Schlußanträge des Generalanwalts
I - Gegenstand des Verfahrens
1 In dieser Rechtssache wird der Gerichtshof ersucht, festzustellen, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, indem sie die Richtlinie 75/440/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten(1) (im Folgenden: die Richtlinie 75/440/EWG) in Bezug auf den Nitratgehalt des Oberflächenwassers in der Bretagne nicht bzw. nicht vollständig durchgeführt hat.
II - Richtlinie 75/440/EWG
2 Die im gegenständlichen Verfahren maßgeblichen Bestimmungen der Richtlinie 75/440/EWG lauten:
"Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten legen für alle Entnahmestellen oder für jede einzelne Entnahmestelle die auf Oberflächenwasser anwendbaren Werte für alle in Anhang II aufgeführten Parameter fest. Hinsichtlich der Parameter, für welche die Tabelle in Anhang II keinen Wert enthält, brauchen die Mitgliedstaaten keine Werte nach Unterabsatz 1 festzusetzen, solange die Zahlen nicht nach dem Verfahren des Artikels 9 festgelegt worden sind.
(2) Die nach Absatz 1 festgelegten Werte dürfen nicht weniger streng sein als die in den Spalten I des Anhangs II angegebenen Werte.
(3) Sind in den Spalten G des Anhangs II Werte mit oder ohne entsprechenden Wert in den Spalten I desselben Anhangs aufgeführt, so bemühen sich die Mitgliedstaaten, sie - unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 6 - als Leitwerte einzuhalten.
Artikel 4
(1) Die Mitgliedstaaten treffen die notwendigen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass das Oberflächenwasser den nach Artikel 3 festgelegten Werten entspricht. Jeder Mitgliedstaat wendet dabei diese Richtlinie gleichermaßen auf nationale und grenzüberschreitende Gewässer an.
(2) Im Rahmen der Ziele dieser Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen, um eine kontinuierliche Verbesserung der Umwelt sicherzustellen. Zu diesem Zweck legen sie einen systematischen Plan mit Zeitplan für die Sanierung von Oberflächenwasser, insbesondere von Wasser der Kategorie A3, fest. Dabei sind in den nächsten zehn Jahren im Rahmen der einzelstaatlichen Programme wesentliche Verbesserungen zu realisieren.
Bei der Festlegung des in Unterabsatz 1 genannten Zeitplans wird berücksichtigt, dass die Qualität der Umwelt, insbesondere die des Wassers, verbessert werden muss; ferner wird den wirtschaftlichen und technischen Sachzwängen Rechnung getragen, die in den verschiedenen Gebieten der Gemeinschaft bestehen oder sich ergeben können.
Die Kommission prüft eingehend die in Unterabsatz 1 genannten Aktionspläne, einschließlich der Zeitpläne, und legt dem Rat gegebenenfalls geeignete Vorschläge im Zusammenhang damit vor.
(3) Oberflächenwasser, das in seinen physikalischen, chemischen und mikrobiologischen Merkmalen nicht mindestens den vorgeschriebenen Grenzwerten der Standardaufbereitung A3 entspricht, darf nicht zur Trinkwassergewinnung verwendet werden. Wasser von einer solchen geringeren Qualität darf jedoch ausnahmsweise verwendet werden, wenn eine angemessene Aufbereitung - einschließlich einer Mischung - vorgenommen wird, durch die alle Qualitätsmerkmale des Wassers auf ein Niveau gebracht werden, das mit den Gütenormen für Trinkwasser übereinstimmt. Die Begründung für eine derartige Ausnahme, der ein Verwaltungsplan für die Wasservorräte innerhalb der betreffenden Zone zugrunde liegen muss, muss der Kommission bei bestehenden Anlagen unverzüglich und bei neuen Anlagen im Voraus bekannt gegeben werden. Die Kommission prüft diese Begründung eingehend und legt dem Rat gegebenenfalls geeignete Vorschläge im Zusammenhang damit vor."
III - Vorverfahren
3 Die Richtlinie 75/440/EWG wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in der französischen Fassung am 25. Juli 1975 veröffentlicht. Gemäß ihrem Artikel 10 war die Richtlinie binnen zwei Jahren umzusetzen. Diese Frist ist daher für die Französische Republik spätestens mit 25. Juli 1977 abgelaufen. Für "wesentliche Verbesserungen" im Zusammenhang mit der Sanierung von Oberflächengewässern sieht Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG einen Zeitrahmen von zehn Jahren vor.
4 Aufgrund mehrerer Beschwerden über den Nitratgehalt in dem der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächenwasser in der Bretagne übermittelte die Kommission Frankreich am 1. April 1992 ein Ersuchen um Aufklärung. Frankreich antwortete am 11. Mai 1993. Die Mahnung der Kommission datiert vom 30. November 1993. Die Stellungnahmen Frankreichs dazu datieren vom 1. Februar 1994, vom 28. November 1994 und vom 1. März 1995. Die Kommission übermittelte die mit Gründen versehene Stellungnahme am 28. Oktober 1997. Die Kommission bringt darin die Nichterfuellung der Pflichten aus Artikel 4 Absatz 1, Absatz 2 und Absatz 3 der Richtlinie 75/440/EWG durch Frankreich vor. Die Frist zur Beantwortung setzte die Kommission mit zwei Monaten ab Kenntnisnahme fest. Frankreich antwortete mit Schreiben vom 2. Januar 1998. In diesem Schreiben wurden weitere Informationen innerhalb einer Frist von sechs Wochen ab Auslaufen der Frist zur Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme angekündigt. Am 18. Juni 1998 übermittelte Frankreich diese angekündigte Ergänzung. Am 15. Juli 1999 reichte die Kommission die Klage gegen die Französische Republik beim Gerichtshof ein.
IV - Vorbringen der Parteien
5 Nach Ansicht der Kommission hat die Französische Republik in der Bretagne in Bezug auf die Qualitätsanforderungen an die der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächengewässer alle drei Absätze des Artikels 4 der Richtlinie 75/440/EWG verletzt. Die Kommission hat ihre Klage auf drei Gründe gestützt:
1. Überschreitung der zulässigen Hoechstwerte für Nitrate (Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 75/440/EWG).
2. Mangelnde Festlegung und Einreichung eines systematischen Plans mit Zeitplan für die Sanierung des Oberflächenwassers (Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG).
3. Verwendung von Oberflächenwasser mit mangelndem Qualitätsniveau zur Trinkwassergewinnung ohne Übermittlung entsprechender Verwaltungspläne für die Wasservorräte an die Kommission (Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 75/440/EWG).
Die Kommission beantragt daher
- festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/440/EWG, insbesondere aus Artikel 4, verstoßen hat, dass sie es unterlassen hat, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, damit die Belastung des der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächenwassers den in Artikel 3 festgelegten Hoechstwerten entspricht.
- der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Französische Republik bestreitet nicht das Überschreiten der nach der Richtlinie 75/440/EWG zulässigen Hoechstwerte, bestreitet aber, dass sich die Situation im Laufe der Jahre systematisch verschlechtert habe.
In der Französischen Republik habe es weiters seit Ende der 80er Jahre intensive Bemühungen gegeben, die Qualität des der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächenwassers zu verbessern. Dafür seien mehrere Programme erstellt worden, die der Kommission auch übermittelt worden seien.
Die Verwendung von Oberflächenwasser mit gemäß der Richtlinie 75/440/EWG nicht zulässigen Nitratwerten zur Trinkwassergewinnung wird von der Französischen Republik nicht bestritten, sie ist jedoch der Ansicht, dass sie der Kommission die dafür erforderlichen Verwaltungspläne bekannt gegeben habe.
Die Französische Republik beantragt daher,
- den zweiten Klagegrund zur Gänze und den dritten Klagegrund insoweit zurückzuweisen, als er das Fehlen eines Verwaltungsplans für Wasservorräte zum Gegenstand hat;
- festzustellen, dass Maßnahmen getroffen wurden, um dem zeitweise und an bestimmten Entnahme- und Verteilerstellen auftretenden Problem der Überschreitung des Hoechstwertes für Nitrat von 50 mg/l in Wasser, das der Trinkwassergewinnung dient, in angemessener und effizienter Weise zu begegnen.
V - Würdigung
6 Die der Klage der Kommission zugrunde liegenden drei Klagegründe sollen zweckmäßigerweise nacheinander behandelt werden:
A - Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 75/440/EWG (Hoechstwertüberschreitung)
7 Das Vorbringen der Kommission, dass es der Französischen Republik nicht gelungen sei, für sämtliche der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächengewässer in der Bretagne das Nichtüberschreiten des Grenzwertes für Nitrat von 50 mg/l (Artikel 4 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 und Anhang II der Richtlinie) sicherzustellen, wird von der Französischen Republik nicht bestritten.
8 Der Wortlaut von Artikel 4 Absatz 1 Satz 1 der Richtlinie 75/440/EWG ist insoweit klar und eindeutig, als seitens der Mitgliedstaaten mit dem Ablauf der Umsetzungsfrist für alle der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächengewässer Nitratgehalte unterhalb der genannten Grenzwerte sicherzustellen waren.
Gegen diese Verpflichtung hat die Französische Republik verstoßen.
B - Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG (Mangelnde Verbesserung der Umwelt, Nichtvorliegen eines systematischen Plans)
9 Diese Richtlinienbestimmung enthält zwei Problemkreise:
10 Die Mitgliedstaaten sind zunächst (allgemein) verpflichtet, eine "kontinuierliche Verbesserung" der Umwelt hinsichtlich der Qualität des Oberflächenwassers, das der Gewinnung von Trinkwasser dient, sicherzustellen. Für die Verbesserungen, welche nicht näher determiniert sind, ist eine Frist von zehn Jahren vorgesehen.
11 Die Mitgliedstaaten sind darüber hinaus (insbesondere) verpflichtet, zu diesem Zweck einen "systematischen Plan mit Zeitplan" zur Sanierung zu erstellen und der Kommission zu übermitteln, die diese Pläne prüft. Diese Verpflichtung unterliegt der allgemeinen Umsetzungsfrist der Richtlinie 75/440/EWG von zwei Jahren.
1. Mangel einer kontinuierlichen Verbesserung der Qualität des Oberflächenwassers
12 Um zu beantworten, ob Artikel 4 Absatz 2 Zielvorgaben enthält oder die Mitgliedstaaten nur zu einem Bemühen verpflichtet, ist das Verhältnis von a) Artikel 4 Absatz 1 (Hoechstwerte) und Artikel 3 Absatz 3 (Leitwerte) der Richtlinie 75/440/EWG zu b) Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG (Verbesserung der Umwelt) zu prüfen. Artikel 4 Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten, für bestimmte Schadstoffe verbindliche Hoechstwerte sicherzustellen. Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie legt fest, dass sich die Mitgliedstaaten darüber hinaus um konkrete, noch niedrigere Werte zu bemühen haben. Dies sind die im Anhang II in den Spalten G niedergelegten unverbindlichen Leitwerte.
13 Die Französische Republik ist der Ansicht, dass die Bestimmung des Artikels 4 Absatz 2, anders als die des Artikels 4 Absatz 1, kein verbindliches Ziel normiere, sondern nur ein Bemühen um Verbesserung sowie den Einsatz dafür geeigneter Mittel vorschreibe. Sie verweist dazu auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-337/89, Kommission/Vereinigtes Königreich(2), in welchem der Gerichtshof deutlich zwischen verbindlichen und unverbindlichen Werten unterschieden habe. Sie vertritt weiters die Ansicht, dass jedwede Verbesserung der Ausgangssituation des Jahres 1975 den Anforderungen des Artikels 4 Absatz 2 genüge.
14 Der Französischen Republik ist insoweit zuzustimmen, als sie die Meinung vertritt, dass die Richtlinie 75/440/EWG nicht so interpretiert werden kann, dass die unverbindlichen Leitwerte des Artikels 3 Absatz 3 im Wege des Artikels 4 Absatz 2 verbindlich werden. Dies ergibt sich aus der oben dargestellten Systematik.
15 Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG verfolgt meiner Ansicht nach vielmehr eine von Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 3 unabhängige Zielsetzung. Die Bestimmung des Artikels 4 Absatz 2 will augenscheinlich sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten die Wasserqualität nicht etwa nur einmalig auf ein bestimmtes Mindestniveau anheben und dann bestenfalls beibehalten, sondern will eine stetige Verbesserung auch nach Erreichen der Grenzwerte erzielen: Artikel 4 Absatz 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten, "eine kontinuierliche Verbesserung der Umwelt sicherzustellen" und stellt dafür einen längeren Zeitraum als jenen der Umsetzungsfrist der Richtlinie 75/440/EWG zur Verfügung, denn die Verbesserungen "sind in den nächsten zehn Jahren ... zu realisieren".
16 Die Bestimmung des Artikels 4 Absatz 2 fordert somit offenbar nicht nur ein Bemühen, sondern es sind tatsächliche Verringerungen der einzelnen Schadstoffe einschließlich des Nitratgehalts zu erreichen. Zwar enthält die Bestimmung keine ausdrücklichen qualitativen oder quantitativen Vorgaben hinsichtlich der Verbesserungen, der wesentlich längere Zeitrahmen lässt jedoch nur den Schluss zu, dass das Ziel des Artikels 4 Absatz 2 das Erreichen von Wasserqualitäten unterhalb jener Grenzwerte ist, welche die Mitgliedstaaten innerhalb der Umsetzungsfrist von zwei Jahren gemäß Artikel 4 Absatz 1 zu erreichen verpflichtet waren.
17 Man kann die Regelung auch nicht - wie die Französische Republik dies offenbar vermeint - so verstehen, dass Verbesserungen lediglich relativ zur individuellen Ausgangssituation des Jahres 1975 zu realisieren wären, dass also jegliche Verbesserung der Ausgangslage schon eine Erfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 2 wäre. Die hier maßgeblichen unterschiedlichen Zeiträume der Absätze 1 und 2 des Artikels 4 geben meiner Ansicht nach nur dann einen Sinn, wenn die gemäß Artikel 4 Absatz 2 angestrebten "wesentlichen Verbesserungen" nicht schon durch Erfolge auf dem Weg zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 erreicht sind.
18 Gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG waren daher "in den nächsten zehn Jahren" in Bezug auf den Nitratgehalt Werte zu realisieren, die jedenfalls unterhalb des Grenzwertes von 50 mg/l liegen. Diese Systematik bedingt somit, dass ein Nichterreichen der Grenzwerte des Absatzes 1 auch zu einem Verstoß gegen Absatz 2 führt.
19 Die Französische Republik hat daher in Bezug auf die von der Kommission ermittelten Gebiete der Bretagne, in denen nicht einmal der Grenzwert von 50 mg/l an Nitratgehalt im Oberflächenwasser sichergestellt wurde, auch dem Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG nicht entsprochen.
20 Im Gegensatz zur Französischen Republik vertritt die Kommission die Meinung, dass die Situation in der Bretagne Verschlechterungen aufweise und diese dauernd und in der Tendenz steigend seien. Die Französische Republik beantragt, der Gerichtshof möge feststellen, es habe Bemühungen gegeben und es seien in Bezug auf die Ausgangssituation des Jahres 1975 an einigen Stellen Verbesserungen erreicht worden. Die Französische Republik beruft sich in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-365/97, Kommission/Italien(3), zitiert in der Rechtssache C-387/97, Kommission/Griechenland(4).
21 Die zitierte Rechtsprechung ergibt insofern keine Grundlage für das Begehren der Französischen Republik, als sie feststellt, dass den Mitgliedstaaten bei umweltpolitischen Verbesserungen im Rahmen einer Richtlinienumsetzung ein Ermessen in der Wahl der Mittel verbleibt(5). Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG widerspricht dem nicht, es ist jedoch "sicherzustellen", dass die genannten Verbesserungen erreicht werden, was der Französischen Republik - wie oben dargestellt - im Bezug auf das der Trinkwassergewinnung dienende Oberflächenwasser in der Bretagne flächendeckend nicht gelungen ist.
22 Im Übrigen genügt der Hinweis darauf, dass das Verfahren nach Artikel 226 EG die Feststellung zum Gegenstand hat, ob ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat oder nicht. Es ist somit nicht Aufgabe des Gerichtshofes, im Rahmen dieses Verfahrens festzustellen, in welchem Ausmaß ein Bemühen um die Erfuellung der Verpflichtungen vorgelegen hat.
23 Es genügt daher die Feststellung, dass es der Französischen Republik nicht gelungen ist, innerhalb des in Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG vorgegebenen Zeitraums "in den nächsten zehn Jahren" in der Bretagne flächendeckend wesentliche Verbesserungen im Sinne einer Senkung des Schadstoffgehaltes unterhalb der für Nitrat zulässigen Hoechstgrenze von 50 mg/l in Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung zu realisieren.
2. Mangelndes Vorliegen eines systematischen Plans mit Zeitplan
24 Die Französische Republik ist der Ansicht, dass sowohl einzelne Teile der übermittelten Unterlagen als auch die Gesamtheit aller der Kommission vorgelegten Informationen die Erfordernisse der Richtlinie 75/440/EWG hinsichtlich eines "systematischen Planes mit Zeitplan" im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 erfuellen. Die Kommission ist der Ansicht, dass keine der eingereichten Unterlagen die Anforderungen des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie erfuellt. Auch die Gesamtheit aller übermittelten Unterlagen könne nach Meinung der Kommission nicht als "systematischer Plan" im Sinne dieser Richtlinienbestimmung angesehen werden; alle aus diesen Unterlagen hervorgehenden Maßnahmen seien - wie die weiterhin nicht entsprechenden Nitratwerte zeigten - zudem "eindeutig ineffizient und der Situation unangemessen". Da Frankreich die ersten derartigen Maßnahmen erst gegen Ende der 80er Jahre gesetzt hat, liegt nach Meinung der Kommission jedenfalls eine eindeutige Verspätung bei der Richtlinienumsetzung vor.
25 Die Französische Republik trägt weiters vor, dass sich aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG eine Verpflichtung der Kommission ergebe, die von den Mitgliedstaaten übermittelten Unterlagen einer genauen Überprüfung im Hinblick auf ihre Qualifizierung als "Pläne" im Sinne dieser Bestimmung zu unterziehen. Sollte diese Überprüfung zur Kritik an den Maßnahmen Anlass geben, sei die Kommission verpflichtet, den betreffenden Mitgliedstaat zu konsultieren und gegebenenfalls dem Rat geeignete Vorschläge zu unterbreiten.
a) Zum Aspekt eines systematischen Plans
26 Im vorliegenden Verfahren hat die Französische Republik verschiedene Beispiele für die ihrer Meinung nach hinreichende Erfuellung der Pflicht zur Erstellung eines systematischen Planes angeführt. Anhand dieser Unterlagen, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden, ist allerdings nur mühsam zu ermitteln, ob und wenn welches Konzept zur Reduzierung der Schadstoffbelastung von der Trinkwassergewinnung dienendem Oberflächenwasser in Frankreich und insbesondere in der Bretagne verfolgt wurde. Soweit ersichtlich, scheinen im Wesentlichen vier Programme für eine Zuordnung unter die Erfordernisse des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG in Frage zu kommen: "BEP I" und "BEP II", "PMPOA" sowie die Resorptionsprogramme in den so genannten "ZES" und das "SDAGE". Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde(6). Diese stellt sich, soweit ersichtlich, zusammenfassend wie folgt dar:
27 Das Programm "Bretagne Eau Pure" (BEP) I, der Vorläufer des BEP II (dazu sogleich), beabsichtigte in erster Linie die Verbesserung der Qualität der bretonischen Küstengewässer. Seit 1994 wurde aufgrund der Verschlechterung des bretonischen Oberflächenwassers eine Reorientierung des BEP vorgenommen, "BEP II" ist somit das erste Programm, das schwerpunktmäßig auf eine Verbesserung des der Trinkwassergewinnung dienenden Oberflächenwassers abzielt. BEP II findet allerdings innerhalb der Bretagne insofern nur beschränkte Anwendung, als es sich nur auf die 20 problematischsten Wassereinzugsgebiete bezieht. Das Programm setzt inhaltlich vor allem auf Aufklärungsaktionen und angewandte Studien. Die Durchführung sollte durch Unterprogramme erfolgen, die selbst erst auf der Basis vertraglicher Vereinbarungen zwischen Gebietskörperschaften, der Wasseragentur und dem so genannten "Syndicat Mixte" erstellt hätten werden sollen. Zum für das Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt waren nur zwei derartige Vereinbarungen getroffen worden (1996 und 1997).
28 Seit etwa 1994 gibt es ein zwischen den Ministerien für Landwirtschaft und Umwelt und den landwirtschaftlichen Standesvertretungen verhandeltes nationales Programm zur Eindämmung der Verschmutzung landwirtschaftlichen Ursprungs (Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, "PMPOA"). Hiebei sollen bauliche Maßnahmen gefördert werden, um weniger Stickstoff organischen Ursprungs in Umlauf gelangen zu lassen, und die Landwirtschaft soll motiviert werden, die Düngepraxis im Hinblick auf eine Senkung des Nitratgehalts des Oberflächenwassers zu ändern. Das im Prinzip landesweit geltende PMPOA umfasst jedoch nur landwirtschaftliche Betriebe ab einer bestimmten Mindestgröße, wodurch maximal ein Drittel jener Betriebe erfasst werden kann, die zusammen zwei Drittel aller Nitrate landwirtschaftlichen Ursprungs verursachen. Wie dem von der französischen Regierung in Auftrag gegebenen Bericht über das PMPOA zu entnehmen ist, geht die Umsetzung des Programms insgesamt nur langsam voran.
29 Das Gesetz 92-3 vom 3. Januar 1992 sieht für jedes große Wassereinzugsgebiet die Aufstellung eines Leitschemas zur Wasserverwaltung (Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, "SDAGE") durch einen Wassereinzugsgebiet-Ausschuss nach Konsultation mit den Gebietskörperschaften vor. Auf dieser Basis sollen lokale Wasserverwaltungsschemas (Schémas d'Aménagement et de Gestion des Eaux, "SAGE") auf der Ebene der Sub-Wassereinzugsgebiete (in der Bretagne bestimmt das SDAGE 16 solcher Gebiete) definiert werden, die den Zielen und Anforderungen des SDAGE zu entsprechen haben und die öffentlichen Körperschaften in ihren Entscheidungen binden sollten. Die Französische Republik bestreitet nicht, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt noch kein SAGE operationell war.
30 Das landesweit geltende Konzept der ZES ("Zones en Excédent Structurel, ZES") hat die Stickstoffresorption in den am stärksten betroffenen Gebieten Frankreichs zum Ziel. In den festgelegten ZES soll der Stickstoffgehalt des Bodens saniert werden, um den Nitratgehalt des Oberflächenwassers zu verbessern. Die Resorptionsprogramme definieren auf der Ebene der betroffenen Landkreise eine Gesamtstrategie. Nach dem eigenen Vorbringen der Französischen Republik sind zwar die betroffenen Zonen der Bretagne festgelegt worden, die dort zur Anwendung zu bringenden Resorptionsprogramme befinden sich jedoch zum maßgeblichen Zeitpunkt immer noch in einem "Frühstadium".
31 Die Kommission hält den von der Französischen Republik vorgelegten Unterlagen bei genauer Betrachtung zwei unterschiedliche Aspekte entgegen:
- erstens handle es sich nicht um mehrere Pläne oder um einen Gesamtplan, schon gar nicht um systematische Pläne im Hinblick auf die Ziele des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG,
- zweitens wären die Maßnahmen nachweislich ineffizient und der Situation unangemessen.
32 Zunächst zur Qualifizierung der von Frankreich vorgelegten Unterlagen als "systematische Pläne mit Zeitplan". Der Gerichtshof hat mehrfach dargelegt, welchen Anforderungen "systematische Pläne" zu entsprechen haben. In der Rechtssache C-58/89, Kommission/Bundesrepublik Deutschland(7), hat der Gerichtshof festgestellt, dass grundsätzlich auch die Gesamtheit mehrerer regional beschränkter Sanierungspläne ein "Plan" im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG sein kann, dass die Summe der vorgelegten Unterlagen jedoch stets die Qualität eines "Gesamtplanes" erkennen lassen muss. Im selben Urteil führt er auch aus, dass ein systematischer Plan im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 "nach bestimmten Prioritäten ... zeitlich gegliedert" sein muss(8). In der Rechtssache C-207/97, Kommission/Belgien(9), führt der Gerichtshof weiters aus: "Der spezifische Charakter der fraglichen Programme besteht darin, dass diese ein kohärentes Gesamtkonzept darstellen müssen, das den Charakter einer konkreten, gegliederten Planung für das gesamte nationale Hoheitsgebiet hat. Sie unterscheiden sich daher sowohl von einem allgemeinen Sanierungsprogramm als auch von einem Komplex punktueller Maßnahmen." In der Rechtssache C-298/97, Kommission/Spanien(10), hat der Gerichtshof festgestellt: "Einzelne materielle Handlungen oder unvollständige Regelungen können die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Aufstellung eines umfassenden Programms zur Erreichung bestimmter Ziele ... nicht erfuellen." In der Rechtssache C-58/89, Kommission/Bundesrepublik Deutschland(11), hat der Gerichtshof zur Beurteilung der "Plan"-Qualität maßgeblich auf den Zweck der Pläne abgestellt, welcher im Falle des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/4407EWG darin liegt, die Kommission in die Lage zu versetzen, die Senkung des Schadstoffgehalts in den von der Richtlinienbestimmung erfassten Gewässern jedes Mitgliedstaats festzustellen, die getroffenen Maßnahmen gemeinschaftsweit zu vergleichen und die Ergebnisse in einem zusammenfassenden Bericht an den Rat festzuhalten. In der Rechtssache C-214/97, Kommission/Portugal(12), hat der Gerichtshof betont, dass alle als "Plan" vorgelegten Unterlagen jedenfalls Maßnahmen mit zeitlichen Vorgaben enthalten müssen.33 BEP I konzentrierte sich auf die Verbesserung der Qualität der Küstengewässer. Diese sind von der Richtlinie 75/440/EWG nicht erfasst; Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 75/440/EWG definiert "Oberflächenwasser" mit "Oberflächensüßwasser". Das im Prinzip landesweite PMPOA betrifft wegen seiner Einschränkung auf bestimmte Betriebsgrößen nur einen relativ geringen Teil der bretonischen landwirtschaftlichen Betriebe. Die Resorptionsprogramme für die ZES und das BEP II beziehen sich nur auf besonders betroffene Gebietsteile der Bretagne, aber nicht auf alle Oberflächenwasser mit bedenklichen Nitratwerten. Das Konzept der ZES befindet sich außerdem nach dem Vorbringen Frankreichs in der Bretagne zum maßgeblichen Zeitpunkt noch in einem Frühstadium. Auch im Rahmen des BEP II wurden für die Bretagne nur zwei Vereinbarungen abgeschlossen, die als Grundlage noch zu setzender Maßnahmen hätten wirken können. Die im Rahmen des SDAGE der Bretagne für die einzelnen Wassereinzugsgebiete zu erstellenden SAGE sind zum maßgeblichen Zeitpunkt ebenfalls noch nicht operationell.34 Diese von der Französischen Republik vorgelegten Maßnahmen haben somit, soweit feststellbar, selbst in Bezug auf die Bretagne einen sachlich bzw. räumlich eingeschränkten Anwendungsbereich oder lassen in Bezug auf den Adressatenkreis nur ein punktuelles Vorgehen erkennen. Zudem mangelt es an einem übergreifenden Konzept. Zeitliche Vorgaben sind ebenso wenig erkennbar wie die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes dargelegte notwendige Kohärenz.35 Soweit ersichtlich, hat die Französische Republik erst mit Schreiben vom 18. Juni 1998 eine nach Entnahmestellen und Regionen aufgegliederte Übersicht für alle zur Trinkwassergewinnung verwendeten Oberflächengewässer der Bretagne eingereicht, bei der die oben dargestellten Programme den jeweiligen räumlichen Problemgebieten systematisch zugeordnet werden. Allerdings fehlt es auch hier an Zielwerten und an vorgegebenen Zeiträumen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist für das Vorliegen einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts der Zeitpunkt des Fristablaufes für die Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme maßgeblich(13). Diese Frist war für die Französische Republik zum Zeitpunkt des obgenannten Schreibens abgelaufen. 36 Es ist also festzustellen, dass die Französische Republik somit ihre Verpflichtung zur Vorlage eines "systematischen Plans mit Zeitplan" gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG nicht erfuellt hat.37 Die Kommission macht zweitens geltend, dass die von der Französischen Republik vorgelegten Programme und Maßnahmenpakete nicht nur jegliche Systematik vermissen lassen, sondern nachweislich ineffizient und der Situation unangemessen seien.38 Hiezu ist festzustellen, dass Effizienz und Angemessenheit von Maßnahmen zur Beseitigung von Schadstoffbelastungen im Oberflächenwasser nur nachträglich festgestellt werden können. Die Vorlage von Plänen im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG hat innerhalb der Umsetzungsfrist der Richtlinie von zwei Jahren zu erfolgen, die Erreichung von "Verbesserungen" (also der Nachweis der Effizienz) aber erst innerhalb zehn Jahren. Dass die Französische Republik keine Verbesserungen im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 erreicht hat, wurde bereits festgestellt, die Frage der Effizienz kann daher nicht noch einmal, nunmehr im Rahmen der Qualifikation als "systematischer Plan", als Kriterium herangezogen werden.b) Pflicht der Kommission zur eingehenden Prüfung39 Gemäß dem Vorbringen der Französischen Republik habe es die Kommission unterlassen, die von Frankreich vorgelegten Unterlagen im Hinblick auf eine Erfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG zu diskutieren und auf etwaige Mängel aufmerksam zu machen. Die Französische Republik stützt ihr Vorbringen hinsichtlich einer derartigen Pflicht der Kommission auf Artikel 4 Absatz 2 Satz 5 der Richtlinie 75/440/EWG, wonach die Kommission die "Aktionspläne, einschließlich der Zeitpläne (prüft), und ... dem Rat gegebenenfalls geeignete Vorschläge im Zusammenhang damit (vorlegt)". 40 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die Richtlinie 75/440/EWG enthält keine über die Prüfungspflichten der Kommission aus Artikel 226 EG hinausgehende allgemeine Verpflichtung der Kommission, mit den Mitgliedstaaten über die Qualität der eingereichten Unterlagen in Diskussion zu treten. Im Übrigen erscheint auch nicht ganz klar, welche Rechtsfolgen der behauptete Verstoß der Kommission im Hinblick auf das vorliegende Verfahren haben sollte. Die Französische Republik weist in der mündlichen Verhandlung selbst darauf hin, dass davon die Rechte und Pflichten der Kommission aus Artikel 226 EG nicht berührt sein können.C - Artikel 4 Absatz 3 (Trinkwassergewinnung, mangelnde Vorlage eines Verwaltungsplans)41 Wie bereits ausgeführt, ist es der Französischen Republik nicht gelungen, für alle Gebiete der Bretagne, in denen Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung verwendet wird, die Nichtüberschreitung der nach Artikel 4 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 und Anhang II der Richtlinie 75/440/EWG zulässigen Hoechstbelastung mit Nitrat (50 mg/l) sicherzustellen. Die Französische Republik hat weiters nicht bestritten, dieses nicht den Vorgaben der Richtlinie entsprechende Oberflächenwasser in der Bretagne zumindest teilweise zur Trinkwassergewinnung verwendet zu haben.42 Artikel 4 Absatz 3 Satz 1 der Richtlinie 75/440/EWG verbietet dieses Vorgehen zwar grundsätzlich, erlaubt es aber unter bestimmten Voraussetzungen. Ausnahmsweise ist nach Satz 2 eine Verwendung zur Trinkwassergewinnung zulässig, wenn für eine derartige Aufbereitung für jede betroffene Zone ein "Verwaltungsplan für die Wasservorräte zugrunde liegt" und diese Verwaltungspläne der Kommission "unverzüglich" und "bei neuen Anlagen im Voraus" übermittelt werden. Die Vorlage eines "Verwaltungsplans" ist also eine von mehreren Voraussetzungen dafür, dass die Verwendung unzulässig hoch belasteten Oberflächenwassers für die Trinkwassergewinnung ausnahmsweise erlaubt ist.43 Die Parteien sind unterschiedlicher Auffassung darüber, ob die Französische Republik einen oder mehrere solcher "Verwaltungspläne" im Sinne des Artikels 4 Absatz 3 Satz 2 der Richtlinie 75/440/EWG vorgelegt hat.44 Nach Meinung der Kommission ist die Erfuellung der Verpflichtung Frankreichs aus Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 75/440/EWG vor allem deshalb nicht gegeben, weil die von der Französischen Republik eingereichten Unterlagen keine Verbesserungsziele für die Wasserqualität enthielten und offensichtlich ineffizient seien.45 Um die von der Französischen Republik dargestellten Maßnahmen als "Verwaltungspläne" im Sinne der hier zur Anwendung kommenden Bestimmung bewerten zu können, ist zunächst klarzustellen, dass die "Verwaltungspläne" nach Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 75/440/EWG meiner Ansicht nach eine andere Zielsetzung haben als die "systematischen Pläne" nach Artikel 4 Absatz 2. Die "Verwaltungspläne" für die Wasservorräte nach Artikel 4 Absatz 3 verfolgen meiner Meinung nach andere umwelt- und gesundheitspolitische Ziele. Anders als die Pläne nach Artikel 4 Absatz 2 sind sie nicht für die Beobachtung des schadstoffmäßig bedenklichen Oberflächenwassers gedacht, sondern für die Übersicht über die Verwendung des schadstoffmäßig unbedenklichen Oberflächenwassers. Weil die in Artikel 4 Absatz 3 ausdrücklich erwähnte Mischung von schadstoffhaltigem und unbedenklichem Oberflächenwasser die bei der Trinkwassergewinnung praktisch häufigste Form der Aufbereitung ist, soll es der Kommission mit Hilfe der Verwaltungspläne für die Wasservorräte wohl ermöglicht werden, einen Überblick über die Verwendung der schadstoffmäßig unbedenklichen Quellen zu erhalten und dem Rat gegebenenfalls geeignete Vorschläge zu unterbreiten. Ist das Ziel der Verwaltungspläne nach Artikel 4 Absatz 3 die Beobachtung der schadstoffmäßig unbedenklichen Oberflächengewässer, ist davon auszugehen, dass es nicht das Ziel dieser Pläne ist, Verbesserungsziele für die Qualität des bedenklichen Oberflächenwassers zu enthalten. Dem Vorbringen der Kommission kann daher nicht gefolgt werden.46 Zur Frage des Vorhandenseins und der Vorlage von Verwaltungsplänen im Sinne des Artikels 4 Absatz 3 Satz 2 durch Frankreich ist daher festzustellen, dass, soweit erkennbar, lediglich die Idee der SAGE Ansätze zur Erstellung solcher Verwaltungspläne enthält. Dieser Weg wurde jedoch nach dem eigenen Vorbringen der Französischen Republik nicht weiter verfolgt. Soweit ersichtlich, hat die Französische Republik erst mit Schreiben vom 18. Juni 1998 eine gegliederte Aufstellung für alle nitratbelasteten Oberflächengewässer der Bretagne eingereicht, die auch ausführliche Angaben über die Mischung mit unbedenklichem Oberflächenwasser enthält. 47 Wie bereits ausgeführt, sind diese Unterlagen aber erst nach Ablauf der für die Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme vorgesehenen Frist übermittelt worden. 48 Die Französische Republik hat es daher verabsäumt, einen die Ausnahme von Artikel 4 Absatz 3 Satz 1 begründenden Verwaltungsplan vorzulegen, und hat daher die Voraussetzungen für die Verwendung unzulässig nitratbelasteten Oberflächenwassers zur Trinkwassergewinnung nicht erfuellt.
VI - Ergebnis
49 Die Französische Republik hat daher meines Erachtens nach in Bezug auf das der Trinkwassergewinnung dienende Oberflächenwasser der Bretagne
- gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 75/440/EWG verstoßen, indem sie die Einhaltung der zulässigen Hoechstwerte für den Nitratgehalt nicht sichergestellt hat,
- gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 75/440/EWG verstoßen, indem sie keine wesentlichen Verbesserungen der Umwelt realisiert und keinen systematischen Plan mit Zeitplan vorgelegt hat,
- gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 75/440/EWG verstoßen, indem sie das Verbot, unzulässig nitratbelastetes Oberflächenwasser zur Trinkwasseraufbereitung zu verwenden, missachtet hat.
Aufgrund dieser Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof daher vor,
1. festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/440/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten verstoßen hat, dass sie nicht bzw. nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die nach Artikel 4 Absatz 1, Absatz 2 und Absatz 3 erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat
2. der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. 1975, L 194, S. 34.
(2) - Urteil vom 25. November 1992 (Slg. 1992, I-6103), gemeint ist offenbar die Randnr. 31.
(3) - Urteil vom 9. November 1999 (Slg. 1999, I-7773).
(4) - Urteil vom 4. Juli 2000 (Slg. 2000, I-5047).
(5) - Urteil vom 9. November 1999 (zitiert in Fußnote 4, Randnrn. 67 und 68).
(6) - Vgl u. a. Urteile vom 16. Dezember 1997 in der Rechtssache C-313/96 (Kommission/Italien, Slg. 1997, I-7231, Randnr. 14) und vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-261/98 (Kommission/Portugal, Slg. 2000, I-5905, Randnr. 25).
(7) - Urteil vom 17. Oktober 1991 in der Rechtssache C-58/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-4983, Randnr. 25).
(8) - Urteil vom 17. Oktober 1991 in der Rechtssache C-58/89 (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 25).
(9) - Urteile vom 21. Jänner 1999 in der Rechtssache C-207/97 (Kommission/Belgien, Slg. 1999, I-275, Randnr. 40) und vom 11. Juni 1998 in den Rechtssachen C-232/95 und C-233/95 (Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I-3343, Randnr. 35).
(10) - Urteil vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache C-298/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-3301, Randnr. 16).
(11) - Urteil vom 17. Oktober 1991 in der Rechtssache C-58/89 (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 36).
(12) - Urteil vom 17. Juni 1998 in der Rechtssache C-214/97 (Kommission/Portugal, Slg. 1998, I-3839, Randnr. 11).
(13) - Vgl u. a. das Urteil vom 30. November 2000 in der Rechtssache C-384/99 (Kommission/Königreich Belgien, Slg. 2000, I-10633, Randnr. 16).
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