Conclusie van de advocaat generaal
1. In dit verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt het Tribunale di Cagliari (Italië) onder meer naar de geldigheid van de verordeningen (EG) nr. 1521/95 en (EG) nr. 1576/95 van de Commissie van 29 en 30 juni 1995 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen, waarbij exportrestituties voor mengvoeders op nul zijn gesteld.
Juridisch kader
2. Artikel 9, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, bepaalt als volgt:
Voor alle in- of uitvoer uit de Gemeenschap van de in artikel 1 bedoelde producten moet een in- of uitvoercertificaat worden overgelegd, dat door de lidstaten aan elke belanghebbende die daarom verzoekt, wordt afgegeven, ongeacht de plaats van zijn vestiging in de Gemeenschap. Wanneer de heffing of restitutie vooraf wordt vastgesteld, wordt de voorafgaande vaststelling opgenomen in het certificaat, dat tot bewijs van deze voorafgaande vaststelling dient.
Het in- of uitvoercertificaat is geldig in de gehele Gemeenschap. De afgifte van deze certificaten is afhankelijk van het stellen van een waarborg, als garantie dat zal worden voldaan aan de verplichting tot in- of uitvoer tijdens de geldigheidsduur van het certificaat; deze waarborg wordt geheel of gedeeltelijk verbeurd indien de transactie niet of slechts ten dele binnen deze termijn plaatsvindt."
3. Artikel 13 van deze verordening stelt het volgende:
1. In de mate nodig om de invoer van de in artikel 1 bedoelde producten als zodanig of in de vorm van in bijlage B opgenomen producten op basis van de noteringen of de prijzen van eerstbedoelde producten op de wereldmarkt mogelijk te maken, kan het verschil tussen deze noteringen of prijzen en de prijzen van de Gemeenschap overbrugd worden door een restitutie bij de uitvoer.
2. De restitutie is gelijk voor de gehele Gemeenschap. Zij kan variëren naar gelang van de bestemming.
De vastgestelde restitutie wordt toegekend op verzoek van de belanghebbende.
De restituties worden periodiek vastgesteld volgens de procedure van artikel 23.
In geval van noodzaak kan de Commissie de restituties tussentijds wijzigen op verzoek van een lidstaat.
3. Het bedrag van de restitutie bij uitvoer van de in artikel 1 bedoelde producten en van de in bijlage B opgenomen goederen is het bedrag dat op de dag van uitvoer geldt.
4. Wat evenwel de uitvoer van de in artikel 1, lid 1, onder a en b, genoemde producten betreft, wordt de op de dag van indiening van de certificaataanvraag geldende restitutie aangepast uitgaande van de in de maand van uitvoer geldende drempelprijs, op verzoek van de belanghebbende toegepast op een uitvoer die tijdens de geldigheidsduur van dit certificaat moet plaatsvinden; dit verzoek moet tezamen met de certificaataanvraag worden ingediend.
Er kan een correctiebedrag worden vastgesteld. Dit is van toepassing op de restitutie in het geval dat deze vooraf wordt vastgesteld. Dit correctiebedrag wordt tegelijkertijd met de restitutie en volgens dezelfde procedure vastgesteld; indien dit noodzakelijk blijkt, kan de Commissie echter op verzoek van een lidstaat of op eigen initiatief de correctiebedragen tussentijds wijzigen.
De bepalingen van de eerste en tweede alinea kunnen geheel of gedeeltelijk worden toegepast op een of meer van de in artikel 1, lid 1, onder c en d, bedoelde producten alsmede op de producten bedoeld in artikel 1 die worden uitgevoerd in de vorm van goederen die zijn opgenomen in bijlage B.
[...]
7. Wanneer bij onderzoek van de marktsituatie blijkt dat zich moeilijkheden voordoen ten gevolge van de toepassing van de bepalingen inzake de vaststelling vooraf van de restitutie of wanneer het gevaar bestaat dat dergelijke moeilijkheden zich voordoen, kan volgens de procedure van artikel 23 worden besloten de toepassing van deze bepalingen voor de strikt noodzakelijke duur te schorsen.
In uiterst dringende gevallen kan de Commissie, na een onderzoek van de situatie aan de hand van alle gegevens waarover zij beschikt, besluiten de vaststelling vooraf gedurende ten hoogste drie werkdagen te schorsen.
Certificaataanvragen vergezeld van verzoeken om vaststelling vooraf die tijdens de schorsingsperiode worden ingediend, zijn niet ontvankelijk."
4. Eveneens van belang voor de onderhavige procedure is artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1913/69 van de Commissie van 29 september 1969 betreffende de toekenning en de vaststelling vooraf van de restitutie bij uitvoer van mengvoeders op basis van granen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1707/94 van de Commissie van 13 juli 1994. Dit bepaalt als volgt:
Voor de vaststelling van de bij uitvoer van mengvoeders op basis van granen gedurende een bepaalde maand te verlenen restitutie per ton graan in deze mengvoeders, worden met name de volgende criteria toegepast:
a) het gemiddelde van de restituties die in de voorgaande maand voor de meest gebruikelijke basisgranen zijn toegekend, aangepast aan de hand van de in de lopende maand voor die granen geldende drempelprijs;
b) het gemiddelde van de heffingen voor de meest gebruikelijke basisgranen, berekend over de eerste 25 dagen van de voorgaande maand en aangepast aan de hand van de overeenkomstige drempelprijs van de lopende maand;
c) de mogelijkheden en de voorwaarden voor de afzet van de betrokken producten op de wereldmarkt;
d) de noodzaak verstoringen op de markt van de Gemeenschap te voorkomen;
e) het economische aspect van de uitvoer."
5. Artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, geeft regels voor het regime dat geldt op de dag van uitvoer.
1. Onder de dag van uitvoer wordt verstaan de dag waarop de douaneautoriteit de aangifte ten uitvoer aanvaardt, waarin is vermeld dat een restitutie zal worden gevraagd.
2. De dag waarop de aangifte ten uitvoer wordt aanvaard, is bepalend voor:
a) de restitutievoet, ingeval de restitutie niet vooraf werd vastgesteld,
b) de in voorkomend geval uit te voeren aanpassingen van de restitutievoet, ingeval de restitutie vooraf werd vastgesteld.
3 Elke handeling die dezelfde rechtsgevolgen heeft als de aanvaarding van de aangifte ten uitvoer, wordt met die aanvaarding gelijkgesteld.
4. De dag van uitvoer is bepalend voor de vaststelling van hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product.
5. Op het document dat bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen moeten alle nodige gegevens voor de berekening van de restitutie worden vermeld, met name:
a) de omschrijving van de producten volgens de voor de restituties gebruikte nomenclatuur;
b) de nettohoeveelheid van deze producten of, in voorkomend geval, de hoeveelheid in de meeteenheid die voor de berekening van de restitutie in aanmerking moet worden genomen;
c) voorzover nodig de berekening van de restitutie, de samenstelling van de betrokken producten of een verwijzing naar deze samenstelling.
Ingeval het in dit lid bedoelde document de aangifte ten uitvoer is, moet deze eveneens de genoemde gegevens bevatten evenals de vermelding restitutiecode.
6. Op het tijdstip van deze aanvaarding of van deze handeling worden de producten onder douanecontrole geplaatst tot zij het douanegebied van de Gemeenschap verlaten."
6. De Commissie stelt regelmatig bij verordening de exportrestituties vast voor mengvoeders op basis van granen. Zo bepaalt verordening (EG) nr. 1415/95 van 22 juni 1995, in werking getreden per 23 juni 1995, het bedrag van de restitutie voor maïs en producten op basis van maïs op 74,93 ECU per ton. Verordening nr. 1521/95 van 29 juni 1995, in werking getreden per 30 juni 1995, en verordening nr. 1576/95 van 30 juni 1995, in werking getreden per 1 juli 1995, hebben geen bedrag vastgesteld voor de restituties en hebben deze dus in de praktijk geschrapt. Verordening (EG) nr. 1652/95 van 6 juli 1995, in werking getreden per 7 juli 1995, heeft de restitutie opnieuw ingevoerd en het bedrag voor maïs en producten op basis van maïs vastgesteld op 62,51 ECU per ton.
Feitelijk en procedureel kader
7. Silos e Mangimi Martini SpA (hierna: Silos") is een Italiaanse onderneming die zich bezighoudt met de productie van afgewerkt en half afgewerkt veevoeder in Sardinië en in Ravenna. Sinds vele jaren voert zij haar producten uit naar landen buiten de Europese Unie.
8. In mei 1995 heeft zij twee, tot en met 30 juni 1995 geldende uitvoercertificaten, ieder voor 3 000 ton veevoeder op basis van graan, aangevraagd en ontvangen. De producten waarop het eerste van de twee certificaten betrekking had, zijn op verschillende momenten geëxporteerd, waarbij de laatste export plaatsvond op 30 juni 1995. De export van de producten, bedoeld in het tweede certificaat, begon op 10 juni 1995 en werd voortgezet op 12, 20, 21 en 30 juni 1995. Op 30 juni 1995 vond de aanvaarding en uitvoer door de bevoegde douaneautoriteiten plaats.
9. Voor de onderhavige zaak is het volgende regime van exportrestituties van belang. Op het tijdstip waarop de uitvoercertificaten ten gunste van Silos werden afgegeven, was met betrekking tot het bedrag van de restituties verordening nr. 1217/95 van de Commissie van 30 mei 1995 van kracht, gevolgd door verordening nr. 1415/95 van 22 juni 1995, die het bedrag van de restitutie verhoogde van 74,34 tot 74,93 ECU per ton.
Bij daaropvolgende verordening nr. 1521/95 van 29 juni 1995 werden de restituties afgeschaft, en bij verordening nr. 1576/95 van 30 juni 1995 werden zij wederom op nul gesteld. Bij verordening nr. 1652/95 van 6 juli 1995 werden zij echter opnieuw ingevoerd, en op 62,51 ECU per ton vastgesteld.
10. Silos heeft de douaneautoriteiten gevraagd om betaling van de som van 383 616 074 ITL aan communautaire uitvoerrestituties. Dit verzoek om betaling werd geweigerd, aangezien op het tijdstip van aanvaarding ten uitvoer verordening nr. 1521/95 van toepassing was, die het bedrag van de exportrestituties op nul had vastgelegd. Vervolgens heeft Silos het Ministero delle Finanze dello Stato (ministerie van Financiën) gedagvaard voor het Tribunale di Cagliari. In het kader van die procedure heeft hij het gerecht gevraagd enkele prejudiciële vragen te stellen over de geldigheid en de interpretatie van verordeningen nr. 1521/95 en nr. 1576/95.
11. Vervolgens heeft het Tribunale di Cagliari een vijftal vragen gesteld, die het voorwerp vormen van het onderhavige geding.
1) Vormt verordening nr. 1576/95 van de Commissie van 30 juni 1995 een herroeping van verordening nr. 1521/95 van de Commissie van 29 juni 1995, en moet deze laatste verordening dus worden geacht op 30 juni 1995 geen enkel rechtsgevolg te hebben gehad?
2) Moet verordening nr. 1521/95 van de Commissie van 29 juni 1995 al dan niet aldus worden uitgelegd, dat zij ook kan worden toegepast op uitvoerverrichtingen die reeds aan de gang waren en reeds voltooid waren op de dag zelf waarop die verordening, als gevolg van haar publicatie, ter beschikking van de betrokken marktdeelnemers is gesteld?
3) Moet verordening nr. 1521/95 van de Commissie van 29 juni 1995 worden geacht ongeldig te zijn en dus geen enkel rechtsgevolg teweeg te brengen wegens gebrek aan motivering?
4) Moet ook verordening nr. 1576/95 van de Commissie van 30 juni 1995 worden geacht ongeldig te zijn en dus geen enkel rechtsgevolg teweeg te brengen wegens gebrek aan motivering?
5) Vallen, als gevolg van de ongeldigheid van de aangehaalde verordeningen of als gevolg van de herroeping van die bedoeld in vraag 1, de uitvoerverrichtingen die op 30 juni 1995 plaatsvonden, binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 1415/95 van de Commissie van 22 juni 1995?"
Het Tribunale voegt aan die vraagstelling toe dat naar zijn oordeel een gegronde twijfel bestaat omtrent de geldigheid van de verordeningen nr. 1521/95 en nr. 1576/95, in verband met de verplichting bepalingen te motiveren.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
12. Silos wijst er in de eerste plaats op, dat verordening nr. 1576/95 het dispositief van verordening nr. 1521/95 overneemt, aangevuld in de preambule met de motivering die ontbrak in verordening nr. 1521/95. Verordening nr. 1576/95 refereert niet aan verordening nr. 1521/95. Dit leidt tot de nietigverklaring ab initio van verordening nr. 1521/95. In tegenstelling tot het geval van intrekking van een verordening heeft de vernietigde verordening geen effect, behalve voorzover het vernietigde besluit rechten heeft doen ontstaan ten behoeve van bepaalde burgers, die schade zouden leiden ten gevolge van de intrekking. Nu verordening nr. 1521/95 vernietigd wordt, geldt ten aanzien van de uitvoer op 30 juni 1995 verordening nr. 1576/95.
13. In de tweede plaats stelt Silos dat verordening nr. 1521/95 niet geldig is, vanwege het ontbreken van een motivering. De afschaffing van de uitvoerrestitutie heeft een uitzonderlijk karakter, hetgeen een daarmee consistente motivering vereist. Dat geldt des te sterker nu de ontwikkeling van de maïsprijs op de wereldmarkt de afschaffing irreëel, ongerechtvaardigd en onvoorzienbaar maakt. Silos wijst op artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG).
14. De derde opmerking van Silos heeft betrekking op het tegenstrijdige karakter van verordening nr. 1521/95. De Commissie heeft informeel laten weten dat het in werking treden van de GATT-akkoorden heeft geleid tot de schorsing van de uitvoerrestituties. Aangezien de GATT-akkoorden eerst per 1 juli 1995 in werking traden kunnen zij geen rechtvaardiging vormen voor verordening nr. 1521/95, die reeds op 30 juni 1995 werkt. Bovendien is in die dagen het prijsverschil van maïs op de wereldmarkt en op de communautaire markt juist groter geworden. Dit zou juist moeten leiden tot een verhoging van de uitvoerrestitutie. Tot slot wijst ook het weer invoeren van de restituties per 7 juli 1995 op het innerlijk tegenstrijdige karakter van verordening nr. 1521/95.
15. Ten vierde is Silos van oordeel dat ook ten aanzien van verordening nr. 1576/95 de verplichting tot motivering niet is nageleefd. De opmerkingen over de tegenstrijdigheid van verordening nr. 1521/95 slaan ook op verordening nr. 1576/95.
16. Silos meent, ten vijfde, dat verordening nr. 1521/95 tot stand is gekomen na de aanvaarding ten uitvoer door de bevoegde douaneautoriteiten, onvoorzienbaar was en een ontoelaatbare terugwerkende kracht bevat. Silos brengt in herinnering dat het Publicatieblad pas ter beschikking kwam van het publiek, nadat de douanewerkzaamheden reeds waren verricht. Kortom, haar gerechtvaardigd vertrouwen is geschonden, nu zij niet op de hoogte was van een risico van de afschaffing van de uitvoerrestitutie (gelet ook op de ontwikkeling van de markt) en niet tijdig kennis had kunnen nemen van de verordening. Ook de goede trouw van Silos speelt een rol, waarbij Silos verwijst naar de erkenning van de goede trouw in de Europeesrechtelijke rechtspraak. Onder andere wordt een ondernemer te goeder trouw steeds beschermd bij omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de kant van de betrokkene inhouden. Zij hoeft geen nadeel te lijden dat verder gaat dan het normale handelsrisico. Silos stelt dat in haar geval de goede trouw boven elke twijfel verheven is.
17. Kortom, zo stelt Silos, op haar uitvoerhandelingen moet verordening nr. 1415/95 geacht worden van toepassing te zijn.
18. De Commissie gaat bij wijze van inleiding in op enkele aspecten van de gemeenschappelijke marktordening in de sector granen. Zij wijst op het omvangrijke gedeelte van de communautaire begroting, dat wordt besteed aan de uitvoerrestituties van granen.
19. De functie van de exportrestituties is, aldus de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 1766/92, het verschil te dekken tussen de prijzen binnen en buiten de gemeenschap. Het doel is niet een garantiemechanisme voor de ondernemer in het leven te roepen, maar het is een instrument om de export te faciliteren. Daartoe beschikt de Commissie over een grote beoordelingsruimte bij het vaststellen van de restituties. De Commissie kan restituties vaststellen, maar is daar niet toe verplicht, zo bepaalt artikel 13 van verordening nr. 1766/92.
20. De Commissie behoeft een maximum aan flexibiliteit om de restituties aan te kunnen passen aan de vele fluctuaties van de markten, die afhangen van vele factoren, zoals bijvoorbeeld de klimatologische omstandigheden. Om speculaties tegen te gaan volgt de Commissie een vaste procedure, die bekend is bij alle ondernemingen in de sector.
21. Die procedure komt erop neer dat elke donderdagmiddag het beheerscomité bijeenkomt op een vast tijdstip, dat de maatregelen nog diezelfde avond worden vastgesteld en de volgende ochtend worden gepubliceerd. Dan treden ze normaal gesproken ook in werking. Vaak zijn de ondernemingen al voor de formele vaststelling op de hoogte van de ontwerp-maatregelen via de nationale vertegenwoordigers in het beheerscomité of via een beroepsorganisatie. Voorts kan de Commissie in spoedeisende gevallen de restituties aanpassen, zonder tussenkomst van het beheerscomité.
22. Daarnaast staat de ondernemingen een specifiek mechanisme ter beschikking, de zogenoemde prefixatie, die het mogelijk maakt aan ondernemingen de restitutie te verkrijgen die gold op het moment van aanvraag van het exportcertificaat, en dus niet de restitutie op het moment van export zelf. Deze mogelijkheid beperkt het risico van de onderneming. Overigens is sinds 1 juli 1995 de prefixatie verplicht gesteld.
23. Vervolgens beschrijft de Commissie de toestand op de graanmarkten in juni 1995. Overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 1766/92 vindt de graancampagne plaats van 1 juli tot en met 30 juni. De laatste maanden van de campagne hebben een specifiek belang in de ontwikkeling van de markt, omdat de prijzen dan reeds worden beïnvloed door de verwachtingen over de volgende oogst. Het is steeds een onzekere periode. In 1995 deden zich echter nog bijzondere onzekerheden voor. Zo kondigde binnen de Europese Unie de hervorming van het gemeenschappelijk beleid zich aan en daarbuiten schoten de prijzen van sommige tarwe- en maïssoorten omhoog. Tot slot zorgde het in werking treden van de GATT-regelgeving voor turbulentie. Het risico bestond dat ondernemers nog wilden profiteren van de - vóór 1 juli 1995 - geldende minder strenge regels.
24. Geconfronteerd met deze uitzonderlijke marktsituatie heeft de Commissie besloten de exportrestituties te schorsen totdat meer helderheid zou bestaan over de ontwikkelingen. Dit leidde tot verordening nr. 1521/95, waarover het beheerscomité niet is gehoord. Echter, deze verordening kon niet lang blijven gelden, omdat per 1 juli 1995 een nieuw regelgevend kader in werking zou treden. Het was om deze formele reden dat de Commissie een nieuwe verordening heeft opgesteld per 1 juli 1995, waarvan de considerans verwijst naar het nieuwe kader.
25. Ten aanzien van de eerste vraag van de verwijzende rechter: de Commissie stelt zich op het standpunt dat verordening nr. 1521/95 niet wordt herroepen door verordening nr. 1576/95 (zie ook het vorige punt). Een aandachtige lezing van het Publicatieblad leert dat de considerans van verordening nr. 1576/95 anders luidt dan die van verordening nr. 1521/95. Verordening nr. 1576/95 heeft geen terugwerkende kracht.
26. De Commissie zet naar aanleiding van de tweede vraag het volgende uiteen. Uit een gecombineerde lezing van artikel 2 van verordening nr. 1521/95, van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1766/92 (in de versie die gold op 30 juni 1995) en van artikel 3, leden 1 en 2, van verordening nr. 3665/87 vloeit voort, dat verordening nr. 1521/95 van toepassing is op alle transacties waarvoor de uitvoerverklaring is geaccepteerd op 30 juni 1995. Die acceptatie bepaalt het moment van uitvoer. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben ondernemingen geen enkel recht verkregen tot het bepalende feit zich voordoet. Dit geldt nog duidelijker in een geval waarin de plotselinge wijziging van tarieven een essentieel element is van het systeem, dat bovendien bekend is bij de ondernemingen. Ondernemingen kunnen zich bovendien verzekeren tegen de wijziging van de tarieven via de prefixatie.
27. Subsidiair stelt de Commissie dat het Hof ook de terugwerkende kracht heeft erkend - en a fortiori dus onmiddellijke werking - in het kader van de communautaire marktordening, in gevallen wanneer het te verwezenlijken doel zulks vordert en het gewettigd vertrouwen van betrokkenen naar behoren is geëerbiedigd". Duidelijk is dat de betrokkenen geen gewettigd vertrouwen konden hebben in de handhaving van het eerder geldende tarief.
Tot slot wijst de Commissie nog op het arrest van het Hof van 14 maart 1973, Westzucker, dat ging over een verordening die de premie voor het denatureren van suiker op nul heeft gesteld vanaf de dag van publicatie. Het Hof heeft de onmiddellijke werking van die verordening bevestigd en bovendien erkend dat de onmiddellijke werking niet bijzonder hoeft te worden gemotiveerd.
28. De derde en de vierde vraag hebben betrekking op de motivering van verordening nr. 1521/95 en verordening nr. 1576/95. De Commissie legt de nadruk op de vijfde overweging van de considerans van beide verordeningen, waarin wordt gewezen op de noodzaak rekening te houden met de situatie op de wereldmarkt en verstoringen op de communautaire markt te vermijden. De Commissie wijst nog op een klassiek arrest van het Hof van 1 december 1965, Schwarze, waarin het Hof - in het verband van het gemeenschappelijk landbouwbeleid - de motiveringsplicht beperkt opvat. Die beperkte motiveringsplicht geldt zeker in gevallen als de onderhavige waar de Commissie vaak binnen enkele uren moet reageren op de marktontwikkeling. Zij noemt nog het feit dat een motivering vervolgens ook nog in de elf talen van de Europese Unie moet worden vertaald.
29. De vijfde vraag behoeft naar het oordeel van de Commissie geen beantwoording, aangezien deze uitgaat van een ongeldigheid van verordening nr. 1521/95, waarvan volgens de Commissie geen sprake is. Daarenboven wijst de Commissie erop dat de instellingen waarvan een maatregel ongeldig is verklaard, gehouden zijn - naar analogie van artikel 176 EG-Verdrag (thans artikel 233 EG) - een nieuwe maatregel te nemen. De ongeldigheid van een maatregel heeft niet tot gevolg dat de bepalingen die bij die maatregel zijn ingetrokken opnieuw toepasselijk worden. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat verordening nr. 1521/95 als non-existent moet worden beschouwd, of dat het Hof zelf de bevoegdheid zou verkrijgen autonoom de exportrestituties vast te stellen. De Commissie geeft er - in het naar haar oordeel hypothetische geval dat verordening nr. 1521/95 ongeldig wordt verklaard - de voorkeur aan dat het Hof de gevolgen van die verordening in stand houdt, totdat de Commissie deze heeft vervangen door een nieuwe verordening.
De rechtspraak van het Hof over het stelsel van uitvoerrestituties
30. In deze zaak staat de vraag naar de geldigheid van verordening nr. 1521/95 (en verordening nr. 1576/95) centraal. De beantwoording van die vraag wordt in belangrijke mate bepaald door de rechtspraak van het Hof over het gemeenschappelijk landbouwbeleid en meer in het bijzonder over de uitvoerrestituties.
Ik geef hieronder een schets van de belangrijkste rechtspraak die in het kader van deze zaak relevant is. Daarbij ga ik achtereenvolgens in op de doelstellingen van het stelsel van uitvoerrestituties, de ruime bestuursbevoegdheid van de Commissie, de motiveringsplicht voor de Commissie en, tot slot, het perspectief van de ondernemer: bieden algemene rechtsbeginselen bescherming bij de uitoefening van de bestuursbevoegdheid door de Commissie?
Doelstelling van de uitvoerrestituties
31. Het stelsel van uitvoerrestituties maakt deel uit van de gemeenschappelijke marktordening van de sector granen. Ik breng in herinnering dat de Commissie verwijst naar de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 1766/92, de basisverordening van de gemeenschappelijke marktordening in de sector granen. Die overweging bepaalt als volgt:
Overwegende dat de totstandbrenging van één markt voor granen in de Gemeenschap meebrengt dat naast een regeling met garantieprijzen ook een uniforme regeling van het handelsverkeer aan de buitengrenzen van de Gemeenschap tot stand moet worden gebracht; dat een regeling van het handelsverkeer, die wordt ingevoerd naast het interventiestelsel en die een stelsel van heffingen en restituties bij uitvoer omvat, eveneens bijdraagt tot stabilisatie van de gemeenschappelijke markt en met name voorkomt dat de prijsschommelingen op de wereldmarkt doorwerken in de prijzen in de Gemeenschap; dat derhalve dient te worden voorzien in het opleggen van een heffing bij invoer uit derde landen en het toekennen van een restitutie bij uitvoer naar derde landen, beide ter overbrugging van het verschil tussen de buiten en binnen de Gemeenschap geldende prijzen; dat voor de van granen afgeleide verwerkte producten waarop deze verordening van toepassing is bovendien rekening moet worden gehouden met de noodzaak de verwerkende industrie van de Gemeenschap een bepaalde mate van bescherming te bieden."
32. Vaststaat, zoals ook door het Hof is erkend, dat het stelsel van uitvoerrestituties beoogt de stabilisatie van de gemeenschappelijke markt te bewerkstelligen en ervoor te zorgen dat de afzet van landbouwproducten in derde landen mogelijk wordt. De uitvoerrestituties strekken er niet toe de exporteur een behoorlijk inkomen te verzekeren. Bij deze doelstellingen staat de mogelijkheid effectief en flexibel te kunnen ingrijpen in een zich snel veranderende markt voorop. Veelvuldige wijziging is een van de centrale kenmerken van het systeem van het Europees landbouwrecht. De wetgeving moet constant worden aangepast aan gewijzigde economische omstandigheden en aan gewijzigde beleidsprioriteiten.
De ruime bestuursbevoegdheid van de Commissie
33. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid kenmerkt zich door rechtstreekse en diepgaande interventies in de economische praktijk bij de voortbrenging, de verwerking en de verhandeling van landbouwproducten. Om zulke interventies effectief te doen zijn, behoeft het bestuur een flexibele en ruime bestuursbevoegdheid. Het bijzondere in het stelsel is nog dat de bestuursbevoegdheid wordt uitgeoefend door het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, te weten de verordeningen van de Commissie waarbij de uitvoerrestituties periodiek worden vastgesteld. Ook het karakter van deze verordeningen is bijzonder: de frequentie waarin ze worden gewijzigd is zeer hoog en bovendien richten zij zich tot een zeer beperkte groep van justitiabelen.
34. Bij het nemen van maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Commissie een ruime discretionaire bevoegdheid. Die bevoegdheid is echter niet onbeperkt. Uiteraard moeten - voor de uitvoer van mengvoeders die ten grondslag ligt aan dit geschil - de deels zeer algemene criteria in acht genomen worden van artikel 1 van verordening nr. 1913/69, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1707/94. In het arrest Racke geeft het Hof aan op welke punten het gebruik van die bevoegdheid aan rechterlijke beoordeling is onderworpen: De rechter heeft zich bij de controle op de rechtmatige uitoefening van een dergelijke bevoegdheid te beperken tot de vraag of daarbij niet sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid dan wel betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet nadrukkelijk heeft overschreden." Ik ga nader op die criteria in.
35. Het criterium van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid houdt mijns inziens in dat het gebruik van die bevoegdheid moet geschieden in het belang van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
In het arrest Crispoltoni e.a. gaat het Hof daar nader op in. Bij het toewerken naar de in artikel 39 EEG-Verdrag opgesomde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, moeten de instellingen er voortdurend voor zorgen mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen en, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eisen van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen. Deze afweging laat evenwel niet toe dat één dezer doelstellingen afzonderlijk wordt nagestreefd waardoor andere niet meer kunnen worden verwezenlijkt." Indien geen juiste afweging plaatsvond, dan kan sprake zijn van misbruik van bevoegdheid.
In het arrest Crispoltoni e.a. vervolgt het Hof: Volgens de rechtspraak van het Hof kan ter zake van een handeling slechts worden gesproken van misbruik van bevoegdheid, wanneer er objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij uitsluitend althans hoofdzakelijk is vastgesteld ter bereiking van andere doeleinden dan gesteld, dan wel ter omzeiling van een speciale procedure waarin het Verdrag heeft voorzien om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden."
In zijn arrest van 11 mei 1989, Denemarken/Commissie, wijst het Hof erop dat de Commissie bij de vaststelling van de restituties bij uitvoer ook de handelspolitieke overwegingen in aanmerking dient te nemen. Het mag niet zo zijn dat de exportrestitutie zo hoog is dat zij het verschil tussen de gemeenschapsprijs en de wereldmarktprijs meer dan compenseren. In dat geval zou de exportrestitutie de verkoop van producten beneden de wereldmarktprijs mogelijk maken, hetgeen reacties van de handelspartners van de Gemeenschap zou kunnen uitlokken. Een dergelijk restitutietarief zou de verwezenlijking van een der in artikel 110 van het Verdrag genoemde doeleinden van de gemeenschappelijke handelspolitiek - de harmonische ontwikkeling van de wereldhandel - in gevaar kunnen brengen." Het verschil tussen de gemeenschapsprijs en de wereldmarktprijs bepaalt het maximum van de restitutie, maar zegt niets over het minimum.
36. Indien vaststaat dat een maatregel is genomen in het belang van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en er dus geen sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan is de ruimte voor de Commissie zeer groot. Dat is deze ruimte zeker bij het vaststellen van exportrestituties, nu de betreffende verordeningen bepalen dat - de Commissie wijst daar in haar schriftelijke opmerkingen met nadruk op - uitvoerrestituties kunnen worden verleend. Reeds eerder oordeelde het Hof over een geval waarin de Commissie een tarief plotseling op nul heeft gesteld. In zijn arrest Westzucker over denatureringspremies voor suiker sauveerde het Hof zo'n maatregel, door te stellen dat er op grond van de verordening geen verplichting bestaat de denatureringspremieregeling voor altijd in stand te houden, zodat die premies naar gelang van de ontwikkeling der productie en de marktschommelingen, kunnen worden verlaagd en zelfs volledig geschorst".
37. Overigens betekent dit arrest naar mijn oordeel wel dat de ruimte voor de Commissie groot is, maar daarmee is die ruimte voor de Commissie nog niet onbeperkt. Bekeken moet worden of - ik grijp terug op het arrest Racke - het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet nadrukkelijk heeft overschreden.
38. De eerste begrenzing kan zijn gelegen in de gevolgde procedure. De gebruikelijke procedure is dat de hoogte van de exportrestitutie tot stand komt na een (wekelijkse) bijeenkomst van het beheerscomité. De inschakeling van het beheerscomité maakt het mogelijk voor de Commissie voeling te houden met nationale instanties voor de betrokken marktsectoren".
Ook het Hof heeft een meer actieve rol van het beheerscomité erkend. In het arrest Racke zegt het Hof dat het aan de Commissie staat om met inachtneming van de zogenoemde procedure van het beheerscomité, te beoordelen of gevaar voor verstoring aanwezig is". Tussendoor kan de Commissie overigens op eigen initiatief de hoogte van de restitutie aanpassen. Zo is in het onderhavige geval het beheerscomité niet geconsulteerd.
Kort gezegd, het inschakelen van het beheerscomité is geen vereiste, maar behoort zo mogelijk wel te geschieden.
39. Een tweede begrenzing kan zijn gelegen in het tijdstip van inwerkingtreding. Artikel 191 EG-Verdrag (thans artikel 254 EG), zoals uitgelegd door het Hof, staat inwerkingtreding van een regeling op de dag van publicatie toe. Daarover bestaat geen discussie. Interessanter is het rechtsgevolg. In de doctrine wordt een onderscheid gemaakt tussen de eigenlijke terugwerkende kracht en onmiddellijke werking. Terugwerkende kracht is in beginsel niet toegestaan, maar er zijn uitzonderingen. Zo ging het Hof in het arrest Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest akkoord met het achteraf vaststellen van heffingen als gevolg van enige uitzonderlijke niet voorzienbare gebeurtenissen, te weten de val van de dollar en het instorten van de suikerprijzen op de wereldmarkt. Naar vaste rechtspraak van het Hof: Ofschoon het beginsel van de rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds voor afkondiging van kracht wordt, kan hiervan bij wijze van uitzondering worden afgeweken indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatig vertrouwen van de betrokkenen naar behoren is in acht genomen."
40. In het onderhavige geval is van eigenlijke terugwerkende kracht geen sprake, maar is sprake van een bepaling met onmiddellijke werking. Bij onmiddellijke werking hanteert het Hof een ruimere opvatting. Ik wijs op het arrest van het Hof van 4 juli 1973, Westzucker. Overwegende dat volgens een algemeen erkend beginsel de wet waarbij een wettelijke bepaling wordt gewijzigd, tenzij het tegendeel is bepaald, van toepassing is op de toekomstige gevolgen van feitelijke situaties welke onder vigeur van de oude wet zijn ontstaan." Het Hof stelt het tijdstip van plaatsing van het Publicatieblad (en de feitelijke beschikbaarheid daarvan) centraal. Overigens ben ik van mening dat het verschil tussen terugwerkende kracht en onmiddellijke werking voor de agrarische ondernemer niet steeds heel groot is. Zo was voor Silos de plaatsing in het Publicatieblad van verordening nr. 1521/95 niet erg relevant. Zij was immers verplicht op de betreffende dag uit te voeren. Naar mijn mening betekent het voorgaande dat onmiddellijke werking op zichzelf is toegestaan, maar dat wel - volgens de formule van het arrest Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest - moet worden bezien of als gevolg van die onmiddellijke werking de rechtszekerheid van de justitiabele wordt geschonden.
De motiveringsplicht
41. De derde begrenzing van de beoordelingsvrijheid is gelegen in de motiveringsplicht van een verordening. Om te beginnen noem ik de vaste rechtspraak van het Hof over de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering. Op grond hiervan moet de redenering van de gemeenschapsinstelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen, doch het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd.
Er bestaat reeds vrij veel rechtspraak over de motiveringsplicht van verordeningen van de Commissie, die vergelijkbaar zijn met verordeningen nr. 1521/95 en 1576/95. De Commissie wijst op het klassieke arrest van het Hof van 1 december 1965, Schwarze, waarin het Hof - in het verband van het gemeenschappelijk landbouwbeleid - bepaalde dat de Commissie mocht volstaan met een algemene aanduiding van de fundamentele gegevens en van de gevolgde procedure welke tot de waardering der feiten hebben geleid, zonder dat het daartoe nodig was te dien aanzien nader in bijzonderheden te treden". De Commissie noemt naar mijn oordeel ook terecht dat bij verordeningen als de onderhavige een uitvoerige motiveringsplicht niet goed denkbaar is, gelet op de snelheid waarmee de Commissie op economische ontwikkelingen moet reageren. Niettemin zal een zekere motivering toch moeten worden gegeven, om een toetsing door het Hof van de verordening mogelijk te maken en om daarmee te voldoen aan het bepaalde in artikel 190 van het Verdrag. Daar komt bij dat een meer gedetailleerde motivering natuurlijk eerder noodzakelijk is, indien een besluit afwijkt van de gebruikelijk gehanteerde praktijk. Ik lees dat ook in het arrest van het Hof van 20 november 1997, Moskof.
Het perspectief van de ondernemer: bescherming van de rechtszekerheid
42. Tegenover de noodzaak van een vaak zeer snelle wijziging van regels staat overigens de behoefte van de ondernemer om te kunnen vertrouwen op de wetgeving zoals die luidt op het moment dat hij een commerciële beslissing neemt. Naar mijn oordeel speelt de bescherming van de rechtszekerheid van de ondernemer, de vierde begrenzing, een beperkte rol. De ondernemer neemt immers deel aan een markt waarin de economische omstandigheden en de fluctuaties van prijzen aan de orde van de dag zijn. Datzelfde geldt voor de fluctuaties van de uitvoersubsidies, die daarop reageren.
43. Bovendien hecht ik belang aan het volgende. Verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, kent een instrument waarmee de betrokken onderneming het risico van plotselinge wijziging van de uitvoerrestitutie kan ontgaan, de zogenoemde prefixatie, waarbij de restitutie die geldt ten tijde van het aanvragen van het uitvoercertificaat bepalend is. Het is een keuze van de ondernemer om al dan niet gebruik te maken van dit instrument. Ten overvloede wijs ik erop dat na inwerkingtreding per 1 juli 1995 van verordening (EG) nr. 3290/94 in de sector granen de prefixatie zelfs verplicht is.
44. De rol van rechtsbeginselen waaraan de justitiabele bescherming kan ontlenen, is dan ook beperkt, maar niet non-existent. Ik wijs allereerst op het evenredigheidsbeginsel, dat - zo citeer ik het arrest van het Hof van 13 november 1990, Fedesa e.a., - voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid als volgt uitwerkt:
Volgens vaste rechtspraak van het Hof maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Volgens dit beginsel zijn maatregelen waarbij economische activiteiten worden verboden, slechts wettig wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.
Met betrekking tot de vraag evenwel, in hoeverre deze voorwaarden voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, moet voor ogen worden gehouden, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 EEG-Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve kan aan de wettigheid van op dit gebied vastgestelde maatregelen slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel [...]"
Het Hof heeft hiermee het evenredigheidsbeginsel erkend, ook - zij het in beperkte mate - op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
45. In het arrest van 28 juni 1990, Hoche, herinnert het Hof eraan dat een algemeen gemeenschapsrechtelijk beginsel van objectieve onbillijkheid niet bestaat.
Bovendien heeft het Hof beslist dat het gemeenschapsrecht geen algemeen rechtsbeginsel kent volgens welke een geldende gemeenschapsbepaling door een nationale instantie niet mag worden toegepast, wanneer die bepaling voor betrokkene een hardheid meebrengt die de gemeenschapswetgever zeker zou hebben trachten te vermijden, indien hij bij de vaststelling van de bepaling aan dat geval had gedacht.
[...]
Hieruit volgt dat marktdeelnemers die vrijwillig en in hun eigen belang aan inschrijvingen als de thans aan de orde zijnde deelnemen, geheel de aan de betrokken transactie verbonden risico's moeten dragen, zolang de Commissie niet onverwachts en willekeurig wijziging brengt in de economische situatie of de geldende voorschriften."
Slechts bij een onverwachtse en willekeurige wijziging van de voorschriften - ik ga ervan uit dat het hier cumulatief gestelde eisen betreft - heeft de gelaedeerde ondernemer derhalve met zijn vordering een kans.
Interessant is dat in deze zaak advocaat-generaal Lenz een ruimere opvatting poneert. Hij koppelt het ontbreken van een algemeen rechtsbeginsel van objectieve onbillijkheid aan het risico dat zo'n beginsel ertoe zou kunnen leiden dat nationale rechterlijke instanties van geval tot geval zouden kunnen beslissen of zij een gemeenschapsbepaling al dan niet toepassen. Dit risico doet zich echter niet voor indien het Hof zelf in individuele gevallen beslissingen neemt op billijkheidsgronden. De advocaat-generaal ziet het rechtsbeginsel van objectieve onbillijkheid als een bijzondere variant van het evenredigheidsbeginsel.
46. Het vertrouwensbeginsel uit zich in twee vormen van vertrouwen die bescherming kunnen behoeven. Ten eerste gaat het om de bescherming tegen inbreuk op bestaande rechten. Hierover zegt het Hof in zijn al eerder genoemde arrest Crispoltoni e.a.:
Er zij aan herinnerd dat, ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie [...] Hieruit volgt, dat de marktdeelnemers zich niet kunnen beroepen op een verkregen recht om een uit een gemeenschappelijke marktordening voortvloeiend voordeel, dat hun op een bepaald ogenblik is toegekend, te behouden [...]"
Ten tweede - en dat speelt in deze zaak - betreft het de bescherming van legitieme verwachtingen. Bescherming van legitieme verwachtingen past - zo blijkt uit de rechtspraak van het Hof - nog minder binnen het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waar constant rekening moet worden gehouden met de zich wijzigende economische realiteit. Een verstandig ondernemer kan zich wapenen tegen wijzigingen in de regelgeving, of zelfs profiteren van die wijzigingen, zo lijkt mij.
Alleen in een zeer bijzonder geval heeft het Hof in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid het gewettigd vertrouwen van agrarische ondernemers erkend. Dit betrof de zogenoemde SLOM-boeren, die een tijdelijke verbintenis waren aangegaan om geen melk in de handel te brengen. Hun legitieme verwachting dat zij na afloop van die tijdelijke verbintenis weer melk zouden mogen leveren, werd door de invoering van de superheffing op de melk geschonden.
47. Silos wijst in zijn schriftelijke opmerkingen nog op de erkenning door het Hof van de goede trouw. Naar mijn oordeel speelt de goede trouw een beperkte rol in de onderhavige zaak waar het gaat om de geldigheid van een algemeen verbindend voorschrift. Wel is het zo dat - zo het gemeenschapsrecht de bescherming van legitieme verwachtingen al erkent - die bescherming alleen kan worden ingeroepen door ondernemers die te goeder trouw zijn.
Samengevat
48. De bevoegdheid van de Commissie om verordeningen vast te stellen op dit gebied kenmerkt zich door flexibiliteit: een grote inhoudelijke appreciatiemarge, gekoppeld aan een grote snelheid van handelen. Die bevoegdheid is echter niet onbeperkt. Ten eerste zal onderzocht moeten worden of sprake is van misbruik van bevoegdheid, met andere woorden of de verordening past binnen de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Ten tweede moet worden gekeken naar de vraag of de Commissie de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet anderszins nadrukkelijk heeft overschreden. In dat kader komt een mogelijk motiveringsgebrek aan de orde. De bescherming van de rechtszekerheid van de getroffen ondernemingen speelt een beperkte rol.
De derde en centrale vraag: de geldigheid van verordening nr. 1521/95
49. In voorgaande gevallen heeft het Hof de toepassing door de Commissie van haar bestuursbevoegheid steeds gesauveerd. Ik benadruk echter dat het geval dat in casu door de verwijzende rechter aan het Hof is voorgelegd een uitzonderlijk karakter heeft. Immers, voor de uitvoer van mengvoeders werd in het jaar 1995 steeds een uitvoerrestitutie uitgekeerd, behalve voor de uitvoer die plaatsvond in een korte periode rond 1 juli van dat jaar. In een dergelijk uitzonderlijk geval staat niet op voorhand vast of de Commissie is gebleven binnen de zeer ruime grens van de haar toegekende discretionaire bevoegdheid.
50. Overeenkomstig het arrest Racke ligt het voor de hand dat het Hof het gebruik van de discretionaire ruimte door de Commissie beperkt toetst. Het eerste criterium van het arrest Racke heeft betrekking op een eventueel misbruik van bevoegdheid, of wel op de vraag of verordening nr. 1521/95 past binnen de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Mij lijkt het belang van dit criterium voor het onderhavige geval beperkt. Zelfs bij onduidelijkheid over de vraag of een maatregel in het belang kan zijn van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, berust het voordeel van de twijfel bij de Commissie. Ik vind in het dossier geen aanleiding te onderzoeken of de Commissie met de verordening een doel beoogde te dienen dat niet past binnen het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
51. Ik beoordeel dit geschil dan ook aan de hand van het tweede criterium van het arrest Racke: heeft de Commissie de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet anderszins nadrukkelijk overschreden?
52. Uit de rechtspraak van het Hof vloeit voort, dat het gebruik van de beoordelingsvrijheid, hoewel beperkt, aan toetsing door het Hof is onderworpen. Het Hof moet het gebruik van die bevoegdheid kunnen toetsen. Dit stelt eisen aan de motivering van een besluit. Naar mijn oordeel berust een zwaardere motiveringsplicht op de Commissie, indien zij een besluit neemt dat afwijkt van de gebruikelijke praktijk. Als gebruikelijke praktijk beschouw ik de consistente gedragslijn van de Commissie in het licht van de bestaande marktverhoudingen. Naarmate een besluit van de Commissie meer in overeenstemming is met die gebruikelijke praktijk, is de plicht tot motivering beperkter. Het omgekeerde geldt echter eveneens: naarmate een besluit meer afwijkt van de gebruikelijke praktijk, moet de Commissie haar beweegredenen explicieter aangeven. Zou dit niet zo zijn, dan zou een standaardmotivering ieder willekeurig besluit kunnen dekken. Daarmee zou de rechterlijke toetsing onmogelijk worden. Ik lees in de hierboven geanalyseerde rechtspraak dat het Hof een zo verregaande consequentie uitdrukkelijk niet heeft willen trekken.
53. Ook het belang van de rechtszekerheid van de getroffen ondernemingen eist dat een besluit dat sterk afwijkt van de gebruikelijke praktijk expliciet en specifiek wordt gemotiveerd. Hoewel de betrokken ondernemingen er niet op mogen vertrouwen dat een uitvoerrestitutie in stand blijft - zij hebben in het stelsel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geen recht op de restitutie - moet de Commissie bij zijn besluitvorming wel rekening houden met hun gerechtvaardigde belangen. Indien zich geen grote veranderingen voordoen in de prijzen of andere marktomstandigheden, zullen zij geen rekening houden - en ook niet kunnen houden - met een onverwachtse en abrupte wijziging van de restituties.
54. Verordening nr. 1521/95, waarbij de restituties van bijna 75 ECU tot nul werden gereduceerd, wijkt onmiskenbaar af van de gebruikelijke praktijk die de Commissie bij de vaststelling van uitvoersubsidies in de sector granen tot eind juni 1995 hanteerde. Ik stel dan ook hoge eisen aan de motivering. Deze moet kenbaar zijn en de besluitvorming kunnen dragen. In de loop van de procedure bij het Hof - zo bleek ook bij de mondelinge behandeling van de zaak op 31 januari 2001 - concentreert de Commissie de motivering op drie punten:
1. de inwerkingtreding van de nieuwe GATT-regelgeving,
2. de prijsontwikkeling buiten de Europese Unie,
3. het risico van speculaties door marktpartijen.
Deze drie punten tezamen zouden tot een uitzonderlijke marktsituatie hebben geleid, die een uitzonderlijke maatregel rechtvaardigen, zo stelt de Commissie.
55. De inwerkingtreding van de nieuwe GATT-regelgeving op 1 juli 1995, de eerste omstandigheid die de Commissie aanvoert, kan naar mijn oordeel geen zelfstandige grond vormen voor het plotseling opschorten van de uitvoerrestitutie. Immers, zo de inwerkingtreding van deze regels überhaupt al leidt tot een aanpassing van de prijsniveaus op de interne markt en op de wereldmarkt, dan kan die inwerkingtreding nooit leiden tot een abrupte wijziging van de marktomstandigheden. De inwerkingtreding is immers geen onvoorzienbare gebeurtenis, aangezien de nieuwe regels reeds een jaar tevoren waren vastgesteld en ook de datum van inwerkingtreding sindsdien bij marktpartijen bekend was. Deze zullen de economische gevolgen van de nieuwe regels reeds in de periode voorafgaande aan 1 juli 1995 verdisconteren in hun marktgedrag en in hun prijsstelling. Zulks zal dan ook ruim voor deze datum tot uitdrukking moeten komen in de ontwikkeling van de prijsniveaus. Ik merk daarbij op dat de marktpartijen waar het hier om gaat - de Commissie benadrukt dit ook - bestaan uit een beperkt aantal ervaren en goed geïnformeerde ondernemingen.
56. De tweede omstandigheid die de Commissie aanvoert - de prijsontwikkeling op de wereldmarkt - is al evenmin overtuigend. De Commissie stelt dat de prijzen van sommige tarwe- en maïssoorten omhoog schoten. Die stelling wordt evenwel niet met gegevens onderbouwd. Integendeel, uit de gegevens die partijen hebben verstrekt kan ik niet anders dan afleiden dat sprake is van een stabiele prijsontwikkeling. Van grote schommelingen is geen sprake. Die betrekkelijke rust op de markt wordt weerspiegeld in de hoogte van de exportrestituties, zoals die tot 30 juni 1995 en vervolgens weer vanaf 7 juli 1995 golden. Ten overvloede wijs ik nog op de niet weersproken stelling van Silos, dat in de relevante periode het verschil tussen de prijs op de communautaire markt en de wereldmarktprijs juist geleidelijk groter is geworden, hetgeen de plotselinge opschorting van de restituties des te moeilijker verklaarbaar maakt.
57. Ten derde wijst de Commissie op het risico van speculaties door marktpartijen, vanwege de onzekere marktsituatie. Twee factoren zouden die situatie onzeker hebben gemaakt, zo stelt de Commissie. Ten eerste is de periode rond 1 juli jaarlijks een periode van onzekerheid over de prijzen. Op 1 juli vindt namelijk de overgang plaats naar de nieuwe graancampagne. Ten tweede was die onzekerheid in 1995 groter dan anders, onder ander vanwege de al eerder genoemde nieuwe GATT-regelgeving. Ik ben van mening dat de Commissie niet aannemelijk heeft gemaakt dat er rond 1 juli sprake was van een extreme marktsituatie. Op de mogelijke effecten van de nieuwe GATT-regelgeving op de prijzen rond 1 juli 1995 ging ik al eerder in. De overgang naar de nieuwe graancampagne is evenmin aan te merken als een onvoorzienbare gebeurtenis die een plotseling effect op de prijzen kan hebben. De ondernemingen die actief zijn op de internationale graanmarkten monitoren de ontwikkelingen in de belangrijkste productiegebieden permanent. De mogelijke economische consequenties van gunstig of ongunstig weer of van ziekten of plagen worden al vroeg in de prijsontwikkeling zichtbaar. Kortom, de Commissie heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat sprake is van een extreme marktsituatie. Daarmee is er ook geen bijzonder risico voor speculaties. Ten overvloede wijs ik nog op het volgende. Silos heeft er ter zitting nog op gewezen dat de exportcertificaten in deze sector per 30 juni afliepen. De betrokken ondernemingen waren dus verplicht de door de exportcertificaten gedekte hoeveelheden op 30 juni 1995 uit te voeren, hetgeen de ruimte voor speculatie, zo die er al was, aanzienlijk vermindert. De Commissie heeft dit punt niet weersproken.
58. Daar komt het volgende bij. Indien de onzekerheden op de markt waar de Commissie zich op beroept, inderdaad reëel waren - hetgeen naar mijn oordeel niet het geval is - dan zouden die onzekerheden al in de loop van de maand juni 1995 actueel moeten zijn geworden. Het zou in dat geval logisch zijn indien die onzekerheden ook tot uitdrukking zouden zijn gekomen in de uitvoersubsidie die op 22 juni 1995 bij verordening nr. 1415/95 is vastgesteld. Op dat moment worden de uitvoersubsidies echter zeer licht verhoogd, tot bijna 75 ECU. Kortom, zo de argumentatie van de Commissie al steekhoudend zou zijn, bevestigt deze hoogstens dat verordeningen nr. 1415/95 en nr. 1521/95 onderling tegenstrijdig zijn. In een dergelijke omstandigheid duidt het plotseling en abrupt opschorten van de uitvoersubsidie op willekeur. Ik wijs er ter illustratie daarvan nog op dat op 7 juli 1995, een week later, bij een nieuwe verordening de uitvoersubsidies worden heringevoerd op een niveau van 62,51 ECU.
59. Het brengt mij tot de volgende slotsom. Uitzonderlijke marktsituaties kunnen leiden tot het opschorten van uitvoersubsidies. Bij een grote onzekerheid over de prijsontwikkeling op de communautaire markt of op de wereldmarkt, of op beide markten, kunnen aanknopingspunten wegvallen, waarop de uitvoersubsidies zouden kunnen worden gebaseerd. Evenwel, de argumenten waarmee de Commissie het bestaan van een zodanig uitzonderlijke - onzekere - marktsituatie rond 1 juli 1995 tracht aan te tonen, schieten in ieder opzicht tekort. De prijsontwikkelingen op de graanmarkten in juni 1995 geven juist een stabiel beeld te zien. De argumentatie van de Commissie wordt dan ook niet door de feiten gedragen. Indien deze argumentatie toch als voldoende zou moeten worden beschouwd, draagt zij in geen enkel opzicht het door de Commissie gevoerde beleid. Het blijft onverklaarbaar waarom de Commissie in een naar haar zeggen extreem onzekere marktsituatie op 22 juni een verordening vaststelt waarbij zij de uitvoersubsidie verhoogt en vervolgens op 29 juni bij verordening de uitvoersubsidies opschort. Een dergelijke gedragslijn duidt op willekeur.
60. Van de argumenten die de Commissie in de onderhavige procedure ter rechtvaardiging van het in verordening nr. 1521/95 neergelegde besluit heeft gegeven blijkt overigens niets in de motivering van deze verordening. Ingevolge artikel 190 van het Verdrag worden verordeningen, richtlijnen en beschikkingen met redenen omkleed. Deze motivering moet uit een besluit zelf kenbaar zijn. Weliswaar vat het Hof sinds het arrest Schwarze de motiveringsplicht voor de Commissie bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beperkt op, maar indien van de gebruikelijke praktijk wordt afgeweken, moeten de bijzondere beweegredenen van de Commissie kenbaar zijn. Ik wees daar in punt 52 van deze conclusie reeds op. Aangezien dergelijke bijzondere beweegredenen in verordening nr. 1521/95 volledig ontbreken, concludeer ik dat alleen al dit gebrek de verordening ongeldig maakt.
61. Mijn bezwaren tegen de gebrekkige motivering van verordening nr. 1521/95 strekken overigens nog verder. Verordening nr. 1415/95 van 22 juni 1995, waarbij de uitvoersubsidie licht wordt verhoogd, en verordening nr. 1521/95, waarbij de uitvoersubsidie wordt afgeschaft, worden exact op dezelfde wijze gemotiveerd. Een motivering waarop twee diametraal verschillende besluiten worden gebaseerd is geen motivering, maar een orakelspreuk die de justitiabele hoogstens kan geloven, maar niet kan begrijpen.
62. Ten overvloede wijs ik er nog op dat de wel gegeven (standaard)motivering bij verordening nr. 1521/95 op een belangrijk punt lijnrecht in tegenspraak is met de inhoud van de verordening. De vijfde overweging van de considerans stelt namelijk: Overwegende dat het momenteel dienstig lijkt bij de vaststelling van de restituties uit te gaan van het op de markt van de Gemeenschap en op de wereldmarkt geconstateerde verschil in de kosten van de grondstoffen die in het algemeen voor het betrokken mengvoeder worden gebruikt, zodat de economische realiteit bij de uitvoer van de betrokken producten nauwkeuriger in aanmerking kan worden genomen." In deze overweging lijkt de Commissie van de veronderstelling uit te gaan dat de verschillen tussen het kostenniveau op de wereldmarkt en dat op de gemeenschappelijke markt duidelijk kunnen worden geconstateerd, zodat de economische realiteit bij de uitvoer van de betrokken producten nauwkeuriger in aanmerking kan worden genomen". Ten overstaan van het Hof geeft de Commissie echter aan dat de ontwikkeling van de prijsniveaus zo onzeker was, dat daarom de uitvoerresitutie moest worden opgeschort.
63. Op dit punt kom ik tot mijn conclusie, waarbij ik de rechtspraak van het Hof in de zaak Hoche als uitgangspunt neem. Het Hof bepaalt daarin dat marktdeelnemers [...] geheel de aan de betrokken transactie verbonden risico's moeten dragen, zolang de Commissie niet onverwachts en willekeurig wijziging brengt in de economische situatie of de geldende voorschriften". Ik ben van oordeel dat met verordening nr. 1521/95 de Commissie onverwachts en willekeurig wijziging brengt in de geldige voorschriften en dat voorts voor deze wijziging geen begin van motivering is te vinden in de verordening. Derhalve geef ik het Hof in overweging de derde vraag van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden: verordening nr. 1521/95 moet geacht worden ongeldig te zijn, aangezien de Commissie een kennelijk onjuist gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsmarge en omdat zij de verordening kennelijk onjuist en onvolledig heeft gemotiveerd".
Beantwoording van de overige vragen
Ten aanzien van de eerste vraag
64. Naar mijn oordeel kan de beantwoording van deze vraag kort zijn. Er bestaat geen grond aan te nemen dat verordening nr. 1576/95 een herroeping vormt van verordening nr. 1521/95. Ik baseer mij daarbij op het volgende. Aan de Commissie komt de bevoegdheid toe, ook los van de wekelijkse bijeenkomst van het beheerscomité tussendoor op ieder gewenst moment de uitvoerrestitutie aan te passen. Indien zij van die bevoegdheid gebruik maakt, betekent zulks in beginsel niet dat de eerdere regeling wordt herroepen. Ook uit de considerans van verordening nr. 1576/95 leid ik niet af dat deze bedoeld heeft de eerdere verordening te herroepen. In tegendeel, ik zie geen aanleiding te twijfelen aan de redengeving die de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aan het Hof heeft aangegeven. De totstandkoming van verordening nr. 1576/95 heeft een louter formele reden. Er gold per 1 juli 1995 een nieuw regelgevend kader. Daarnaar moet in de considerans worden verwezen, hetgeen ook is geschied.
Ten aanzien van de tweede vraag
65. Gelet op het antwoord op de derde vraag, behoeft deze vraag geen beantwoording meer. Immers, eerst nadat is vastgesteld dat verordening nr. 1521/95 geldig is, komt de vraag aan de orde of zij kan worden toegepast op uitvoerverrichtingen die reeds aan de gang waren en reeds voltooid waren op de dag van haar publicatie. Mocht het Hof evenwel een andersluidend antwoord geven op de derde vraag, dan ben ik van oordeel dat het antwoord als volgt moet luiden: verordening nr. 1521/95 kan worden toegepast op uitvoerverrichtingen die reeds aan de gang waren en reeds voltooid waren op de dag zelf waarop die verordening, als gevolg van haar publicatie, ter beschikking van de betrokken marktdeelnemers is gesteld".
66. Bij de beantwoording van deze vraag acht ik doorslaggevend dat de onmiddellijke werking van verordeningen als de onderhavige bestendige praktijk is, die ook door het Hof is bevestigd. Daarbij is van belang dat de onmiddellijke werking van de tarieven - zoals de Commissie ook stelt in haar schriftelijke opmerkingen - een essentieel element van het systeem is, dat bovendien bij de ondernemingen bekend is.
Ten aanzien van de vierde vraag
67. Hier wenst de verwijzende rechter het oordeel van het Hof te vernemen over de geldigheid van verordening nr. 1576/95. Naar mijn oordeel onderscheidt het karakter van deze verordening zich niet wezenlijk van het karakter van verordening nr. 1521/95. Hetgeen ik ten aanzien van die laatste verordening heb gesteld, slaat mutatis mutandis ook op verordening nr. 1576/95. Ik geef het Hof dan ook in overweging ook deze verordening ongeldig te verklaren. Niettemin wil ik een tweetal punten verduidelijken.
68. Ten eerste, verordening nr. 1576/95 treedt in werking met ingang van 1 juli 1995, zo bepaalt artikel 2 van de verordening. Aan de verordening wordt geen terugwerkende kracht verleend. Dit betekent dat deze verordening - zo zij al geldig zou zijn - geen gevolg heeft voor de uitvoer van mengvoeder die op 30 juni 1995 plaatsvond.
69. Ten tweede, deze verordening bevat - anders dan verordening nr. 1521/95 - wel een overweging van inhoudelijke aard. Die overweging luidt als volgt: overwegende dat de marktsituatie ertoe leidt om geen restituties vast te stellen". Echter, in samenhang met de daaraan voorafgaande overwegingen gelezen - die niets over de actuele marktsituatie zeggen - zou zij evengoed een tegengestelde inhoud kunnen hebben gehad. Als redengeving voor een exceptionele maatregel, die een exceptionele marktsituatie veronderstelt, is zij dan ook volstrekt onvoldoende. Silos geeft in haar schriftelijke opmerkingen aan dat verordening nr. 1576/95 beoogt de motivering te geven die verordening nr. 1521/95 ontbeert. Gelet op het lapidaire karakter van de overweging acht ik dit standpunt van Silos niet juist en ook niet relevant. Daar komt bij dat ik het standpunt van de Commissie, dat de totstandkoming van verordening nr. 1576/95 louter een formele reden achtergrond heeft, aannemelijk acht (zie ook mijn antwoord op de eerste vraag, onder punt 60 hierboven).
Ten aanzien van de vijfde vraag
70. De vijfde vraag heeft betrekking op het rechtsgevolg van de ongeldigverklaring van verordening nr. 1521/95. Deze vraag behoeft dan ook alleen beantwoording indien het Hof besluit overeenkomstig mijn conclusie de verordening ongeldig te verklaren. Indien het Hof eveneens besluit om ook verordening nr. 1576/95 ongeldig te verklaren, dan is het gewenst ook het rechtsgevolg van deze laatste ongeldigverklaring te betrekken bij de beantwoording van de vijfde vraag van de verwijzende rechter.
71. Ik ben van oordeel dat ten principale de redenering van de Commissie moet worden gevolgd. Indien de verordening ongeldig wordt verklaard is het aan de bevoegde gemeenschapsinstelling, in casu de Commissie, een nieuw besluit te nemen. De Commissie wijst onder meer op het arrest Van Landschoot, waarin het Hof stelt dat het aan de betrokken instelling is, passende maatregelen te nemen ter uitvoering van het arrest. In casu betekent dit dat de Commissie een verordening moet vaststellen die recht doet aan de situatie die eind juni 1995 op de betrokken markten bestond. Hiermee wordt de beoordelingsmarge, waarover de Commissie beschikt, gerespecteerd.
72. Er is geen behoefte aan een overgangsregeling, in afwachting van de totstandkoming van een nieuwe maatregel.
73. Hoewel noch Silos, noch de Commissie aandacht vraagt voor de verdere gevolgen van de eventuele ongeldigverklaring van verordeningen nr. 1521/95 en nr. 1576/95, lijkt het mij goed daar kort op in te gaan.
74. In beginsel heeft een prejudicieel arrest waarin het Hof de ongeldigheid van een gemeenschapshandeling vaststelt, terugwerkende kracht tot de datum van inwerkingtreding van de handeling, met alle gevolgen van dien. Het Hof heeft echter de mogelijkheid, in het arrest zelf de gevolgen van een ongeldigverklaring van een gemeenschapsverordening in de tijd te beperken, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dat rechtvaardigen. Zulke dwingende redenen kunnen gelegen zijn in ernstige financiële gevolgen. Het Hof kan dan een uitzondering maken ten gunste van de partij in het hoofdgeding die de nationale uitvoeringshandeling van de verordening voor de nationale rechter heeft aangevochten, zoals in casu Silos. In het arrest Lomas e.a. maakte het Hof eveneens een uitzondering ten gunste van andere rechthebbenden die voor deze datum een beroep in rechte hadden ingesteld of een volgens het toepasselijke nationale recht daarmee gelijk te stellen bezwaar hadden doen gelden. Tot slot stel ik vast dat het Hof slechts zelden gebruik maakt van zijn bevoegdheid de gevolgen van een arrest in de tijd te beperken.
75. Ik ben van oordeel dat in dit geval niet behoefd te worden gevreesd voor zodanig ernstige financiële gevolgen, dat het Hof de werking van het arrest in de tijd zou moeten beperken. Ik wijs op het volgende:
- slechts een gering aantal ondernemingen wordt geraakt, namelijk de ondernemingen die in de periode van 30 juni tot en met 6 juli 1995 mengvoeders op basis van granen exporteerden;
- de ongeldigverklaring heeft louter betrekking op de hoeveelheden mengvoeders waarvoor in de genoemde periode een aangifte ten uitvoer is aanvaard.
Die gevolgen zijn daarmee - zeker gelet op het jaarlijkse budget van het gemeenschappelijk landbouwbeleid - beperkt van aard. Daar komt bij dat in beginsel de consequenties voor dit budget niet hoger zullen zijn dan in het geval de uitvoerrestitutie in 1995 niet korte tijd was opgeschort.
Conclusie
Op grond van de bovengenoemde overwegingen stel ik voor dat het Hof als volgt antwoordt op de prejudiciële vragen van het Tribunale di Cagliari:
1) Ten aanzien van de eerste vraag: Er bestaat geen grond aan te nemen dat verordening (EG) nr. 1576/95 van de Commissie van 30 juni 1995 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen, een herroeping vormt van verordening (EG) nr. 1521/95 van de Commissie van 29 juni 1995.
2) Ten aanzien van de tweede vraag: Gelet op het antwoord op de derde vraag, behoeft de tweede vraag geen beantwoording meer. Mocht het Hof evenwel een andersluidend antwoord geven op de derde vraag, dan luidt het antwoord als volgt:
Verordening (EG) nr. 1521/95 van de Commissie van 29 juni 1995 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen, kan worden toegepast op uitvoerverrichtingen die reeds aan de gang waren en reeds voltooid waren op de dag zelf waarop die verordening, als gevolg van haar publicatie, ter beschikking van de betrokken marktdeelnemers is gesteld.
3) Ten aanzien van de derde vraag: Verordening (EG) nr. 1521/95 van de Commissie van 29 juni 1995 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen, moet geacht worden ongeldig te zijn, aangezien de Commissie een kennelijk onjuist gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsmarge en omdat zij de verordening kennelijk onjuist en onvolledig heeft gemotiveerd.
4) Ten aanzien van de vierde vraag: Ook verordening (EG) nr. 1576/95 van de Commissie van 30 juni 1995 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen, moet geacht worden ongeldig te zijn, aangezien de Commissie een kennelijk onjuist gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsmarge en omdat zij de verordening kennelijk onjuist en onvolledig heeft gemotiveerd.
5) Ten aanzien van de vijfde vraag: De ongeldigverklaring van verordeningen (EG) nr. 1521/95 en (EG) nr. 1576/95 van de Commissie van 29 en 30 juni 1995 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer voor mengvoeders op basis van granen, heeft het volgende rechtsgevolg. Het is aan de bevoegde gemeenschapsinstelling, in casu de Commissie, een nieuwe verordening vast te stellen die recht doet aan de marktsituatie die in juni 1995 bestond. Er is geen behoefte aan een overgangsregeling, in afwachting van de totstandkoming van de nieuwe verordening."
Full & Egal Universal Law Academy