Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die Bundesrepublik Deutschland begehrt die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 21. April 1999 in einem Verfahren nach Artikel 88 EGKS-Vertrag (jetzt Artikel 88 KS) über eine staatliche Beihilfe Deutschlands (Freistaat Bayern) zugunsten der Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH (im Folgenden: NMH). In der Entscheidung (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) legt die Kommission der Bundesrepublik Deutschland zur Last, sie habe sich bei der Rückforderung staatlicher Beihilfen, die unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht an die NMH gezahlt worden seien, rechtswidrig verhalten.
I - Rechtlicher Rahmen
2. Artikel 88 des Vertrages lautet:
Ist die Kommission der Auffassung, dass ein Staat einer ihm nach diesem Vertrag obliegenden Verpflichtung nicht nachgekommen ist, so stellt sie diese Verletzung durch eine mit Gründen versehene Entscheidung fest; sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Sie setzt ihm eine Frist, binnen deren er seine Verpflichtung zu erfuellen hat.
Der Staat kann binnen einer Frist von zwei Monaten nach Zustellung der Entscheidung bei dem Gerichtshof Klage im Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung erheben.
Hat der Staat seine Verpflichtung innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht erfuellt oder ist seine Klage abgewiesen worden, so kann die Kommission nach einer mit Zweidrittelmehrheit erteilten Zustimmung des Rates
a) Zahlungen aussetzen, die sie zugunsten des beteiligten Staates aufgrund dieses Vertrags vorzunehmen hat;
b) in Abweichung von den Vorschriften des Artikels 4 Maßnahmen ergreifen oder die anderen Mitgliedstaaten ermächtigen, Maßnahmen zu ergreifen, um die Wirkungen der festgestellten Verletzung auszugleichen.
Wegen der in Anwendung der Absätze a und b getroffenen Entscheidungen kann binnen einer Frist von zwei Monaten nach ihrer Zustellung Klage im Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung erhoben werden.
Erweisen sich die oben vorgesehenen Maßnahmen als wirkungslos, so berichtet die Kommission hierüber an den Rat."
II - Sachverhalt
3. Im Rahmen der Sanierung der 1986 in Konkurs gefallenen Eisenwerk-Gesellschaft Maximilianshütte mbH in Sulzbach-Rosenberg hatte sich der Freistaat Bayern als Anteilseigner an der Auffanggesellschaft NMH beteiligt und dieser unter anderem in den Jahren 1994 und 1995 Gesellschafterdarlehen in Höhe von 49,895 Millionen DM sowie in Höhe von 24,1125 Millionen DM gewährt. Die Kommission hatte in den Entscheidungen 96/178/EGKS vom 18. Oktober 1995 und 96/484/EGKS vom 13. März 1996 über staatliche Beihilfen des Freistaats Bayern an das EGKS-Stahlunternehmen Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg, die Gesellschafterdarlehen als unzulässige Beihilfen qualifiziert und die Bundesrepublik Deutschland zur Rückforderung aufgefordert. Hiergegen hatten sowohl die Bundesrepublik Deutschland als auch die beteiligte Gesellschaft Klage vor dem Gerichtshof bzw. dem Gericht erster Instanz erhoben. Der Gerichtshof hatte das Verfahren bis zur Entscheidung des Gerichts erster Instanz ausgesetzt.
4. Da die Klageerhebung keine aufschiebende Wirkung hat, beantragte die Bundesrepublik Deutschland vor dem Gerichtshof die Aussetzung des Vollzugs der Entscheidung vom 18. Oktober 1995 bezüglich des Darlehens über 49,895 Millionen DM mit der Begründung, bei Vollzug der Rückforderung würde die NMH unmittelbar in Konkurs fallen. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 3. Mai 1996 wurde der Antrag abgewiesen.
5. Mit Mahnschreiben vom 12. Juni und 20. August 1996 forderte der Freistaat Bayern die NMH zur Rückzahlung der Darlehen auf. Da die NMH dem keine Folge leistete, beantragte der Freistaat Bayern im Februar 1997 beim Amtsgericht Regensburg einen Mahnbescheid in Höhe eines Teilbetrags von 14,8 Millionen DM. Auf den Widerspruch der Schuldnerin hin wurde das Verfahren an das Landgericht Amberg abgegeben. Dieses beschloss am 5. März 1998 die Aussetzung des Verfahrens gemäß § 148 der deutschen Zivilprozessordnung, wonach ein Verfahren auszusetzen ist, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits vom Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet. Das Landgericht Amberg war der Auffassung, dass dies bei den vor dem Gericht erster Instanz anhängigen Verfahren der Fall sei. Der Freistaat Bayern legte gegen den Aussetzungsbeschluss keinen Rechtsbehelf ein.
6. Die Bundesrepublik Deutschland setzte die Kommission am 14. Juli 1998 von der Aussetzung in Kenntnis und übersandte ihr am 23. November 1998 den Wortlaut des Beschlusses. Gleichzeitig teilte sie ihr mit, dass die NMH am 6. November 1998 Konkursantrag gestellt habe.
7. Die Kommission erklärte am 16. Dezember 1998, sie habe gegen die Bundesrepublik Deutschland ein Verfahren gemäß Artikel 88 des Vertrages eingeleitet, da diese durch den Nichtvollzug der Rückforderungsentscheidungen gegen Artikel 86 des Vertrages verstoßen habe.
8. Am 31. Dezember 1998 wurde der Konkurs über das Vermögen der NMH eröffnet. Am 18. Januar 1999 meldete der Freistaat Bayern die Gesamtforderung aus den Darlehen zur Konkurstabelle an.
9. Am 21. Januar 1999 erging das Urteil des Gerichts erster Instanz, mit dem die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Darlehenszahlungen festgestellt wurde. Ein Rechtsmittel der Lech-Stahlwerke GmbH gegen dieses Urteil ist mit Beschluss des Gerichtshofes vom 25. Januar 2001 zurückgewiesen worden. Ihre oben genannten Klagen beim Gerichtshof nahm die Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 8. Juni 1999 und 27. Februar 2001 zurück.
10. Mit Schreiben vom 1. Februar 1999 teilte die Kommission der deutschen Regierung gemäß Artikel 88 des Vertrages ihre Auffassung zu dem behaupteten Vertragsverstoß mit und forderte sie zur Stellungnahme binnen eines Monats auf. Hierauf erwiderte die deutsche Regierung mit Schreiben vom 3. März 1999, in dem sie die erhobenen Vorwürfe zurückwies. Die Kommission erließ am 21. April 1999 die angefochtene Entscheidung, deren Tenor wie folgt lautet:
Artikel 1
Deutschland hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Entscheidungen 96/178/EGKS und 96/484/EGKS sowie Artikel 86 des Vertrages verstoßen, dass es es unterlassen hat, den der Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH gewährten Betrag von 74 Mio. DEM zuzüglich Zinsen als mit dem Vertrag unvereinbare Beihilfe vor dem zuständigen Gericht in voller Höhe zurückzufordern oder die Ermäßigung der Forderung in einer notariell beglaubigten Vereinbarung festzuhalten, mit der sichergestellt wird, dass die Entscheidungen nach Erlass einer gerichtlichen Entscheidung zur Teilforderung unverzüglich und vollständig vollzogen werden.
Artikel 2
Deutschland hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Entscheidungen 96/178/EGKS und 96/484/EGKS sowie Artikel 86 des Vertrages verstoßen, dass es (Bayern) es unterlassen hat, einen Rechtsbehelf gegen den Beschluss des Landgerichts Amberg vom 5. März 1998 zur Aussetzung des dort anhängigen Verfahrens einzulegen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet."
11. Am 23. Juli 1999 hat die Bundesrepublik Deutschland gegen die angefochtene Entscheidung eine Nichtigkeitsklage erhoben. Die Kommission beantragt, die Klage zurückzuweisen.
III - Würdigung
Einführung
12. In ihrer Klageschrift rügt die Bundesrepublik Deutschland zunächst, die Artikel 1 und 2 der angefochtenen Entscheidung seien ohne Grundlage. Aus dem von der Kommission angeführten Sachverhalt ergebe sich nicht, dass Deutschland gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen habe.
13. Als weiteren Klagegrund macht die Bundesrepublik Deutschland eine unrichtige Anwendung von Artikel 88 des Vertrages geltend, denn jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung habe keine Vertragsverletzung vorgelegen.
14. Es erscheint zweckmäßig, zunächst diesen Klagegrund zu prüfen.
Zum Klagegrund einer unrichtigen Anwendung von Artikel 88 des Vertrages
15. Unter Bezugnahme auf die Schlussanträge von Generalanwalt Roemer vom 20. Juni 1960 führt die deutsche Regierung aus, Ziel des Vertragsverletzungsverfahrens [sei] weder die Entscheidung abstrakter Rechtsfragen noch die Bestrafung eines in der Vergangenheit liegenden Verhaltens. Vielmehr bezweck[e] das Vertragsverletzungsverfahren neben der Gewährleistung einer einheitlichen Vertragsinterpretation, einen Mitgliedstaat zum Abstellen gegenwärtiger Vertragsverstöße zu zwingen."
16. Dazu trägt die Bundesrepublik Deutschland weiter vor: Im Zeitpunkt der Entscheidung der Kommission lag ... kein aktueller Vertragsverstoß vor. Hiervon ging die Kommission selbst aus, indem sie keine Frist mehr zur Erfuellung von Verpflichtungen setzte." Denn mit der Anmeldung der Forderung zur Konkurstabelle [am 18. Januar 1999 habe Deutschland] das Geeignete und Erforderliche getan, um den von der NMH geschuldeten Betrag wieder zu erlangen". Aus einer Analogie zum EG-Vertrag ergebe sich, dass eine Vertragsverletzung nur dann wirksam hätte festgestellt werden können, wenn sie im Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung, hier also am 21. April 1999, oder zumindest im Zeitpunkt des Mahnschreibens, im vorliegenden Fall also am 1. Februar 1999, bestanden hätte. Beide Zeitpunkte lägen aber nach dem 18. Januar 1999.
17. Die Kommission bestreitet, dass Artikel 88 des Vertrages nur darauf ziele, einen Staat dazu zu zwingen, gegenwärtige und fortbestehende Vertragsverletzungen zu beenden.
18. Insoweit führt die Kommission aus: Der Wortlaut des Artikels 88 Absatz 3 KS weist in die Richtung, dass eine Feststellung der Pflichtverletzung ohne Setzung einer Frist für das Nachholen der Verpflichtung im Konzept dieser Bestimmung liegt. Dort werden nämlich Sanktionen für zwei Fälle - nebeneinander - in Aussicht gestellt: Nichterfuellung der Verpflichtung innerhalb der Frist einerseits und Abweisung der Klage, die ja auch dann möglich ist, wenn keine Frist gesetzt wurde, andererseits. Auch der Umstand, dass die dort vorgesehenen Sanktionen nicht mit der Dauer der Pflichtverletzung gekoppelt sind, kann nur so erklärt werden, dass die Inanspruchnahme des Artikels 88 Absatz 1 letzter Satz KS nicht zwingend vorgesehen ist."
19. Eine Entscheidung über eine Vertragsverletzung gemäß Artikel 88 sei nicht vergleichbar mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme gemäß Artikel 226 EG. Während die begründete Stellungnahme ein unverbindlicher Akt ist, dem vor allem prozessuale Bedeutung zukommt, ist die Entscheidung nach Artikel 88 KS bindend und der Rechtskraft fähig. Um ihre Rechtsauffassung durchzusetzen, muss die Kommission nach einer unbeachtet gebliebenen begründeten Stellungnahme nach Artikel 226 klagen, während im System des Artikels 88 KS die Klägerrolle dem Mitgliedstaat zukommt."
20. Daraus ergebe sich weiterhin: So wie in einem Verfahren nach Artikel 226 EG eine Vertragsverletzung durch einen Mitgliedstaat auch dann noch ausgesprochen werden kann, wenn der vertragswidrige Zustand während des Verfahrens vor dem Gerichtshof beseitigt wurde, gibt es keine Gründe, warum die Kommission - die sich in dieser Hinsicht in einer mit der Position des Gerichtshofes vergleichbaren Lage befindet - diese Möglichkeit nicht haben sollte, wenn während des bei ihr anhängigen Verfahrens die Pflicht bereits erfuellt wurde oder - wie im vorliegenden Fall - die Pflichterfuellung objektiv nicht mehr möglich ist."
21. Ich prüfe zunächst diese Argumentation der Kommission.
22. Im Wesentlichen führt sie in dem vorstehenden Passus aus, dass ihr die Feststellung einer Vertragsverletzung auch dann noch möglich sein müsse, wenn diese erst während des bei ihr anhängigen Verfahrens" behoben worden oder die Erfuellung der Verpflichtung erst in diesem Stadium objektiv unmöglich geworden sei.
23. Sie räumt damit stillschweigend ein, dass die Vertragsverletzung in dem Zeitpunkt vorgelegen haben muss, in dem sie ein Verfahren gemäß Artikel 88 eröffnet.
24. Im vorliegenden Fall sei dieses Verfahren durch eine Pressemitteilung vom 16. Dezember 1998 eingeleitet worden.
25. Diese Pressemitteilung ist in den Akten des Gerichtshofes nicht enthalten; dass es sie gab, ist aber von der Bundesrepublik Deutschland nicht bestritten worden.
26. Wenn die Auffassung der Kommission, was die Anwendbarkeit der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu gemäß Artikel 226 EG gerügten und erst während des Verfahrens vor dem Gerichtshof behobenen Vertragsverletzungen angeht, zutreffend ist, so ist zu prüfen, ob sie mit dieser Pressemitteilung tatsächlich ein Verfahren" gegen die Bundesrepublik Deutschland eröffnete.
27. Nun ist in Artikel 88 von der Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens" oder eines Verfahrens wegen einer Zuwiderhandlung" nicht die Rede.
28. Die Bestimmung sagt: Ist die Kommission der Auffassung, dass ein Staat einer ihm nach diesem Vertrag obliegenden Verpflichtung nicht nachgekommen ist, so stellt sie diese Verletzung durch eine mit Gründen versehene Entscheidung fest; sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben."
29. Von der Eröffnung eines Verfahrens kann deshalb meines Erachtens erst von dem Zeitpunkt an gesprochen werden, zu dem ein Mahnschreiben übersandt worden ist.
30. Die Auffassung der Kommission nähme dem Stadium des Mahnschreibens auch seinen Sinn. Teilt nämlich der Mitgliedstaat in seiner Antwort auf das Mahnschreiben mit, er habe getan oder werde unverzüglich tun, was zur Ausräumung der Vertragsverletzung nötig ist, darf die Kommission nicht in den folgenden Tagen eine mit Gründen versehene Entscheidung erlassen, mit der sie die Vertragsverletzung feststellt. Sie muss dem Staat zumindest eine - nach den Umständen unterschiedlich lange - angemessene Frist einräumen, in der er nachweisen kann, dass er seine Absicht verwirklicht hat.
31. Ließe sich eine Pressemitteilung, die vor Versendung eines Mahnschreibens veröffentlicht wird, als Verfahrenseröffnung werten, die der Kommission die Feststellung der Vertragsverletzung auch dann ermöglichte, wenn der Mitgliedstaat in seiner Antwort auf das Mahnschreiben darlegt, dass er seinen Verpflichtungen nachgekommen ist oder nachkommen wird, so verlöre das Mahnschreiben jeden Zweck. Bei der Kommission anhängig" ist ein Verfahren daher erst ab Versendung des Mahnschreibens.
32. Ohne dass der Gerichtshof hier die grundsätzliche Frage prüfen müsste, ob sich die Kommission im Verfahren nach Artikel 88 KS in der gleichen Lage befindet wie er selbst bei seiner Befassung gemäß Artikel 226 EG, genügt also die Feststellung, dass zu dem Zeitpunkt, zu dem der Freistaat Bayern die gesamte Forderung aus den gewährten Darlehen zur Konkurstabelle anmeldete, also am 18. Januar 1999, bei der Kommission kein Verfahren anhängig war, da das Mahnschreiben erst am 1. Februar 1999 übersandt wurde.
33. Hilfsweise möchte ich allerdings darauf hinweisen, dass es meines Erachtens nicht darauf ankommt, ob ein anhängiges Verfahren" existiert, sondern darauf, ob im Zeitpunkt der mit Gründen versehenen Entscheidung eine Vertragsverletzung vorlag.
34. Die Parallele, die die Kommission zwischen ihrer eigenen Situation im Rahmen des Artikels 88 des Vertrages und der des Gerichtshofes bei seiner Befassung mit einer Vertragsverletzungsklage gemäß Artikel 226 EG ziehen möchte, besteht nämlich nach meiner Ansicht nicht.
35. Dem stehen sowohl die jeweilige Organstellung der Kommission und des Gerichtshofes als auch der Umstand entgegen, dass der Gerichtshof auch im Rahmen von Artikel 88 des Vertrages eine Funktion wahrnimmt.
36. Im Übrigen heißt es in Artikel 88 Absatz 1 des Vertrages, dass die Kommission die Verletzung durch eine mit Gründen versehene Entscheidung fest[stellt]" und dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben" hat.
37. Die Verwendung des Indikativs bedeutet, dass die Kommission dem Mitgliedstaat eine Frist einräumen muss, damit er für die Erfuellung seiner Verpflichtung Sorge tragen kann. Die Festsetzung einer solchen Frist ist aber nur dann sinnvoll, wenn die Vertragsverletzung im Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung noch fortbesteht.
38. Es lässt sich mit guten Gründen annehmen, dass der Gerichtshof dieser Auslegung schon seit 1960 folgt. In seinem Urteil vom 15. Juli 1960 in der Rechtssache 20/59 heißt es nämlich: Mit der durch Artikel 88 Absatz 1 vorgeschriebenen Begründung ist die Feststellung der Vertragsverletzung zu rechtfertigen; die dort vorgesehene Frist begrenzt den Zeitraum, innerhalb dessen ... eine ... Verpflichtung zu erfuellen ist".
39. Etwas weiter führt der Gerichtshof aus:
Artikel 88 eröffnet ein Vollstreckungsverfahren und stellt somit die ultima ratio zum Schutze der im Vertrag verankerten Belange der Gemeinschaft gegen die Untätigkeit oder den Widerstand der Mitgliedstaaten dar. Es handelt sich hier um ein Verfahren zur Durchsetzung der Erfuellung der Pflichten der Mitgliedstaaten, welches bei weitem über das hinausgeht, was nach den bisher anerkannten Sätzen des klassischen Völkerrechts galt. Infolgedessen ist Artikel 88 eng auszulegen."
40. Die Erwägung des Gerichtshofes, dass das Verfahren gemäß Artikel 88 die Untätigkeit oder den Widerstand der Mitgliedstaaten überwinden soll, belegt, dass dieses Verfahren darauf gerichtet ist, die Mitgliedstaaten zur Ergreifung von Maßnahmen zu verpflichten, nicht aber auf die Feststellung, dass sie ihre Verpflichtungen zu einem bestimmten Zeitpunkt in der Vergangenheit nicht erfuellt haben.
41. Diese Auslegung wird schließlich durch den weiteren Wortlaut von Artikel 88 des Vertrages gestützt. Nach der Nennung der Zwangsmaßnahmen, die die Hohe Behörde (mit Zustimmung des Rates) ergreifen kann, schließt Artikel 88 nämlich mit folgendem Satz:
Erweisen sich die oben vorgesehenen Maßnahmen als wirkungslos, so berichtet die Kommission hierüber an den Rat."
42. Dies belegt meines Erachtens definitiv, dass der Zweck des Artikels 88 des Vertrages darin liegt, eine Verhaltensänderung des säumigen Staates zu erwirken, und dass die Bestimmung nicht dazu dienen kann, abstrakt" oder grundsätzlich" eine in der Vergangenheit liegende Vertragsverletzung festzustellen.
43. Nur der Vollständigkeit halber seien noch die Gegenargumente der Kommission erörtert.
44. Wie oben in Nummer 18 erwähnt, stützt die Kommission ihre Auffassung in erster Linie auf den Wortlaut von Artikel 88 Absatz 3.
45. Danach kann die Kommission die dort vorgesehenen Maßnahmen (nach einer mit Zweidrittelmehrheit erteilten Zustimmung des Rates) nur ergreifen, wenn der Staat seine Verpflichtung innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht erfuellt [hat] oder ... seine Klage abgewiesen worden" ist. Dass die Kommission bei einer Klage gegen ihre Entscheidung Maßnahmen gegen den Mitgliedstaat erst nach Klageabweisung ergreifen kann, entbindet sie in meinen Augen nicht von ihrer Pflicht aus Artikel 88 Absatz 1 des Vertrages, dem Staat eine Frist [zu setzen], binnen deren er seine Verpflichtung erfuellen kann".
46. Der vorstehend zitierte Satz in Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bedeutet nur, dass die Kommission, hat der Mitgliedstaat gegen die Entscheidung Klage erhoben, deren Abweisung abwarten muss, bevor sie dem Rat Zwangsmaßnahmen zur Zustimmung vorschlägt, und zwar auch dann, wenn der Mitgliedstaat bei Ablauf der gesetzten Frist seine Verpflichtung noch nicht erfuellt hat. Die Bestimmung legt damit eine Ausnahme von der allgemeinen Regel fest, dass Klagen beim Gerichtshof keine aufschiebende Wirkung haben.
47. Soweit die Kommission argumentiert, die Sanktionen gemäß Artikel 88 Absatz 3 des Vertrages seien unabhängig von der Zeitdauer der Vertragsverletzung, erscheint nicht nachvollziehbar, warum dies eine Abweichung vom klaren Wortlaut des Artikels 88 Absatz 1 EGKS-Vertrag, wonach die Kommission eine Frist zu setzen hat, rechtfertigen könnte. Gegen dieses Argument besteht auch ein Einwand. Dem bereits erwähnten letzten Absatz von Artikel 88 lässt sich nämlich entnehmen, dass die Sanktionen nur dazu dienen, den Mitgliedstaat zu einer Korrektur seines Verhaltens zu veranlassen. Entgegen der Auffassung der Kommission sind die Sanktionen somit an die Dauer der Vertragsverletzung geknüpft.
48. Zusammengefasst setzt somit die rechtmäßige Feststellung der Vertragsverletzung, also einer Lage, in der eine Verhaltensänderung eines Mitgliedstaats geboten ist, voraus, dass diese im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung vorliegt. Dieser Schluss ergibt sich aus dem besonderen Charakter des Verfahrens gemäß Artikel 88 und vor allem aus dessen Wortlaut und Zweck.
49. Es ist somit zu prüfen, ob im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung eine Lage gegeben war, in der die Bundesrepublik Deutschland ihr Verhalten zu ändern hatte, um ihren Verpflichtungen aus dem Vertrag nachzukommen.
50. Ausweislich des Wortlauts des Tenors der angefochtenen Entscheidung legt die Kommission der Bundesrepublik Deutschland zwei Versäumnisse zur Last, nämlich zum einen, dass sie mit ihrer Klage vor dem zuständigen nationalen Gericht nicht den vollen Beihilfebetrag eingeklagt habe (Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung), und zum anderen, dass sie gegen die Entscheidung des Landgerichts Amberg, das bei ihm anhängige Verfahren auszusetzen, keinen Rechtsbehelf eingelegt habe (Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung).
51. Diese Verfahrenshandlungen waren aber als solche im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung nicht mehr möglich. Die deutsche Regierung hat dazu - unwidersprochen seitens der Kommission - ausgeführt: Mit Einleitung des Konkursverfahrens am 31. Dezember 1998 ruhten nach § 240 ZPO alter Fassung alle Prozesse. Deutschland konnte die ih[m] ... bekannt gegebene Forderung der Kommission nach Erweiterung der Klage [von 20 % auf 100 % des fraglichen Betrags] nicht (mehr) erfuellen."
52. Weiterhin seien nach § 249 Absatz 2 ZPO ... die während der Unterbrechung von einer Partei in Ansehung der Hauptsache vorgenommenen Prozesshandlungen der anderen Partei gegenüber ohne rechtliche Wirkung". Eine Beschwerde gegen die Aussetzungsentscheidung des Landgerichts Amberg würde daher vorerst ins Leere gehen".
53. Da die Bundesrepublik Deutschland somit im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung die Handlung, die die Kommission zur Abstellung der Verletzung des Vertrages durch Deutschland für geboten hielt, - wie die Kommission im Übrigen selbst einräumt - nicht mehr sinnvoll vornehmen konnte, lässt sich nicht sagen, dass sie in diesem Zeitpunkt ihren Verpflichtungen nicht nachgekommen wäre.
54. Hätte bei Erlass der mit Gründen versehenen Entscheidung eine Vertragsverletzung dann bestanden, wenn man vom Geist der mit Gründen versehenen Entscheidung vom 21. April 1999 ausginge, aus der unbestreitbar hervorgeht, dass die Bundesrepublik Deutschland nach Meinung der Kommission nicht das Erforderliche zur Rückerlangung der Beihilfe getan hatte?
55. Selbst in diesem Fall jedoch wäre anzunehmen, dass im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung eine Vertragsverletzung nicht vorlag. Der Freistaat Bayern meldete nämlich am 18. Januar 1999 die gesamte Forderung aus dem gewährten Darlehen zur Konkurstabelle an.
56. Dieses Vorgehen kann meines Erachtens nicht als Verstoß gegen die Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfe angesehen werden. Eine Bestätigung hierfür findet sich im Urteil des Gerichtshofes vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-142/97, wo es heißt, die Kommission [habe] in der mündlichen Verhandlung erklärt, die belgische Regierung habe ihre ... Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfe erfuellt, da sie ... ihre Forderung im Vergleichsverfahren über das Vermögen der SA Tubemeuse ... angemeldet ... habe".
57. Es kann somit - was nachstehend hilfsweise erörtert werden soll - durchaus sein, dass die Bundesrepublik Deutschland zu einem vorherigen Zeitpunkt nicht das Gebotene zur Rückerlangung der Beihilfe getan hatte. Ich meine aber, dass eine solche Pflichtverletzung im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung nicht vorlag.
58. Da meines Erachtens der besondere Charakter von Artikel 88 nur die Feststellung einer Vertragsverletzung erlaubt, die im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung noch besteht, gelange ich zu dem Ergebnis, dass die Kommission diese Bestimmung fehlerhaft anwendete. Ich schlage daher vor, die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären.
Zur Begründetheit der von der Kommission getroffenen Feststellung einer Vertragsverletzung
59. Die Bundesrepublik Deutschland macht weiterhin geltend, die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung zu Unrecht eine Vertragsverletzung festgestellt. Unter Berücksichtigung des oben erreichten Ergebnisses prüfe ich diesen Klagegrund nur hilfsweise, da er nur dann beachtlich ist, wenn der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass die Kommission eine in der Vergangenheit liegende Vertragsverletzung feststellen durfte oder dass die gerügte Vertragsverletzung im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung noch bestand.
Zu Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung
60. In Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung legt die Kommission der Bundesrepublik Deutschland zur Last, sie habe es unterlassen, den der [NMH] gewährten Betrag von 74 Mio. DEM zuzüglich Zinsen als mit dem EGKS-Vertrag unvereinbare Beihilfe vor dem zuständigen Gericht in voller Höhe zurückzufordern oder die Ermäßigung der Forderung in einer notariell beglaubigten Vereinbarung festzuhalten, mit der sichergestellt wird, dass die Entscheidungen nach Erlass einer gerichtlichen Entscheidung zur Teilforderung unverzüglich und vollständig vollzogen werden".
61. Die deutsche Regierung trägt vor, es werde, wenn kein Verjährungsrisiko bestehe, aus Gründen der Kostenersparnis häufig, wie hier, nur ein Teil der Forderung eingeklagt. Da der Schuldner nach Verkündung des Teilurteils hinsichtlich der Restforderung nur über begrenzte verfahrensrechtliche Möglichkeiten verfüge, gestalte sich deren Einziehung in der Regel problemlos; überwiegend werde die Zahlung freiwillig geleistet.
62. Ein gleichzeitiges notarielles Schuldanerkenntnis mit Unterwerfungsurkunde sei nicht üblich. Es mache auch den erlangten Kostenvorteil zunichte, da sich auch die Notargebühren nach dem Geschäftswert richteten.
63. Da diese Verfahrensweise im Übrigen mit Zustimmung der Kommission gewählt worden sei, greife auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes ein.
64. Die Kommission wendet unter Bezugnahme auf Artikel 86 des Vertrages ein, dass die Bundesrepublik Deutschland auf Rückerstattung der Beihilfen in voller Höhe hätte klagen oder aber, bei Einklagung nur einer Teilforderung, durch notarielle Vereinbarung Garantien hinsichtlich der Restforderung hätte erwirken müssen. Andernfalls hätte selbst bei Obsiegen des Freistaats Bayern im anhängigen Verfahren keinerlei Garantie für die Zahlung der Restforderung in Höhe von 80 % der Gesamtforderung bestanden.
65. Die Kommission sei auch an keinerlei vorheriger Abstimmung der Vorgehensweise beteiligt gewesen. Vielmehr sei ihr, und zwar über einen langen Zeitraum, der Eindruck vermittelt worden, dass eine notarielle Vereinbarung mit der NMH geschlossen würde oder bereits geschlossen worden sei.
66. Sie habe die von der Bundesrepublik Deutschland gewählte Verfahrensweise nie ausdrücklich gebilligt oder auch nur ermutigt. Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gehe daher gänzlich fehl.
67. Wie sind diese Argumente zu bewerten?
68. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-24/95 festgestellt hat, beschränkt sich die Rolle der nationalen Behörden ... auf die Durchführung der Entscheidungen der Kommission".
69. Um die Entscheidungen 96/178 und 96/484 der Kommission durchzuführen, hatte die Bundesrepublik Deutschland somit das Erforderliche zu tun, um die gesamte Beihilfe zurückzuerlangen.
70. Der Freistaat Bayern erhob jedoch gegen die NMH eine Klage über nur 20 % der in Frage stehenden Beträge.
71. Wie die Kommission bin ich der Meinung, dass es keine hinreichenden Beweise dafür gibt, es sei gewährleistet gewesen, dass ein Urteil über den eingeklagten Betrag automatisch die Rückerlangung der gesamten Beihilfe zur Folge gehabt hätte.
72. Die deutsche Regierung macht nämlich nur geltend, dass die Verantwortlichen der NMH ein Haftungsrisiko eingingen, wenn sie die Rückzahlung des Restbetrags der Beihilfe verweigerten, dass ein zweiter hypothetischer Prozess nicht mehr die Begründetheit der Klage, sondern nur noch die Höhe des Betrages beträfe und dass die Klage ohne Verwirkungsgefahr jederzeit erweitert werden könne.
73. Sie hat aber zu keinem Zeitpunkt bestritten, dass im Falle einer Weigerung der NMH, nach einem ersten Urteil die von dem Verfahren nicht erfassten 80 % der Beihilfe zurückzuzahlen, für die Rückerlangung dieses Betrags ein zweiter Prozess erforderlich wäre.
74. Da der letztgenannte Betrag von keinerlei Verfahren erfasst war, dass eine Rechtspflicht des Empfängers zur Rückzahlung der Beihilfe hätte schaffen können, hat die Bundesrepublik Deutschland nicht das Erforderliche getan, um die Beihilfe insgesamt zurückzuerlangen.
75. Die deutsche Regierung macht weiter geltend, dass die Verfahrenskosten bei Einklagung des vollen Beihilfebetrags zu hoch gewesen wären. Insoweit genügt der Hinweis, dass die Kosten eines Verfahrens den Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung entbinden können, das Erforderliche zur Rückerlangung einer vertragswidrigen Beihilfe zu unternehmen.
76. Was die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes anbelangt, so hat zum einen die Kommission bestritten, der vom Freistaat Bayern gewählten Verfahrensweise ihre Zustimmung erteilt zu haben, und enthalten zum anderen die Akten keine Unterlagen, die das Bestehen eines solchen Einverständnisses belegten.
77. Im Übrigen konnte ein berechtigtes Vertrauen der Bundesrepublik Deutschland, die gewählte Verfahrensweise habe mit ihren Verpflichtungen aus dem Vertrag in Einklang gestanden, nicht bereits dadurch begründet werden, dass die Kommission auf diese Verfahrensweise nicht unverzüglich reagierte.
78. Nach ihrem von der deutschen Regierung nicht widerlegten Vorbringen erkannte die Kommission die tatsächlich gewählte Verfahrensweise nämlich erst, als sie am 27. November 1997 den Schriftsatz der NMH im Verfahren vor dem Landgericht Amberg erhielt. Erst mit diesem Schriftsatz wurde ihr bekannt, dass die NMH den Abschluss einer notariellen Vereinbarung über den Restbetrag der zurückzuzahlenden Beihilfe abgelehnt hatte; die Aushandlung dieser Vereinbarung war von der deutschen Regierung mit Schreiben vom 6. Dezember 1996 angekündigt worden. Aus dem genannten Schriftsatz ging somit hervor, dass 80 % des Beihilfebetrages von keinerlei Rückforderungsverfahren erfasst waren.
79. In dem Schriftsatz wurde außerdem die Aussetzung des Verfahrens beim Landgericht Amberg beantragt. In diesem Kontext kann der Kommission nicht zur Last gelegt werden, dass sie, wie sie selbst ausgeführt hat, zunächst die Entscheidung über diesen Antrag abwarten wollte, um sodann zum gesamten Verfahren Stellung zu nehmen.
80. Im Übrigen wurde die Entscheidung des Landgerichts Amberg, obwohl sie bereits am 5. März 1998 ergangen war, der Kommission von der deutschen Regierung erst am 23. November 1998 übermittelt. Unter diesen Umständen kann es der deutschen Regierung nicht zugute kommen, dass die Kommission nicht reagierte.
81. Überdies kann meines Erachtens schon wegen der vorhandenen Verpflichtung eines Mitgliedstaats zur Rückforderung der Beihilfe in voller Höhe kein berechtigtes Vertrauen dieses Staates darauf entstehen, dass er im Wege der geeigneten innerstaatlichen Verfahren nur 20 % der betroffenen Beihilfe zurückzufordern brauchte.
82. Schließlich steht der Rechtmäßigkeit von Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung auch nicht das Vorbringen der deutschen Regierung entgegen, der gleichzeitige Abschluss eines notariellen Schuldanerkenntnisses mit Unterwerfungsurkunde sei nicht üblich. Insoweit genügt der Hinweis, dass die deutsche Regierung selbst in ihrem Schreiben vom 6. Dezember 1996 diese Verfahrensweise alternativ zu einem gerichtlichen Verfahren über die volle Höhe der Beihilfe erwähnte.
83. Nach alledem greifen die Rügen der deutschen Regierung gegen Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung nicht durch.
Zu Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung
84. In Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung legt die Kommission der Bundesrepublik Deutschland zur Last, sie habe es unterlassen, einen Rechtsbehelf gegen den Beschluss des Landgerichts Amberg vom 5. März 1998 zur Aussetzung des dort anhängigen Verfahrens einzulegen".
85. Nach Meinung der deutschen Regierung ist diese Beanstandung unbegründet.
86. Sie macht geltend, aufgrund des Entscheidungsmonopols der Europäischen Gerichte in europarechtlichen Fragen konnte und durfte nämlich das Landgericht Amberg die Voraussetzungen seiner Sachentscheidung nicht selbst beurteilen"; aus Gründen des deutschen Rechts habe es deshalb das Verfahren aussetzen müssen. Es sei nämlich der Meinung gewesen, die Rückerstattung hänge davon ab, ob die Entscheidungen der Kommission, mit denen die Rückerstattung angeordnet worden sei, rechtmäßig gewesen seien. Gerade diese Frage aber sei Gegenstand des Verfahrens vor dem Gericht gewesen.
87. Die deutsche Regierung meint weiter, der Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 3. Mai 1996, mit dem die Aussetzung des Vollzugs der Entscheidungen der Kommission abgelehnt wurde, habe insoweit keine Auswirkungen. Er betreffe nämlich nur die Aussetzung des Vollzugs der Entscheidungen, nicht aber die Aussetzung des Verfahrens vor dem nationalen Gericht.
88. Die Aussetzung des Verfahrens habe die Rückforderung der Beihilfen auch nicht praktisch unmöglich oder auch nur besonders schwierig gemacht. Jedenfalls sei das Urteil des Gerichts erster Instanz kurz nach dem Aussetzungsbeschluss ergangen, und ein Klageverfahren hätte mit Sicherheit länger gedauert.
89. Die Kommission hält dem im Wesentlichen entgegen, dass das Landgericht Amberg in keiner Weise zur Nachprüfung befugt gewesen sei, ob die streitigen Entscheidungen der Kommission rechtmäßig gewesen seien. Es könne deshalb unter keinen Umständen angenommen werden, dass der Ausgang des Verfahrens beim nationalen Gericht von dem Urteil des Gerichts erster Instanz abhängig gewesen sei; das nationale Gericht habe deshalb mit der Verfahrensaussetzung einen offensichtlichen Fehler begangen.
90. Im Übrigen sei nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen das Landgericht Amberg, nachdem die Aussetzung der Entscheidungen der Kommission vom Präsidenten des Gerichtshofes abgelehnt worden sei, mit der Aussetzung des bei ihm anhängigen Verfahrens eben das habe anordnen können, was der Gerichtshof gerade abgelehnt habe.
91. Unter diesen Umständen hätte der Freistaat Bayern gegen den Beschluss des Landgerichts Amberg einen Rechtsbehelf einlegen müssen.
92. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass gemäß Artikel 39 Absatz 1 KS Klagen beim Gerichtshof keine aufschiebende Wirkung haben. Gemäß Artikel 32d § 2 letzter Satz KS findet diese Bestimmung auch auf Klagen beim Gericht Anwendung.
93. Wie überdies der Gerichtshof in seinem Urteil vom 21. September 1989 in den verbundenen Rechtssachen 46/87 und 227/88 festgestellt hat, sind alle Rechtssubjekte des Gemeinschaftsrechts verpflichtet, die volle Wirksamkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane anzuerkennen, solange diese nicht vom Gerichtshof für ungültig erklärt worden sind, und die Vollziehbarkeit dieser Handlungen zu respektieren, solange der Gerichtshof nicht die Aussetzung ihres Vollzugs angeordnet hat".
94. Zwar kann ein nationales Gericht unter bestimmten Voraussetzungen Maßnahmen treffen, mit denen ein gemeinschaftlicher Rechtsakt vorläufig unanwendbar wird. Zwischen den Parteien ist aber unstreitig, dass diese Voraussetzungen hier insbesondere, wie die Kommission in der angefochtenen Entscheidung hervorhebt, deshalb nicht vorlagen, weil der Präsident des Gerichtshofes einen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs einer der betroffenen Entscheidungen bereits abgelehnt hatte.
95. Demnach legte das nationale Gericht mit seiner - hier in den Worten der deutschen Regierung wiedergegebenen - Feststellung, seine Entscheidung hänge maßgeblich von der Frage ab, ob die Entscheidungen der Kommission, mit denen die Rückforderung der Darlehen angeordnet wurde, wirksam oder nichtig waren", das Gemeinschaftsrecht unzutreffend aus. Die fraglichen Entscheidungen waren nämlich wirksam, und es gab somit keinen Grund für eine Verzögerung ihrer Durchführung.
96. Die deutsche Regierung weist ferner darauf hin, dass das Landgericht Amberg nicht den Vollzug der Entscheidungen der Kommission, sondern nur das nationale gerichtliche Verfahren ausgesetzt habe.
97. Dies läuft aber auf das Gleiche hinaus. Die Aussetzung des nationalen Verfahrens infolge einer fehlerhaften Anwendung des Gemeinschaftsrechts bewirkte automatisch die Aussetzung des Vollzugs der Entscheidungen der Kommission, denn diese waren notwendig im Wege nationaler Verfahren durchzuführen.
98. Auch das Argument der deutschen Regierung, der Aussetzungsbeschluss des Landgerichts Amberg habe die Rückzahlung weder praktisch unmöglich gemacht noch auch nur übermäßig schwierig gestaltet, greift nicht durch.
99. Die deutsche Regierung stützt sich insoweit auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Rückforderung der Beihilfe ... grundsätzlich nach Maßgabe des einschlägigen nationalen Rechts statt[findet,] jedoch ... dessen Anwendung die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung nicht praktisch unmöglich machen" darf.
100. Es ist aber klar, dass diese Rechtsprechung nicht die Anwendung einer nationalen Bestimmung rechtfertigen kann, mit der ein Hindernis für die Rückforderung der Beihilfe geschaffen wird, wenn diese Anwendung auf einer fehlerhaften Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht.
101. Was schließlich den Hinweis der deutschen Regierung angeht, auch die Einreichung eines Vorabentscheidungsersuchens hätte zur Aussetzung des Verfahrens geführt, so erscheint sie mir hier nicht beachtlich, da das Landgericht Amberg dem Gerichtshof kein Vorabentscheidungsersuchen zuleitete.
102. Nach alledem unternahm die Bundesrepublik Deutschland, indem sie die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die Entscheidung des Landgerichts Amberg vom 5. März 1998 über die Aussetzung des bei ihm anhängigen Verfahrens versäumte, nicht das Erforderliche, um eine ordnungsgemäße Durchführung der Entscheidungen der Kommission sicherzustellen. Die Rügen der Bundesrepublik Deutschland gegen Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung greifen deshalb gleichfalls nicht durch.
103. Wäre die mit Gründen versehene Entscheidung der Kommission vor dem Konkurs des Unternehmens erlassen worden oder wäre es nicht zu dem Konkurs gekommen, wäre ich demgemäß zu dem Ergebnis gelangt, dass diese Entscheidung rechtmäßig ist und die Rügen der Bundesrepublik Deutschland zurückzuweisen sind.
104. Da jedoch nach den Umständen des vorliegenden Falls im Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Entscheidung keine Vertragsverletzung im Sinne von Artikel 88 mehr vorlag, wandte die Kommission diese Bestimmung meiner Auffassung nach fehlerhaft an.
IV - Ergebnis
105. Ich schlage vor,
- die Entscheidung der Kommission vom 21. April 1999 in einem Verfahren gemäß Artikel 88 EGKS-Vertrag (jetzt Artikel 88 KS) über eine staatliche Beihilfe Deutschlands zugunsten der Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH für nichtig zu erklären;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
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