Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. Volgens de Overeenkomst inzake de landbouw, gesloten in het kader van de multilaterale handelsbesprekingen van de Uruguayronde, mag de Gemeenschap aanvullende rechten heffen bij de invoer van bepaalde producten waarvoor zij heeft afgezien van elke andere beperking dan invoerrechten, in het bijzonder van kwantitatieve beperkingen.
Die aanvullende rechten zijn verschuldigd indien de prijs van het ingevoerde goed daalt onder een bepaalde reactieprijs.
In deze zaak gaat het om de geldigheid van de door de Commissie voorgeschreven formaliteiten op basis waarvan bij elke invoer van deze producten wordt vastgesteld of aanvullende rechten moeten worden opgelegd, dat wil zeggen of de prijs van een bepaalde zending al dan niet onder de reactieprijs ligt. Bovendien worden een aantal minder belangrijke uitleggingsvragen aan de orde gesteld, die betrekking hebben op de concrete omstandigheden van het hoofdgeding.
De feiten van het hoofdgeding
2. Ten behoeve van mijn betoog kunnen de feiten van het hoofdgeding worden samengevat als volgt.
3. Eind 1995 voerde de Nederlandse vennootschap Kloosterboer Rotterdam BV (hierna: Kloosterboer"), een douane-expediteur, - ten behoeve van bepaalde klanten - partijen bevroren kippenborstfilet uit Brazilië in. Aanvankelijk was volgens de douaneautoriteiten geen aanvullend recht verschuldigd, daar de daadwerkelijk voor de goederen betaalde prijs (cif-invoerprijs), zoals in de factuur stond vermeld, hoger was dan de drempelprijs waaronder de vrijwaringsclausule werd toegepast (reactieprijs), die ten tijde van de feiten 714 NLG/100 kg netto bedroeg.
4. Op 18 april en 9 augustus daaropvolgend deed de inspecteur van de belastingdienst/douanedistrict Rotterdam aan Kloosterboer uitnodigingen tot betaling van aanvullende rechten ter zake van de ingevoerde goederen toekomen. De inspecteur was van mening, dat alsnog moest worden betaald, aangezien destijds ten onrechte niet in aanmerking was genomen, dat Kloosterboer niet uitdrukkelijk om vaststelling van het aanvullend recht op basis van de cif-invoerprijs had verzocht, zoals is voorgeschreven in artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 1484/95. Overeenkomstig artikel 3, lid 3, van die verordening berekende de inspecteur de verschuldigde aanvullende rechten op basis van de op de wereldmarkt vastgestelde gemiddelde prijs (representatieve prijs) voor dergelijke goederen, die destijds 466,14 NLG/100 kg bedroeg.
5. Alsnog een verzoek met terugwerkende kracht indienen was niet mogelijk, daar de goederen waren vrijgegeven, zodat de schuld moest worden geacht achteraf te zijn geboekt, zonder dat een beroep op de vergissing van de douaneadministratie kon worden gedaan door Kloosterboer, die als ervaren douane-expediteur deze redelijkerwijs had moeten ontdekken.
6. Kloosterboer betwistte de uitnodiging tot betaling met het betoog dat de bij artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1484/95 opgelegde verplichting tot het indienen van een verzoek om toepassing van de cif-invoerprijs ongeldig is, en, subsidiair, met een beroep op het gewettigd vertrouwen op inlichtingen van de douane dat een verzoek daartoe achteraf zou worden aanvaard.
De toepasselijke communautaire bepalingen
De verplichting tot indiening van een verzoek om toepassing van de cif-invoerprijs
7. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1484/95 bepaalde: De importeur kan verzoeken om vaststelling van het aanvullend recht op basis van de cif-invoerprijs van de betrokken partij, wanneer deze hoger is dan de toepasselijke [...] representatieve prijs." Bij het verzoek om toepassing van de cif-invoerprijs dienden bepaalde documenten te worden gevoegd (koopcontracten, verzekeringspolissen, vervoerovereenkomsten of cognossementen, factuur, certificaat van oorsprong), waaruit moet blijken dat de opgegeven prijs juist is (artikel 3, lid 2). Ook moest een zekerheid worden gesteld, die gelijk was aan het bedrag aan rechten dat hij zou hebben betaald indien deze berekend waren op basis van de toepasselijke representatieve prijs voor het betrokken product, die de importeur terugkreeg indien hij bewees, dat de partij tegen zodanige condities was afgezet dat de opgegeven prijs juist was.
Wanneer een dergelijk verzoek achterwege bleef, was de voor de heffing van het aanvullend recht in aanmerking te nemen invoerprijs de representatieve prijs (artikel 3, lid 3).
8. Verordening nr. 1484/95 was door de Commissie vastgesteld ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2777/75 van de Raad (hierna: basisverordening"), zoals deze na de inwerkingtreding van verordening (EG) nr. 3290/94 luidde.
Artikel 5, lid 3, van de basisverordening bepaalt echter enkel, dat de invoerprijzen die in aanmerking dienen te worden genomen voor de toepassing van een aanvullend invoerrecht, worden vastgesteld op basis van de cif-invoerprijzen van de zending in kwestie". Volgens deze bepaling mogen de aangegeven cif-invoerprijzen voorts worden geverifieerd aan de hand van de representatieve prijzen voor het betrokken product.
9. De huidige formulering van artikel 5 van verordening nr. 2777/75 sluit aan bij de aanpassing van de gemeenschapsregeling aan de Overeenkomst inzake de landbouw, gesloten in het kader van de multilaterale handelsbesprekingen van de Uruguayronde (hierna: Overeenkomst inzake de landbouw"), die door de Gemeenschap op grond van het toenmalige artikel 228 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 300 EG) is vastgesteld.
10. In het kader van de bijzondere vrijwaringsclausule bepaalt artikel 5, lid 1, sub b, van de Overeenkomst inzake de landbouw, dat ieder lid van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: WTO") aanvullende rechten kan heffen over de invoer van bepaalde producten indien de prijs waartegen zij in zijn douanegebied kunnen worden ingevoerd en die is bepaald aan de hand van de in de nationale valuta uitgedrukte cif-prijs bij invoer van de betrokken partij", daalt onder de reactieprijs.
De mogelijkheid om het aanvankelijke verzuim van een verzoek te herstellen
11. De voor een wijziging van douaneaangiften geldende regeling is vervat in het communautaire douanewetboek. Volgens artikel 65, tweede alinea, sub c, wordt geen wijziging meer toegestaan wanneer het verzoek daartoe wordt gedaan nadat de douaneautoriteiten de goederen hebben vrijgegeven.
12. Volgens artikel 220 van dit wetboek kan een douaneschuld achteraf worden geboekt uiterlijk twee dagen nadat de autoriteiten hebben vastgesteld dat het bedrag daarvan niet of voor een lager dan het wettelijk verschuldigde bedrag werd geboekt. Er wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet verschuldigd is ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan" (lid 2, sub b).
De prejudiciële vragen
13. Kloosterboer diende tegen de uitnodigingen tot betaling van de inspecteur een bezwaarschrift in en tegen de afwijzing stelde hij beroep in.
14. In het kader van de beroepsprocedure besloot het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof krachtens artikel 234 EG de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
1) Is verordening (EG) nr. 1484/95 rechtsgeldig, voorzover daarin het bepaalde bij artikel 5, lid 3, van verordening (EEG) nr. 2777/75 - inhoudende dat het aanvullend invoerrecht, bedoeld in artikel 5 van de Overeenkomst, wordt vastgesteld op basis van de cif-invoerprijs van de zending in kwestie - aldus is uitgewerkt dat zodanige vaststelling slechts plaatsvindt, indien de importeur daarom verzoekt en dat in alle andere gevallen de voor het aanvullend invoerrecht in aanmerking te nemen invoerprijs van de betrokken partij de representatieve prijs is, als bedoeld in artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1484/95?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
is het in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en met name het vertrouwensbeginsel dat, indien verzuimd is een verzoek als bedoeld in artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 1484/95 te doen, de douaneschuld wordt berekend met toepassing van het derde lid van genoemd artikel, indien:
- de bij de aangifte opgegeven cif-prijs van de betrokken zending boven de reactieprijs ligt;
- aan de aangever door de douaneautoriteiten is meegedeeld dat in die situatie zo'n verzoek achterwege kon blijven;
- de aangever te goeder trouw heeft gehandeld door op bedoelde mededelingen van de douane af te gaan en
- de aangever overigens aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan?
3) Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord:
geldt die bevestigende beantwoording evenzeer indien, naast de in de tweede vraag genoemde omstandigheden, de betrokken aangever kennis heeft genomen van de, met betrekking tot eerder door hem gedane aangiften, verstrekte ,Verificatie mededelingen, zoals weergegeven in rubriek 2.2, onder het tweede gedachtestreepje, van deze uitspraak?
4) Indien de tweede en derde vraag bevestigend worden beantwoord:
verzet het bepaalde bij verordening (EG) nr. 1484/95, in samenhang met artikel 65 van verordening (EG) nr. 2913/92 zich er dan tegen dat in de situatie, waarin een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1484/95 in vertrouwen op inlichtingen van de douaneautoriteiten aanvankelijk is nagelaten, dit verzoek ter voorkoming van toepassing van artikel 3, derde lid, van laatstgenoemde verordening, alsnog na het vrijgeven van de goederen wordt ingewilligd?
5) Indien de vierde vraag bevestigd wordt beantwoord:
is het in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, met name het bepaalde bij artikel 220, lid 2, aanhef en onder b, van verordening (EEG) nr. 2913/92 en het vertrouwensbeginsel, dat tot boeking achteraf als bedoeld in artikel 220, lid 1, van genoemde verordening wordt overgegaan, indien sprake is van omstandigheden als vermeld in de tweede vraag?
6) Bij een ontkennende beantwoording van vraag 5:
moet deze vraag eveneens ontkennend worden beantwoord indien de in de derde vraag vermelde omstandigheden zich voordoen?"
Analyse van de prejudiciële vragen
15. In de eerste drie vragen wordt, vanuit verschillende invalshoeken, het probleem van de geldigheid van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1484/95, in haar oorspronkelijk versie, aan de orde gesteld: in de eerste vraag in verband met de basisverordening; in de tweede en de derde vraag in verband met het vertrouwensbeginsel en in het licht van de omstandigheden van de zaak.
16. De in de eerste vraag tot uiting gebrachte twijfels van de verwijzende rechter zijn volledig gerechtvaardigd. Mijns inziens is de verplichting tot indiening van een uitdrukkelijk verzoek om vaststelling van de aanvullende invoerrechten op basis van de cif-prijs in tweeledig opzicht ongeldig.
17. In de eerste plaats omdat zij niet voldoende steun vindt in de basisverordening, dat wil zeggen verordening nr. 2777/75, zoals gewijzigd.
18. In de tweede plaats omdat zij eveneens in strijd is met het bepaalde in artikel 5, lid 1, van de Overeenkomst inzake de landbouw.
19. De tweede tot en met de zesde vraag werpen bovendien, subsidiair, problemen inzake de geldigheid en de uitlegging op, die verband houden met de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak. De argumenten waaruit de ongeldigheid van de voornaamste litigieuze bepaling blijkt, zijn zo sterk dat een onderzoek van deze vragen mij overbodig lijkt.
De geldigheid van artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 1484/95, juncto de basisverordening
20. Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2777/75 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3290/94, luidt:
De invoerprijzen die in aanmerking dienen te worden genomen voor de toepassing van een aanvullend invoerrecht, worden vastgesteld op basis van de cif-invoerprijzen van de zending in kwestie.
De cif-invoerprijzen worden daartoe geverifieerd aan de hand van de representatieve prijzen voor het betrokken product op de wereldmarkt of op de communautaire invoermarkt voor het product."
21. De bepaling is dus zeer eenvoudig: de relevante prijs op basis waarvan wordt vastgesteld of een aanvullend recht kan worden geheven, is de prijs die volgens aangifte daadwerkelijk voor de ingevoerde goederen is betaald, en niet een theoretische of statistische prijs, zoals bijvoorbeeld de gemiddelde prijs van het product op een bepaalde markt in een bepaalde periode.
Ongetwijfeld ter voorkoming van fraude, heeft de Raad evenwel toegestaan dat de aangegeven prijzen worden vergeleken met de marktprijzen.
Kortom, de basisverordening stelt als algemene regel, dat de heffing van aanvullende rechten moet worden vastgesteld aan de hand van de cif-prijs van de ingevoerde goederen, hoewel zij niet, als bijzondere regel, uitsluit dat door vergelijking met de marktprijzen de juistheid van de cif-prijs wordt geverifieerd.
22. Ingevolge artikel 5, lid 4, van verordening nr. 2777/75, zoals gewijzigd, moet de Commissie de desbetreffende uitvoeringsbepalingen vaststellen.
23. In artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 1484/95, in haar oorspronkelijke versie, werd echter het tegenovergestelde bepaald: De importeur kan verzoeken om vaststelling van het aanvullend recht op basis van de cif-invoerprijs van de betrokken partij", wanneer deze prijs hoger is dan de representatieve prijs en bij dit verzoek bepaalde documenten worden gevoegd. Anders zal de representatieve prijs in aanmerking worden genomen.
In weerwil van de eerste indruk blijkt in de regeling van verordening nr. 1484/95 de verwijzing naar de representatieve prijs in feite tot algemene regel te worden verheven, tenzij uitdrukkelijk om toepassing van de cif-invoerprijs wordt verzocht, hetgeen dan de bijzondere regel wordt.
24. De considerans van verordening nr. 1484/95 spreekt in dit opzicht voor zichzelf. Daarin wordt ondubbelzinnig verklaard, dat de voor de toepassing van een aanvullend invoerrecht in aanmerking te nemen invoerprijzen moeten worden geverifieerd aan de hand van de voor het betrokken product geldende representatieve prijzen op de wereldmarkt of op de invoermarkt van de Gemeenschap" (derde overweging van de considerans) en dat de importeur ervoor kan opteren dat het aanvullend recht anders dan op basis van de representatieve prijs wordt berekend" (vierde overweging van de considerans).
De verdraaiing door de uitvoeringsregeling van de duidelijke bewoordingen van de basisverordening volstaat op zich reeds om deze ongeldig te maken.
26. Het beroep van de Commissie op haar handelingsvrijheid bij de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheid is niet ter zake dienend. Krachtens deze machtiging kan de Commissie alle noodzakelijke of nuttige toepassingsbepalingen vaststellen voor de uitvoering van de basisverordening, mits zij niet in strijd zijn met de basisverordening zelf.
De geldigheid van artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 1484/95, juncto artikel 5, lid 1, van de Overeenkomst inzake de landbouw
27. De ongeldigheid van de litigieuze bepaling valt zo mogelijk nog meer op in het licht van de internationale verplichtingen die door de Gemeenschap zijn aangegaan in het kader van de multilaterale handelsbesprekingen van de Uruguayronde, en in het bijzonder van de aan de Overeenkomst tot oprichting van de WTO gehechte Overeenkomst inzake de landbouw.
28. Het Hof heeft weliswaar verklaard, dat de WTO-overeenkomsten, gelet op hun aard en opzet, in beginsel niet behoren tot de normen waaraan het Hof handelingen van de gemeenschapsinstellingen toetst.
29. Dat geldt echter niet wanneer de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van de WTO aangegane bijzondere verplichting of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-overeenkomsten verwijst". Dan dient het Hof de betrokken gemeenschapshandeling aan de WTO-regels te toetsen.
30. Dat is ook het geval met de onderhavige communautaire regeling. De derde overweging van de considerans van verordening nr. 3290/94 van de Raad, waarbij de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee - vastgesteld bij verordening nr. 2777/75 - werd aangepast aan het resultaat van de Uruguayronde, preciseert, dat met het oog op het behoud van een minimum aan bescherming tegen de nadelige marktconsequenties die het gevolg kunnen zijn van [...] tarificatie, het in de Overeenkomst [inzake de landbouw] is toegestaan om onder nauwkeurig bepaalde voorwaarden en uitsluitend voor de producten waarvoor de tarificatie geldt, aanvullende douanerechten toe te passen; dat derhalve in de betrokken basisverordeningen een bepaling in bovengenoemde zin moet worden opgenomen".
31. In het bijzonder mag en moet de Commissie ingevolge artikel 5, lid 4, van verordening nr. 2777/75, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3290/94, de uitvoeringsbepalingen vaststellen. Dit artikel preciseert dienaangaande: Deze bepalingen betreffen met name: a) de producten waarvoor aanvullende invoerrechten worden toegepast volgens artikel 5 van de Overeenkomst inzake de landbouw; b) de andere criteria die noodzakelijk zijn om te waarborgen dat [de bijzondere vrijwaringsclausule] wordt toegepast overeenkomstig artikel 5 van genoemde Overeenkomst [inzake de landbouw]".
32. De gemeenschapshandeling verwijst dus uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-overeenkomsten. Bovendien herinnert de Raad aan een van de voornaamste kenmerken van de in de Overeenkomst inzake de landbouw geformuleerde bijzondere vrijwaringsregeling. Deze bevat namelijk een nauwkeurige omschrijving van de voorwaarden voor de werking daarvan. In een rechtskader dat tot stand is gekomen na op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel" gevoerde onderhandelingen, heeft een dergelijke nauwkeurige omschrijving tot gevolg dat de termen strikt moeten worden nageleefd.
33. Overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub b, van de Overeenkomst inzake de landbouw kunnen aanvullende rechten boven het eenvormige douanerecht worden geheven met betrekking tot bepaalde producten - waaronder de in het hoofdgeding betrokken goederen - als de prijs waartegen dat product in het douanegebied van het Lid dat de concessie verleent, kan worden ingevoerd en die is bepaald aan de hand van de c.i.f.-prijs bij invoer van de betrokken partij en is uitgedrukt in de nationale valuta van dat Lid, daalt onder een reactieprijs die gelijk is aan de gemiddelde referentieprijs voor het betrokken product over de periode 1986 tot en met 1988".
34. Volgens artikel 5, lid 1, van de Overeenkomst inzake de landbouw is de cif-prijs bij invoer van elke afzonderlijke partij het enige criterium op basis waarvan eventuele aanvullende rechten worden vastgesteld.
35. Dit werd door de WTO-Beroepsinstantie overigens bevestigd in haar rapport van 13 juli 1998, European Communities - Measures affecting the importation of certain poultry products, dat ook betrekking had op de formaliteiten die gelden voor de invoer van uit Brazilië ingevoerd bevroren pluimveevlees.
36. In de aan deze Beroepsinstantie voorgelegde rechtsvraag ging het erom, of voor de vaststelling van het aanvullend recht een lid van de WTO de importeur de keuze mocht bieden tussen de berekening op basis van de cif-prijs van de zending en een andere berekeningsbasis, die van dit beginsel afweek, zoals bijvoorbeeld de berekening op basis van de representatieve prijs als bedoeld in verordening nr. 1484/95.
37. De Beroepsinstantie besliste, dat de berekening van het aanvullend recht op een andere basis dan de cif-prijs van de betrokken partij onverenigbaar was met de uit artikel 5 van de Overeenkomst inzake de landbouw voortvloeiende verplichtingen, mede gelet op zowel de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen als het kader waarvan ze deel uitmaken. In verband daarmee herinnerde zij eraan, dat daar artikel 5 van de Overeenkomst inzake de landbouw een bijzondere vrijwaringsclausule met een automatisch karakter is, dat wil zeggen dat daarvoor geen enkele schade behoeft te worden aangetoond, daarvan overeenkomstig de strikte voorschriften van artikel 5 en binnen de daarin gestelde grenzen gebruik moest worden gemaakt.
38. Ik sluit mij aan bij de overwegingen van de WTO-Beroepsinstantie en stel voor, artikel 5, leden 1 en 3, van verordening nr. 1484/95, in de op de onderhavige zaak toepasselijke versie, ongeldig te verklaren, voorzover daarbij de aanvullende rechten als algemene regel op basis van de representatieve prijs worden vastgesteld en van de betrokken marktdeelnemer een uitdrukkelijk verzoek om toepassing van de cif-prijs wordt verlangd.
39. Voor het Hof beriep de Commissie zich ter verdediging van de wettigheid van de verplichting tot indiening van dat verzoek op de noodzaak van fraudebestrijding, hetgeen zou rechtvaardigen dat voor de toepassing van de aangegeven cif-prijs als voorwaarde werd gesteld dat een aantal documenten wordt overgelegd als bewijs van de juistheid daarvan, en een zekerheid wordt gesteld.
40. Hoewel de Commissie een legitiem belang heeft bij fraudebestrijding, lijkt het niet juist, dat zij niet eens heeft proberen aan te tonen dat de voorwaarde van het voorafgaande verzoek het enige - zelfs niet het meest doeltreffende - middel was om dat te bereiken.
41. Eerder het tegenovergestelde is het geval; als gevolg van voornoemd rapport van de WTO-Beroepsinstantie heeft de Commissie verordening nr. 1484/95 gewijzigd door de vaststelling van verordening nr. 493/1999. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1484/95 luidt thans: Het aanvullende invoerrecht wordt op basis van de cif-invoerprijs van de betrokken partij vastgesteld." Indien de aldus aangegeven prijs hoger is dan de representatieve prijs, is de importeur nog steeds verplicht bewijsstukken over te leggen en zekerheid te stellen. Het in het hoofdgeding bedoelde voorafgaande verzoek behoeft derhalve niet meer te worden ingediend, de in de oude regeling vervatte maatregelen ter bestrijding van fraude daargelaten.
42. Bijgevolg faalt het betoog van de Commissie en behoeft zelfs niet eens te worden overwogen, of dit zou hebben volstaan ter betwisting van de tweeledige ongeldigheid waarop ik eerder heb gewezen.
Conclusie
43. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging het verzoek van het College van Beroep voor het bedrijfsleven om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
Artikel 3, leden 1 en 3, van verordening (EG) nr. 1484/95 van de Commissie van 28 juni 1995 houdende bepalingen voor de toepassing van de aanvullende invoerrechten in de sectoren slachtpluimvee en eieren, alsmede voor ovoalbumine, en houdende vaststelling van deze rechten en intrekking van verordening nr. 163/67/EEG, in de ten tijde van de feiten geldende versie, is ongeldig, voorzover de importeur daarbij wordt verplicht een uitdrukkelijk verzoek in te dienen, dat het eventuele aanvullend invoerrecht op basis van de cif-invoerprijs wordt vastgesteld."
Full & Egal Universal Law Academy