Conclusioni dell avvocato generale
I Introduzione
1. Ai sensi dell'Accordo sull'agricoltura, concluso nel quadro dei negoziati commerciali multilaterali dell'Uruguay Round, la Comunità può imporre il pagamento di dazi addizionali all'importazione di taluni prodotti, riguardo ai quali ha rinunciato ad ogni restrizione diversa dalla tariffa e, in particolare, a quelle a carattere quantitativo.
Tali dazi addizionali sono contabilizzabili se il prezzo della merce importata è inferiore ad un determinato livello rappresentativo o limite.
La presente causa verte sulla validità delle formalità stabilite dalla Commissione per stabilire, per ogni operazione di importazione dei detti prodotti, se occorra imporre dazi addizionali, vale a dire se sia d'uopo considerare che il prezzo di una determinata partita sia o meno inferiore al prezzo limite. Inoltre sorge una serie di questioni interpretative di portata inferiore relative alle circostanze concrete della causa a qua.
II I fatti del procedimento a quo
2. Ai fini della mia analisi, i fatti della controversia a qua si possono riassumere nei seguenti termini.
3. Alla fine del 1995 la società olandese Kloosterboer Rotterdam B.V. (in prosieguo: la «Kloosterboer»), spedizioniere in dogana, effettuava per conto di taluni clienti l'importazione di alcune partite di filetti di petto di pollo congelati originari del Brasile. Inizialmente le autorità doganali ritenevano che non fosse dovuto alcun dazio addizionale, dal momento che il prezzo effettivamente pagato per la merce (prezzo cif all'importazione) , risultante da fattura, era superiore al prezzo limite al di sotto del quale si applicava il meccanismo di salvaguardia commerciale (prezzo limite) che, all'epoca dei fatti, ammontava a NLG 714 per 100 kg netti.
4. Tuttavia, il 18 aprile e il 9 agosto seguenti l'Ispettorato delle imposte del distretto doganale di Rotterdam inviava alla Kloosterboer un ordine di pagamento per i dazi addizionali relativi alla merce importata. L'Ispettorato riteneva opportuno contabilizzarli dato che, a suo tempo, non si era tenuto conto erroneamente del fatto che la Kloosterboer aveva omesso di chiedere espressamente l'applicazione del prezzo cif all'importazione per determinare il dazio addizionale, come prescritto dall'art. 3, n. 1, del regolamento (CE) n. 1484/95 . Ai sensi dell'art. 3, n. 3, di detto regolamento, l'Ispettorato calcolava i dazi addizionali dovuti sulla base del prezzo di mercato mondiale (prezzo rappresentativo) per tale tipo di prodotti che, al momento dei fatti, ammontava a NLG 466,14 per 100 kg.
5. Non era ammissibile la presentazione tardiva della domanda con effetti retroattivi, poiché la merce era stata svincolata, cosicché che l'obbligazione doveva considerarsi come contratta a posteriori, senza che la Kloosterboer potesse far valere l'errore commesso dalle autorità doganali che essa, in qualità di professionista di gestione doganale, avrebbe dovuto ragionevolmente riconoscere.
6. La Kloosterboer impugnava gli ordini di pagamento contestando, da un lato, la validità dell'obbligo di chiedere l'applicazione del prezzo cif previsto dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1484/95 e, in subordine, invocando il legittimo affidamento sulle informazioni fornite dalla dogana, affinché venisse accettata a posteriori una domanda in tal senso.
III La normativa comunitaria pertinente
Sull'obbligo di chiedere l'applicazione del prezzo cif all'importazione
7. L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1484/95 prevedeva in effetti che «per la determinazione del dazio addizionale l'importatore può chiedere che venga applicato il prezzo cif all'importazione della partita considerata, qualora quest'ultimo sia superiore al prezzo rappresentativo applicabile». Inoltre la domanda di applicazione del prezzo cif all'importazione era subordinata alla presentazione di taluni documenti (contratto d'acquisto, di assicurazione, di trasporto o polizza di carico, fattura, certificato di origine), il cui oggetto era dimostrare la realtà del prezzo dichiarato (art. 3, n. 2). L'importatore doveva altresì costituire una cauzione pari all'importo dei dazi addizionali che avrebbe pagato se questi ultimi fossero stati calcolati sulla base del prezzo rappresentativo applicabile al prodotto, cauzione ch'egli avrebbe recuperato dopo aver fornito la prova che la partita era stata smerciata in condizioni tali da confermare la realtà dei prezzi dichiarati.
In caso di una mancata richiesta nei suddetti termini, il prezzo all'importazione da prendere in considerazione per l'imposizione di un dazio addizionale era il prezzo rappresentativo (art. 3, n. 3).
8. La Commissione ha adottato il regolamento n. 1484/95 al fine di dare attuazione al regolamento (CEE) del Consiglio n. 2777/75 , come modificato in seguito all'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 3290/94 .
Ciononostante, l'art. 5, n. 3, del detto regolamento di base stabilisce unicamente che i prezzi da considerarsi per l'imposizione di un dazio addizionale «sono determinati in base ai prezzi cif della spedizione considerata». La stessa disposizione consente inoltre di verificare i prezzi cif dichiarati in base ai prezzi rappresentativi del prodotto in questione.
9. L'attuale testo dell'art. 5 del regolamento n. 2777/75 si inserisce nell'opera di adeguamento della normativa comunitaria a quanto disposto nell'ambito dell'Accordo sull'agricoltura, concluso nel quadro dei negoziati commerciali multilaterali dell'Uruguay Round (in prosieguo: l'«Accordo sull'agricoltura») e adottato dalla Comunità in forza dell'ex art. 228 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 300 CE).
10. Fra le clausole di salvaguardia speciale, l'art. 5, n. 1, lett. b), dell'Accordo sull'agricoltura dispone che qualsiasi membro dell'Organizzazione mondiale del commercio (in prosieguo: l'«OMC») potrà imporre dazi addizionali all'importazione di taluni prodotti se il prezzo al quale questi possono penetrare nel suo territorio doganale, «quale determinato in base al prezzo all'importazione cif della spedizione interessata espresso in moneta nazionale», è inferiore al prezzo limite («prezzo limite» nella terminologia dei regolamenti comunitari) .
Sulla possibilità di sanare la mancata presentazione iniziale della domanda
11. La normativa applicabile in caso di rettifica di dichiarazioni di contenuto doganale è contenuta nel codice doganale comunitario . Ai sensi dell'art. 65, secondo comma, lett. c), nessuna rettifica può più essere autorizzata se la domanda è fatta dopo che l'autorità doganale ha autorizzato lo svincolo delle merci.
12. L'art. 220 dello stesso codice prevede che un'obbligazione doganale possa sorge a posteriori, al più tardi entro due giorni dalla data in cui l'autorità doganale si è resa conto del fatto che, a suo tempo, l'importo dei dazi non era stato contabilizzato o era stato contabilizzato ad un livello inferiore all'importo legalmente dovuto. Non si procede alla contabilizzazione a posteriori dell'obbligazione quando l'importo legalmente dovuto non è stato contabilizzato «per un errore dell'autorità doganale, che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore avendo questi agito in buona fede e rispettato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana» [n. 2, lett. b)].
IV Le questioni pregiudiziali
13. La Kloosterboer ha impugnato gli ordini di pagamento inviati dall'Ispettorato prima in via amministrativa e in seguito in giudizio.
14. Nel corso del procedimento giudiziario, il College van Beroep voor het bedrijfsleven (tribunale commerciale) ha disposto la sospensione del procedimento sottoponendo alla Corte, in forza dell'art. 234 CE, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il regolamento (CEE) n. 1484/95 sia giuridicamente valido nella misura in cui il disposto dell'art. 5, n. 3, del regolamento (CEE) n. 2777/75 ai sensi del quale il dazio all'importazione addizionale di cui all'art. 5 dell'Accordo sull'agricoltura è determinato in base al prezzo all'importazione cif della spedizione considerata vi è configurato in termini tali che la determinazione del dazio addizionale può avvenire su tale base soltanto se l'importatore ne fa domanda, e in modo tale che, in tutti gli altri casi, il prezzo all'importazione della spedizione di cui trattasi da prendere in considerazione per l'imposizione del dazio addizionale è il prezzo rappresentativo ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1484/95.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione:
Se sia compatibile con il diritto comunitario e, in particolare, col principio del legittimo affidamento il fatto che, quando l'importatore ha omesso di presentare una domanda ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1484/95, l'obbligazione doganale sia calcolata in base al n. 3 di detto articolo:
se il prezzo cif della spedizione considerata indicato nella dichiarazione era superiore al prezzo limite;
se le autorità doganali hanno comunicato al dichiarante che in tale situazione poteva astenersi dalla domanda di cui sopra;
se il dichiarante ha agito in buona fede basandosi sulle summenzionate informazioni delle autorità doganali e
se il dichiarante ha peraltro rispettato tutte le norme vigenti in materia di dichiarazione doganale.
3) In caso di soluzione affermativa della seconda questione:
Se la soluzione della seconda questione sia del pari affermativa qualora, oltre alle circostanze menzionate nella seconda questione, il dichiarante interessato abbia preso conoscenza delle "comunicazioni di verifica" che gli sono state rilasciate quanto alle dichiarazioni che aveva presentato in precedenza, comunicazioni il cui contenuto è riprodotto al punto 2.2, secondo trattino, della presente ordinanza.
4) In caso di soluzione affermativa della seconda e della terza questione:
Se il combinato disposto del regolamento (CEE) n. 1484/95 e dell'art. 65 del regolamento (CEE) n. 2913/92 osti a che, quando il dichiarante ha inizialmente omesso di presentare una domanda ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1484/95 poiché si basava sulle informazioni che gli erano state fornite dalle autorità doganali, siffatta domanda mirante ad impedire l'applicazione dell'art. 3, n. 3, di quest'ultimo regolamento sia accettata a posteriori, dopo la concessione dello svincolo delle merci.
5) In caso di soluzione affermativa della quarta questione:
Se sia compatibile con il diritto comunitario, in particolare con il disposto dell'art. 220, n. 2, prima frase e lett. b), del regolamento (CEE) n. 2913/92, e con il principio del legittimo affidamento effettuare la contabilizzazione dell'obbligazione doganale a posteriori ai sensi dell'art. 220, n. 1, di detto regolamento nelle circostanze di cui alla seconda questione.
6) In caso di soluzione negativa della quinta questione:
Se la soluzione della quinta questione sia negativa anche nelle circostanze menzionate nella terza questione».
V Analisi delle questioni pregiudiziali
15. Le prime tre questioni deferite sollevano, da angolature diverse, il problema della validità dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1484/95, nella sua versione originale: la prima in relazione al regolamento di base; la seconda e la terza per quanto riguarda il principio del legittimo affidamento e tenuto conto delle circostanze particolari del caso.
16. I dubbi manifestati dal giudice a quo nella sua prima questione sono del tutto legittimi. Ritengo che l'obbligo di presentare una domanda esplicita di applicazione del prezzo cif al momento di determinare la contabilizzazione di dazi addizionali all'importazione sia illegittimo per due motivi.
17. In primo luogo, in quanto il detto obbligo non è sufficientemente giustificato dalla disposizione di base, vale a dire il regolamento n. 2777/75, come modificato.
18. In secondo luogo, perché esso risulta parimenti contrario al disposto dell'art. 5, n. 1, dell'Accordo sull'agricoltura.
19. Inoltre le questioni dalla seconda alla sesta, sollevate in subordine, vertono su problemi di validità e interpretazione, relativamente alle circostanze particolari del caso di specie. A mio parere, la forza degli argomenti che dimostrano l'invalidità della principale disposizione controversa è tale da vanificare l'analisi delle dette questioni.
Sulla validità dell'art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1484/95 alla luce della norma di base
20. L'art. 5, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 2777/75, come modificato dal regolamento n. 3290/94, dispone testualmente:
«I prezzi all'importazione da considerarsi per l'imposizione di un dazio addizionale sono determinati in base ai prezzi cif della spedizione considerata.
A tal fine i prezzi cif sono verificati sulla base dei prezzi rappresentativi del prodotto in questione sul mercato mondiale o sul mercato comunitario dell'importazione».
21. La disposizione è quindi molto semplice: il prezzo rilevante al fine di determinare l'esigibilità di un dazio addizionale è l'importo dichiarato come effettivamente pagato per la merce importata e non un prezzo teorico o ricavato da statistiche, come potrebbe essere il prezzo medio del prodotto su un determinato mercato in un dato periodo di tempo.
Ciononostante, il Consiglio ha consentito, senza dubbio ai fini di lotta alla frode, che i prezzi dichiarati fossero verificati sulla base di quelli di mercato.
Riassumendo, il regolamento di base parte dal presupposto generale che l'imposizione di dazi addizionali debba essere determinata considerando il prezzo cif della merce importata, anche se non esclude, come eventualità speciale che si controlli la realtà del detto prezzo in relazione ai prezzi di mercato.
22. L'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2777/75, come modificato, affida alla Commissione l'adozione delle relative modalità d'applicazione.
23. Orbene, l'art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1484/95, nella sua versione originale, adotta la posizione contraria: «[p]er la determinazione del dazio addizionale l'importatore può chiedere che venga applicato il prezzo cif all'importazione della partita», qualora quest'ultimo sia superiore al prezzo rappresentativo e sia accompagnato da taluni documenti. Altrimenti si prenderà in considerazione il prezzo rappresentativo.
Ad un esame più approfondito risulta che il regime del regolamento n. 1484/95 equivale ad elevare il riferimento al prezzo rappresentativo a caso generale, a meno che si chieda espressamente l'applicazione del prezzo cif all'importazione, eventualità che diviene quindi speciale.
24. A tale proposito, il preambolo del regolamento n. 1484/95 si esprime chiaramente. Ivi si afferma in maniera inequivoca che «i prezzi all'importazione di cui si deve tener conto per l'imposizione di un dazio all'importazione addizionale dovrebbero essere verificati in base ai prezzi rappresentativi del prodotto di cui trattasi sul mercato mondiale o sul mercato comunitario d'importazione» (terzo considerando) e che «l'importatore ha la possibilità di scegliere che il dazio addizionale sia calcolato su una base diversa dal prezzo rappresentativo» (quarto considerando) .
25. Tale radicale inversione che la disposizione di attuazione opera rispetto ai termini manifesti del regolamento di base è sufficiente di per sé a provocarne l'invalidità.
26. Il richiamo della Commissione al margine di discrezionalità di cui essa dispone nell'esercizio del suo potere di attuazione non è pertinente. In forza della detta delega la Commissione può adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l'attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina .
Sulla validità dell'art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1484/95 in relazione all'art. 5, n. 1, dell'Accordo sull'agricoltura
27. La nullità della disposizione controversa è tanto più manifesta, se del caso, alla luce degli impegni internazionali assunti dalla Comunità nell'ambito dei negoziati multilaterali dell'Uruguay Round e, in particolare, dell'Accordo sull'agricoltura allegato all'accordo OMC.
28. Vero è che la Corte ha dichiarato che, tenuto conto della loro natura e della loro economia, gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali essa controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie .
29. Tuttavia la situazione cambia nel caso in cui «la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell'ambito dell'OMC, ovvero nel caso in cui l'atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi OMC». In tali casi spetta alla Corte controllare la legittimità dell'atto comunitario controverso alla luce delle norme dell'OMC .
30. Ciò vale anche per la normativa comunitaria in esame. Il quarto considerando del regolamento del Consiglio n. 3290/94, che ha conformato l'organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame stabilita nel regolamento n. 2777/75 al risultato dell'Uruguay Round, precisa che «per mantenere un minimo di protezione contro gli effetti negativi che possono manifestarsi sul mercato a causa della tariffazione (...), l'Accordo [sull'agricoltura] consente l'applicazione di dazi addizionali a condizioni ben definite e che riguardano esclusivamente i prodotti soggetti a tariffazione; che è pertanto opportuno inserire una disposizione corrispondente nei regolamenti di base di cui trattasi» .
31. Più in concreto, l'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2777/75, come modificato dallo stesso regolamento n. 3290/94, autorizza e deputa la Commissione ad adottare le modalità d'applicazione e precisa al riguardo che «[ta]li modalità riguardano segnatamente: a) la determinazione dei prodotti ai quali sono applicati dazi all'importazione addizionali ai sensi dell'articolo 5 dell'Accordo sull'agricoltura; b) gli altri criteri necessari per garantire l'applicazione del [regime di salvaguardia speciale] in conformità dell'articolo 5 di detto Accordo [sull'agricoltura]» .
32. L'atto comunitario si riferisce quindi espressamente a disposizioni concrete dell'OMC. Inoltre il Consiglio si preoccupa di ricordare una delle caratteristiche principali del regime di salvaguardia speciale istituito con l'Accordo sull'agricoltura. Si tratta della definizione precisa delle condizioni del suo funzionamento. Tale precisione implica a sua volta, in un contesto giuridico originato dalla conclusione di «mutui accordi reciprocamente convenienti» , una rigida osservanza dei suoi termini.
33. Orbene, conformemente all'art. 5, n. 1, lett. b), dell'Accordo sull'agricoltura, si potranno imporre dazi addizionali, in aggiunta alla tariffa consolidata, per quanto riguarda taluni prodotti tra i quali rientra la merce oggetto della controversia a qua «se il prezzo al quale le importazioni del prodotto in questione possono penetrare nel territorio doganale del membro [dell'OMC] contraente che accorda la concessione, quale determinato in base al prezzo all'importazione cif della spedizione interessata espresso in moneta nazionale, è inferiore ad un prezzo limite pari al prezzo medio di riferimento nel periodo dal 1986 al 1988 per il prodotto in questione».
34. L'art. 5, n. 1, dell'Accordo sull'agricoltura qualifica il prezzo cif all'importazione della partita singolarmente considerata come unico criterio di determinazione di eventuali dazi addizionali.
35. Ciò è stato peraltro confermato dall'organo d'appello dell'OMC nella sua relazione del 13 luglio 1998, Comunità europee Misure relative all'importazione di determinati prodotti avicoli, che ha avuto parimenti ad oggetto le formalità cui è subordinata l'importazione di carne di pollame congelata originaria del Brasile.
36. La questione giuridica deferita al detto organo era volta a stabilire se, per la determinazione del dazio addizionale, fosse legittimo che un membro dell'OMC offrisse all'importatore la possibilità di scegliere tra l'applicazione del prezzo cif della partita e un altro metodo di calcolo che si discostasse da tale principio, come ad esempio quello fondato sul prezzo rappresentativo previsto nel regolamento n. 1484/95 .
37. L'organo d'appello concludeva che l'applicazione di un metodo diverso dal prezzo cif di una partita considerata per contabilizzare il dazio addizionale fosse incompatibile con gli obblighi derivanti dall'art. 5 dell'Accordo sull'agricoltura , e ciò tenuto conto sia del senso ordinario del testo che del contesto nel quale si inserisce. Per quanto riguarda quest'ultimo, l'organo d'appello ricordava che, essendo il dispositivo dell'art. 5 dell'Accordo sull'agricoltura un meccanismo di salvaguardia speciale a carattere automatico, vale a dire non subordinato ad alcuna prova di danno, «occorre ricorrervi solo conformemente alle rigide prescrizioni di cui all'art. 5 e nei limiti di queste ultime» .
38. Faccio mie le considerazioni espresse dall'organo d'appello dell'OMC e propongo di dichiarare la nullità dell'art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1484/95, nella versione applicabile nel caso di specie, nella parte in cui considera il prezzo rappresentativo come metodo generale per la determinazione dei dazi addizionali, imponendo per l'applicazione del prezzo cif una domanda esplicita dell'operatore interessato.
39. Dinanzi alla Corte la Commissione ha fatto valere, a difesa della legittimità dell'obbligo di presentare la detta domanda, la necessità di lottare contro la frode, la quale giustificherebbe il fatto che l'applicazione del prezzo cif dichiarato sia subordinata alla presentazione di determinati documenti, come prova della realtà di tale prezzo, e alla costituzione di una cauzione.
40. Sebbene l'interesse della Commissione nei riguardi della lotta alla frode sia legittimo, non sembra opportuno ch'essa non abbia neppure provato a dimostrare che l'esigenza della domanda previa costituisce l'unico strumento o il più efficace per conseguire tale obiettivo.
41. Al contrario, a seguito della citata relazione dell'organo d'appello dell'OMC, la Commissione ha modificato il regolamento n. 1484/95 adottando il regolamento (CE) n. 493/1999 . Secondo l'attuale stesura dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1484/95, «[p]er la determinazione del dazio addizionale viene applicato il prezzo cif all'importazione della spedizione considerata». Se il prezzo così dichiarato è superiore al prezzo rappresentativo, permane per l'importatore l'obbligo di presentare documenti probatori, nonché costituire una cauzione. Pertanto non è più necessario presentare la domanda previa oggetto del procedimento a quo, sebbene non si sia rinunciato alle misure antifrode contenute nella precedente versione della disposizione.
42. Di conseguenza, l'argomento della Commissione è privo di fondamento e non occorre più esaminare la questione se esso fosse sufficiente per rimediare alla duplice invalidità rilevata in precedenza.
V Conclusione
43. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal College van Beroep voor het bedrijfsleven:
«L'art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento (CE) della Commissione 28 giugno 1995, n. 1484, che stabilisce le modalità d'applicazione del regime relativo all'applicazione dei dazi addizionali all'importazione e fissa dazi addizionali all'importazione nei settori delle uova e del pollame nonché per l'ovoalbumina e che abroga il regolamento n. 163/67/CEE, nella versione vigente all'epoca dei fatti di causa, è invalido in quanto impone all'importatore l'obbligo di presentare una domanda esplicita affinché la contabilizzazione dell'eventuale dazio speciale venga effettuata sulla base del prezzo cif all'importazione».
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