Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto, la petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Cagliari (Italia) versa en concreto, sobre la validez de los Reglamentos (CE) nº 1521/95 y (CE) nº 1576/95 de la Comisión, de 29 y 30 de junio de 1995, por los que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales, que redujeron a cero el importe de las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos.
Marco jurídico
2. El artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1766/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, dispone:
«Para toda importación en la Comunidad o exportación fuera de ella de los productos contemplados en el artículo 1, se exigirá la presentación de un certificado de importación o de exportación, expedido por los Estados miembros a toda persona interesada que lo solicite, cualquiera que sea su lugar de establecimiento en la Comunidad. Cuando la exacción reguladora o la restitución se fijen con antelación, se consignará dicha fijación en el certificado que sirve de justificante de la misma.
El certificado de importación o de exportación será válido en toda la Comunidad. La expedición de dichos certificados estará supeditada a la prestación de una fianza como garantía de la obligación contraída de importar o de exportar mientras dure el período de validez del certificado; la fianza se perderá total o parcialmente si no se realizare la operación en dicho plazo o si sólo se realizare en parte.»
3. El artículo 13 de este Reglamento establece:
«1. En la medida necesaria para permitir la exportación [] de los productos contemplados en el artículo 1, tal como en él se mencionan o en forma de las mercancías enunciadas en el Anexo B, sobre la base de las cotizaciones o precios de dichos productos en el mercado mundial, se podrá compensar la diferencia entre dichas cotizaciones o precios y los precios de la Comunidad mediante una restitución por exportación.
2. Se aplicará la misma restitución en toda la Comunidad. Podrá variar en función de los destinos.
La restitución se concederá a petición del interesado.
La fijación de las restituciones se llevará a cabo periódicamente de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 23.
La Comisión, a instancia de un Estado miembro o por iniciativa propia, podrá, en caso de necesidad, modificar entretanto las restituciones.
3. El importe de la restitución aplicable en el momento de la exportación de los productos señalados en el artículo 1, así como de las mercancías consignadas en el Anexo B, será el válido el día de la exportación.
4. No obstante, en lo que se refiere a las exportaciones de los productos contemplados en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 1, la restitución aplicable el día de la presentación de la solicitud de certificado, ajustada en función del precio de umbral vigente durante el mes de la exportación, será aplicada, a instancia del interesado presentada junto con la solicitud de certificado, a una exportación que deba efectuarse mientras dure la validez de dicho certificado.
Podrá fijarse un elemento corrector. Se aplicará a la restitución en caso de fijación por anticipado de la misma. La fijación del elemento corrector y de la restitución se llevarán a cabo de forma simultánea y con arreglo al mismo procedimiento; no obstante, en caso necesario, la Comisión, a instancia de un Estado miembro o por iniciativa propia, podrá modificar entretanto los elementos correctores.
Las disposiciones de los párrafos primero y segundo podrán aplicarse total o parcialmente a cada uno de los productos señalados en las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 1, así como a los productos señalados en el artículo 1 exportados en forma de mercancías incluidas en el Anexo B.
[...]
7. Cuando el examen de la situación del mercado revele la existencia de dificultades debidas a la aplicación de las disposiciones relativas a la fijación por anticipado de la restitución, o si tales dificultades pudieren sobrevenir, podrá decidirse, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 23, la suspensión de la aplicación de dichas disposiciones por el tiempo estrictamente necesario.
En caso de extrema urgencia, la Comisión, tras examinar la situación basándose en todos los elementos de información de que disponga, podrá decidir la suspensión de la fijación previa durante un máximo de tres días hábiles.
No se admitirán las solicitudes de certificado acompañadas de solicitudes de fijación por anticipado que se presenten durante el período de suspensión.»
4. Asimismo procede referirse al artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1913/69 de la Comisión, de 29 de septiembre de 1969, relativo a la concesión y a la fijación anticipada de la restitución a la exportación de los piensos compuestos a base de cereales, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1707/94 de la Comisión, de 13 de julio de 1994. Este texto dispone:
«La restitución que, en el transcurso de un mes determinado podrá concederse a la exportación de piensos compuestos a base de cereales se fijará, por tonelada de cereales contenidas en los piensos, basándose en los criterios siguientes:
a) la media de las restituciones que se hayan concedido el mes anterior por los cereales de base más frecuentemente utilizados, ajustando dichas restituciones en función del precio de umbral que esté vigente para estos cereales durante el mes en curso;
b) la media de las exacciones reguladoras que se hayan aplicado durante los 25 primeros días del mes anterior a los cereales de base más frecuentemente utilizados, ajustando dichas exacciones en función del precio de umbral que esté vigente para estos cereales durante el mes en curso;
c) las posibilidades y condiciones de venta de los productos en cuestión en el mercado mundial;
d) la necesidad de evitar perturbaciones en el mercado de la Comunidad;
e) el aspecto económico de las exportaciones.»
5. El artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas fija las normas para determinar el régimen aplicable al día de la exportación.
«1. Por día de exportación se entenderá la fecha en que el servicio de aduanas acepta la declaración de exportación en la que se indica que se solicitará una restitución.
2. La fecha de aceptación de la declaración de exportación determinará:
a) el tipo de la restitución aplicable si no ha habido fijación anticipada de la restitución;
b) los ajustes que deban realizarse, en su caso, en los tipos de restitución, si ha habido fijación anticipada de la restitución.
3. Se asimilará a la aceptación de la declaración de exportación cualquier otro acto que produzca los mismos efectos jurídicos que dicha aceptación.
4. El día de exportación será determinante para la fijación de la cantidad, la naturaleza y las características del producto exportado.
5. El documento utilizado en el momento de la exportación para beneficiarse de una restitución deberá contener todos los datos necesarios para el cálculo del importe de la restitución, y, en particular:
a) la designación de los productos de acuerdo con la nomenclatura utilizada para las restituciones;
b) la masa neta de dichos productos o, en su caso, la cantidad expresada en la unidad de medida que deba tomarse en consideración para el cálculo de la restitución;
c) en la medida en que sea necesario para el cálculo de la restitución, la composición de los productos de que se trate o una referencia a dicha composición.
En el caso en que el documento contemplado en el presente apartado sea la declaración de exportación, ésta última deberá contener también las referidas indicaciones, así como la mención código restitución.
6. En el momento de dicha aceptación o de dicho acto, los productos quedarán sometidos a control aduanero hasta su salida del territorio aduanero de la Comunidad.»
6. La Comisión fija con regularidad, mediante Reglamento, las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales. De esta manera, el Reglamento (CE) nº 1415/95 de la Comisión, de 22 de junio de 1995, que entró en vigor el 23 de junio de 1995, fijó en 74,93 ecus/tonelada el importe de la restitución aplicable al maíz y a los productos a base de maíz. El Reglamento nº 1521/95, de 29 de junio de 1995, que entró en vigor el 30 de junio de 1995, y el Reglamento nº 1576/95, de 30 de junio de 1995, que entró en vigor el 1 de julio de 1995, no fijaron un importe para las restituciones y, por lo tanto, en la práctica las suprimieron. El Reglamento (CE) nº 1652/95, de 6 de julio de 1995, que entró en vigor el 7 de julio de 1995, reintrodujo las restituciones y fijó el importe de la restitución aplicable al maíz y a los productos derivados del maíz en 62,51 ecus/tonelada.
Antecedentes de hecho y procedimiento
7. Silos e Mangimi Martini SpA (en lo sucesivo, «Silos») es una sociedad italiana que produce, en Cerdeña y en Ravena, piensos acabados y semielaborados. Desde hace muchos años exporta sus productos a países exteriores a la Unión Europea.
8. En mayo de 1995, la sociedad solicitó y obtuvo dos certificados de exportación, válidos hasta el 30 de junio de 1995, para 3.000 toneladas de piensos a base de cereales, cada uno. La mercancía a la que se refería el primer certificado se exportó en varias veces hasta el 30 de junio de 1995, fecha del último envío. La exportación de los productos comprendidos en el segundo certificado empezó el 10 de junio de 1995 y prosiguió el 12, 20, 21 y 30 de junio de 1995. El 30 de junio de 1995, las autoridades aduaneras competentes aceptaron las declaraciones a la exportación.
9. En el caso de autos, se aplica el régimen de restituciones a la exportación que se expone a continuación. En la fecha en la que se expidieron a Silos los certificados de exportación, la fijación del importe de las restituciones estaba regulada en el Reglamento nº 1217/95 de la Comisión, de 30 de mayo de 1995. Este Reglamento fue sustituido por el Reglamento nº 1415/95, de 22 de junio de 1995, que incrementó el importe de la restitución de 74,34 ecus a 74,93 ecus/tonelada.
El Reglamento siguiente, nº 1521/95, de 29 de junio de 1995, suprimió las restituciones, mientras que el Reglamento nº 1576/95, de 30 de junio de 1995, volvió a fijar el importe en cero. Sin embargo, mediante el Reglamento nº 1652/95, de 6 de julio de 1995, estas restituciones fueron reintroducidas, al tipo de 62,51 ecus/tonelada.
10. Silos solicitó a las autoridades aduaneras italianas el pago de 383.616.074 ITL, en concepto de restituciones comunitarias a la exportación. Esta solicitud fue rechazada porque, en la fecha de aceptación de la declaración de exportación, el texto en vigor era el Reglamento nº 1521/95, que había fijado el importe de las restituciones en cero. Por consiguiente, la sociedad Silos demandó al Ministero delle Finanze dello Stato (Ministerio de Hacienda) ante el Tribunale di Cagliari. En este marco, solicitó al órgano jurisdiccional mencionado que planteara una serie de cuestiones prejudiciales sobre la validez y la interpretación de los Reglamentos nº 1521/95 y nº 1576/95.
11. El Tribunale di Cagliari planteó al Tribunal de Justicia cinco cuestiones que constituyen el objeto del presente procedimiento.
«1) ¿Anula el Reglamento (CE) nº 1576/95 de la Comisión, de 30 de junio de 1995, el Reglamento (CE) nº 1521/95 de la Comisión, de 29 de junio de 1995, y, por consiguiente, debe considerarse que este último Reglamento carecía de efecto jurídico alguno el 30 de junio de 1995?
2) ¿Debe interpretarse el Reglamento (CE) nº 1521/95 de la Comisión, de 29 de junio de 1995, en el sentido de que también puede aplicarse a operaciones de exportación en curso y a aquellas ya concluidas el mismo día en que los operadores interesados pudieron disponer del referido Reglamento como consecuencia de su publicación?
3) ¿Debe considerarse inválido el Reglamento (CE) nº 1521/95 de la Comisión, de 29 de junio de 1995, y, por lo tanto, carente de efecto jurídico alguno por falta de motivación?
4) ¿Debe considerarse asimismo inválido el Reglamento (CE) nº 1576/95 de la Comisión, de 30 de junio de 1995, y, por consiguiente, carente de efecto jurídico alguno por falta de motivación?
5) Bien por efecto de la invalidez de los citados Reglamentos, o bien como consecuencia de la anulación mencionada en la primera cuestión, ¿se hallan comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 1415/95 de la Comisión, de 22 de junio de 1995, las operaciones de exportación efectuadas el 30 de junio de 1995?»
Para completar estas cuestiones, el órgano jurisdiccional de remisión declaró que, a su entender, existía una fundada duda sobre la validez de los Reglamentos nº 1521/95 y nº 1576/95 por lo que respecta a la obligación de motivación.
Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
12. Silos observa, en primer lugar, que el Reglamento nº 1576/95 reproduce la parte dispositiva del Reglamento nº 1521/95, completado en la exposición de motivos con las razones que faltaban en este último. El Reglamento nº 1576/95 no alude al Reglamento nº 1521/95. Silos solicita, en consecuencia, la anulación ab initio del Reglamento nº 1521/95. A la inversa de lo que sucede en caso de derogación, el Reglamento así anulado no produciría ningún efecto, salvo si ha dado lugar al nacimiento de derechos adquiridos en beneficio de ciertas personas que podrían ser lesionados por la anulación del acto inicial. Al haber sido anulado el Reglamento nº 1521/95, se aplica el Reglamento nº 1576/95 a la exportación efectuada el 30 de junio de 1995.
13. En segundo lugar, Silos afirma que el Reglamento nº 1521/95 no es válido por falta de motivación. La supresión de las restituciones a la exportación tiene carácter excepcional, lo cual requiere una motivación consecuente. Máxime cuando la evolución del precio del maíz en el mercado mundial da a la supresión controvertida un carácter irreal, injustificado e imprevisible. Silos se refiere al artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE).
14. La tercera observación de Silos versa sobre el carácter contradictorio del Reglamento nº 1521/95. La Comisión ha comunicado de manera informal que la entrada en vigor de los acuerdos del GATT condujo a la suspensión de las restituciones a la exportación. Como dichos acuerdos sólo entraron en vigor el 1 de julio de 1995, no pueden servir de justificación al Reglamento nº 1521/95, que ya estaba en vigor el 30 de junio de 1995. Además, en esa época, había aumentado la diferencia entre el precio del maíz en el mercado mundial y su precio en el mercado comunitario. Esto debería haber llevado a un aumento de las restituciones. Por último, la reintroducción de las restituciones el 7 de julio de 1995 corrobora el carácter contradictorio de la motivación subyacente en el Reglamento nº 1521/95.
15. En cuarto lugar, Silos considera que el Reglamento nº 1576/95 también está viciado de falta de motivación. Las observaciones relativas al carácter contradictorio del Reglamento nº 1521/95 también se aplican al Reglamento nº 1576/95.
16. En quinto lugar, Silos considera que el Reglamento nº 1521/95 fue adoptado después de que las autoridades aduaneras competentes hubieran aceptado la declaración de exportación, que su adopción era imprevisible y que tuvo un efecto retroactivo inaceptable. Silos recuerda que el Diario Oficial sólo estuvo a disposición del público una vez finalizadas las operaciones de aduana. En suma, se ha vulnerado su confianza legítima, puesto que ignoraba que existiera un riesgo de supresión de la restitución aplicable a la exportación (habida cuenta sobre todo de la evolución del mercado) y no pudo tener conocimiento del Reglamento a su debido tiempo. También invoca su buena fe, refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia. En particular, señala que un operador económico de buena fe siempre está protegido, cuando no ha habido maniobra ni negligencia por su parte. Considera que no puede verse obligada a soportar un perjuicio que supera el riesgo comercial ordinario. Su buena fe en el caso de autos es absolutamente indudable.
17. En resumen, según Silos, el Reglamento nº 1415/95 debe ser aplicado a las operaciones de exportación controvertidas.
18. A modo de introducción, la Comisión desarrolla determinados aspectos de la organización común de los mercados en el sector de los cereales. Subraya la parte considerable del presupuesto comunitario que absorben las restituciones a la exportación para los cereales.
19. A tenor del décimo considerando del Reglamento (CEE) nº 1766/92, las restituciones a la exportación tienen la finalidad de cubrir la diferencia existente entre los precios practicados dentro y fuera de la Comunidad. No se trata de un mecanismo de garantía para el operador, sino más bien de un instrumento destinado a facilitar las exportaciones. La Comisión, cuando fija las restituciones, dispone para ello de una amplia facultad de apreciación. Con arreglo al artículo 13 del Reglamento nº 1766/92, puede fijar restituciones, pero no está obligada a hacerlo.
20. La Comisión necesita el máximo de flexibilidad para poder adaptar las restituciones a las fluctuaciones de los mercados, que dependen de numerosos factores, entre ellos las variaciones climáticas. Con el fin de oponerse a las especulaciones, la Comisión sigue un procedimiento fijo, que todas las empresas del sector conocen.
21. Con arreglo a este procedimiento, el Comité de gestión se reúne todos los jueves por la tarde, a una hora fija, y esa misma noche se adoptan las medidas que son publicadas a la mañana siguiente y, normalmente, entran entonces en vigor. A menudo, las empresas están al corriente de los proyectos de reglamento presentados por la Comisión al Comité de gestión antes de su adopción formal, gracias a los representantes nacionales en el seno del Comité de gestión o a través de una organización profesional. Además, en caso de urgencia, la Comisión puede adaptar el tipo de las restituciones sin previa reunión del Comité de gestión.
22. Por otra parte, el sistema pone a la disposición de los operadores un mecanismo especial, llamado fijación anticipada, que les permite percibir las restituciones en vigor en el momento de la solicitud del certificado de exportación, en vez de en el momento de la exportación misma. Esta posibilidad limita el riesgo para la empresa. Por lo demás, la fijación anticipada es obligatoria desde el 1 de julio de 1995.
23. En sus observaciones, la Comisión describe a continuación la situación del mercado de los cereales en junio de 1995. A tenor del artículo 2 del Reglamento nº 1766/92, la campaña de comercialización comienza el 1 de julio y termina el 30 de junio del año siguiente. Los últimos meses de la campaña tienen una gran importancia en el desarrollo del mercado, porque las cotizaciones empiezan entonces a reflejar las expectativas de los operadores en lo que se refiere a la cosecha siguiente. Es siempre un período incierto. En 1995, estas incertidumbres eran aún mayores debido a factores particulares. En el seno de la Unión Europea se perfilaba la reforma de la política comunitaria y los precios de ciertas especies de maíz y de trigo empezaron a dispararse fuera de la Comunidad. Por último, la entrada en vigor de la normativa del GATT provocó turbulencias. Existía el riesgo de que los operadores intentaran aprovecharse de las normas menos estrictas aplicables antes del 1 de julio de 1995.
24. En estas circunstancias, la Comisión decidió suspender las restituciones a la exportación hasta que se esclareciera la situación. Así se adoptó el Reglamento nº 1521/95, sin ser oído el Comité de gestión. No obstante, este Reglamento no podía permanecer mucho tiempo en vigor, ya que otro marco normativo entraba en vigor el 1 de julio de 1995. Por esta razón formal la Comisión adoptó un segundo Reglamento el 1 de julio de 1995, cuya exposición de motivos evoca el nuevo marco legislativo.
25. En lo que se refiere a la primera cuestión, la Comisión estima que el Reglamento nº 1521/95 no fue derogado por el Reglamento nº 1576/95 (véase el punto anterior). Una lectura atenta del Diario Oficial revela que la exposición de motivos del Reglamento nº 1576/95 es diferente de la del Reglamento nº 1521/95. El Reglamento nº 1576/95 no tiene efecto retroactivo.
26. Sobre la segunda cuestión, la Comisión observa lo siguiente. De la lectura conjunta de los artículos 2 del Reglamento nº 1521/95, 13, apartado 3, del Reglamento nº 1766/92 (en la versión que estaba en vigor el 30 de junio de 1995) y 3, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 3665/87 resulta que el Reglamento nº 1521/95 se aplica a todas las transacciones para las que la declaración de exportación fue aceptada el 30 de junio de 1995. Esta aceptación determina la fecha de la exportación. Con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los operadores no tienen ningún derecho adquirido hasta el momento en que se produce el hecho generador. Con más razón en una situación en la que la modificación repentina de los tipos aplicados a la restitución es un elemento inherente al sistema, que además las empresas conocen. Por otra parte, éstas pueden tomar precauciones contra toda modificación de los tipos utilizando la fijación anticipada.
27. Con carácter subsidiario, la Comisión señala que el Tribunal de Justicia ha reconocido la legitimidad del efecto retroactivo y, por tanto, a fortiori la del efecto directo en el marco de la organización común de mercado, cuando «así lo requiera el fin que se persiga y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados». Por consiguiente, queda claro que los interesados no podían abrigar ninguna confianza legítima en el mantenimiento de los tipos aplicables con anterioridad.
Por último, la Comisión también se remite a la sentencia de 14 de marzo de 1973 en el asunto Westzucker, en el que un reglamento había fijado en cero la prima de desnaturalización del azúcar a partir del día de su publicación. El Tribunal de Justicia confirmó la aplicabilidad inmediata de dicho reglamento y reconoció que no era preciso que esta aplicación inmediata estuviera especialmente motivada.
28. Las cuestiones tercera y cuarta tienen por objeto la motivación del Reglamento nº 1521/95 y del Reglamento nº 1576/95. La Comisión destaca el quinto considerando de ambos Reglamentos, que evoca, en concreto, la necesidad de tener en cuenta la situación del mercado mundial y de evitar las perturbaciones en el mercado comunitario. La Comisión también se refiere a una sentencia clásica, pronunciada el 1 de diciembre de 1965 en el asunto Schwarze, en la que el Tribunal de Justicia en el marco de la política agrícola común interpretó la obligación de motivación de manera restrictiva. Esta obligación de motivación restringida se aplica, por supuesto, en casos como el de autos, en los que con frecuencia hay que reaccionar en unas horas a la evolución de los mercados. Además, la Comisión añade que la motivación también debe traducirse a las once lenguas de la Unión Europea.
29. Según la Comisión, la quinta cuestión no requiere respuesta alguna, puesto que se basa en el postulado erróneo de la invalidez del Reglamento nº 1521/95. La Comisión recuerda que las instituciones de las que emana un acto que es declarado inválido, en el marco de una aplicación por analogía del artículo 176 del Tratado CE (actualmente artículo 233 CE) están obligadas a sustituir este acto por un nuevo texto. La invalidez de una medida no puede tener como consecuencia que sean de nuevo aplicables las disposiciones derogadas por dicha medida. Cualquier otra tesis supondría considerar que el Reglamento nº 1521/95 no existe o que se atribuye al Tribunal de Justicia la facultad de fijar de manera autónoma las restituciones a la exportación. En el caso hipotético, según la Comisión, de que el Reglamento nº 1521/95 sea declarado inválido, la Comisión prefiere que el Tribunal de Justicia mantenga los efectos del Reglamento hasta que la Comisión lo sustituya por uno nuevo.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el régimen de restituciones a la exportación
30. El presente asunto gira en torno a la cuestión de la validez del Reglamento nº 1521/95 (y del Reglamento nº 1576/95). La respuesta depende de modo decisivo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de política agrícola común, y, en particular, en materia de restituciones a la exportación.
Voy a esbozar, a continuación, las características más importantes de la jurisprudencia pertinente. Para ello, examinaré sucesivamente las finalidades del régimen de restituciones a la exportación, la amplia facultad de apreciación de la Comisión, la obligación de motivación que le incumbe y, por último, adoptaré la perspectiva del operador: ¿aportan los principios generales del Derecho una protección frente al ejercicio de la facultad de administración de la Comisión?
La finalidad de las restituciones a la exportación
31. El régimen de restituciones a la exportación forma parte de la organización común de mercados en el sector de los cereales. Cabe recordar que la Comisión se refiere al décimo considerando del Reglamento nº 1766/92, que es el Reglamento de base de la organización común de mercados en el sector de los cereales. Este considerando es del siguiente tenor:
«Considerando que la realización de un mercado único de cereales para la Comunidad implica, además de un régimen único de precios, el establecimiento de un régimen único de intercambios en sus fronteras externas; que un régimen de intercambios que se sume al sistema de las intervenciones y que comprenda un sistema de exacciones reguladoras y de restituciones a la exportación contribuye igualmente a estabilizar el mercado comunitario evitando, en especial, que las fluctuaciones registradas por los precios en el mercado mundial repercutan en los precios practicados en la Comunidad; que, por consiguiente, conviene prever la percepción de una exacción reguladora en las importaciones procedentes de terceros países y el pago de una restitución a las exportaciones a esos mismos países, teniendo ambos la finalidad de cubrir la diferencia existente entre los precios practicados dentro y fuera de la Comunidad; que, con respecto a los productos transformados derivados de los cereales sujetos al presente Reglamento, conviene, además, tomar en consideración la necesidad de garantizar alguna protección a la industria de transformación comunitaria».
32. Consta, y el Tribunal de Justicia así lo ha reconocido, que el régimen de restituciones a la exportación pretende estabilizar el mercado comunitario y aprovechar la posibilidad de vender los productos agrícolas a países terceros. Las restituciones a la exportación no tienen la finalidad de garantizar al exportador una renta adecuada. En primer lugar de sus objetivos se encuentra la posibilidad de intervenir de manera eficaz y flexible en un mercado en constante fluctuación. La frecuencia de las modificaciones es una de las características centrales del sistema de Derecho agrícola europeo. La legislación debe ser adaptada constantemente a las circunstancias económicas y a las nuevas prioridades políticas.
La amplia facultad de administración de la Comisión
33. La política agrícola común se caracteriza por intervenciones directas e intensas en la actividad económica de producción, transformación y distribución de productos agrícolas. Para que dichas intervenciones sean eficaces, la Administración debe disponer de competencias de administración flexibles y amplias. El sistema también tiene la característica de que la facultad de administración se ejerce mediante el establecimiento de normas obligatorias de carácter general, a saber, los reglamentos a través de los cuales la Comisión fija periódicamente los tipos de las restituciones a la exportación. Estos reglamentos tienen también una naturaleza específica: la frecuencia con la que son modificados es muy elevada y, por otro lado, van dirigidos a un grupo reducido de justiciables.
34. Cuando la Comisión adopta medidas de ejecución de la política agrícola común, goza de una amplia facultad de apreciación. Sin embargo, esta facultad no es ilimitada. Evidentemente, para la exportación de los piensos compuestos de los que se trata en este caso, hay que tener en cuenta los criterios, a menudo muy generales, del artículo 1 del Reglamento nº 1913/69, en su versión modificada por el Reglamento nº 1707/94. En su sentencia Racke, el Tribunal de Justicia indicó en qué aspectos el uso de esta facultad queda supeditado al control del Juez: «[...] al controlar la legalidad del ejercicio de dicha facultad, el Juez debe examinar si la autoridad de que se trate no incurrió en error evidente o en desviación de poder o si no rebasó de forma manifiesta los límites de su facultad de apreciación.» Voy a examinar estos criterios de forma más detallada.
35. El criterio del error evidente o de la desviación de poder, a mi entender, significa que la facultad en cuestión debe ser utilizada con el fin de realizar los objetivos de la política agrícola común.
En su sentencia Crispoltoni y otros, el Tribunal de Justicia expuso detalladamente este punto. «En la consecución de los objetivos de la política agraria común enumerados en el artículo 39 del Tratado, las Instituciones comunitarias deben garantizar la conciliación permanente que puedan exigir posibles contradicciones entre estos objetivos considerados separadamente, y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal que impongan los hechos o las circunstancias económicas en virtud de las cuales adopten sus decisiones (véase, por ejemplo, la sentencia de 24 de octubre de 1973, Balkan, 5/73, Rec. p. 1091, apartado 24). Esta conciliación no debe permitir aislar a uno de esos objetivos hasta el punto de imposibilitar la consecución de otros objetivos...». Cuando falta esta conciliación se puede hablar de desviación de poder.
En la misma sentencia Crispoltoni y otros, el Tribunal de Justicia añadió lo siguiente: «Según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, un acto sólo está viciado de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos pertinentes y concordantes, que fue adoptado con el fin exclusivo, o al menos determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso.»
En su sentencia de 11 de mayo de 1989, Dinamarca/Comisión, el Tribunal de Justicia señaló que, cuando fija las restituciones a la exportación, la Comisión también debe tener en cuenta consideraciones de política comercial. Es necesario que las restituciones a la exportación no sean tan elevadas que hagan algo más que compensar simplemente la diferencia entre el precio comunitario y el precio mundial. Si así fuera, sería posible vender los productos «por debajo del precio mundial, lo que podría provocar reacciones por parte de los demás países que comercian con la Comunidad. Tal tipo de restitución presentaría así el riesgo de poner en peligro la realización de uno de los objetivos pertenecientes a la política comercial común mencionados en el artículo 110 del Tratado, a saber, el desarrollo armonioso del comercio mundial.» La diferencia entre el precio comunitario y el precio del mercado mundial constituye un límite máximo para la restitución, pero no dice nada en cuanto al mínimo de ésta.
36. Cuando consta que una medida ha sido adoptada en interés de la política agrícola común y, por tanto, no se puede hablar de error evidente o de desviación de poder, el margen de apreciación de la Comisión se amplía de forma considerable. Lo es, en especial, en el momento de la fijación de las restituciones a la exportación, puesto que los reglamentos en vigor prevén que la Comisión insiste en este punto en sus observaciones escritas las restituciones a la exportación puedan ser concedidas. El Tribunal de Justicia ya se pronunció en una ocasión en un asunto en el que repentinamente la Comisión había reducido un tipo a cero. En su sentencia Westzucker relativa a las primas de desnaturalización para el azúcar, el Tribunal de Justicia sostuvo la aplicabilidad de dicha medida declarando que «no existe, por consiguiente, ninguna obligación, en virtud del Reglamento, de mantener de forma permanente el régimen de primas de desnaturalización, con la consecuencia que estas primas pueden, según la evolución de la producción y las fluctuaciones del mercado, ser reducidas o incluso suspendidas por completo.»
37. A fin de cuentas, considero que esta sentencia significa, en efecto, que el margen de apreciación que se reconoce a la Comisión es amplio, lo que no quiere decir de ninguna manera que este margen sea ilimitado. Por consiguiente, procede analizar y me refiero a este respecto a la sentencia Racke si la autoridad administrativa correspondiente no ha sobrepasado de forma evidente los límites de su facultad de apreciación.
38. La primera limitación puede residir en el procedimiento seguido. Habitualmente, el importe de la restitución a la exportación se fija al final de la reunión (semanal) del Comité de gestión. La intervención de este Comité permite que la Comisión siga estando «en estrecho contacto con las autoridades nacionales encargadas de la gestión de los sectores del mercado afectado».
El Tribunal de Justicia también ha reconocido que el Comité de gestión desempeña un papel más activo.
Según la sentencia Racke, «corresponde a la Comisión juzgar, con arreglo al procedimiento llamado de los Comités de gestión, si existe o no un riesgo de distorsión.» En el ínterin, la Comisión puede, después de todo, adaptar el importe de la restitución por iniciativa propia. Por ello, en el caso de autos, no se consultó al Comité de gestión. En resumidas cuentas, la intervención del Comité de gestión, aunque siempre es deseable, no es un requisito.
39. Una segunda limitación puede radicar en la fecha de entrada en vigor. El artículo 191 del Tratado CE (actualmente artículo 254 CE), tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, autoriza la entrada en vigor de un texto el día de su publicación. Este punto queda fuera de discusión. En cambio, los efectos jurídicos de esta regla son más interesantes. La doctrina establece una distinción entre el efecto retroactivo propiamente dicho y el efecto inmediato. El efecto retroactivo, en principio, no se admite, pero existen excepciones. Así, en la sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest, el Tribunal de Justicia aceptó la fijación de cotizaciones a posteriori, en razón de determinados acontecimientos excepcionales, como la brutal caída del dólar o el hundimiento de los precios mundiales del azúcar. En efecto, de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia resulta que «si bien, por regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que un Reglamento entre en vigor en una fecha anterior a su publicación, puede ser de otro modo, con carácter excepcional, siempre que lo exija el fin perseguido y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados».
40. En el caso de autos, no puede hablarse de un verdadero efecto retroactivo, sino, más bien, de una disposición con efecto inmediato. Cuando existe efecto inmediato, el Tribunal de Justicia aplica una concepción más amplia. Me remito a la sentencia de 4 de julio de 1973 en el asunto Westzucker. «Considerando que, según un principio generalmente reconocido, las leyes modificativas de una disposición legislativa se aplican, salvo que se disponga otra cosa, a los efectos futuros de situaciones nacidas bajo el imperio de la Ley anterior». El Tribunal de Justicia da una importancia central a la fecha de publicación en el Diario Oficial (y a la disponibilidad efectiva de éste). En resumen, considero que, para el empresario agrícola, no siempre existe una diferencia considerable entre efecto retroactivo y efecto inmediato. Por ello, la inserción del Reglamento nº 1521/95 en el Diario Oficial no tuvo, para Silos, una importancia esencial. Efectivamente, estaba previsto que la exportación tuviera lugar el mismo día. A mi parecer, de lo anterior se desprende que el efecto inmediato es de por sí lícito, pero es preciso, sin embargo, tener cuidado siguiendo la fórmula empleada en la sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest con el impacto que este efecto inmediato puede tener sobre la seguridad jurídica del justiciable.
La obligación de motivación
41. La tercera restricción que existe para la facultad de apreciación reside en la obligación de motivación de un reglamento. En primer lugar, cabe recordar la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia sobre la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CE. Con arreglo a esta jurisprudencia, la motivación ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la institución de la que emana el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control; no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes.
Existe ya una jurisprudencia abundante sobre la obligación de motivación de reglamentos de la Comisión comparables a los Reglamentos nº 1521/95 y nº 1576/95. La Comisión se refiere a la sentencia clásica de 1 de septiembre de 1965, Schwarze, en la que el Tribunal de Justicia declaró, a propósito de la política agrícola común «que la Comisión podía limitarse a indicar, de manera general, los elementos fundamentales y el procedimiento que sirvieron de marco a su evaluación de los hechos, sin necesidad de precisar estos últimos». Considero que la Comisión destaca, con razón, que es difícil imaginar reglamentos como los controvertidos en el caso de autos que contengan una motivación exhaustiva, teniendo en cuenta la rapidez con la que la Comisión está obligada a reaccionar ante la evolución económica. No obstante, un cierto grado de motivación sigue siendo necesario para que el Tribunal de Justicia pueda controlar el reglamento y para cumplir, de este modo, las disposiciones del artículo 190 del Tratado CE. Hay que añadir que una motivación más detallada se exige sobre todo en los casos en que una decisión se aparta de la práctica habitual. Es lo que deduzco en particular de la sentencia pronunciada por el Tribunal de Justicia el 20 de noviembre de 1997 en el asunto Moskof.
La perspectiva del operador: protección de la seguridad jurídica
42. Frente a la necesidad de modificar las normas, a menudo con prisas, el empresario necesita poder confiar en la legislación vigente en el momento de tomar una decisión comercial. En mi opinión, la protección de la seguridad jurídica del empresario, que constituye la cuarta limitación, sólo desempeña un papel reducido. Efectivamente, el empresario actúa en un mercado en el que los cambios de circunstancias económicas y las fluctuaciones de precios están a la orden del día. No puede ser de otro modo en materia de subvenciones a la exportación, que reaccionan a dichas circunstancias.
43. A fin de cuentas, otorgo una gran importancia a lo siguiente. El Reglamento (CEE) nº 1766/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 181, p. 21), prevé un instrumento gracias al cual la empresa interesada puede precaverse del riesgo de modificación súbita de la restitución a la exportación, a saber, el régimen de la fijación anticipada, con arreglo al cual se aplica la restitución en vigor en el momento de presentar la solicitud de certificado de exportación. Es el operador el que debe escoger si tiene la intención de hacer uso o no de este instrumento. A mayor abundamiento, destaco que al entrar en vigor, el 1 de julio de 1995, el Reglamento (CE) nº 3290/94, la fijación anticipada en el sector de los cereales se hizo obligatoria.
44. Por consiguiente, el papel de los principios jurídicos que protegen al justiciable será necesariamente limitado, aunque no inexistente. Mencionaré, en primer lugar, el principio de proporcionalidad y cito aquí la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros que, en el marco de la política agrícola común, actúa de la siguiente forma:
«El principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, forma parte de los principios generales del Derecho comunitario. En virtud de este principio, la legalidad de la prohibición de una actividad económica está supeditada al requisito de que las medidas de prohibición sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.
Por lo que se refiere al control judicial de los requisitos indicados, hay que precisar, sin embargo, que el legislador comunitario dispone en materia de política agraria común de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este sector, con relación al objetivo que tiene previsto perseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida.»
Así, el Tribunal de Justicia reconoció que el principio de proporcionalidad también se aplica, aunque sea de manera limitada, al sector de la política agrícola común.
45. En su sentencia de 28 de junio de 1990, Hoche, el Tribunal de Justicia recuerda que en Derecho comunitario no existe un principio general de falta de equidad objetiva.
«Además, este Tribunal de Justicia ha manifestado que en el Derecho comunitario no existía ningún principio general según el cual una norma vigente de Derecho comunitario no puede ser aplicada por una autoridad nacional cuando implique para el interesado un rigor que el legislador comunitario habría intentado evitar de modo manifiesto si hubiera considerado tal caso en el momento de dictar la norma...
[...]
De ello resulta que, al participar voluntariamente y por propio interés en licitaciones como las que contempla el asunto principal, los operadores deben soportar los riesgos inherentes a la operación de que se trata, mientras la Comisión no modifique de modo imprevisible y arbitrario la situación económica o la normativa en vigor.»
Por consiguiente, sólo en caso de modificación imprevisible y arbitraria de la normativa y estas condiciones son cumulativas el operador cuyos derechos han sido lesionados tiene una oportunidad para hacer prosperar sus pretensiones.
Es interesante destacar que, en ese asunto, el Abogado General, Sr. Lenz, defendió una concepción más amplia. Explicó la inexistencia de un principio general de falta de equidad objetiva a causa del riesgo de que tal principio pudiera llevar a que los órganos jurisdiccionales nacionales se pronunciaran en cada caso sobre si debía aplicarse o no una disposición comunitaria. Pero ese riesgo no existe cuando, por razones de equidad, el mismo Tribunal de Justicia adopta decisiones para casos concretos. El Abogado General considera que el principio jurídico de falta de equidad objetiva es una variante del principio de proporcionalidad.
46. El principio de confianza legítima se manifiesta de dos formas susceptibles de ser protegidas. En primer lugar, es preciso mencionar la protección contra la violación de derechos adquiridos. A este respecto, el Tribunal de Justicia, en su sentencia Crispoltoni y otros, observó que:
«Debe recordarse que, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias, y esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica [...]
De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado.»
El segundo corolario de este principio del que trata el caso de autos es la protección de las expectativas legítimas. Dicha protección es aún más difícil de alcanzar con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el ámbito de la política agrícola común, en la que hay que tener en cuenta en todo momento las fluctuaciones de la realidad económica. Un operador perspicaz puede, a mi parecer, tomar precauciones contra las modificaciones de la normativa, e incluso aprovecharlas.
Tan sólo en un caso muy especial, en el marco de la política agrícola común, el Tribunal de Justicia admitió la existencia de confianza legítima por parte de unos productores. Se trataba de los agricultores denominados «SLOM», que se habían comprometido temporalmente a no comercializar leche. La introducción de una tasa suplementaria sobre la leche había vulnerado su expectativa legítima de poder reanudar las entregas cuando venciera su compromiso temporal.
47. En sus observaciones escritas, Silos también alega que el Tribunal de Justicia reconoce el concepto de buena fe. En mi opinión, este último no desempeña más que un papel limitado en el caso de autos, en el que se trata de la validez de una disposición de carácter general. Sin embargo, es verdad que, cuando el Derecho comunitario admite la protección de las expectativas legítimas, esta protección sólo puede ser invocada por empresarios de buena fe.
En resumen
48. La competencia de la Comisión para adoptar reglamentos en este ámbito se caracteriza por la flexibilidad: un amplio margen de apreciación sobre el fondo junto con una gran rapidez de acción. Con todo, esta competencia no es ilimitada. En primer lugar, examinaré si puede considerarse que ha habido desviación de poder, es decir, si el Reglamento es conforme a los objetivos de la política agrícola común. En segundo lugar, será preciso determinar si la Comisión ha sobrepasado los límites de su facultad de apreciación de otro modo. En este marco se plantea la cuestión de una posible falta de motivación. La protección de la seguridad jurídica de las empresas afectadas sólo desempeña un papel reducido.
La tercera y principal cuestión, relativa a la validez del Reglamento nº 1521/95
49. En anteriores asuntos, el Tribunal de Justicia siempre ha defendido la aplicación de la facultad de administración de la Comisión. No obstante, es necesario reconocer que el presente asunto presenta unas características peculiares. En efecto, las exportaciones de piensos compuestos dieron lugar al pago de una restitución durante todo el año 1995, salvo durante un corto período, en torno al 1 de julio de ese año. En un caso tan específico, a priori no es obvio que la Comisión haya respetado los límites muy amplios de la facultad discrecional que tiene asignada.
50. De conformidad con la sentencia Racke, el Tribunal de Justicia sólo ejerce un control limitado sobre el uso que la Comisión hace de su facultad discrecional. El primer criterio de la sentencia Racke se refiere a una posible desviación de poder, por tanto, a si el Reglamento nº 1521/95 es conforme a los objetivos de la política agrícola común. El interés de este criterio en el caso de autos me parece escaso. Incluso en caso de que se cuestione si una medida es beneficiosa para la política agrícola común, la Comisión debe en todo caso gozar del beneficio de la duda. El expediente no contiene, a mi entender, ningún elemento que justifique examinar si la Comisión pretendía alcanzar, mediante la adopción del Reglamento, un objetivo no conforme a la política agrícola común.
51. Por consiguiente, me pronunciaré sobre este litigio basándome en el segundo criterio de la sentencia Racke: ¿la Comisión ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación de otra manera o no?
52. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el uso de la libertad de apreciación está supeditado al control del Tribunal de Justicia, aunque dicho control es limitado. En efecto, el Tribunal de Justicia debe tener la posibilidad de ejercer su control sobre el uso que se hace de esta facultad. Esta exigencia tiene un impacto sobre la motivación de la decisión. A mi parecer, la obligación de motivación que recae sobre la Comisión es tanto más importante cuanto que la decisión adoptada se aparta de la práctica habitual. Por práctica habitual hay que entender el comportamiento que la Comisión adopta de forma reiterada, a la luz de las circunstancias reinantes en el mercado. La obligación de motivación será aún más limitada cuando la decisión sea más conforme a esta práctica habitual. Pero lo contrario también es cierto: la Comisión deberá exponer sus motivos de forma tanto más explícita cuanto más se aparte su decisión de la práctica habitual. Si no fuera así, bastaría con una motivación estándar para cualquier decisión. El control del juez resultaría entonces imposible. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes analizada muestra, a mi entender, que el Tribunal de Justicia no ha pretendido nunca aceptar tal consecuencia.
53. La exigencia de motivación explícita y específica de toda decisión que se aparte de manera importante de la práctica habitual también redunda en beneficio de la seguridad jurídica de los operadores interesados. Aunque las empresas afectadas no pueden legítimamente esperar que una restitución a la exportación siga estando en vigor en el régimen de la política agrícola común, no tienen ningún derecho a la restitución, la Comisión debe adoptar sus decisiones teniendo en cuenta los intereses legítimos de éstas. Cuando no se manifieste ninguna gran modificación en los precios o en otras circunstancias del mercado, no esperarán ni pueden, por otra parte, esperar una modificación imprevisible y abrupta de las restituciones.
54. El Reglamento nº 1521/95, que redujo las restituciones de casi 75 ecus a cero, se aparta indiscutiblemente de la que era la práctica habitual de la Comisión, hasta finales del mes de junio de 1995, en materia de fijación de las subvenciones a la exportación en el sector de los cereales. Por lo tanto, la motivación de este texto debe responder a exigencias estrictas. Debe ser clara y permitir la comprensión del razonamiento que ha llevado a la decisión. En el curso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia incluida la vista de 31 de enero de 2001 la Comisión concentró su motivación en tres puntos:
1) La entrada en vigor de la nueva normativa del GATT.
2) La evolución de los precios fuera de la Unión Europea.
3) El riesgo de especulaciones por parte de los operadores.
Según la Comisión, estos tres puntos, considerados conjuntamente, crearon una situación particular del mercado que justificaba la adopción de medidas específicas.
55. La entrada en vigor de la nueva normativa del GATT, el 1 de julio de 1995, que es la primera circunstancia invocada por la Comisión, no puede constituir, a mi juicio, una razón autónoma que justifique la suspensión brutal de las restituciones a la exportación. En efecto, suponiendo que la entrada en vigor de estas normas conlleve una adaptación del nivel de precios en el mercado interior y en el mercado mundial, no puede en ningún caso producir una modificación abrupta de la situación reinante en este mercado. Dicha entrada en vigor no es, efectivamente, en modo alguno imprevisible, puesto que dichas normas ya habían sido establecidas un año antes y los operadores conocían desde entonces la fecha de su entrada en vigor. Por lo tanto, sin ninguna duda integraron las consecuencias económicas de las nuevas normas en su comportamiento y en sus precios antes del 1 de julio de 1995. El impacto sobre los precios se produjo, por consiguiente, bastante antes de esta fecha. En este contexto, hay que añadir que los operadores de los que aquí se trata y la Comisión también lo subraya son un número limitado de empresas con experiencia y bien informadas.
56. La segunda circunstancia invocada por la Comisión la evolución de los precios en el mercado mundial tampoco parece convincente. Según la Comisión, los precios de ciertas clases de maíz y de trigo se dispararon. Esta alegación no se apoya en los hechos. Al contrario, a la luz de las informaciones proporcionadas por las partes, procede declarar que los precios eran estables. No hubo fluctuación importante. Esta tranquilidad relativa en el mercado se refleja en los tipos de restituciones a la exportación, tal como fueron aplicables hasta el 30 de junio de 1995 y posteriormente, de nuevo, a partir del 7 de julio de 1995. A mayor abundamiento, me remito asimismo al argumento, no discutido, de Silos según el cual, durante el período pertinente, la diferencia entre el precio en el mercado comunitario y el precio en el mercado mundial sólo aumentó de forma inapreciable, lo que hace aún más difícilmente explicable la brusca suspensión de las restituciones.
57. En tercer lugar, la Comisión evoca el riesgo de especulación por parte de los operadores, en razón de la situación inestable que prevalecía en el mercado. Dos factores causaron dicha inestabilidad. En primer lugar, en torno al 1 de julio todos los años hay un período de incertidumbre en los precios. En efecto, el 1 de julio es la fecha en la que empieza la nueva campaña cerealista. En segundo lugar, esta incertidumbre era especialmente importante en 1995, en especial a causa de la nueva normativa del GATT, a la que he aludido antes. Considero que la Comisión no ha proporcionado indicios suficientes para acreditar la existencia de una situación extrema en torno al 1 de julio. Ya he analizado antes los posibles efectos sobre los precios con ocasión de la nueva normativa del GATT alrededor del 1 de julio de 1995. El paso a la nueva campaña cerealista tampoco puede ser considerado un acontecimiento imprevisible que puede tener un efecto súbito sobre los precios. Las empresas que operan en los mercados cerealistas internacionales vigilan de forma permanente la evolución en las zonas de producción más importantes. Las eventuales consecuencias económicas de las variaciones climáticas o de las enfermedades o plagas se manifiestan muy pronto en la evolución de los precios. Dicho de otro modo, la Comisión no ha proporcionado el más mínimo indicio que permita concluir que existía una situación extrema en el mercado. Asimismo, se descarta el supuesto de un riesgo de aumento de especulaciones. A mayor abundamiento, cabe añadir lo siguiente. Silos puso de relieve en la vista que los certificados de exportación en este sector expiraban el 30 de junio. Por tanto, las empresas afectadas tenían la obligación de exportar las cantidades cubiertas por esos certificados hasta el 30 de junio de 1995, lo que reducía de forma considerable el posible margen que se dejaba a las especulaciones. La Comisión no ha discutido este punto.
58. Es preciso añadir que, si las incertidumbres invocadas por la Comisión hubieran sido reales, lo que no creo, ya se habrían hecho patentes durante el mes de junio de 1995. Habría sido necesario, en buena lógica, que estas incertidumbres se reflejaran en la subvención a la exportación que se fijó el 22 de junio de 1995 mediante el Reglamento nº 1415/95. Ahora bien, en esta fecha, las subvenciones a la exportación aumentaron ligeramente, hasta un nivel de casi 75 ecus. En resumen, suponiendo que la alegación de la Comisión sea exacta, a lo sumo confirma que los Reglamentos nº 1415/95 y nº 1521/95 se contradicen mutuamente. En tal situación, la suspensión brutal y repentina de las subvenciones a la exportación puede parecer arbitraria. A título ilustrativo, debo recordar que el 7 de julio de 1995, una semana más tarde, un nuevo Reglamento volvió a establecer las subvenciones a la exportación, fijándolas en 62,51 ecus.
59. La conclusión que se impone es la siguiente. Situaciones de mercado particulares pueden llevar a la suspensión de las subvenciones a la exportación. Una gran incertidumbre en cuanto a la evolución de los precios en el mercado comunitario o en el mercado mundial, o en ambos, crea un riesgo de desaparición de los factores en los que podrían basarse las subvenciones a la exportación. No obstante, los argumentos con los que la Comisión intenta demostrar la existencia de dicha situación excepcional de incertidumbre en el mercado en torno al 1 de julio de 1995 son, a todos los efectos, deficientes. La evolución de los precios en los mercados cerealistas en junio de 1995 da una imagen de estabilidad. Por tanto, la alegación de la Comisión no se corresponde con los hechos. Sin embargo, suponiendo que deba considerarse suficiente, no se basa en ningún caso en la política seguida por la Comisión. Efectivamente, aún no sé por qué la Comisión adoptó el 22 de junio, en una situación de mercado que le parecía extremadamente incierta, un Reglamento que aumenta el tipo de restitución a la exportación, antes de adoptar el 29 de junio otro Reglamento que suspendía la aplicación de estas restituciones. Dicho comportamiento puede parecer arbitrario.
60. Por lo demás, los argumentos que invoca la Comisión en el presente procedimiento para justificar el Reglamento nº 1521/95 no se hallan en ningún lugar en la exposición de motivos de dicho Reglamento. A tenor del artículo 190 del Tratado CE, los reglamentos, directivas y decisiones deben ser motivados. Esta motivación debe figurar en el mismo texto de la Decisión. Es cierto que, en su sentencia Schwarze, el Tribunal de Justicia dio una interpretación restrictiva de la obligación de motivación que tiene la Comisión en el marco de la aplicación de la política agrícola común, sin embargo, cuando se aparta de la práctica habitual, debe exponer sus razones específicas. Ya he señalado este dato en el punto 52 de las presentes conclusiones. La inexistencia de dichas razones específicas en el Reglamento nº 1521/95 me parece de por sí suficiente para concluir que el Reglamento es inválido.
61. Mis críticas contra la falta de motivación del Reglamento nº 1521/95 van aún más lejos. El Reglamento nº 1415/95, de 22 de junio de 1995, que aumentó ligeramente la restitución a la exportación, y el Reglamento nº 1521/95, que la suprimió, contenían exactamente la misma exposición de motivos. Cuando dos decisiones diametralmente opuestas se apoyan en una motivación idéntica, ya no se trata de una motivación, sino de un oráculo, en el que el justiciable puede creer, pero que no puede comprender.
62. A mayor abundamiento, subrayo que la motivación (estándar) que acompaña al Reglamento nº 1521/95 está en contradicción directa con el contenido del Reglamento en un punto importante. En efecto, el quinto considerando establece «que, para fijar la restitución, parece adecuado, en el momento actual, basarse en la diferencia comprobada, en el mercado comunitario y en el mercado mundial, de los costes de las materias primas utilizadas generalmente en dichos piensos compuestos, lo que permite tener en cuenta con mayor precisión la realidad económica de las exportaciones de dichos productos». En este considerando, la Comisión parte aparentemente del postulado de que las diferencias entre el nivel de costes en el mercado mundial y en el mercado comunitario son claramente identificables, «lo que permite tener en cuenta con mayor precisión la realidad económica de las exportaciones de dichos productos». Sin embargo, ante el Tribunal de Justicia, la Comisión declaró que la evolución del nivel de los precios era tan incierta que la restitución a la exportación había tenido que suspenderse.
63. Paso ahora a mi conclusión, que baso en la jurisprudencia Hoche. El Tribunal de Justicia declaró en este asunto que «los operadores deben soportar los riesgos inherentes a la operación de que se trata, mientras la Comisión no modifique de modo imprevisible y arbitrario la situación económica o la normativa en vigor». A mi juicio, el Reglamento nº 1521/95 modificó la normativa en vigor de modo imprevisible y arbitrario, sin la más mínima motivación. Por eso sugiero que se responda a la tercera cuestión que «el Reglamento (CE) nº 1521/95 debe ser considerado inválido, puesto que la Comisión ha hecho un uso manifiestamente incorrecto de su facultad de apreciación y porque la motivación del Reglamento es manifiestamente inexacta e incompleta.»
Las respuestas a las otras cuestiones
La respuesta a la primera cuestión
64. La respuesta a esta cuestión será breve. Nada indica que el Reglamento nº 1576/95 haya derogado al Reglamento nº 1521/95. A este respecto, me baso en las siguientes consideraciones. La Comisión puede adaptar las restituciones a la exportación en todo momento, incluso de manera autónoma y al margen de la reunión semanal del Comité de gestión. La utilización de esta posibilidad no significa, por regla general, que el texto anterior quede derogado. La exposición de motivos del Reglamento nº 1576/95 tampoco dice, a mi parecer, que este último pretenda derogar a su predecesor. Por el contrario, no hay nada que permita dudar de las explicaciones que proporciona la Comisión en sus observaciones escritas. El Reglamento nº 1576/95 fue adoptado por una razón puramente formal. El 1 de julio de 1995 entraba en vigor un nuevo marco normativo. Era necesario que la exposición de motivos lo mencionara, y así lo hizo.
La respuesta a la segunda cuestión
65. Habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión, no es necesario responder a la segunda. En efecto, el problema de si el Reglamento nº 1521/95 puede aplicarse a operaciones de exportación que ya estuviesen en curso y a aquéllas ya concluidas el día de la publicación de este Reglamento sólo se plantea si el Reglamento nº 1521/95 es válido. Pero, en caso de que el Tribunal de Justicia desee dar a la tercera cuestión una respuesta distinta de la mía, propongo que responda a la segunda cuestión en el siguiente sentido: «El Reglamento nº 1521/95 también puede aplicarse a operaciones de exportación que estuviesen ya en curso y a aquéllas ya concluidas el mismo día en el que el mencionado Reglamento estuvo a la disposición de los operadores interesados, en razón de su publicación.»
66. La respuesta a esta cuestión viene determinada por ser práctica reiterada, confirmada además por el Tribunal de Justicia, que los reglamentos como los controvertidos en este asunto producen un efecto inmediato. Es importante subrayar, a este respecto, que en este sistema, el efecto inmediato de los tipos y la Comisión también lo señala en sus observaciones escritas es un elemento esencial, conocido además por los operadores.
La respuesta a la cuarta cuestión
67. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea obtener una decisión del Tribunal de Justicia sobre la validez del Reglamento nº 1576/95. A mi juicio, la naturaleza de este Reglamento no es esencialmente distinta de la del Reglamento nº 1521/95. Lo que he afirmado a propósito de éste también se aplica mutatis mutandis al Reglamento nº 1576/95. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare asimismo la invalidez de este Reglamento. Con todo, deseo aclarar dos puntos.
68. En primer lugar, el Reglamento nº 1576/95 entró en vigor el 1 de julio de 1995, según el artículo 2 del mismo. No tiene efecto retroactivo. Esto significa que este Reglamento suponiendo que sea válido no tiene ningún impacto sobre las exportaciones de piensos compuestos que tuvieron lugar el 30 de junio de 1995.
69. En segundo lugar, a diferencia del Reglamento nº 1521/95, este Reglamento contiene un considerando con un contenido material. Este considerando reza lo siguiente: «considerando que la situación de los mercados conduce a no fijar restituciones». No obstante, si se lee este considerando en el contexto de los que le preceden y que nada dicen sobre la situación actual del mercado, es preciso declarar que su redacción bien podría haber sido la opuesta. Por tanto, no puede constituir una motivación adecuada para la adopción de una medida excepcional que supone la existencia de una situación de mercado excepcional. En sus observaciones escritas, Silos declara que el Reglamento nº 1576/95 pretende aportar la motivación de la que carece el Reglamento nº 1521/95. Teniendo en cuenta el carácter lapidario del considerando mencionado, este punto de vista de Silos me parece a la vez inexacto y sin pertinencia. En resumen, el punto de vista de la Comisión, según el cual el Reglamento nº 1576/95 fue adoptado por una razón puramente formal, me parece plausible (véase la respuesta a la primera cuestión, en el punto 59 supra).
La respuesta a la quinta cuestión
70. La quinta cuestión se refiere a las consecuencias jurídicas de la declaración de invalidez del Reglamento nº 1521/95. Sólo será necesario responder a la misma si el Tribunal de Justicia se adhiere a mi proposición de declarar el Reglamento inválido. Si el Tribunal de Justicia declara, además, la invalidez del Reglamento nº 1576/95, habrá que tener en cuenta las consecuencias jurídicas de dicha invalidez en el marco de la respuesta a la quinta cuestión.
71. A mi juicio, procede adherirse fundamentalmente al razonamiento de la Comisión. Si se declara que el Reglamento es inválido, incumbirá a la institución comunitaria, en este caso la Comisión, adoptar una nueva decisión. La Comisión se remite en especial a la sentencia Landschoot, en la que el Tribunal de Justicia declaró que corresponde a la institución interesada adoptar las medidas que comporta la ejecución de la sentencia. En el caso de autos, esto significa que la Comisión deberá adoptar un reglamento que tenga en cuenta la situación que reinaba a finales del mes de junio de 1995 en los mercados afectados. De este modo se respetará su margen de apreciación.
72. La adopción de una normativa transitoria a la espera del nuevo texto no parece necesaria.
73. Me parece atinado abordar brevemente la cuestión de las consecuencias de una eventual declaración de invalidez de los Reglamentos nº 1521/95 y nº 1576/95, aunque ni Silos ni la Comisión la evocan.
74. En principio, el efecto de una sentencia del Tribunal de Justicia que declara con carácter prejudicial la invalidez de un acto comunitario se remonta a la fecha de entrada en vigor del acto, con todas las consecuencias que derivan de ello. El Tribunal de Justicia tiene, sin embargo, la facultad de limitar en la sentencia misma los efectos de la declaración de invalidez de un reglamento comunitario, cuando consideraciones imperiosas de seguridad lo justifican. Tales consideraciones imperiosas pueden consistir en consecuencias financieras graves. El Tribunal de Justicia puede entonces hacer una excepción en beneficio de la parte que en el litigio principal impugnó las disposiciones de ejecución internas ante el Juez nacional, como ocurre con Silos en este asunto. En su sentencia Lomas y otros, también hace una excepción en beneficio de otros operadores que, antes de esta fecha, habían ejercitado una acción judicial o presentado una reclamación equivalente con arreglo al Derecho nacional aplicable. Por último, reconozco que el Tribunal de Justicia sólo hace uso en raras ocasiones de la posibilidad de limitar los efectos en el tiempo.
75. A mi juicio, en el caso de autos no cabe temer dichas consecuencias financieras graves, que justificarían que el Tribunal de Justicia limitase los efectos de su sentencia en el tiempo. En efecto, cabe señalar lo siguiente:
sólo un reducido número de empresas resultó afectado, a saber, las que exportaron piensos compuestos a base de cereales durante el período comprendido entre el 30 de junio y el 6 de julio de 1995;
la invalidez sólo afecta a los piensos compuestos para los que se aceptó una declaración durante ese período.
Las consecuencias son, por lo tanto, limitadas, habida cuenta especialmente del presupuesto anual de la política agrícola común. Es preciso añadir que, en principio, las consecuencias para dicho presupuesto no serán más graves que si la restitución a la exportación no se hubiera suspendido durante un breve período en 1995.
Conclusión
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale di Cagliari:
1) A la primera cuestión: nada indica que el Reglamento (CE) nº 1576/95 de la Comisión, de 30 de junio de 1995, por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales, haya derogado el Reglamento (CE) nº 1521/95 de la Comisión, de 29 de junio de 1995.
2) A la segunda cuestión: la respuesta a la tercera cuestión hace que sea superfluo contestar a la segunda cuestión. No obstante, en caso de que el Tribunal de Justicia dé una respuesta distinta a la tercera cuestión, propongo que responda a la segunda cuestión de la siguiente manera:
El Reglamento (CE) nº 1521/95 de la Comisión, de 29 de junio de 1995, por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales, puede aplicarse asimismo a operaciones de exportación que estuviesen ya en curso o ya hubiesen concluido el mismo día en el que el Reglamento mencionado estuvo a la disposición de los operadores interesados, en razón de su publicación.
3) A la tercera cuestión: el Reglamento (CE) nº 1521/95 de la Comisión, de 29 de junio de 1995, por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales, debe ser considerado inválido, porque la Comisión usó de manera manifiestamente incorrecta su facultad de apreciación y porque la motivación del Reglamento es manifiestamente inexacta e incompleta.
4) A la cuarta cuestión: el Reglamento (CE) nº 1576/95 de la Comisión, de 30 de junio de 1995, por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales, también debe ser considerado inválido, porque la Comisión usó de manera manifiestamente incorrecta su facultad de apreciación y porque la motivación del Reglamento es manifiestamente inexacta e incompleta.
5) A la quinta cuestión: la declaración de invalidez de los Reglamentos (CE) nº 1521/95 y (CE) nº 1576/95 de la Comisión, de 29 y 30 de junio de 1995, por los que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de piensos compuestos a base de cereales, produce los siguientes efectos jurídicos. Corresponde a la institución comunitaria competente, en este caso la Comisión, adoptar un nuevo reglamento, que tenga en cuenta la situación existente en el mercado en junio de 1995. La adopción de una normativa transitoria a la espera del nuevo reglamento no es necesaria.
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