Schlußanträge des Generalanwalts
Einleitung
1. Der High Court of Justice (England & Wales, Queen's Bench Division (Divisional Court) (Vereinigtes Königreich), hat über die Klagen zweier tschechischer Staatsangehöriger, Julius Barkoci und Marcel Malik, zu entscheiden, die sich gegen die Ablehnung ihres Antrags auf Gestattung der Einreise in das Vereinigte Königreich und des Aufenthalts dort zum Zweck der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit gemäß dem Europa-Abkommen vom 4. Oktober 1993 zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Tschechischen Republik andererseits (im Folgenden: Europa-Abkommen) durch die zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs richten.
2. Zu dem Zeitpunkt, zu dem das vorlegende Gericht seine Vorabentscheidungsfragen stellte, befanden sich diese beiden tschechischen Staatsangehörigen, die 1997 in Dover angekommen waren und Asyl beantragt hatten, im Vereinigten Königreich. Ihnen drohte jedoch für den Fall der Abweisung der Klagen die Vollstreckung einer Entscheidung über die Abschiebung in die Tschechische Republik.
3. Die vor diesem ungesicherten Aufenthalt im Vereinigten Königreich liegenden wesentlichen Ereignisse sollen hier entsprechend der Beschreibung durch das vorlegende Gericht wiedergegeben werden:
- Keiner der Kläger hatte sich in der Tschechischen Republik um gültige Einreisepapiere bemüht, bevor er in das Vereinigte Königreich einreiste, um dort nach dem Europa-Abkommen als Selbständiger tätig zu werden;
- beide Kläger waren vor der Ankunft im Vereinigten Königreich durch andere Mitgliedstaaten gereist, wo sie hätten Asyl beantragen können;
- beide Kläger stellten ihren ersten Asylantrag in der Europäischen Union bei der Ankunft in einem Hafen des Vereinigten Königreichs (Dover);
- keiner der Kläger beantragte nach der Ablehnung seines Asylantrags zunächst eine Einreiseerlaubnis in das Vereinigte Königreich auf einer anderen Grundlage;
- die Anträge nach dem Europa-Abkommen wurden gestellt, als der Kläger Barkoci bis zu seiner Abschiebung aus dem Vereinigten Königreich und der Kläger Malik bis zur endgültigen Entscheidung über seinen Asylantrag geduldet waren;
- dem Kläger Barkoci wurde Duldung gewährt, nachdem sein Antrag nach dem Europa-Abkommen abgelehnt worden war;
- der Antrag des Klägers Malik wurde abgelehnt, während er geduldet war;
- keinem der beiden Kläger war zu der Zeit, als sie angeblich ihr Niederlassungsrecht auszuüben begannen, die Aufnahme einer Tätigkeit als Selbständiger verboten;
- beide Kläger waren in gewissem Umfang auf öffentliche Mittel angewiesen, als sie ihre jeweilige Tätigkeit begannen.
Das Gemeinschaftsrecht
4. Die Bestimmungen des Europa-Abkommens über die Niederlassung tschechischer Staatsangehöriger in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft finden sich in dessen Titel IV - Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Niederlassungsrecht, Dienstleistungsverkehr.
5. Kapitel I dieses Titels behandelt die Freizügigkeit der Arbeitnehmer".
6. Obwohl die Kläger insoweit keine Rechte geltend machen, möchte ich Artikel 38 zitieren. Dieser lautet:
(1) Vorbehaltlich der in den einzelnen Mitgliedstaaten geltenden Bedingungen und Modalitäten
- wird den Arbeitnehmern mit Staatsangehörigkeit der Tschechischen Republik, die im Gebiet eines Mitgliedstaats rechtmäßig beschäftigt sind, eine Behandlung gewährt, die hinsichtlich der Arbeitsbedingungen, der Entlohnung oder der Entlassung keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber den eigenen Staatsangehörigen bewirkt;
- haben die rechtmäßig im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnhaften Ehegatten und Kinder eines dort rechtmäßig beschäftigten Arbeitnehmers Zugang zum Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats während der Geltungsdauer der Arbeitserlaubnis dieses Arbeitnehmers; eine Ausnahme bilden Saisonarbeitnehmer und Arbeitnehmer, die unter bilaterale Abkommen im Sinne von Artikel 42 fallen, sofern diese Abkommen nichts anderes bestimmen.
(2) Die Tschechische Republik gewährt vorbehaltlich der dort geltenden Bedingungen und Modalitäten Arbeitnehmern, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats und in ihrem Gebiet rechtmäßig beschäftigt sind, sowie deren Ehegatten und Kindern, die in diesem Gebiet rechtmäßig wohnhaft sind, die gleiche Behandlung wie in Absatz 1 vorgesehen."
7. Kapitel II - Niederlassungsrecht - enthält u. a. folgende Vorschriften:
Artikel 45
...
(3) Die Mitgliedstaaten gewähren vom Inkrafttreten dieses Abkommens an für die Niederlassung von Gesellschaften und Staatsangehörigen der Tschechischen Republik eine Behandlung, die nicht weniger günstig ist als die Behandlung ihrer eigenen Gesellschaften und Staatsangehörigen, und für die Geschäftstätigkeit der in ihrem Gebiet niedergelassenen Gesellschaften und Staatsangehörigen der Tschechischen Republik eine Behandlung, die nicht weniger günstig ist als die Behandlung ihrer eigenen Gesellschaften und Staatsangehörigen.
(4) Im Sinne dieses Abkommens:
a) bedeutet ,Niederlassung:
i) im Fall der Staatsangehörigen das Recht auf Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie auf Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften, die sie tatsächlich kontrollieren. Die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit und einer Geschäftstätigkeit durch Staatsangehörige umfasst nicht die Suche oder Annahme einer Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt der anderen Vertragspartei.
Die Bestimmungen dieses Kapitels gelten nicht für diejenigen, die nicht ausschließlich eine selbständige Tätigkeit ausüben;
...
..."
Artikel 54
(1) Dieses Kapitel gilt vorbehaltlich der Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind.
(2) Dieses Kapitel gilt nicht für Tätigkeiten, die im Gebiet einer Vertragspartei dauernd oder zeitweise mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind."
8. Kapitel III behandelt den Dienstleistungsverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Tschechischen Republik".
9. Am Ende des Titels IV des Abkommens findet sich das Kapitel IV - Allgemeine Bestimmungen. Es besteht aus folgendem Artikel:
Artikel 59
(1) Für die Zwecke des Titels IV dieses Abkommens werden die Vertragsparteien durch keine Bestimmung dieses Abkommens daran gehindert, ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Einreise und Aufenthalt, Beschäftigung, Beschäftigungsbedingungen, Niederlassung von natürlichen Personen und Erbringung von Dienstleistungen anzuwenden, sofern sie dies nicht in einer Weise tun, durch die die Vorteile, die einer Vertragspartei aus einer Abkommensbestimmung erwachsen, zunichte gemacht oder verringert werden ...
..."
10. Der Schlussakte des Europa-Abkommens sind von den Bevollmächtigten angenommene" Erklärungen sowie Briefwechsel und einseitige Erklärungen beigefügt, von denen die Bevollmächtigten Kenntnis genommen" haben. Alle diese Texte wurden im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Unter den Gemeinsamen Erklärungen findet sich die Erklärung zu Artikel 59, die wie folgt lautet:
Es wird vereinbart, dass durch die Tatsache allein, dass für natürliche Personen bestimmter Vertragsparteien ein Visazwang vorgeschrieben wird und für andere nicht, die Vorteile, die aus einer bestimmten Verpflichtung erwachsen, nicht zunichte gemacht oder verringert werden."
Das innerstaatliche Recht
11. Die innerstaatlichen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen, die die zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs auf Julius Barkoci und Marcel Malik angewandt haben, finden sich in den Einreisebestimmungen (HC 395) in der 1996 geänderten Fassung.
12. Die §§ 24 bis 26 enthalten eine allgemeine Regelung, nach der für bestimmte Gruppen von Antragstellern die vorherige Erteilung von Einreisepapieren erforderlich ist und die Erlaubnis, in das Vereinigte Königreich einzureisen, denjenigen, die diese Papiere nicht erhalten haben, zwingend verweigert werden muss.
13. § 28 HC 395 bestimmt, dass, wer Einreisepapiere beantragt, sich zur Zeit der Antragstellung außerhalb des Vereinigten Königreichs aufhalten und den Antrag bei der bezeichneten Stelle in seinem Herkunftsland stellen muss.
14. Die §§ 211 bis 223 HC 395 betreffen Personen, die nach Bestimmungen eines Europaabkommens eine selbständige Erwerbstätigkeit ausüben wollen". Die §§ 211 bis 216, die die Anträge auf Einreise betreffen, lauten wie folgt:
Voraussetzungen für die Genehmigung der Einreise von Personen, die nach den Bestimmungen eines Europaabkommens eine selbständige Erwerbstätigkeit ausüben wollen, in das Vereinigte Königreich
211. Eine selbständige Erwerbstätigkeit im Sinne der §§ 212 bis 223 ist die Tätigkeit als
- Einzelkaufmann oder
- im Rahmen einer Personengesellschaft oder
- im Rahmen einer im Vereinigten Königreich eingetragenen Kapitalgesellschaft.
212. Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung der Einreise in das Vereinigte Königreich zum Zweck der Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit ist der Nachweis, dass
(i) der Antragsteller die Voraussetzungen des § 213 oder des § 214 erfuellt;
(ii) die Mittel, die er in seine Tätigkeit investieren will, ihm zur Verfügung stehen und für die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit im Vereinigten Königreich ausreichen;
(iii) er, bis er aus seiner selbständigen Erwerbstätigkeit Einkünfte erzielt, über zusätzliche Mittel verfügt, die ausreichen, um seinen und den Lebensunterhalt Unterhaltsberechtigter einschließlich der Wohnung ohne Rückgriff auf nichtselbständige Arbeit oder öffentliche Mittel zu bestreiten;
(iv) sein Anteil am Gewinn des Betriebs ausreicht, um seinen und den Lebensunterhalt Unterhaltsberechtigter einschließlich der Wohnung ohne Rückgriff auf unselbstständige Arbeit oder öffentliche Mittel zu bestreiten;
(v) er nicht beabsichtigt, seine selbständige Erwerbstätigkeit durch die Aufnahme oder die Suche nach anderer Arbeit im Vereinigten Königreich als seine Arbeit für den Betrieb zu ergänzen;
(vi) im Besitz gültiger Papiere für die Einreise in das Vereinigte Königreich als selbständiger Erwerbstätiger ist.
213. Wer beabsichtigt, im Vereinigten Königreich im Rahmen einer Kapitalgesellschaft tätig zu werden, die er tatsächlich kontrolliert, muss zusätzlich zu den Erfordernissen nach § 212 nachweisen:
(i) dass er Staatsangehöriger ... der Tschechischen Republik ist;
(ii) dass er eine Mehrheitsbeteiligung an der Gesellschaft haben wird;
(iii) dass er aktiv an der Gründung und Leitung der Gesellschaft teilnehmen wird;
(iv) dass die Gesellschaft im Vereinigten Königreich eingetragen werden wird und im Vereinigten Königreich Handel treiben oder Dienstleistungen erbringen wird;
(v) dass die Gesellschaft Eigentümerin des Geschäftsvermögens sein wird;
(vi) im Fall der Übernahme einer bestehenden Gesellschaft sind ein schriftlicher Übernahmevertrag sowie geprüfte Konten des Betriebs für die vorhergehenden Jahre vorzulegen.
214. Wer beabsichtigt, sich im Vereinigten Königreich als Alleinunternehmer oder Teilhaber einer Personengesellschaft niederzulassen, muss zusätzlich zu den Erfordernissen nach § 212 nachweisen:
(i) dass er Staatsangehöriger ... der Tschechischen Republik ist;
(ii) dass er aktiv am Handel oder an Dienstleistungen auf eigene Rechnung oder als Gesellschafter im Vereinigten Königreich teilnehmen wird;
(iii) dass er, gegebenenfalls zusammen mit anderen Gesellschaftern, Eigentümer des Betriebs wird;
(iv) im Fall einer Gesellschaft, dass sein Anteil an dem Betrieb keine verschleierte Anstellung darstellt;
(v) im Fall der Übernahme oder des Erwerbs von Anteilen an einem bestehenden Betrieb sind der Übernahme- oder Beteiligungsvertrag sowie die geprüften Konten des Geschäfts über die vorhergehenden Jahre vorzulegen.
Genehmigung der Einreise von Personen, die nach den Bestimmungen eines EG-Assoziationsabkommens eine selbständige Erwerbstätigkeit ausüben wollen, in das Vereinigte Königreich
215. Personen, die die Genehmigung zur Einreise in das Vereinigte Königreich zur Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit beantragen, kann diese Genehmigung für einen Zeitraum von höchsten 12 Monaten unter einer Bedingung erteilt werden, die ihre Freiheit, eine nichtselbständige Tätigkeit aufzunehmen, einschränkt, vorausgesetzt, sie können dem Zuwanderungsbeamten bei ihrer Ankunft gültige Papiere für ihre Einreise in das Vereinigte Königreich als selbständige Erwerbstätige vorweisen.
Ablehnung der Genehmigung der Einreise von Personen, die nach den Bestimmungen eines EG-Assoziationsabkommens eine selbständige Tätigkeit ausüben wollen, in das Vereinigte Königreich
216. Die Genehmigung der Einreise in das Vereinigte Königreich ist Personen, die dort eine selbständige Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen, zu versagen, wenn dem Zuwanderungsbeamten bei der Ankunft keine gültigen Papiere für die Einreise als selbständige Erwerbstätige vorgelegt werden."
Die Fragen des vorlegenden Gerichts
15. Das vorlegende Gericht sieht sich zwei radikal entgegengesetzten Thesen gegenüber. Die Kläger vertreten die Auffassung, Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens verleihe ihnen Rechte, auf die sie sich den Behörden des Vereinigten Königreichs gegenüber berufen könnten. Zu Unrecht hätten diese von ihnen den Besitz von Einreisepapieren verlangt und ihnen das Recht versagt, als selbständige Erwerbstätige im Vereinigten Königreich zu bleiben.
16. Ihrer Meinung nach kann man für ihren Verbleib im Vereinigten Königreich nicht von ihnen verlangen, dass sie ins Ausland zurückkehren, um vorher Einreisepapiere zu beantragen.
17. Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist das Erfordernis von Einreisepapieren, die es den zuständigen Behörden ermöglichen, sich zu vergewissern, dass die Tätigkeiten, die die Kläger ausüben wollten, den Bedingungen der Zuwanderungsbestimmungen entsprächen, völlig legitim.
18. Das Erfordernis solcher Papier werde weder dadurch beseitigt, dass die Kläger beabsichtigten, sich auf das Europa-Abkommen zu berufen, noch dadurch, dass sie im Vereinigten Königreich geduldet würden.
19. Es sei zu Recht davon ausgegangen worden, dass die Kläger, die nicht dartun konnten, dass ihr Antrag die materiellen Voraussetzungen für eine Einreisegenehmigung zum Zweck der Niederlassung als selbständige Erwerbstätige eindeutig und offensichtlich erfuellte, nicht unter Abweichung von den Einreisevorschriften vom Erfordernis der Einreisepapiere befreit werden konnten.
20. Um zwischen diesen beiden Thesen entscheiden zu können, stellt das vorlegende Gericht uns insgesamt sieben Fragen, die, wie wir sehen werden, sehr lang und detailliert sind und ineinander übergehen, wobei einige von ihnen nur für den Fall gestellt werden, dass die vorhergehende Frage in einem bestimmten Sinne beantwortet wird. Diese Fragen können mühelos - wie im Übrigen im Vorlagebeschluss geschehen - in zwei Gruppen eingeteilt werden, von denen sich die erste auf die unmittelbare Wirkung und die Auslegung des Europa-Abkommens und die zweite auf die Notwendigkeit des Besitzes vor der Abreise ausgestellter Einreisepapiere bezieht.
A - Unmittelbare Wirkung und Auslegung des Europa-Abkommens
Unter dieser Überschrift stellt das vorlegende Gericht drei Fragen:
1. Hat Artikel 45 des Europa-Abkommens ungeachtet des Artikels 59 dieses Abkommens unmittelbare Wirkung im nationalen Recht der Mitgliedstaaten?
2. Falls die erste Frage bejaht wird: Wie ist der Vorbehalt in Artikel 59 Absatz 1 Satz 1 a. E. des Europa-Abkommens (insbesondere die Formulierung: Vorteile, die einer Vertragspartei aus einer Abkommensbestimmung erwachsen") auszulegen; allgemeiner: inwieweit kann ein Mitgliedstaat, ohne diesen Vorbehalt zu verletzen, seine Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Einreise, Aufenthalt und Niederlassung von natürlichen Personen auf Personen anwenden, die sich auf Artikel 45 des Abkommens berufen?
3. Falls die erste Frage verneint wird: Ist eine natürliche Person, die die tschechische Staatsangehörigkeit besitzt, berechtigt, sich in einem nationalen Rechtsstreit, in dem sie eine Entscheidung der zuständigen nationalen Behörden anficht, mit der ihr die Zulassung zur Niederlassung als Selbständiger nach dem Europa-Abkommen versagt wird, auf Artikel 45 des Europa-Abkommens zu berufen, um die Rechtswidrigkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats über Einreise, Aufenthalt und Niederlassung natürlicher Personen geltend zu machen, und gegebenenfalls auf welcher Rechtsgrundlage?
Zur ersten Frage
21. Die erste Frage muss sofort präzisiert werden. Meines Erachtens fragt das vorlegende Gericht uns nicht, ob ein tschechischer Staatsangehöriger, der im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis im Vereinigten Königreich ist, sich unter Berufung auf Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens vor einem Gericht des Vereinigten Königreichs dagegen wehren kann, dass er bei der Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit ungünstiger behandelt wird als britische Staatsbürger.
22. Wäre dies die Frage, so wäre die Antwort einfach: Als Diskriminierungsverbot ist Artikel 45 Absatz 3 eine klare und eindeutige Bestimmung, die nicht vom Erlass von Durchführungsvorschriften abhängt. Sie ist somit nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes geeignet, Rechte für die Einzelnen zu begründen, auf die sich diese vor den zuständigen Gerichten berufen können.
23. Aus den tatsächlichen Umständen der Rechtssache, mit der das vorlegende Gericht befasst ist, ergibt sich jedoch ganz klar, dass dieses wissen möchte, ob ein tschechischer Staatsangehöriger aus Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens das Recht herleiten kann, in das Vereinigte Königreich einzureisen und sich dort aufzuhalten, um eine selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben, ohne die in dem HC 395 dafür vorgesehene Einreise- und Aufenthaltserlaubnis erhalten zu haben.
24. Deshalb nimmt das Gericht auch auf Artikel 59 des Europa-Abkommens Bezug, der die Anwendung der innerstaatlichen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen einem Vorbehalt unterwirft.
25. Die Kläger weisen in ihren Ausführungen zur Beantwortung der ersten drei Fragen zunächst darauf hin, dass sich der Wortlaut des Artikels 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens nicht wesentlich von dem des Artikels 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG) unterscheide, so dass die den tschechischen Staatsangehörigen gewährte Niederlassungsfreiheit nicht eng gefasst sei und nicht wesentlich von der den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten gewährten Niederlassungsfreiheit abweichen dürfe.
26. Sie bestreiten nicht, dass der Begriff der Niederlassung in Artikel 45 Absatz 4 des Europa-Abkommens enger definiert ist als im EG-Vertrag, wenn insbesondere bestimmt wird, dass ein tschechischer Staatsangehöriger, der das Recht auf Niederlassungsfreiheit besitzt, nicht gleichzeitig eine unselbstständige Tätigkeit ausüben darf. Dies dürfe jedoch nicht dazu führen, dass Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens völlig unabhängig von Artikel 52 EG-Vertrag ausgelegt werde.
27. Deshalb sei Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens wie Artikel 52 EG-Vertrag so zu verstehen, dass er tschechischen Staatsangehörigen unmittelbar ein Recht auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Ausübung einer selbständigen Berufstätigkeit habe verleihen wollen.
28. Sie leiten aus der Behauptung, Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens müsse in einer Weise ausgelegt werden, die sich an der Auslegung des Artikels 52 EG-Vertrag orientierte, weiter her, dass die Anerkennung des Niederlassungsrechts nicht vom Erfordernis eines Mindesteinkommens aus der fraglichen Tätigkeit oder von der Nichtinanspruchnahme öffentlicher Mittel zur Ergänzung dieses Einkommens abhängig gemacht werden dürfe.
29. Zu diesem aus dem Wortlaut des Artikels 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens selbst hergeleiteten Argument träten weitere Argumente hinzu, die sich aus der Natur und dem Ziel dieses Abkommens ergäben, das die Voraussetzungen für einen schnellen Beitritt der Tschechischen Republik zur Gemeinschaft schaffen wolle.
30. Artikel 59 Absatz 1 des Europa-Abkommens stehe der von ihnen vertretenen Auslegung des Artikels 45 Absatz 3 nicht entgegen. Es einem Mitgliedstaat zu gestatten, einem tschechischen Staatsangehörigen unter Berufung auf Artikel 59 Absatz 1 die Möglichkeit zur Ausübung seines Niederlassungsrechts dadurch zu nehmen, dass er ihm die Einreise in sein Hoheitsgebiet und das Aufenthaltsrecht in diesem Gebiet versage, würde das der Niederlassung gewidmete Kapitel insgesamt gegenstandslos machen. Es würde auch dem zuwiderlaufen, was in der Welthandelsorganisation (WTO) für Klauseln von Abkommen beschlossen worden sei, die es wie Artikel 59 verböten, die Vorteile, die einer Vertragspartei aus einer Bestimmung eines Abkommens erwüchsen, zunichte zu machen oder zu verringern; dabei sei unerheblich, dass auf die Rechte der Vertragsparteien und nicht auf die ihrer Staatsangehörigen abgestellt werde.
31. Die Kläger führen schließlich zur dritten Frage hilfsweise aus, aufgrund der von ihnen vorgeschlagenen Antwort auf die ersten beiden Fragen erübrige sich die Beantwortung dieser Frage. Ohnehin müssten die innerstaatlichen Gerichte bei ihrer Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der nationalen Zuwanderungsbestimmungen die Verpflichtungen, die Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens den Mitgliedstaaten auferlege, und die entsprechenden den tschechischen Staatsangehörigen durch diese Vorschrift verliehenen Rechte berücksichtigen.
32. Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist der Meinung, dass Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens in den Mitgliedstaaten nicht unmittelbar anwendbar sei.
33. Sie stützt diese Auffassung auf einen Vergleich zwischen den Zielen des Europa-Abkommens und denen des EG-Vertrags, auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, nach der die ähnliche Formulierung eines Artikels des EG-Vertrags und eines Artikels eines von der Gemeinschaft geschlossenen Europa-Abkommens keineswegs eine gleiche Auslegung erforderlich mache, und auf die Aufnahme des Artikels 59 in das Europa-Abkommen.
34. Da Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens keine unmittelbare Wirkung habe, könne er nicht als Rechtsgrundlage für die Anfechtung der Rechtmäßigkeit der britischen Zuwanderungsbestimmungen vor den innerstaatlichen Gerichten durch die Kläger dienen.
35. Angesichts der Formulierung der Klausel im zweiten Teil des ersten Satzes des Artikels 59 des Europa-Abkommens erscheine es zweifelhaft, ob die Einzelnen sich darauf berufen könnten. Ohnehin ergäben sich aus dieser Klausel allenfalls Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art und Weise der Anwendung ihrer Zuwanderungsvorschriften; diese Vorschriften als solche könnten durch sie jedoch nicht in Frage gestellt werden.
36. Die Regierung des Vereinigten Königreichs weist darauf hin, dass sie ihre Vorschriften gerade geändert habe, um dem Assoziierungsabkommen mit der Tschechischen Republik und anderen ähnlichen Abkommen Rechnung zu tragen.
37. Von den übrigen Regierungen, die Erklärungen eingereicht haben, folgt keine der Auffassung der Kläger. Auch wenn sie nicht genau die gleichen Erwägungen anstellen wie die Regierung des Vereinigten Königreichs, kommen sie alle zu dem Ergebnis, dass die Kläger sich der Anwendung der Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen des Vereinigten Königreichs nicht unter Berufung auf Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens entziehen könnten.
38. Wie ist nun die erste Gruppe der vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen zu beantworten?
39. Zwar erweckt Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens, isoliert gesehen, auf den ersten Blick den Eindruck, dass er tschechischen Staatsangehörigen ein Niederlassungsrecht verleiht; auch hat der Gerichtshof im Rahmen der Auslegung des Artikels 52 EG-Vertrag entschieden, dass das Niederlassungsrecht das Einreise- und Aufenthaltsrecht voraussetze. Diese Feststellung kann jedoch nur einen Ausgangspunkt für die Überlegungen bilden.
40. Denn man darf eine Vorschrift nicht isoliert betrachten, sondern muss sie in ihrem Zusammenhang sehen, d. h. Inhalt und Zweck des Textes, zu dem sie gehört, prüfen und die übrigen Vorschriften dieses Textes, mit denen sie in einem sachlichen Zusammenhang steht, untersuchen.
41. Auch besagt der Umstand, dass Artikel 52 EG-Vertrag auf eine bestimmte Art und Weise ausgelegt worden ist, als solcher nichts über den Sinn des Artikels 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens, der im Übrigen anders formuliert und Teil eines anderen Textes ist.
42. So sind die im Urteil Royer, aus dem die Kläger bestimmte Stellen zitiert haben, aufgestellten Grundsätze im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
43. In diesem Urteil ist der Gerichtshof von der Feststellung ausgegangen, dass gemäß Artikel 48 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG) innerhalb der Gemeinschaft die Freizügigkeit der Arbeitnehmer hergestellt wird und dass diese den Arbeitnehmern nach Absatz 3 das Recht gibt, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einzureisen, sich dort frei zu bewegen, sich dort zur Ausübung einer Beschäftigung aufzuhalten und nach deren Beendigung dort zu bleiben. Der Gerichtshof hat sodann festgestellt, dass die Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit und die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs hinsichtlich der Einreise der Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats und des Aufenthalts in diesem Mitgliedstaat auf denselben Grundsätzen beruhten und dass sie als ein an die Mitgliedstaaten gerichtetes Verbot auszulegen seien, insoweit Beschränkungen oder Behinderungen vorzusehen.
44. Es steht jedoch fest, dass das Europa-Abkommen, um das es hier geht, keineswegs die gleichen Merkmale hat. So hat es, was im vorliegenden Verfahren nicht bestritten wurde, gerade keine Freizügigkeit für die Arbeitnehmer eingeführt (vgl. die Artikel 38 und 59 des Europa-Abkommens).
45. Im Urteil Royer führt der Gerichtshof im Übrigen aus, die von ihm vorgenommene Auslegung der Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit liege allen zur Durchführung der genannten Vertragsbestimmungen ergangenen abgeleiteten Rechtsakten zugrunde"; er verweist in diesem Zusammenhang namentlich auf die Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs.
46. Diese Richtlinie enthält folgende wesentliche Vorschriften:
Artikel 1
(1) Die Mitgliedstaaten heben nach Maßgabe dieser Richtlinie die Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen auf:
a) für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen haben oder niederlassen wollen, um eine selbständige Tätigkeit auszuüben, oder die dort eine Dienstleistung erbringen wollen;
...
Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen bei einfacher Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.
(2) Es darf weder ein Einreisesichtvermerk verlangt noch ein gleichwertiges Erfordernis aufgestellt werden, außer für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen. Die Mitgliedstaaten gewähren den genannten Personen zur Erlangung der geforderten Sichtvermerke alle Erleichterungen."
47. Dass eine derartige Richtlinie für notwendig gehalten wurde, um die Modalitäten der Ausübung der Rechte der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten zu präzisieren, führt direkt zu folgender Schlussfolgerung: Wenn die Vertragsparteien des Europa-Abkommens für die tschechischen Staatsangehörigen dieselbe günstige Regelung hätten vorsehen wollen wie für die Gemeinschaftsbürger, so hätten sie entsprechende Bestimmungen in das Abkommen aufnehmen, also z. B. die Richtlinie für auf tschechische Staatsbürger anwendbar erklären oder dem Europa-Abkommen einen mit dieser identischen Text als Anhang beifügen müssen.
48. Darüber hinaus springt der Kontrast zwischen Artikel 1 der Richtlinie 73/148 und Artikel 59 des Europa-Abkommens ins Auge. Während der Rat in der erstgenannten Bestimmung seine Absicht bekannt gibt, für die Gemeinschaftsbürger die Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen auf[zugeben]", erklären die Vertragsparteien in Artikel 59: Für die Zwecke des Titels IV dieses Abkommens werden die Vertragsparteien durch keine Bestimmung dieses Abkommens daran gehindert, ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Einreise und Aufenthalt, Beschäftigung, Beschäftigungsbedingungen, Niederlassung von natürlichen Personen und Erbringung von Dienstleistungen anzuwenden ..."
49. Somit ist der Schluss nicht vertretbar, dass tschechische Staatsangehörige ein dem Recht der Gemeinschaftsbürger entsprechendes Recht auf Einreise in die Mitgliedstaaten und Aufenthalt in diesen Staaten besitzen, sofern sie nur die Absicht äußern, dort eine selbständige Berufstätigkeit auszuüben, und im Besitz eines gültigen Reisepasses sind.
50. Diese Auslegung wird durch das Nebeneinander der Artikel 45 Absatz 3 und Artikel 59 Absatz 1 im Europa-Abkommen bestätigt. Es zeigt, dass die Vertragsparteien in Artikel 45 Absatz 3 nicht zugleich ein Verbot der Diskriminierung tschechischer Staatsangehöriger aussprechen und die Frage ihres Rechts auf Einreise und Aufenthalt regeln wollten. Sie wollten diese beiden Fragen offenkundig voneinander trennen.
51. In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger ferner vorgetragen, das Urteil in der Rechtssache Rush Portuguesa zeige, dass die Staatsangehörigen einer Vertragspartei im Rahmen ein und desselben Europa-Abkommens sehr wohl ein uneingeschränktes Recht auf freien Dienstleistungsverkehr haben könnten, während zugleich Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer aufrechterhalten würden; für die Niederlassungsfreiheit der tschechischen Staatsangehörigen müsse folglich dasselbe gelten. Die Kläger lassen jedoch außer Betracht, dass es in diesem Urteil um die Auslegung der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassung der Verträge ging, nicht dagegen um ein von den Europäischen Gemeinschaften mit einem Drittland geschlossenes Abkommen. Durch diesen Rechtsakt war die Portugiesische Republik vorbehaltlich einer zeitlich begrenzten Ausnahme vom Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer Mitglied der Gemeinschaft mit allen Rechten und Pflichten geworden.
52. Wie die Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, und die Kommission zu Recht ausgeführt haben, ermöglichen Inhalt und Ziel des Europa-Abkommens, wie sie ihren Ausdruck in der Präambel und in Artikel 1 gefunden haben, keineswegs den Schluss, dass die Vertragsparteien ebenso wie die Verfasser des EG-Vertrags einen Gemeinsamen Markt mit freiem Warenverkehr, Freizügigkeit und freiem Dienstleistungs- und Kapitalverkehr hätten schaffen wollen.
53. Auch enthält Artikel 59 Absatz 2 des Europa-Abkommens eine Bestätigung dafür, dass das Abkommen nicht einfach die im EG-Vertrag enthaltene Niederlassungsregelung auf die Assoziation übertragen will.
54. Artikel 59 Absatz 2 lautet: Die Bestimmungen der Kapitel II, III und IV des Titels IV werden durch Beschluss des Assoziationsrates zur Berücksichtigung der Ergebnisse der Verhandlungen über den Dienstleistungsverkehr im Rahmen der Uruguay-Runde angepasst, um insbesondere sicherzustellen, dass keine Vertragspartei der anderen Vertragspartei aufgrund einer Bestimmung dieses Abkommens eine Behandlung gewährt, die weniger günstig ist als die Behandlung, die aufgrund eines künftigen Allgemeinen Handels- und Dienstleistungsabkommens (GATS) gewährt wird."
55. Wenn die Vertragsparteien vorhergesehen haben, dass die Abkommen, über die damals gerade im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) verhandelt wurde, hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit möglicherweise weiter gehen würden als das Europa-Abkommen, so deshalb, weil ihnen völlig klar war, dass dieses eine Niederlassungsfreiheit nur in begrenztem Umfang vorsah, der nicht dem Umfang entsprach, den diese Freiheit nach dem EG-Vertrag hat.
56. Genauso klar zeigt sich, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 52 EG-Vertrag nicht auf das Europa-Abkommen übertragen werden kann, zumindest was die Frage des Einreise- und Aufenthaltsrechts angeht, wenn man die eingeschränkte Bedeutung prüft, die Artikel 45 Absatz 4 des Europa-Abkommens dem Begriff der Niederlassung verleiht. Demnach gilt das Kapitel über die Niederlassung nicht für diejenigen, die nicht ausschließlich eine selbständige Tätigkeit ausüben, und umfasst die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit und einer Geschäftstätigkeit nicht die Suche oder Annahme einer Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt der anderen Vertragspartei.
57. Dies bedeutet, dass ein tschechischer Staatsangehöriger sich nicht schon deshalb auf Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens berufen kann, weil er in einem Mitgliedstaat eine selbständige Tätigkeit aufgenommen hat. Er muss dartun, dass er nicht durch Artikel 45 Absatz 4 davon ausgeschlossen ist, also eine bestimmte Form der Kontrolle durch die Behörden des Mitgliedstaats, in dem er sich niederlassen will, akzeptieren. Allein schon die Existenz dieser Kontrolle ist unvereinbar mit der Annahme einer ihm unmittelbar vom Europa-Abkommen verliehenen Einreise- und Aufenthaltserlaubnis.
58. Die Kläger stützen sich ferner auf das Urteil in der Rechtssache Kaefer und Proccaci, in dem der Gerichtshof Artikel 176 des Beschlusses 86/283/EWG des Rates vom 30. Juni 1986 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft auszulegen hatte; er hat ausgeführt, dass das Recht auf Einreise und Aufenthalt eine notwendige Voraussetzung des Niederlassungsrechts sei, das unter bestimmten Voraussetzungen dem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats zuerkannt werde, der beabsichtige, in einem überseeischen Land oder Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats eine selbständige Tätigkeit auszuüben oder Dienstleistungen zu erbringen.
59. Jedoch verlieh der genannte Ratsbeschluss zum einen ein Recht auf Zugang zu einer Tätigkeit in einem Teil des Hoheitsgebiets, das der Souveränität eines anderen Mitgliedstaats unterlag, Gemeinschaftsbürgern, nicht aber Staatsangehörigen von Drittländern; zum anderen enthielt er ebenso wenig wie der EG-Vertrag eine Bestimmung, die mit Artikel 59 Absatz 1 des Europa-Abkommens vergleichbar wäre. Somit kann diesem Urteil für die Beantwortung der uns vom vorlegenden Gericht gestellten Frage kein zweckdienlicher Hinweis entnommen werden.
60. Schließlich versuchen die Kläger, sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Assoziierungsabkommen EWG-Türkei zu berufen, wonach der Umstand, dass türkischen Arbeitnehmern durch einen Beschluss des Assoziationsrates das Recht zuerkannt worden ist, unter bestimmten dort aufgeführten Voraussetzungen eine von ihnen gewählte Beschäftigung in einem Mitgliedstaat auszuüben, zwangsläufig zur Anerkennung eines Aufenthaltsrechts zu ihren Gunsten führe.
61. Diese Rechtsprechung kann ihnen jedoch nicht helfen. Sie betrifft nämlich, wie der Gerichtshof noch kürzlich im Urteil in der Rechtssache Savas ausgeführt hat, nur diejenigen türkischen Arbeitnehmer, die bereits ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats integriert sind, nicht dagegen türkische Staatsangehörige, die zum ersten Mal Zugang zum Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats suchen und dort arbeiten wollen. Bei diesen Letzteren behält der betroffene Mitgliedstaat hinsichtlich der Gewährung einer Einreise- und Aufenthaltserlaubnis volle Freiheit. Dazu führt der Gerichtshof in Randnummer 65 des Urteils Savas aus:
Die erstmalige Zulassung der Einreise eines türkischen Staatsangehörigen in einen Mitgliedstaat unterliegt daher ausschließlich dem Recht dieses Staates, und der Betroffene kann sich auf bestimmte Rechte auf dem Gebiet der Ausübung einer Beschäftigung oder einer selbständigen Tätigkeit und damit verbunden auf dem Gebiet des Aufenthalts von Gemeinschaftsrecht wegen nur berufen, wenn er sich in dem betreffenden Mitgliedstaat in einer ordnungsgemäßen Situation befindet."
62. Auch das Argument, das die Kläger aus der Praxis der WTO herzuleiten suchen, wird hinfällig, da feststeht, dass Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens das Einreise- und Aufenthaltsrecht nicht regelt und daher eine gegenüber einem tschechischen Staatsangehörigen ausgesprochene Versagung eines solchen Rechts keine Verletzung dieser Bestimmung sein kann. Damit wird jede Diskussion der Frage, ob hier ein Vorteil zunichte gemacht oder verringert wurde, überfluessig.
63. Schließlich schreiben die Auslegungsregeln für Verträge, die sich aus der Völkergewohnheitsrecht ergeben und im Wiener Vertragsrechtsübereinkommen zusammengefasst sind, die Berücksichtigung der gemeinsamen Absicht der Parteien vor. Deshalb ist nicht einzusehen, wie man, da die Vertragsparteien vereinbart haben, dass das Visumserfordernis nicht als ein Zunichtemachen oder Verringern der Vorteile, die einer Vertragspartei aus einer bestimmten Vorschrift des Europa-Abkommens erwachsen, angesehen werden kann, der Meinung sein kann, dass dieselben Parteien durch die Formulierung des Artikels 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens den tschechischen Staatsangehörigen, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben wollen, ein Recht auf Einreise und Aufenthalt verliehen hätten, auf das sie sich gegenüber den Behörden des Mitgliedstaats, in dem sie sich niederlassen wollten, berufen könnten.
64. Da sowohl der Wortlaut der Artikel 45 Absatz 3 und 59 Absatz 1 des Europa-Abkommens als auch deren systematischer Zusammenhang sowie die Grundsätze, die der Gerichtshof bei der Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften anwendet, zu demselben Ergebnis führen, können die Kläger aus Artikel 45 Absatz 3 kein Einreise- und Aufenthaltsrecht für einen Mitgliedstaat herleiten.
65. Aufgrund dieses Ergebnisses brauchte ich die zweite Frage grundsätzlich nicht zu beantworten, da sie uns nur für den Fall der Bejahung der ersten Frage gestellt worden ist, und könnte direkt zur dritten Frage übergehen.
66. Mir scheint jedoch, dass die zweite und die dritte Frage dasselbe Problem betreffen, welche Konsequenzen aus der Klausel in Artikel 59 Absatz 1 Satz 1 a. E. des Europa-Abkommens zu ziehen sind, wonach die Anwendung der innerstaatlichen Vorschriften über Einreise und Aufenthalt durch die Vertragsstaaten nicht die Vorteile, die einer Vertragspartei aus einer Abkommensbestimmung erwachsen, zunichte machen oder verringern darf. Es stellt sich die Frage, ob dieser Teil der Bestimmung dazu führt, dass von den nationalen Behörden in diesem Bereich erlassene Entscheidungen einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen.
Zur zweiten und zur dritten Frage
67. Vorab ist festzustellen, dass Artikel 59 Absatz 1 des Europa-Abkommens dadurch, dass er auf die Vertragsparteien und nicht auf ihre Staatsangehörigen Bezug nimmt, den Eindruck erweckt - wie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Bundesregierung bemerken -, dass nur eine Vertragspartei beanstanden kann, wie sich eine andere Vertragspartei verhält, wenn bei ihr ein Antrag auf Erteilung einer Einreise- und Aufenthaltserlaubnis gestellt wird.
68. Ich möchte jedoch sogleich darauf hinweisen, dass ein nationales Gericht, bei dem gegen eine innerstaatliche Entscheidung, die zur Durchführung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift erlassen wurde, Klage erhoben worden ist, diese Vorschrift nicht nur deshalb unberücksichtigt lassen kann, weil sie dem Einzelnen kein unmittelbares Recht verleiht.
69. Das Gericht muss vielmehr die Auslegung und Anwendung der innerstaatlichen Bestimmung so weit wie möglich an der Gemeinschaftsvorschrift ausrichten. Darüber sind sich im Übrigen die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Bundesregierung stillschweigend einig, wenn sie ausführen, dass Artikel 59 des Europa-Abkommens dahin auszulegen sei, dass es einem Mitgliedstaat freistehe, seine Vorschriften über Einreise, Aufenthalt und Niederlassung natürlicher Personen auf solche Personen anzuwenden, die sich auf Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommen beriefen, sofern sie dies nicht so tun, dass es einem tschechischen Staatsangehörigen unmöglich gemacht oder erheblich erschwert werde, sein Recht auf Niederlassungsfreiheit tatsächlich auszuüben. Somit kann ein tschechischer Staatsangehöriger, der wie hier die Kläger unter Berufung auf die in Artikel 45 Absatz 3 vorgesehene Niederlassungsfreiheit die Ablehnung eines Einreise- und Aufenthaltsrechts vor einem innerstaatlichen Gericht anficht, geltend machen, die ihm gegenüber getroffene Maßnahme sei mit der Klausel in Artikel 59 Absatz 1 Satz 1 a. E. unvereinbar.
70. Eine solche Unvereinbarkeit wäre, wie die beiden Regierungen einräumen, gegeben, wenn die Einreise oder der Aufenthalt zum Zweck der Niederlassung aufgrund der tschechischen Staatsangehörigkeit des Betroffenen oder seines Wohnsitzes in der Tschechischen Republik abgelehnt würde, oder aber, weil das nationale Recht eine allgemeine Zuwanderungsbeschränkung enthielte oder wenn das Recht, eine selbständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, davon abhängig gemacht würde, dass dafür unter wirtschaftlichen oder arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten ein Bedarf besteht, wie dies in Punkt A Ziffer 5 der Entschließung des Rates vom 30. November 1994 in Bezug auf die Beschränkungen für die Zulassung von Staatsangehörigen dritter Länder in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zur Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit vorgesehen ist, auf die die Bundesregierung in ihren Erklärungen verweist, deren Anwendung auf tschechische Staatsangehörige jedoch durch Punkt B ausgeschlossen wird.
71. Auch die französische und die niederländische Regierung verneinen, dass die Anwendung der einzelstaatlichen Einreisebestimmungen auf einen tschechischen Staatsangehörigen, der sich zur Ausübung einer selbständigen Tätigkeit niederlassen möchte, eine reine Ermessensentscheidung sei.
72. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat im Übrigen, um sich insoweit keinen Vorwürfen auszusetzen, in die HC 395 Bestimmungen eingefügt, die sich speziell auf die Staatsangehörigen von Drittländern beziehen, die wie die Tschechische Republik Assoziierungsabkommen von der Art des Europa-Abkommens geschlossen haben. Von diesen Staatsangehörigen kann, wie die Regierung in ihren Erklärungen selbst ausführt, nicht verlangt werden, dass sie bestimmte Voraussetzungen erfuellen, die den Staatsangehörigen anderer Drittländer entgegengehalten werden können.
73. Der Gerichtshof hat allerdings nicht zu entscheiden, ob ein einzelstaatliches Gericht, das feststellt, dass die Anwendung der nationalen Zuwanderungsbestimmungen auf einen tschechischen Staatsangehörigen, der sich niederlassen will, zu einem mit dem Europa-Abkommen unvereinbaren Ergebnis führt, diese Bestimmungen für rechtswidrig erklären muss oder sich darauf beschränken kann, sie zugunsten des Klägers unangewendet zu lassen.
74. Ich schlage deshalb vor, die drei ersten Fragen wie folgt zu beantworten:
- Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens ist unmittelbar anwendbar, soweit er es verbietet, tschechischen Staatsangehörigen, die rechtmäßig in einen Mitgliedstaat eingereist sind, um dort eine unabhängige Tätigkeit auszuüben, eine Behandlung zu gewähren, die weniger günstig ist als die Behandlung seiner eigenen Staatsangehörigen.
Die tschechischen Staatsangehörigen können jedoch aus dieser Vorschrift kein Einreise- und Aufenthaltsrecht herleiten.
- Ein tschechischer Staatsangehöriger kann die Rechtmäßigkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats über Einreise, Aufenthalt und Niederlassung nicht unter Berufung auf die Artikel 45 Absatz 3 und 59 Absatz 1 Satz 1 a. E. anfechten, außer wenn diese Vorschriften so formuliert oder angewandt werden, dass sie es tschechischen Staatsangehörigen allgemein unmöglich machen oder erheblich erschweren, sich in diesem Mitgliedstaat niederzulassen, so dass Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens seine praktische Wirksamkeit verlieren würde.
B - Das Erfordernis, vor Reiseantritt Einreisepapiere zu erlangen
75. Da ich zu dem Ergebnis gekommen bin, dass die dritte Frage in einigen seltenen Fällen zu bejahen ist, muss ich die zweite Reihe von Fragen prüfen, die die Fragen vier bis sieben umfasst. Diese lauten wie folgt:
4. Falls die erste oder die dritte Frage bejaht wird: Erlauben Artikel 45 und/oder 59 des Europa-Abkommens einem Mitgliedstaat, von einer Person, die nur zu dem Zweck in einen Mitgliedstaat reisen möchte, um sich dort als Selbständiger nach dem Europa-Abkommen niederzulassen, zu verlangen, dass sie vorab Einreisepapiere" (also eine Voraberlaubnis, in diesen Staat zu diesem Zweck einzureisen) beantragt und erlangt?
5. Falls die vierte Frage bejaht wird:
a) Ist ein Mitgliedstaat berechtigt, die Erteilung solcher Einreisepapiere davon abhängig zu machen, dass materielle Voraussetzungen der Niederlassung erfuellt sind, wie sie etwa § 212 HC 395 enthält; und
b) kann ein Mitgliedstaat die Einreise einer Person, die sich als Selbständige nach dem Europa-Abkommen niederlassen will, aus dem alleinigen Grund verweigern, dass sie keine Einreisepapiere erlangt hat?
6. Hat in Fällen, in denen eine Person nicht auf einer anderen Grundlage die Erlaubnis zur Einreise in den Mitgliedstaat erhalten hat, einer der folgenden Umstände auf die Beantwortung der Frage 5 Einfluss (gegebenenfalls welchen):
a) der Umstand, dass der Betroffene bei der ursprünglichen Ankunft an der Grenze des Mitgliedstaates Einreise nicht nach dem Europa-Abkommen, sondern auf einer anderen Grundlage beantragte, die später zurückgewiesen wurde;
b) der Zeitraum, der zwischen der ursprünglichen Ankunft des Antragstellers an der Grenze des Mitgliedstaats und dem Zeitpunkt seines späteren Antrags auf Niederlassung als Selbständiger nach dem Europa-Abkommen verstrichen ist;
c) der Umfang der Beschränkungen, die die nationalen Behörden dem Antragsteller während dieses Zeitraums aufgrund von Befugnissen nach nationalem Ausländerrecht hinsichtlich seiner Freizügigkeit oder seiner selbständigen oder unselbständigen Beschäftigung auferlegt haben;
d) der Umstand, dass der Antragsteller von dem Mitgliedstaat Sozialhilfe erlangt hat und hiervon finanziell abhängig war, während er sich als Selbständiger niederließ?
7. Falls ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, einer Person, die sich nach dem Europa-Abkommen niederlassen will, allein mit der Begründung die Einreise zu versagen, dass sie nicht vorab Einreisepapiere erlangt hat, ist es dann legitim, wenn die zuständigen Behörden einer solchen Person eine Einreiseerlaubnis nur dann gewähren, wenn ihr Antrag die materiellen Kriterien klar und offenkundig erfuellt, die angewandt worden wären, wenn sie vorab Einreisepapiere beantragt hätte?
Zur vierten Frage
76. Die Beantwortung der vierten Frage ist einfach, da sie allgemein formuliert ist, anders als die fünfte Frage, die ausdrücklich auf die Voraussetzungen Bezug nimmt, die das Recht des Vereinigten Königreichs für die Gewährung der dort vorgesehenen Einreisegenehmigung aufstellt.
77. Denn wenn man davon ausgeht, dass die Artikel 45 Absatz 3 und 59 Absatz 1 des Europa-Abkommens zusammen gesehen werden müssen und dass die tschechischen Staatsangehörigen aus Artikel 45 kein Einreise- und Aufenthaltsrecht herleiten können, ergibt sich zwingend, dass die Mitgliedstaaten berechtigt sind, von den Betroffenen zu verlangen, dass sie eine vorherige Erlaubnis beantragen und erhalten, um sich zum Zweck der Niederlassung als selbständige Erwerbstätige in einen Mitgliedstaat begeben zu können, unabhängig davon, welche Form diese Erlaubnis hat.
Zur Frage 5 a
78. Diese Frage geht dahin, ob die materiellen Voraussetzungen, die in den Vorschriften des Vereinigten Königreichs für die Gewährung der nach diesen Vorschriften erforderlichen Einreisepapiere aufgestellt werden, im Hinblick auf die Artikel 45 Absatz 3 und 59 Absatz 1 des Europa-Abkommen zulässig sind.
79. Diese Voraussetzungen, die in den oben wiedergegebenen §§ 212 und 216 HC 395 enthalten sind, sind meines Erachtens angemessen, da sie lediglich die Anforderungen verdeutlichen, die sich aus dem Begriff der Niederlassung in Artikel 45 Absatz 4 des Europa-Abkommens ergeben.
80. Der tschechische Antragsteller muss den britischen Zuwanderungsbehörden Angaben machen, die es ihnen ermöglichen, zu beurteilen, ob die beabsichtigte Niederlassung unter Artikel 45 Absatz 4 des Europa-Abkommens fällt.
81. Nach Auffassung der Kläger geht das Erfordernis, dass der Betroffene in der Lage sein müsse, seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner unterhaltsberechtigten Angehörigen zu decken, über die Regelung des Europa-Abkommens hinaus und weicht völlig von dem ab, was der Vertrag in der Auslegung des Gerichtshofes für Gemeinschaftsbürger vorsehe, die ihr Niederlassungsrecht ausüben wollten.
82. Zum zweiten Punkt kann ich mich auf meine Ausführungen im Rahmen der Prüfung der ersten Frage beschränken.
83. Zum ersten Punkt muss ich einräumen, dass die Erzielung eines Einkommens, das so hoch ist, dass der Betroffene nicht von öffentlichen Mitteln abhängt, als solche nicht im Europa-Abkommen vorgesehen ist.
84. Diese Voraussetzung verstößt jedoch nicht gegen die Vorschriften des Europa-Abkommens, denn wenn ein Mitgliedstaat einem tschechischen Staatsangehörigen, der eine selbständige Erwerbstätigkeit mit einer abhängigen Beschäftigung kombinieren möchte, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit verweigern, d. h. faktisch verhindern kann, dass die selbständige Tätigkeit dazu missbraucht wird, das Fehlen eines Rechts tschechischer Arbeitnehmer auf Freizügigkeit zu umgehen, ist schwer einzusehen, wie man ihm verbieten könnte, eine Niederlassung zu verhindern, wenn mit der ausgeübten Tätigkeit ein so geringes Einkommen erzielt wird, dass die Beantragung von Sozialhilfe für die Sicherstellung des Überlebens des Betroffenen oder seiner Familie unerlässlich wird.
85. Vernünftigerweise muss angenommen werden, dass die Tätigkeit des tschechischen Staatsangehörigen nicht nur in dem Sinne selbständig sein muss, dass sie nicht eine abhängige Tätigkeit verschleiert, sondern auch in dem Sinne, dass sie demjenigen, der sie ausübt, eine wirkliche materielle Unabhängigkeit verschaffen muss.
86. Dem halten die Kläger vergeblich entgegen, dass die britischen Behörden einem Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs das Recht, eine selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben, nicht mit der Begründung absprechen könnten, sie sei nicht lukrativ genug. Denn bei einem solchen Staatsangehörigen ist die Ausübung einer derartigen Tätigkeit, soweit mir bekannt, nicht durch Vorschriften geregelt, die Artikel 45 Absatz 4 des Europa-Abkommens ähnlich oder mit diesem vergleichbar sind.
Zu Frage 5 b
87. Im Rahmen der fünften Frage ist weiter zu prüfen, ob der Umstand, dass der tschechische Staatsangehörige bei seiner Ankunft an der Grenze nicht die nach den im Vereinigten Königreich geltenden Zuwanderungsvorschriften erforderlichen Einreisepapiere besitzt, die Ablehnung der Einreise rechtfertigen kann.
88. Meines Erachtens ergibt sich die Antwort von selbst, denn wie kann man zugleich die Auffassung vertreten, dass ein Mitgliedstaat aufgrund der Bestimmungen des Europa-Abkommens das Recht hat, Einreisepapiere zu verlangen, und ihm verbieten, die Nichtbeachtung dieser Regel zu sanktionieren?
89. Eigenartigerweise vertritt jedoch die Kommission in ihren Erklärungen die Auffassung, dass das Fehlen dieser Papiere die Ablehnung der Einreise nicht rechtfertigen könne.
90. Ihrer Meinung nach ist eine solche Sanktion, die dazu führen würde, dass der an der Grenze angelangte tschechische Staatsangehörige zurückfahren müsste, um in seinem Heimatland einen formgerechten Antrag zu stellen, offensichtlich unverhältnismäßig, da es sich um die Nichterfuellung einer einfachen Formalität handele, und könne nicht als mit Artikel 45 Absatz 3 und 59 Absatz 1 des Europa-Abkommens vereinbar angesehen werden.
91. Mir scheint, dass die Kommission hier die im EG-Vertrag enthaltene Regelung mit der des Europa-Abkommens verwechselt. Sie überträgt meines Erachtens zu Unrecht die Rechtsprechung des Gerichtshofes auf das Europa-Abkommen, nach der ein Gemeinschaftsbürger, der sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt, um dort einen Arbeitsplatz zu suchen, eine Dienstleistung zu erbringen oder sich niederzulassen, lediglich ein ihm unmittelbar vom EG-Vertrag verliehenes Recht ausübt mit der Konsequenz, dass er für die Nichterfuellung der nach dem Gemeinschaftsrecht noch zulässigen Verwaltungsformalitäten nicht mit Sanktionen belegt werden darf, die so streng sind, dass sie auf eine Verweigerung des von ihm ausgeübten Rechts hinauslaufen.
92. Im Rahmen des Europa-Abkommens ist die Erteilung von Einreisepapieren nämlich nicht eine bloße Formalität. Sie verleiht dem tschechischen Staatsangehörigen vielmehr ein Einreiserecht, das er zuvor nicht besessen hat. Sie hat konstitutiven und nicht nur deklaratorischen Charakter, so dass der Nichtbesitz dieser Papiere geeignet ist, zu einer Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats zu führen, die nicht die Verneinung eines Rechts darstellt, da die Entstehung des Rechts gerade von der Erteilung der Papiere abhängig ist.
93. In diesem Zusammenhang ist weiter festzustellen, dass die Visumsbestimmungen des EG-Vertrags und des abgeleiteten Rechts sehr klar bestimmen, dass der Nichtbesitz eines Visums per definitionem ein Recht zum Überschreiten der Grenze ausschließt.
94. So macht es Artikel 100c EG-Vertrag dem Rat zur Aufgabe, die dritten Länder [zu bestimmen], deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen".
95. Die Verordnung (EG) Nr. 574/1999 des Rates vom 12. März 1999, die auf der Grundlage des Artikels 100c EG-Vertrag erlassen wurde, bestimmt in Artikel 5:
Im Sinne dieser Verordnung gilt als ,Visum eine von einem Mitgliedstaat ausgestellte Genehmigung oder eine von einem Mitgliedstaaten getroffene Entscheidung, die erforderlich ist für die Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ..."
96. Dieser Text zeigt auch, dass der Begriff Visum" nach dem Verständnis des Gemeinschaftsgesetzgebers weit gefasst ist. Man kann daher annehmen, dass ein Papier wie die britische entry clearance" unter diese Kategorie fällt.
97. Zwar ist die Verordnung Nr. 574/1999 auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, denn die Tschechische Republik steht nicht auf der ihr als Anhang beigefügten Liste, und die Verordnung betrifft nur kurzfristige Visa. In Artikel 2 heißt es jedoch: Die Mitgliedstaaten entscheiden, ob Staatsangehörige von Drittländern, die nicht in der gemeinsamen Liste aufgeführt sind, der Visumpflicht unterliegen." Das Vereinigte Königreich hätte somit ohne weiteres das Recht, eine entry clearance" selbst für Besuche von kurzer Dauer zu verlangen. Es kann dies erst recht tun, wenn es sich um die Überschreitung der Grenze zum Zweck der Niederlassung für unbestimmte Zeit handelt.
98. Schließlich sieht das Gemeinschaftsrecht vor, dass für die Drittländer, für die ein Visum selbst für den einfachen Transit auf Flughäfen verlangt werden muss, dieses Visum von den Konsularstellen der Mitgliedstaaten ausgestellt" wird, die sich zu vergewissern [haben], dass unter den Gesichtspunkten der Sicherheit oder der illegalen Zuwanderung kein Risiko besteht".
99. Da ein Visum für den Zugang zu einem Flughafen per definitionem nicht erst im Flughafen selbst ausgestellt werden kann, lässt sich aus diesem Text kein allgemeiner Schluss ziehen. Meines Erachtens wird jedoch kein Mitgliedstaat durch irgendeine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts daran gehindert, zu verlangen, dass die Visa oder die entry clearances" stets von den im Herkunftsland des Antragstellers bestehenden Konsularstellen erteilt werden, und an der Grenze alle Personen zurückzuweisen, die sich nicht bereits im Besitz eines Visums befinden.
100. Dies würde keinen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bedeuten. Denn zum einen sind die Kapazitäten für eine vorläufige Beherbergung in der Nähe der Häfen und Flughäfen der Mitgliedstaaten nicht unbegrenzt.
101. Zum anderen erfordern Niederlassungsanträge eine genaue Prüfung, die einige Zeit dauern kann. Die Behörden müssen in der Lage sein, nachzuprüfen, ob die fragliche Person die angegebenen finanziellen Mittel nicht durch Drogenhandel oder andere strafbare Handlungen erworben hat oder ob sie sich nicht in einer Situation befindet, in der selbst einem Gemeinschaftsbürger die Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat versagt werden kann (weil sie z. B. drogenabhängig ist oder unter bestimmten Krankheiten leidet).
102. Es lässt sich somit nicht sagen, dass für die Staatsangehörigen eines Staates, der mit der Gemeinschaft ein Abkommen von der Art des hier in Rede stehenden Europa-Abkommens geschlossen hat, die Erteilung eines Visums von der Art der entry clearance" eine reine Formalität sei, und dass einem tschechischen Staatsangehörigen, der dartut, dass er die Kompetenz und die finanziellen Mittel für eine Niederlassung als selbständiger Erwerbstätiger besitzt, die Einreise in das nationale Hoheitsgebiet nicht verweigert werden kann. Der Besitz einer entry clearance" stellt ganz im Gegenteil eine davon zu unterscheidende und zusätzliche Voraussetzung dar; das Fehlen eines Visums bei der Ankunft gestattet es den nationalen Behörden, den Antragsteller in sein Herkunftsland zurückzuschicken.
103. Die beiden Teile der fünften Frage sind deshalb zu bejahen.
Zur sechsten Frage
104. In Anbetracht der Gründe, aus denen das Vereinigte Königreich berechtigt ist, Personen, die keine Einreisepapiere haben, die Einreise zu verweigern, ist die sechste Frage einfach zu beantworten.
105. Die Umstände, auf die das vorlegende Gericht in der sechsten Frage hinweist, können an der auf die fünfte Frage gegebenen Antwort nichts ändern. Zum einen ist das Vereinigte Königreich keineswegs verpflichtet, vorzusehen, dass der Nichtbesitz von Einreisepapieren in bestimmten Fälle nicht automatisch zur Ablehnung der Einreise führt, da ein Staatsangehöriger, der keine derartigen Papiere besitzt, sich auf kein Einreise- oder Aufenthaltsrecht berufen kann.
106. Zum anderen ist die Rechtsprechung des Gerichtshofes in Rechtssachen über das Aufenthaltsrecht türkischer Staatsangehöriger in den Mitgliedstaaten völlig eindeutig. Wer eine Tätigkeit in einem Mitgliedstaat ausgeübt hat, während er gegen die Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen dieses Staates verstieß, kann aus dieser Tätigkeit keine Rechte herleiten.
107. Desgleichen kann eine Person, die von einem Mitgliedstaat vorläufig in seinem Hoheitsgebiet geduldet wird, bis z. B. eine gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung des Aufenthaltsrechts oder einer Ausweisungsentscheidung ergangen ist, nach Gemeinschaftsrecht keine irgendwie gearteten Ansprüche aus dieser Duldung herleiten.
108. Widersetzt sich ein Mitgliedstaat aus Gründen, die man als humanitär bezeichnen kann, nicht ernstlich der Anwesenheit eines Ausländers, dem er zu keiner Zeit ein Aufenthaltsrecht gewährt hat - und auch nicht zu gewähren verpflichtet war - in seinem Hoheitsgebiet, so darf ihm dies nicht zum Nachteil gereichen, da dies einer wahren Prämie für die rechtswidrige Zuwanderung gleich käme.
109. Ebenso wenig kann eine Person, die aufgrund einer vorläufigen Einreiseerlaubnis eine selbständige Tätigkeit ausüben konnte - vielleicht weil die zuständigen Behörden es im Rahmen eines Ermessens, das ihnen niemand abstreiten kann, für angemessener hielten, den Betroffenen seinen Lebensunterhalt selbst verdienen als ihn der Sozialhilfe zur Last fallen zu lassen -, geltend machen, sie habe sich bereits gemäß dem Europa-Abkommen niedergelassen und verlange nunmehr die Anwendung des Diskriminierungsverbots des Artikels 45 Absatz 3 zu ihren Gunsten.
Die siebte Frage
110. Die siebte Frage braucht aufgrund der Antwort, die auf die fünfte Frage gegeben wurde, grundsätzlich nicht beantwortet zu werden, gibt mir jedoch Gelegenheit zu einigen Bemerkungen.
111. Wenn ein Mitgliedstaat in Ausübung eines ihm zustehenden Ermessens, wie hier die Regierung des Vereinigten Königreichs - wie uns in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde -, bereit ist, einem tschechischen Staatsangehörigen, der beabsichtigt, sich auf das in dem Europa-Abkommen verankerte Diskriminierungsverbot zu berufen, u. U. eine Einreise- und Aufenthaltserlaubnis zu gewähren, obwohl er die in den Zuwanderungsvorschriften vorgesehene Verpflichtung, Einreisepapiere zu beantragen, bevor er sich an der Grenze präsentiert, nicht erfuellt, und obwohl die zuständigen Behörden ihn ohne weiteres zurückschicken könnten, so hat dieser Staat das Recht, eine eventuelle Einreisegenehmigung von der eindeutigen und offenkundigen Erfuellung der materiellen Voraussetzungen für die Gewährung einer Einreise- und Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Niederlassung abhängig zu machen.
112. Ein tschechischer Staatsangehöriger, der sich ohne Einreisepapiere an der Grenze des Vereinigten Königreichs präsentiert, kann nach dem Recht des Vereinigten Königreichs zurückgewiesen werden und hat kein Recht darauf, dass seine Situation im Hinblick auf die Niederlassung genau so geprüft wird, als wenn er das vorgeschriebene Verfahren eingehalten hätte.
113. Die Prüfung seines Antrags stellt schon als solche ein ihm von den britischen Behörden gewährtes Privileg, um nicht zu sagen eine ungerechtfertigte Bevorzugung dar, und es wäre unangemessen, die Modalitäten dieser Gewährung zu diskutieren.
114. Die zweite Reihe von Fragen des vorlegenden Gerichts ist somit wie folgt zu beantworten:
- Nach den Artikeln 45 und 59 des Europa-Abkommens kann ein Mitgliedstaat von einer Person, die nur zu dem Zweck in sein Hoheitsgebiet einreisen möchte, um sich dort als Selbständiger nach dem Abkommen niederzulassen, verlangen, dass sie vorab Einreisepapiere (entry clearance") (also eine Vorerlaubnis, zu diesem Zweck in diesen Staat einzureisen) beantragt und erlangt.
- Zudem ist ein Mitgliedstaat berechtigt, die Einreise einer Person, die sich als Selbständiger nach dem Europa-Abkommen niederlassen will, in sein Hoheitsgebiet aus dem alleinigen Grund zu verweigern, dass sie keine Einreisepapiere erlangt hat.
- Ein Mitgliedstaat hat das Recht, für die Gewährung einer vorherigen Einreiseerlaubnis die Erfuellung der vom vorlegenden Gericht genannten materiellen Niederlassungsvoraussetzungen zu verlangen.
Ergebnis
115. Abschließend schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
- Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens vom 4. Oktober 1993 zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Tschechischen Republik andererseits ist unmittelbar anwendbar, soweit er es verbietet, tschechischen Staatsangehörigen, die rechtmäßig in einen Mitgliedstaat eingereist sind, um dort eine selbständige Tätigkeit auszuüben, eine Behandlung zu gewähren, die weniger günstig ist als die Behandlung seiner eigenen Staatsangehörigen.
Die tschechischen Staatsangehörigen können jedoch aus dieser Vorschrift kein Einreise- und Aufenthaltsrecht herleiten.
- Ein tschechischer Staatsangehöriger kann die Rechtmäßigkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats über Einreise, Aufenthalt und Niederlassung nicht unter Berufung auf die Artikel 45 Absatz 3 und 59 Absatz 1 Satz 1 a. E. anfechten, außer wenn diese Vorschriften so formuliert oder angewandt würden, dass sie es tschechischen Staatsangehörigen allgemein unmöglich oder äußerst schwer machen würden, sich in diesem Mitgliedstaat niederzulassen, so dass Artikel 45 Absatz 3 des Europa-Abkommens seine praktische Wirksamkeit verlieren würde.
- Die Artikel 45 und 59 des Europa-Abkommens erlauben es einem Mitgliedstaat, von einer Person, die nur zu dem Zweck in sein Hoheitsgebiet einreisen möchte, um sich dort als Selbständiger nach dem Europa-Abkommen niederzulassen, zu verlangen, dass sie vorab Einreisepapiere (entry clearance") (also eine Vorerlaubnis, zu diesem Zweck in diesen Staat einzureisen) beantragt und erlangt.
- Zudem ist ein Mitgliedstaat berechtigt, die Einreise einer Person, die sich als Selbständiger nach dem Europa-Abkommen niederlassen will, in sein Hoheitsgebiet aus dem alleinigen Grund zu verweigern, dass sie keine Einreisepapiere erlangt hat.
- Ein Mitgliedstaat hat das Recht, für die Gewährung einer vorherigen Einreiseerlaubnis die Erfuellung der vom vorlegenden Gericht genannten materiellen Niederlassungsvoraussetzungen zu verlangen.
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