fatti di cui alla causa a qua
2. La questione pregiudiziale s'inquadra in una controversia che contrappone la Siples Srl in liquidazione (in prosieguo: la «Siples») al Ministero delle Finanze e al concessionario del Servizio riscossione tributi della provincia di Genova.
3. La dogana di Genova notificava alla Siples una cartella esattoriale con la quale pretendeva il pagamento di LIT 2 300 milioni, a titolo di diritti doganali e di IVA all'importazione, in relazione a determinate operazioni d'importazione di seta dalla Corea, effettuate nel 1993. La Siples impugnava tale accertamento dinanzi al Tribunale di Genova.
4. Il servizio riscossione tributi della provincia di Genova emetteva a carico della Siples un'ingiunzione di pagamento, per la riscossione del detto importo. La Siples impugnava tale ingiunzione e chiedeva la sospensione dell'esecuzione forzata dinanzi all'autorità giudiziaria chiamata a pronunciarsi sul debito tributario.
5. Nell'ambito di questo secondo procedimento e, più precisamente, in relazione alla domanda di sospensione, il Tribunale di Genova, nel rilevare la propria incompetenza alla luce della normativa nazionale in vigore e della giurisprudenza in materia, osservava che l'art. 244 del codice doganale comunitario dispone che le autorità doganali possono sospendere, fatte salve talune condizioni, l'esecuzione di una decisione impugnata dinanzi ad esse.
6. Dopo aver rilevato che sembravano sussistere le condizioni richieste dal detto art. 244 per la sospensione dell'ingiunzione di pagamento, il Tribunale di Genova manifestava taluni dubbi circa l'applicabilità di tale disposto, in considerazione del fatto che esso conferisce la facoltà di sospendere l'esecuzione della decisione impugnata soltanto all'autorità doganale e non a quelle giudiziarie.
7. Per tale motivo decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale al fine di dirimere i dubbi relativi all'interpretazione dell'art. 244 del codice.
III - La questione pregiudiziale
8. Il Tribunale di genova rinvia la causa alla Corte di giustizia affinché si pronunci sulla seguente questione pregiudiziale interpretativa:
«Se il potere di sospensione della decisione impugnata previsto dall'art. 244 [del codice doganale comunitario] sia attribuito in via esclusiva all'autorità doganale, oppure anche all'autorità giudiziaria davanti alla quale sia stato proposto ricorso».
IV - Le disposizioni comunitarie
9. L'art. 243 del codice doganale comunitario così dispone:
«1. Chiunque ha il diritto di proporre ricorso contro le decisioni prese dall'autorità doganale, concernenti l'applicazione della normativa doganale, quando esse lo riguardino direttamente e individualmente.
E' parimenti legittimata a proporre ricorso, quando sia decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 6, paragrafo 2, la persona che ha chiesto all'autorità doganale una decisione sull'applicazione della normativa doganale.
Il ricorso è introdotto nello Stato membro in cui la decisione è stata presa o sollecitata.
2. Il ricorso può essere esperito:
a) in una prima fase, dinanzi all'autorità doganale designata a tale scopo dagli Stati membri;
b) in una seconda fase, dinanzi ad un'istanza indipendente, che può essere un'autorità giudiziaria o un organo specializzato equivalente, in conformità delle disposizioni vigenti negli Stati membri».
10. A sua volta, il successivo art. 244 del codice doganale così recita:
«La presentazione di un ricorso non sospende l'esecuzione della decisione contestata.
Tuttavia, l'autorità doganale può sospendere, in tutto o in parte, l'esecuzione della decisione quando abbia fondati motivi di dubitare della conformità della decisione impugnata alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato.
Quando la decisione impugnata abbia per effetto l'applicazione di dazi all'importazione o di dazi all'esportazione, la sospensione dell'esecuzione è subordinata all'esistenza o alla costituzione di una garanzia. Tuttavia non si può esigere detta garanzia qualora, a motivo della situazione del debitore, ciò possa provocare gravi difficoltà di carattere economico o sociale».
11. Infine, l'art. 245 così dispone:
«Le norme di attuazione della procedura di ricorso sono adottate dagli Stati membri».
Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
12. Hanno presentato osservazioni scritte nel presente procedimento, entro i termini all'uopo stabiliti dall'art. 20 dello Statuto (CE) della Corte di giustizia, la ricorrente nella causa a qua, i governi italiano e svedese e la Commissione. All'udienza tenutasi il 22 giugno 2000 sono comparsi e hanno svolto le loro osservazioni orali la Repubblica italiana e la Commissione.
13. La Siples sostiene che il diritto italiano conferisce all'autorità giudiziaria la facoltà di disporre la sospensione dell'esecuzione . Secondo quanto da lei osservato, questa stessa facoltà viene riconosciuta nell'art. 244 del codice. Afferma a questo proposito che il riferimento contenuto in tale disposizione alle autorità doganali non deve intendersi nel senso che solo esse possono sospendere l'esecuzione, bensì nel senso che viene loro attribuita la medesima facoltà che alle autorità giudiziarie.
14. Il governo italiano, ritenendo che la controversia verta unicamente sull'IVA all'importazione, si richiama alle proprie osservazioni presentate nella causa C-1/99, Kofisa. In tali osservazioni il governo italiano ha sostenuto che nell'ordinamento giuridico italiano non esiste alcuna disposizione che renda applicabile il codice doganale comunitario, e in particolare i suoi artt. 243 e 244, alle controversie in materia di IVA all'importazione e che, di conseguenza, la Corte di giustizia è incompetente per pronunciarsi nella presente causa.
In subordine, il governo italiano suggerisce alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale nel senso che il ricorso previsto nell'art. 243 del codice deve proporsi, in una prima fase, dinanzi all'autorità doganale all'uopo designata dagli Stati membri. In una seconda fase, la decisione di rigetto dell'autorità doganale può costituire oggetto di ricorso dinanzi a un'istanza indipendente, la quale potrà anche sospendere l'esecuzione della decisione impugnata.
15. Il governo svedese, da parte sua, sostiene che le norme sull'amministrazione della giustizia da parte dei tribunali nazionali sono di competenza degli Stati membri. Di conseguenza, l'art. 244 del detto codice non disciplina la facoltà degli organi giurisdizionali nazionali di disporre la sospensione dell'esecuzione. D'altro lato, dall'art. 244, n. 2, si deduce che tale norma si riferisce unicamente alla facoltà delle autorità doganali di sospendere l'esecuzione di una decisione in materia doganale.
Il governo svedese conclude che l'art. 244 del codice non osta a che gli ordinamenti giuridici nazionali attribuiscano ai giudice competenti a dirimere controversie in materia doganale, la facoltà di disporre la sospensione totale o parziale dell'esecuzione della decisione impugnata.
16. Infine, la Commissione osserva che la questione pregiudiziale è identica alla seconda questione sollevata nella causa C-1/99 (Kofisa). La Commissione difende la pertinenza della questione pregiudiziale nella presente causa, giacché considera che, a parte il fatto che una parte della controversia è di carattere fiscale, l'art. 244 del codice è applicabile nella parte in cui si riferisce ai dazi doganali.
Per quanto riguarda il merito della questione, la Commissione sostiene che l'art. 244 solo attribuisce alle autorità doganali la facoltà di sospendere l'esecuzione, alle condizioni poste nella detta disposizione. Tuttavia, ciò non esclude che le autorità giudiziarie possano disporre la sospensione ai sensi delle norme processuali in vigore nell'ordinamento giuridico nazionale. Infine, la Commissione ricorda che, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, il diritto comunitario riconosce ai singoli una tutela giurisdizionale completa e effettiva, il che implica, in particolare, che può essere garantita la tutela cautelare nel caso che sia necessaria per la piena efficacia della decisione definitiva.
VI - Analisi della questione sollevata
17. Con la questione pregiudiziale sollevata, il Tribunale di Genova vuole sapere se l'art. 244 del codice doganale comunitario attribuisce con carattere esclusivo all'autorità doganale il potere di sospendere cautelativamente l'applicazione della decisione impugnata, o se il detto potere viene altresì riconosciuto all'autorità giudiziaria dinanzi alla quale il ricorso è stato proposto.
18. In limine, si deve respingere l'argomento del governo italiano sull'incompetenza della Corte di giustizia a pronunciarsi nella presente causa. A differenza di quanto avviene nella causa C-1/99, Kofisa , da quanto esposto dal giudice a quo emerge che il caso di specie si riferisce non solo all'IVA all'importazione, ma anche ai dazi doganali. Di conseguenza, malgrado che una parte della controversia abbia carattere fiscale, si deve considerare che l'art. 244 del codice è applicabile nella causa a qua.
19. Per quanto riguarda il merito della questione, l'art. 244 si limita a prevedere, per quanto qui di rilievo, che le autorità doganali dispongono la sospensione totale o parziale dell'esecuzione della decisione impugnata quando hanno fondati motivi per dubitare della conformità della detta decisione con la normativa doganale o quando è da temersi un danno irreparabile per l'interessato.
20. La formulazione dell'articolo depone per un'interpretazione nel senso che il potere di sospendere l'esecuzione competa solo alle autorità doganali. Mentre nel caso dell'art. 243 è espressamente previsto il regime di ricorso, sia dinanzi alle autorità doganali sia dinanzi a un'istanza indipendente (giudiziaria o organo specializzato equivalente), nell'art. 244 è contemplata solo la possibilità che siano le autorità doganali quelle che dispongono la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata.
21. D'altro lato, si deve rilevare, come fatto dalla Commissione nelle sue osservazioni, che la norma di cui trattasi costituisce un'eccezione alla regola generale (art. 7 del codice), la quale dispone che, fatti salvi i casi contemplati nel n. 2 dell'art. 244, le decisioni adottate dalle autorità doganali sono immediatamente esecutive.
Tenuto conto del fatto che le eccezioni al diritto comunitario devono essere interpretate restrittivamente, il potere di sospendere l'esecuzione delle decisioni disposto nell'art. 244 dev'essere riconosciuto solo alle autorità espressamente menzionate nella detta disposizione, con la conseguenza che non si deve interpretare tale norma in maniera estensiva, nel senso di dover riconoscere per analogia la detta facoltà alle autorità giudiziarie.
22. Le condizioni prescritte dall'art. 244 del codice affinché l'autorità doganale disponga la sospensione stanno a confermare tale interpretazione. Il testo normativo considerato riconosce solo la sospensione dell'esecuzione nei casi in cui le autorità doganali abbiano fondati motivi per dubitare della conformità della decisione impugnata con la normativa doganale o quando sia da temersi un danno irreparabile per l'interessato. Come affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza Giloy , le autorità doganali sospendono l'esecuzione della decisione doganale impugnata se ricorre una delle due menzionate condizioni. Pertanto, l'autorità amministrativa può disporre la sospensione dell'esecuzione anche solo se si deve temere un danno irreparabile per l'interessato.
Al contrario, la giurisprudenza della Corte di giustizia, con riferimento alla possibilità per gli organi giurisdizionali di sospendere un atto amministrativo nazionale adottato in esecuzione di un regolamento comunitario , dispone che le autorità giudiziarie dichiarano la detta sospensione, tra l'altro, quando nutrano allo stesso tempo seri dubbi circa la validità dell'atto comunitario e vi siano motivi di urgenza in ragione del fatto che il richiedente possa subire un danno grave e irreparabile.
23. Tale interpretazione dell'art. 244 non esclude però che le autorità giudiziarie chiamate a conoscere della causa possano, ai sensi dell'art. 243 del codice, disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata conformemente alle norme processuali in vigore nell'ordinamento giuridico nazionale.
24. Analogamente, la giurisprudenza della Corte dichiara che l'ordinamento giuridico comunitario conferisce ai singoli una tutela giurisdizionale completa ed effettiva, il che implica, in particolare, il riconoscimento del diritto alle misure provvisorie che garantiscono i pieni effetti alla decisione giudiziaria che gravita attorno a domande formulate sulla base del diritto comunitario.
25. Concludendo, l'art. 244 del codice non osta a che le autorità giudiziarie chiamate a dirimere un ricorso ai sensi dell'art. 243 possano disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata, sia sulla base delle norme processuali vigenti nel loro ordinamento giuridico nazionale, sia sulla base della tutela giurisdizionale completa e effettiva che il diritto comunitario attribuisce ai singoli.
VII - Conclusione
26. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di giustizia di risolvere la questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Genova come segue:
«L'art. 244 del codice doganale comunitario va interpretato nel senso che il potere di disporre la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata viene conferito solo alle autorità doganali. Ciononostante, la detta disposizione non osta a che le autorità giudiziarie chiamate a dirimere un ricorso ai sensi dell'art. 243 del medesimo codice possano disporre la detta sospensione sia sulla base delle norme processuali in vigore nel loro ordinamento giuridico nazionale, sia sulla base della tutela giurisdizionale completa e effettiva che il diritto comunitario attribuisce ai singoli».
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