Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. Het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk) heeft het Hof prejudiciële vragen gesteld enerzijds over de mogelijkheid om een bilateraal verdrag inzake de werkloosheidsverzekering tussen de republiek Oostenrijk en de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot werkloosheidsuitkeringen voor de onderdanen van die twee staten toe te passen in plaats van de desbetreffende bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1248/92 van de Raad van 30 april 1992, en anderzijds over de uitlegging van de artikelen 39 EG en 42 EG.
I - Juridisch kader
A - Verordening nr. 1408/71
2. Verordening nr. 1408/71 is ten aanzien van de Republiek Oostenrijk in werking getreden bij de toetreding van deze laatste tot de Europese Economische Ruimte op 1 januari 1994. Hij bevat de navolgende bepalingen:
Artikel 6
Deze verordening treedt, onder voorbehoud van het bepaalde in de artikelen 7, 8 en 46, lid 4, wat de personele zowel als de materiële werkingssfeer betreft, in de plaats van elk verdrag inzake sociale zekerheid dat:
a) hetzij uitsluitend voor twee of meer lidstaten verbindend is;
[...]
Artikel 67
Samentellen van tijdvakken van verzekering of van arbeid
1. Het bevoegde orgaan van een lidstaat waarvan de wettelijke regeling het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op uitkering afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering, houdt, voorzover nodig, rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid alsof het tijdvakken van verzekering waren welke krachtens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld mits evenwel de tijdvakken van arbeid als tijdvakken van verzekering zouden zijn beschouwd indien zij krachtens bedoelde wettelijke regeling waren vervuld.
2. Het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wettelijke regeling het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op uitkeringen afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van arbeid, houdt, voorzover nodig, rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elke andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid, alsof het tijdvakken van arbeid waren welke krachtens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld.
3. Met uitzondering van de in artikel 71, lid 1, sub a, en sub b-ii bedoelde gevallen, wordt toepassing van de leden 1 en 2 afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene laatstelijk
- in het geval van lid 1, tijdvakken van verzekering
- in het geval van lid 2, tijdvakken van arbeid
heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd.
4. Wanneer de duur waarover uitkeringen worden verleend afhankelijk is van de duur der tijdvakken van verzekering of van arbeid, is lid 1 respectievelijk lid 2, van toepassing.
[...]
Artikel 71
1. De werkloze die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonde, heeft recht op uitkering overeenkomstig de volgende bepalingen:
[...]
ii) een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de lidstaat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van deze staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend. Indien deze werknemer evenwel in het genot van uitkering werd gesteld voor rekening van het bevoegde orgaan van de lidstaat aan de wettelijke regeling waarvan hij het laatst onderworpen was, heeft hij recht op uitkering overeenkomstig artikel 69. De uitkering volgens de wettelijke regeling van de staat op het grondgebied waarvan hij woont wordt geschorst gedurende het tijdvak waarin de werkloze op grond van artikel 69 aanspraak kan maken op uitkering krachtens de wettelijk regeling waaraan hij het laatst onderworpen was."
B - Nationaal recht - Wet inzake de werkloosheidsverzekering 1977
3. Voor de toepassing van artikel 67, lid 1 en lid 2, van voornoemde verordening bevat artikel 14 van het Arbeitslosenversicherungsgesetz (nationale wet inzake de werkloosheidsverzekering, hierna: AIVG") de navolgende bepaling:
Ontstaan van de aanspraak
1. De werkloze kan voor het eerst aanspraak maken op een werkloosheidsuitkering wanneer hij in de laatste 24 maanden vóór de indiening van zijn aanvraag (referentieperiode) in totaal 52 weken als werknemer aan de verplichte werkloosheidsverzekering was onderworpen. [...]
[...]
5. Met buitenlandse tijdvakken van arbeid of van verzekering moet voor het ontstaan van het recht rekening worden gehouden, voorzover dit in bilaterale of internationale verdragen is geregeld. Voor deze inaanmerkingneming van buitenlandse tijdvakken van arbeid of van verzekering is niet vereist dat de werkloze in het binnenland een minimum tijdvak heeft vervuld alvorens aanspraak te maken op een werkloosheidsuitkering, wanneer hij:
1. vóór zijn laatste tewerkstelling in het buitenland in totaal minstens vijftien jaar zijn domicilie of zijn gewone verblijfplaats in Oostenrijk heeft gehad, of
2. met het oog op gezinshereniging naar Oostenrijk is verhuisd en zijn alhier wonende echtgenoot in totaal minstens vijftien jaar zijn domicilie of gewone verblijfplaats in Oostenrijk heeft gehad,
en hij zich in beide gevallen in Oostenrijk als werkloze aanmeldt binnen drie maanden na het einde van de tewerkstelling of de verzekeringsplicht in het buitenland.
6. Met de in de §§ 4 en 5 vermelde tijdvakken kan voor het ontstaan van het recht slechts eenmaal rekening worden gehouden."
C - Verdrag inzake werkloosheidsverzekering gesloten tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Republiek Oostenrijk
4. De Republiek Oostenrijk en de Duitse Bondsrepubliek hebben een verdrag gesloten inzake de werkloosheidsverzekering, dat op 1 oktober 1979 in werking is getreden en dat nog steeds van toepassing is. Dit verdrag bevat de navolgende bepaling:
Artikel 7
Inaanmerkingneming van tijdvakken van premieplichtige arbeid die overeenkomstig de wettelijke regeling van de andere verdragsluitende staat zijn vervuld:
1. Tijdvakken van premieplichtige arbeid die overeenkomstig de wettelijke regeling van de andere verdragsluitende staat zijn vervuld, worden bij de beoordeling of het tijdvak voor het ontstaan van het recht is vervuld en bij het bepalen van de duur van de aanspraak in aanmerking genomen, mits de aanvrager de nationaliteit bezit van de verdragsluitende staat waar hij zijn aanspraak doet gelden en hij zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van die staat heeft. Hetzelfde geldt wanneer de aanvrager met het oog op gezinshereniging is verhuisd naar de verdragsluitende staat waar hij zijn aanspraak doet gelden, en zijn daar reeds wonende echtgenoot de nationaliteit van die verdragsluitende staat bezit.
2. Bij andere werklozen worden de tijdvakken van premieplichtige arbeid die overeenkomstig de wettelijke regeling van de andere verdragsluitende staat zijn vervuld, enkel in aanmerking genomen wanneer de werkloze na zijn laatste binnenkomst op het grondgebied van de verdragsluitende staat waar hij zijn aanspraak doet gelden, zonder overtreding van de regels inzake tewerkstelling van buitenlanders ten minste vier weken tewerkgesteld is geweest."
II - De feiten en de prejudiciële vragen
5. Mevrouw Kaske is in Duitsland geboren en bezit sedert 1968 de Oostenrijkse nationaliteit. Van 1972 tot en met 31 december 1982 was zij in Oostenrijk als loontrekkende verplicht aangesloten bij de pensioen-, ziekte-, ongevallen- en werkloosheidsverzekering. In 1983 heeft zij zich in Duitsland gevestigd, waar zij tot en met april 1995 in loondienst werkzaam was en bijdragen betaalde voor onder meer de verplichte werkloosheidsverzekering. Van 1 mei 1995 tot en met 14 februari 1996 ontving zij daar een werkloosheidsuitkering. Van 15 februari 1996 tot en met 31 mei 1996 was Kaske daar opnieuw in loondienst werkzaam en onderworpen aan de werkloosheidsverzekering. Vervolgens is zij naar Oostenrijk teruggekeerd en zij heeft op 12 juni 1996 een werkloosheidsuitkering aangevraagd bij het plaatselijk bureau van de Arbeitsmarktservice (kantoor van het arbeidsbureau, hierna: arbeidsbureau").
6. Het arbeidsbureau heeft bij besluit van 8 augustus 1996 het verzoek van aanvraagster afgewezen. Het bureau baseerde zijn besluit op de omstandigheid dat Kaske onmiddellijk vóór het geldend maken van haar aanspraak op een werkloosheidsuitkering geen tijdvakken van arbeid in Oostenrijk had vervuld, zoals artikel 67, lid 3, van de verordening voorschrijft. Bijgevolg was het onmogelijk om op basis van deze verordening de in een andere lidstaat vervulde tijdvakken van verzekering en/of arbeid samen te tellen met als gevolg dat het vereiste tijdvak om aanspraak te kunnen maken op betaling van een werkloosheidsuitkering niet was vervuld.
7. Kaske diende tegen voornoemd besluit een bezwaarschrift in, dat door verweerder bij beschikking van 28 november 1996 ongegrond werd verklaard, welke beschikking in de hoofdzaak in geding is voor de nationale rechter. De motivering van deze beschikking luidde, dat Kaske niet onder de werkingssfeer van het met het oog op de toepassing van artikel 67 van verordening nr. 1408/71 vastgestelde § 14, lid 1, AIVG viel, aangezien zij niet kon aantonen tijdens de 24 maanden vóór haar verzoek, in Oostenrijk aan de werkloosheidsverzekering onderworpen tijdvakken van arbeid te hebben vervuld. De administratie heeft anderzijds toepassing van § 14, lid 5, AIVG uitgesloten omdat Kaske noch vóór de vervulling van de Duitse tijdvakken van verzekering gedurende vijftien jaar in Oostenrijk had gewoond, noch in het kader van gezinshereniging naar Oostenrijk was verhuisd. Met de in het buitenland vervulde tijdvakken van arbeid kon dus voor het ontstaan van het recht op een werkloosheidsuitkering geen rekening worden gehouden.
8. Van oordeel dat Kaske aanspraak zou kunnen maken op een werkloosheidsuitkering indien de in Duitsland vervulde tijdvakken van arbeid in aanmerking werden genomen voor het ontstaan van de aanspraak op deze uitkering, en dat zulks het geval zou zijn als de bepalingen van voornoemd Duits-Oostenrijks verdrag op haar worden toegepast, heeft het Verwaltungsgerichtshof besloten het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
1) Is de zogenoemde ,Rönfeldt-rechtspraak van het Hof van Justitie eveneens van toepassing, ingeval een migrerende werknemer van ,het recht op vrij verkeer (of juister: daarop vooruitlopend) gebruik heeft gemaakt vóór de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 1408/71, maar ook voordat het EG-Verdrag in haar staat van herkomst is gaan gelden, dus op een tijdstip waarop zij zich in de staat van tewerkstelling nog niet kon beroepen op de artikelen 39 en volgende EG (voorheen artikel 48 en volgende EG-Verdrag)?
2) Zo ja:
Houdt de toepassing van de Rönfeldt-rechtspraak op een geval van werkloosheid in, dat een migrerende werknemer beroep kan doen op een in vergelijking met verordening nr. 1408/71 gunstiger rechtspositie die voortvloeit uit een bilateraal verdrag tussen twee lidstaten van de Europese Unie (in casu uit het Oostenrijks-Duits verdrag inzake werkloosheidsverzekering), zolang zij verder gebruik maakt van het recht op vrij verkeer in de zin van de artikelen 39 en volgende EG (voorheen artikelen 48 en volgende EG-Verdrag) inzonderheid derhalve ook voor aanspraken die de betrokkene na terugkeer uit de staat van tewerkstelling naar de staat van herkomst doet gelden?
3) Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord:
Dienen dergelijke aanspraken enkel krachtens het - gunstiger - verdrag te worden beoordeeld, voorzover zij zijn gebaseerd op tijdvakken van verzekering die uit hoofde van de verplichte werkloosheidsverzekering vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1408/71 (in casu: vóór 1 januari 1994) in de staat van tewerkstelling zijn vervuld?
4) Indien één van de twee eerste vragen ontkennend respectievelijk de derde vraag bevestigend wordt beantwoord:
Staat het discriminatieverbod van artikel 39 EG (voorheen artikel 48 EG-Verdrag), juncto artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 eraan in de weg, dat een lidstaat voor het in aanmerking nemen van tijdvakken van verzekering die in een ander lidstaat zijn vervuld, in zijn rechtsorde een regeling hanteert die weliswaar gunstiger is dan die van verordening nr. 1408/71 (in casu: het ontbreken van de voorwaarde dat laatstelijk tijdvakken van verzekering zijn vervuld in de zin van artikel 67, lid 3, van verordening nr. 1408/71), maar waarvan de toepassing - behoudens ingeval van familiehereniging - is onderworpen aan de voorwaarde van een verblijf van vijftien jaar in het binnenland vóór de vervulling van de tijdvakken van verzekering in de andere lidstaat?"
Bespreking
9. Vooraf merk ik het navolgende op.
10. De vragen van de verwijzende rechter betreffen in wezen de voorwaarden voor de toepassing van de Rönfeldt-rechtspraak. Ik breng in herinnering dat in die zaak het Hof heeft geoordeeld dat het feit dat verordening nr. 1408/71 in de plaats treedt van de bepalingen van verdragen tussen lidstaten inzake sociale zekerheid, een dwingend karakter heeft, maar dat dit er niet toe kan leiden dat werknemers ten gevolge van de uitoefening van hun recht op vrij verkeer sociale-zekerheidsvoordelen verliezen doordat die verdragen niet langer toepasselijk zijn. Anders zou de doelstelling van artikel 48, lid 2, en artikel 51 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG en artikel 42 EG) worden miskend.
11. Zowel de Commissie als de Oostenrijkse regering voeren argumenten aan die de noodzaak van de aan het Hof gestelde vragen weer ter discussie stellen.
12. Zo voert de Commissie aan dat in het hoofdgeding artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71 zou kunnen worden toegepast. Ofschoon de nationale rechter in de prejudiciële vragen de mogelijkheid voor verzoekster in de hoofdzaak om haar eis op die bepaling te baseren niet ter sprake heeft gebracht, is de Commissie van mening dat die bepaling een oplossing voor het geschil zou kunnen brengen.
13. Zij wijst er daarbij op dat uit de zaak Bergemann volgt dat de lidstaat van de woonplaats van de betrokkene bevoegd is om een werkloosheidsuitkering te verstrekken indien het overbrengen van de woonplaats kort voor het intreden van de werkloosheid en op grond van gezinshereniging plaats heeft gevonden. Welnu, volgens de Commissie is in het onderhavige geval aan beide voorwaarden voldaan, aangezien verzoekster naar Oostenrijk, haar lidstaat van woonplaats, is teruggekeerd om haar man te volgen en zich binnen twaalf dagen na het verlies van haar laatste betrekking ter beschikking heeft gesteld van het Oostenrijkse arbeidsbureau.
14. De enige andere partij die deze vraag aan de orde stelt is de verzoekster in het hoofdgeding, die zich er dienaangaande toe beperkt te vermelden dat artikel 71 op haar casus niet van toepassing is, echter zonder aan te geven waarom.
15. Waren de feiten in dit geding vergelijkbaar met die in de zaak Bergemann (reeds aangehaald), dan zou Kaske ongetwijfeld, volgens de door het Hof in die zaak gegeven beslissing, binnen de werkingssfeer van artikel 71, lid 1, sub b-ii, kunnen vallen.
16. Uit de verwijzingsbeschikking volgt echter, dat anders dan het geval was in de zaak Bergemann, verzoekster in het hoofdgeding pas nadat haar arbeidsrelatie was beëindigd Duitsland heeft verlaten om zich in Oostenrijk te gaan vestigen.
17. Ik zie dan ook niet in hoe zij zou kunnen worden beschouwd als een werkloze die tijdens het verrichten van haar laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonde" en aldus zou kunnen vallen onder de toepassing van artikel 71, lid 1, sub b-ii.
18. Toch voert de Commissie aan dat er reden zou kunnen zijn die bepaling indirect toe te passen. Zij vermeldt dat in de zaak Miethe het Hof heeft geoordeeld dat het aan de nationale rechter staat om te bepalen of een werknemer, die binnen de werkingssfeer van artikel 71 lid 1, sub b, valt, en die in de staat waar hij laatstelijk werkzaam is geweest de beste kansen op reïntegratie in het beroepsleven heeft behouden, daarna mag kiezen in welk land hij de werkloosheidsuitkering zal genieten.
19. Bovendien onderstreept de Commissie dat het Hof in de zaak Bergemann het bestaan van een keuzerecht tussen het arbeidsbureau van de lidstaat van de woonplaats of van de lidstaat van tewerkstelling heeft erkend, zich daarbij met name baserend op het feit dat onder dergelijke omstandigheden de belanghebbende in de staat van tewerkstelling betere kansen bij het zoeken van een nieuwe baan zou kunnen hebben.
20. De Commissie voert vervolgens aan dat het dus ook aan de nationale rechter kan staan om te beslissen of verzoekster in dit geval in de lidstaat van haar huidige woonplaats de gunstigste condities voor reïntegratie in het arbeidsproces kan vinden.
21. Vastgesteld moet evenwel worden dat de door de Commissie aangehaalde rechtspraak betrekking had op werknemers die, anders dan in het onderhavige geval, tijdens hun laatste werkzaamheid daadwerkelijk in een andere lidstaat hadden gewoond dan de lidstaat van tewerkstelling, en dus het keuzerecht konden genieten volgens de rechtspraak inzake artikel 71.
22. Van de rechtspraak kunnen wij dus niet uitgaan om ons los te maken van de voorwaarden van die bepaling en in het bijzonder van het vereiste dat de werkloze gedurende zijn laatste tewerkstelling in een andere dan de bevoegde lidstaat heeft gewoond.
23. Uit de argumentatie van de Commissie volgt dus niet dat een beroep op artikel 71 volstaat om het onderzoek van de vragen van het Verwaltungsgerichtshof achterwege te kunnen laten.
24. De Oostenrijkse regering brengt van haar kant twee argumenten naar voren waaruit zou voortvloeien dat de beantwoording van de vragen van het Verwaltungsgerichtshof over de toepasselijkheid van de Rönfeldt-rechtspraak geen enkel belang heeft voor het hoofdgeding.
25. Allereerst betwist de regering de zienswijze van de verwijzende rechter dat Kaske recht zou kunnen hebben op toekenning van een werkloosheidsuitkering in Oostenrijk indien de periodes van tewerkstelling in Duitsland meegerekend werden voor het ontstaan van het recht.
26. De regering stelt dat verzoekster na een werkzaamheid in Duitsland van 1983 tot april 1995 aldaar een werkloosheidsuitkering heeft ontvangen vanaf 1 mei 1995 tot 14 februari 1996, zodat zij dat tijdvak van arbeid heeft uitgeput" als basis voor haar aanspraak op een werkloosheidsuitkering.
27. Daaruit zou volgen dat het recht op een nieuwe uitkering in Oostenrijk uitsluitend gebaseerd zou kunnen worden op het tijdvak van arbeid dat is vervuld vanaf 15 februari 1996. Dat is geëindigd op 31 mei 1996. Die duur van 15 weken is aanzienlijk korter dan de periode van 52 weken die in Oostenrijk is vereist.
28. Ik moet er toch aan herinneren dat volgens vaste rechtspraak het aan de verwijzende rechter staat om zowel de noodzaak als de relevantie van de aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen.
29. Daarom verhindert het feit dat de lidstaat waarin het verwerend orgaan in de hoofdzaak gevestigd is, een andere analyse maakt van de toepasselijke nationale bepalingen dan de verwijzende rechter, met het impliciete maar noodzakelijke gevolg dat er naar zijn mening geen reden was de aan het Hof voorgelegde vragen te stellen, het Hof niet daarop te antwoorden.
30. De Oostenrijkse regering voert in de tweede plaats aan dat Kaske reeds van de toepassing van verordening nr. 1408/71 gebruik heeft gemaakt, en dus niet meer kan profiteren van de Rönfeldt-rechtspraak.
31. Zij wijst er in dat verband op dat verzoekster terwijl het gemeenschapsrecht reeds van kracht was, op grond van de genoemde verordening in Duitsland een werkloosheidsuitkering heeft ontvangen. Daarom zou de toepassing van de Rönfeldt-rechtspraak uitgesloten zijn.
32. Anders zouden feitelijk alle migrerende werknemers, die zich in dezelfde situatie bevinden als verzoekster op ieder moment toepassing kunnen vragen van het regime van de verordening dan wel van het regime van het verdrag, naar gelang van wat voor hen het gunstigst uitkomt. Een dergelijke vergelijking van de voordelen waar men gedurende de gehele carrière van een werknemer mee zou moeten rekenen telkens als hij werkloos wordt zou bovendien de bevoegde autoriteiten van de lidstaten voor aanzienlijke beheersproblemen plaatsen, terwijl de verordening daarvoor geen grond oplevert.
33. De Oostenrijkse regering haalt ter ondersteuning van haar standpunt het arrest Gómez Rodríguez aan. Ik moet echter vaststellen dat die zaak niet vergelijkbaar is met het onderhavige geval. In wezen heeft het Hof de Rönfeldt-rechtspraak daar niet toegepast omdat een vergelijking tussen de uit het verdrag en de uit de verordening voortvloeiende voordelen, krachtens artikel 118, lid 1, van verordening (EEG) nr. 574/72, reeds plaats had gevonden met als resultaat dat de regeling overeenkomstig de bepalingen van de verordening voor de verzoekers gunstiger was.
34. Echter, die regeling, die slechts van toepassing wordt indien - anders dan in het onderhavige geval - de verzekerde gebeurtenis plaats vond vóór de verordening van toepassing werd, is getiteld: Overgangsbepalingen betreffende pensioenen en renten voor werknemers". Daar vloeit noodzakelijk uit voort dat de regeling niet van toepassing is op werkloosheidsuitkeringen.
35. Bovendien zie ik niet in waarom het enkele feit dat Kaske op een gegeven moment de toepassing van de verordening heeft genoten, haar automatisch zou beroven van de voordelen die voor haar voortvloeien uit het verdrag. De Rönfeldt-rechtspraak heeft namelijk ten doel de werknemer te beschermen die vóór het van kracht worden van de verordening zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend en die dus legitiem mocht verwachten dat zijn rechtspositie behouden zou blijven en daardoor niet achteruit zou gaan.
36. Het beslissende criterium voor de toepasbaarheid van de Rönfeldt-rechtspraak is dus het bestaan van rechten aan de zijde van de werknemer, die hij zou kunnen genieten onder het regime van het verdrag doch waarvan de toepassing van de verordening hem zou beroven. Het is dus pas na de uitputting van alle rechten die voor de werknemer voortvloeien uit het verdrag, dat iedere mogelijkheid om dat in de plaats te stellen van de bepalingen van de verordening definitief zou zijn uitgesloten.
37. Uit het dossier volgt echter niet dat die veronderstelling hier opgaat.
38. Laat ik ten slotte benadrukken dat de regeringen die in het kader van de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, de vraag van de toepassing van de Rönfeldt-rechtspraak op werkloosheidsuitkeringen hebben behandeld in het kader van de eerste prejudiciële vraag.
39. De tekst van de genoemde vraag betreft evenwel slechts de toepassing van die rechtspraak ratione temporis en niet ratione materiae. Derhalve zal ik, evenals de Commissie, de vraag van de toepasbaarheid van de Rönfeldt-rechtspraak op werkloosheidsuitkeringen behandelen in het kader van de tweede prejudiciële vraag.
De eerste prejudiciële vraag
40. De verwijzende rechter zet uiteen dat sedert het arrest Thévenon de rechtspraak van het Hof met betrekking tot bilaterale verdragen die gesloten zijn vóór het in werking treden van verordening nr. 1408/71 aldus kan worden begrepen dat zij het gewettigd vertrouwen beschermt dat wordt ontleend aan de artikelen 39 EG e.v.. De werknemer die, vertrouwend op de rechtstoestand die volgt uit een bilateraal verdrag, zich naar een lidstaat heeft begeven die dat verdrag heeft ondertekend vóór het in werking treden van verordening nr. 1408/71 en daar de rechten heeft uitgeoefend die hem zijn verleend door de artikelen 39 EG e.v., moet dat vertrouwen niet geschonden zien door het in werking treden van de verordening, voorzover deze ofwel het recht op uitkeringen aan strengere voorwaarden onderwerpt dan wel in de praktijk zou leiden tot minder gunstige uitkeringen dan het verdrag.
41. Nu stelt zich dus volgens de verwijzende rechter de vraag of die rechtspraak evenzeer van toepassing is wanneer een persoon zijn lidstaat van oorsprong heeft verlaten teneinde zich naar een andere lidstaat te begeven vóór het in werking treden van het Verdrag en dus van de artikelen 39 EG e.v..
42. Het Verwaltungsgerichtshof merkt op dat dit het geval was in het arrest Grajera Rodriguez en dat zulks het Hof niet verhinderde om de Rönfeldt-rechtspraak toe te passen.
43. Ik merk daarbij op dat dat arrest een voorbeeld is van de vaste rechtspraak van het Hof omdat in andere zaken, waarin de werknemer zijn staat van oorsprong had verlaten om naar een lidstaat te gaan voordat het Verdrag in eerstbedoelde staat in werking trad, het Hof eveneens de Rönfeldt-rechtspraak heeft toegepast.
44. Uit de rechtspraak van het Hof mag dus niet worden geconcludeerd dat de toepassing daarvan vooronderstelt dat het Verdrag in de staat van oorsprong van de betrokken werknemer in werking is getreden.
45. Ik deel de zienswijze van de Commissie volgens welke de ratio is dat genoemde rechtspraak in wezen niet gebaseerd is op het uitoefenen van het recht van vrij verkeer" maar vooral op de noodzaak, verbonden aan de bescherming van het gewettigd vertrouwen, te vermijden dat door het in werking treden van verordening nr. 1408/71 bestaande rechten en voordelen aan de werknemer worden ontnomen.
46. Die zienswijze vindt bevestiging in het recente arrest Thelen, waarin het Hof heeft onderstreept dat uit zijn rechtspraak voortvloeide dat het feit dat de bepalingen van de verordening in de plaats komen van die van het verdrag, er niet toe mag leiden dat de werknemer rechten en voordelen verliest die voor hem uit het verdrag voortvloeiden. Het Hof heeft in punt 22 van hetzelfde arrest gepreciseerd, dat de werknemer dus de gegronde verwachting mocht koesteren dat hij het voor hem uit het verdrag voortvloeiende recht zou behouden.
47. Zoals de Commissie, geef ik het Hof dus in overweging op de eerste vraag te antwoorden als volgt:
De rechtspraak van het Hof met betrekking tot het handhaven van de geldigheid van verdragen over sociale zekerheid in de plaats waarvan verordening nr. 1408/71 is gekomen, geldt eveneens wanneer een migrerende werknemer (vooruitlopend) ,het recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend vóór het in werking treden van verordening nr. 1408/71, maar evenzeer vóór het in werking treden van het EG-Verdrag in zijn staat van oorsprong, dat wil zeggen toen hij nog geen beroep kon doen op de artikelen 39 EG e.v. in de staat van tewerkstelling."
48. Aangezien de volgende vragen gesteld zijn voor het geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag, moeten deze dus hierna worden onderzocht.
De tweede en de derde prejudiciële vraag
49. Zowel de tweede als de derde vraag hebben betrekking op hetzelfde probleem, te weten dat van de gevolgen in het onderhavige geval van de toepassing van de Rönfeldt-rechtspraak op de werkloosheidsuitkeringen. Daarom zijn die vragen tezamen behandeld door die interveniënten die hierover opmerkingen hebben ingediend. Ik zal ze dus ook tezamen bespreken.
50. Te dien einde wil ik vooraf de vraag van de toepassing ratione materiae ten aanzien van werkloosheidsuitkeringen onderzoeken.
51. In dat verband voeren de Oostenrijkse en de Spaanse regering aan dat vanwege de aard van de betrokken uitkeringen de Rönfeldt-rechtspraak in dit geval niet kan worden toegepast.
52. De Oostenrijkse regering wijst erop dat deze is ontwikkeld in de context van pensioenaanspraken, hetgeen een belangrijk verschil betekent met een werkloosheidsverzekering. Zij onderstreept dat voor de pensioenverzekering de vervulde verzekeringstijdvakken definitief verkregen blijven tot aan de pensionering, terwijl voor de werkloosheidsverzekering slechts de periodes die onmiddellijk voorafgaan aan de verzekerde gebeurtenis in aanmerking moeten worden genomen.
53. De Oostenrijkse regering gaat ervan uit dat als de belanghebbende een werkloosheidsuitkering heeft genoten de periode van tewerkstelling tot aan dat moment en alle andere relevante periodes zijn uitgeput, en dat een nieuw recht op werkloosheidsuitkeringen slechts kan worden verkregen door een nieuwe en voldoende lange periode van tewerkstelling.
54. Zij voegt er aan toe dat het recht op werkloosheidsuitkeringen slechts ontstaat in het land van de laatste tewerkstelling, zelfs als de werknemer een baan zoekt in een andere staat.
55. Tenslotte is de Oostenrijkse regering van mening dat het Duits-Oostenrijkse verdrag slechts geldt voor de periodes voorafgaande aan het in werking treden van de verordening tot aan het intreden van de eerste periode van werkloosheid.
56. De Spaanse regering benadrukt dat anders dan de uitkeringen voor pensioen of invaliditeit, waarop men recht kan hebben ongeacht het land waar het rechtscheppende feit zich heeft voltrokken, de in casu toepasselijke verordening het recht op werkloosheidsuitkering afhankelijk stelt van de voorwaarde dat het laatste tijdvak van verzekering of van tewerkstelling is vervuld in het land waarin de uitkering wordt gevraagd.
57. Dit verschil is haars inziens te verklaren door de aard van de werkeloosheidsuitkering. Het recht hierop is niet een voltooid of compleet recht zoals bij pensioen of invaliditeit. Het onderhavige recht op uitkering is integendeel een potentieel recht dat wordt opgebouwd en dat zich onmiddellijk en zonder overgang omzet in een daadwerkelijk recht als men zijn baan verliest en mits aan de voorwaarden waaraan de verstrekking is onderworpen, is voldaan. In dat opzicht kwam de Spaanse regering tot de slotsom dat de Rönfeldt-rechtspraak niet kan worden toegepast op rechten die worden opgebouwd en die naar hun aard nooit volledig zijn, zoals het geval is bij werkloosheidsuitkeringen.
58. Ik moet opmerken dat in voormeld arrest Thelen het Hof heeft geoordeeld dat het feit dat de verordening in de plaats is gekomen van het verdrag er niet toe mag leiden dat de werknemer rechten en voordelen verliest die voor hem uit het verdrag voortvloeien, zelfs wanneer het gaat over een stelsel van werkloosheidsverzekering, dat specifieke kenmerken heeft inzake de aansluitingsduur, en niet, zoals in haar vroegere arresten, over een pensioen of invaliditeitsstelsel.
59. Daarom deel ik het standpunt van de Commissie, de Portugese regering en verzoekster in het hoofdgeding, die hebben betoogd dat niets zich verzet tegen de toepassing van de Rönfeldt-rechtspraak op werkloosheidsuitkeringen.
60. Voor wat betreft de gevolgen van die rechtspraak staan in casu twee standpunten tegenover elkaar.
61. Zoals wij hebben gezien is de Oostenrijkse regering van mening dat het bilateraal verdrag slechts van toepassing is voor de periodes vóór de inwerkingtreding van de verordening tot aan het intreden van de eerste periode van werkloosheid.
62. Daartegenover zijn zowel de Commissie als de Portugese regering en verzoekster in het hoofdgeding van mening dat een dergelijke beperking in strijd zou zijn met de rechtspraak van het Hof.
63. Ik deel die zienswijze.
64. In feite, zoals reeds eerder is benadrukt, strekt de rechtspraak van het Hof er in wezen toe te voorkomen dat de werknemer die zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend vóór het in werking treden van de verordening, door deze inwerkingtreding beroofd zou worden van voordelen waar hij rechtmatig op mocht rekenen omdat zij voortvloeiden uit het verdrag dat van kracht was toen hij naar een ander land is vertrokken.
65. Ik breng de bewoordingen van het Rönfeldt-arrest in herinnering, waarin het Hof heeft geoordeeld dat het Verdrag zou worden miskend indien de werknemers tengevolge van de uitoefening van hun recht op vrij verkeer voordelen op het gebied van de sociale zekerheid zouden verliezen, welke hun in ieder geval reeds door de wettelijke regeling van een lidstaat zijn gewaarborgd", daaronder begrepen voordelen die voortvloeien uit de bepalingen van in hun nationaal recht opgenomen bilaterale verdragen.
66. Het valt niet te ontkennen dat, gesteld dat alleen de periode van rechtsuitoefening vóór het in werking treden van de verordening moet worden beoordeeld op basis van het verdrag, waarvan mag worden aangenomen dat het gunstiger is, wij tot de situatie komen die het Hof heeft verworpen, te weten het verlies van de voordelen die voortvloeien uit het verdrag, en dat voor wat betreft de periode van rechtsuitoefening ná de inwerkingtreding van de verordening.
67. Dit zou alleen anders zijn in het zeer verschillende geval van een nieuwe uitoefening van het recht van vrij verkeer ná uitputting van de rechten die voortvloeien uit het verdrag. In een dergelijke situatie zou alleen verordening nr. 1408/71 de rechtspositie van de betrokken werknemer beheersen.
68. Dezelfde redenering geldt voor de derde prejudiciële vraag.
69. De zienswijze dat de rechten van de werknemer slechts moeten worden beoordeeld volgens de gunstiger bepalingen van het bilateraal verdrag voorzover zij gebaseerd zijn op de tijdvakken van werkloosheidsverzekering die vervuld zijn in de werkstaat vóór het in werking treden van verordening nr. 1408/71, zou er eveneens op neerkomen dat de werknemer de voordelen van het verdrag verliest, hetgeen door de Rönfeldt-rechtspraak wordt uitgesloten.
70. Op grond van voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om als volgt te antwoorden op de tweede en de derde prejudiciële vraag:
De regelingen die voortvloeien uit een tussen twee lidstaten gesloten verdrag die gunstiger zijn dan het regime dat voortvloeit uit de toepassing van verordening nr. 1408/71, zijn van toepassing voor de gehele periode van uitoefening van het recht van vrij verkeer in de zin van artikel 39 EG en volgende, zelfs als het daarbij gaat over rechten die de belanghebbende doet gelden na zijn terugkeer uit de werkstaat naar de lidstaat van oorsprong. De rechten die gebaseerd zijn op ná het in werking treden van de verordening vervulde verzekeringstijdvakken dienen eveneens te worden beoordeeld volgens het gunstiger bilateraal verdrag."
De vierde prejudiciële vraag
71. De verwijzende rechter stelt deze vraag slechts voor het geval van een ontkennend antwoord op een van de eerste twee vragen of een bevestigend antwoord op de derde vraag.
72. Uitgaande van de voorgestelde antwoorden op die vragen, is er geen reden die vraag te beantwoorden.
73. Daarom zal ik uitsluitend subsidiair de navolgende opmerkingen maken.
74. De betrokken regeling staat toe dat een werknemer die na uitoefening van zijn recht van vrij verkeer weer in Oostenrijk komt wonen een werkloosheidsuitkering geniet, zelfs als hij niet, volgens artikel 67, lid 3, van verordening 1408/71 heeft gewerkt in de staat waarin hij de werkloosheidsuitkering aanvraagt.
75. Zij maakt het dus voor die werknemer mogelijk om een gunstiger behandeling te genieten dan die welke is voorzien in de verordening, maar maakt dat voordeel afhankelijk van twee voorwaarden: gedurende vijftien jaren in Oostenrijk hebben gewoond vóór de laatste buitenlandse werkzaamheid, dan wel het bestaan van gezinshereniging.
76. Volgens de Oostenrijkse regering is deze bepaling in overeenstemming met het communautaire recht omdat zij geen belemmering vormt van het vrije verkeer en niet bij uitsluiting van toepassing is op Oostenrijkse onderdanen. Zij voegt daaraan toe dat het de reïntegratie van deze werklozen in de Oostenrijkse arbeidsmarkt vergemakkelijkt.
77. Onbetwistbaar verhindert niets een lidstaat om een gunstiger regeling vast te stellen dan die welke is bepaald in verordening nr. 1408/71.
78. Echter, het voordeel waar het hier over gaat is onderworpen aan de voorwaarde van een verblijf van 15 jaar of het bestaan van gezinshereniging.
79. Zoals de Commissie en de verwijzende rechter hebben opgemerkt is aan de verblijfsvoorwaarde makkelijker te voldoen voor Oostenrijkse onderdanen dan voor die van andere lidstaten, hetgeen dus een indirecte discriminatie betekent. Er is geen enkele objectieve reden aangevoerd om dat vereiste te rechtvaardigen.
80. Aangezien de voorafgaande opmerkingen slechts subsidiair zijn gemaakt, geef ik het Hof in overweging om op de vierde vraag als volgt te antwoorden:
Deze vraag behoeft niet te worden beantwoord."
Conclusie
81. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de vragen van het Verwaltungsgerichtshof te beantwoorden als volgt:
Eerste vraag
De rechtspraak van het Hof met betrekking tot het handhaven van de geldigheid van verdragen over sociale zekerheid in de plaats waarvan verordening nr. 1408/71 is gekomen, geldt eveneens wanneer een migrerende werknemer (vooruitlopend) ,het recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend vóór het in werking treden van verordening nr. 1408/71, maar evenzeer vóór het in werking treden van het EG-Verdrag in zijn staat van oorsprong, dat wil zeggen toen hij nog geen beroep kon doen op de artikelen 39 EG e.v. in de staat van tewerkstelling."
Tweede en derde vraag:
De regelingen die voortvloeien uit een tussen twee lidstaten gesloten verdrag die gunstiger zijn dan het regime dat voortvloeit uit de toepassing van verordening nr. 1408/71, zijn van toepassing voor de gehele periode van uitoefening van het recht van vrij verkeer in de zin van artikel 39 EG en volgende, zelfs als het daarbij gaat over rechten die de belanghebbende doet gelden na zijn terugkeer uit de werkstaat naar de lidstaat van oorsprong. De rechten die gebaseerd zijn op ná het in werking treden van de verordening vervulde verzekeringstijdvakken dienen eveneens te worden beoordeeld volgens het gunstiger bilateraal verdrag."
Vierde vraag:
Deze vraag behoeft niet te worden beantwoord."
Full & Egal Universal Law Academy