Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit dem vorliegenden Beschluss fordert das deutsche Bundesverwaltungsgericht den Gerichtshof zur Auslegung einiger Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 auf, um die Vereinbarkeit der Verordnung der Landesregierung und des Ministeriums für Umwelt und Verkehr des Landes Baden-Württemberg über die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle und die Sonderabfallagentur vom 12. September 1996 mit dem Gemeinschaftsrecht überprüfen zu können.
2. Diese Sonderabfallverordnung enthält eine verbindliche Regelung für die Behandlung bestimmter Abfälle zur Beseitigung. Im Wesentlichen verpflichtet sie Erzeuger und Besitzer von gefährlichen Abfällen, die in Baden-Württemberg ansässig sind, diese zur Verbrennung einer von diesem Land abhängigen zentralen Einrichtung anzudienen. Den Wirtschaftsteilnehmern wird somit die Möglichkeit genommen, diese Art von Abfällen in einen anderen Mitgliedstaat zur dortigen Behandlung auszuführen.
3. Da sich das vorlegende Gericht nicht in der Lage sieht, abschließend zu entscheiden, dass die Sonderabfallverordnung in ihrem Grundsatz mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere mit Artikel 29 EG in Einklang steht, befragt es den Gerichtshof nach der Vereinbarkeit des in der Sonderabfallverordnung vorgesehenen Verbotes mit dem Gemeinschaftsrecht.
I - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
Richtlinie 75/442/EWG
4. Die Richtlinie soll die nationalen Rechtsvorschriften über die Abfallbeseitigung harmonisieren. Sie wurde auf der Grundlage der Artikel 100 und 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 94 EG und 308 EG) erlassen und u. a. durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 geändert, die auf Artikel 130s des Vertrages (nach Änderung jetzt Artikel 175 EG) gestützt wurde.
5. Nach ihren Artikeln 3, 4 und 5 bezweckt die Richtlinie zunächst die Verhütung, Verringerung, Verwertung und Nutzung von Abfällen, ferner den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt bei der Behandlung von zur Beseitigung oder Verwertung bestimmten Abfällen und schließlich die Errichtung eines integrierten Netzes der Abfallbeseitigung auf Gemeinschaftsebene und, wenn möglich, auf nationaler Ebene.
6. Artikel 5 der Richtlinie bestimmt:
(1) Die Mitgliedstaaten treffen - in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten, wenn sich dies als notwendig oder zweckmäßig erweist - Maßnahmen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen zu errichten, die den derzeit modernsten, keine übermäßig hohen Kosten verursachenden Technologien Rechnung tragen. Dieses Netz muss es der Gemeinschaft insgesamt erlauben, die Entsorgungsautarkie zu erreichen, und es jedem einzelnen Mitgliedstaat ermöglichen, diese Autarkie anzustreben, wobei die geographischen Gegebenheiten oder der Bedarf an besonderen Anlagen für bestimmte Abfallarten berücksichtigt werden.
(2) Dieses Netz muss es darüber hinaus gestatten, dass die Abfälle in einer der am nächsten gelegenen geeigneten Entsorgungsanlagen unter Einsatz von Methoden und Technologien beseitigt werden, die am geeignetsten sind, um ein hohes Niveau des Gesundheits- und Umweltschutzes zu gewährleisten."
7. Artikel 7 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, Abfallbewirtschaftungspläne zu erstellen, um die Ziele der Artikel 3, 4 und 5 zu verwirklichen, und gestattet ihnen, Maßnahmen zu ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das diesen Plänen nicht entspricht, zu unterbinden.
Verordnung Nr. 259/93
8. Die Verordnung regelt die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten. Auf der Grundlage des Artikels 130s des Vertrages erlassen, hebt sie die Richtlinie 84/631/EWG auf und tritt an ihre Stelle.
9. Titel II der Verordnung - Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten - umfasst einen Abschnitt A über das Verfahren für die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen. Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i, der in Abschnitt A enthalten ist, bestimmt:
Um das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene gemäß der Richtlinie 75/442/EWG zur Anwendung zu bringen, können die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Vertrag Maßnahmen ergreifen, um die Verbringung von Abfällen allgemein oder teilweise zu verbieten oder um gegen jede Verbringung Einwand zu erheben. Diese Maßnahmen werden unverzüglich der Kommission mitgeteilt, die die anderen Mitgliedstaaten unterrichtet."
B - Nationales Recht
Einschlägige gesetzliche Vorschriften
10. § 41 Absatz 1 des Gesetzes vom 27. September 1994 definiert die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Beseitigung als Abfälle... aus gewerblichen oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmen oder öffentlichen Einrichtungen, die nach Art, Beschaffenheit oder Menge in besonderem Maße gesundheits-, luft- oder wassergefährdend, explosibel oder brennbar sind oder Erreger übertragbarer Krankheiten enthalten oder hervorbringen können".
11. Nach § 9 Absatz 1 Satz 1 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz) in der Fassung vom 15. Oktober 1996, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 16. Juli 1998, schafft das Land Baden-Württemberg zusammen mit den Erzeugern und Besitzern zentrale Einrichtungen zur Entsorgung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung.
12. Gemäß § 9 Absatz 2 Satz 2 LAbfG kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung bestimmen, dass Erzeuger und Besitzer solcher Abfälle diese den Trägern der zentralen Einrichtungen oder der nach § 28 a Absatz 1 LAbfG bestimmten Agentur anzudienen haben.
13. Nach § 9 Absatz 2 Satz 3 LAbfG werden Abfälle, die die Träger der zentralen Einrichtungen nicht in diesen Einrichtungen entsorgen können, der vom Erzeuger oder Besitzer vorgeschlagenen Abfallentsorgungsanlage zugewiesen.
Einschlägige Vorschriften der Sonderabfallverordnung
14. Aufgrund von § 9 Absatz 2 Satz 2 LAbfG hat die Regierung des Landes Baden-Württemberg die Sonderabfallverordnung, geändert durch die Verordnung vom 26. Januar 1998, erlassen.
15. § 1 Absatz 1 SAbfVO bestimmt, dass Träger der zentralen Einrichtungen zur Entsorgung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung die im Jahr 1973 gegründete, im Wesentlichen vom Land gehaltene SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH ist.
16. Da in Baden-Württemberg keine Verbrennungsanlage für Sonderabfälle existiert, wurde eine Kooperation zwischen den Ländern Baden-Württemberg und Hamburg vereinbart.
17. Nach § 1 Absatz 2 SAbfVO sind zentrale Einrichtungen für die zur Deponierung vorgesehenen Abfälle die Sonderabfalldeponie Billigheim und für die zur Verbrennung vorgesehenen Abfälle die Sonderverbrennungsanlage der Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH in Hamburg im Rahmen der bestehenden Lieferverpflichtungen".
18. Nach § 3 Absatz 1 Satz 1 SAbfVO haben Erzeuger und Besitzer von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung, die in Baden-Württemberg erzeugt worden sind oder dort behandelt, gelagert oder abgelagert werden sollen, diese Abfälle der Agentur anzudienen, die sie sodann nach Maßgabe des § 4 Absatz 1 SAbfVO einer Entsorgungsanlage zuweist.
19. § 3 Absatz 1 Satz 2 SAbfVO sieht jedoch Ausnahmen von dieser Pflicht vor, u. a. wenn die zu behandelnde Abfallmenge bestimmte Schwellen nicht überschreitet oder wenn die Abfälle in betriebseigenen Anlagen der Abfallerzeuger oder -besitzer unter bestimmten Bedingungen entsorgt werden.
20. § 4 Absatz 1 SAbfVO bestimmt:
Die Sonderabfallagentur weist die angedienten Abfälle der [SBW] zur Entsorgung in den zentralen Einrichtungen nach § 1 Abs. 2 zu, soweit die Abfälle in diesen Einrichtungen entsorgt werden können und im Fall der Sonderverbrennungsanlage der [AVG] in Hamburg die Lieferverpflichtung in Höhe von jährlich 20 000 t zu erfuellen ist. Diese entsorgt die nach Satz 1 zugewiesenen Abfälle in den zentralen Einrichtungen."
21. § 4 Absatz 3 SAbfVO sieht vor, dass die Agentur angediente Abfälle, die nicht nach § 4 Absatz 1 einer der beiden zentralen Einrichtungen zugewiesen werden, der vom Erzeuger oder Besitzer vorgeschlagenen Anlage zuweist, soweit die Abfälle nach deutschem Umweltrecht ordnungsgemäß entsorgt werden sollen.
22. Die in § 1 Absatz 2 und § 4 Absatz 1 SAbfVO angesprochene Lieferverpflichtung in Höhe von jährlich 20 000 t für die Sonderverbrennungsanlage in Hamburg ergibt sich aus einem am 5. Mai 1994 zwischen der SBW und der AVG für einen Zeitraum von 15 Jahren geschlossenen Vertrag.
Vertrag
23. Nach der Präambel dieses Vertrages stellt im Rahmen einer Kooperation mit dem Land Baden-Württemberg das Land Hamburg einen Teil seiner Kapazitäten für die Verbrennung der von der SBW angedienten Sonderabfälle gegen ein Entgelt von 1 200 DM pro angelieferter Tonne Abfall zur Verfügung. Die Verbrennung wird in der Anlage der AVG in Hamburg vorgenommen.
24. In dem Vertrag wird die Menge der von der SBW zur Verbrennung durch die AVG angedienten Sonderabfälle auf 30 000 t jährlich beschränkt. Die SBW garantiert die Anlieferung einer jährlichen Mindestmenge von 20 000 t an die AVG. Unterschreitet die SBW diese Garantiemenge, muss sie nach dem Vertrag den jeweils geltenden Entsorgungspreis auch für die nicht angelieferten Mengen zahlen. Für diese Ausfallzahlungen hat das Land Baden-Württemberg eine auf den Hoechstbetrag von 180 Millionen DM begrenzte Garantieerklärung abgegeben.
II - Sachverhalt und Verfahren
25. Die Firma DaimlerChrysler AG leitete am 4. Dezember 1996 beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Deutschland) ein Normenkontrollverfahren ein und beantragte, die Sonderabfallverordnung für nichtig zu erklären.
26. Die Antragstellerin machte vor diesem Gericht geltend, dass die Pflicht, die in ihren baden-württembergischen Betriebsstätten erzeugten Sonderabfälle einer in Hamburg gelegenen Abfallverbrennungsanlage anzudienen, ihr die Möglichkeit nehme, diese Abfälle im Hinblick auf eine kostengünstigere Verbrennung nach Belgien auszuführen. Hierzu führte sie aus, dass die Zuführung der Abfälle in die Anlage in Hamburg, also über eine Entfernung, die in der Regel zwischen 600 und 800 km liege, ihr jährliche Mehrkosten von 2,2 Millionen DM verursache.
27. Zur Begründung ihres Begehrens machte die Antragstellerin geltend, dass die Andienungspflicht für die Abfallverbrennungsanlage der AVG in Hamburg eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung begründe, die nach Artikel 34 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 29 EG) sowie nach der Richtlinie und der Verordnung untersagt sei.
28. Der Verwaltungsgerichtshof wies den Normenkontrollantrag mit Beschluss vom 24. November 1997 als unbegründet ab.
29. Auf die Beschwerde der Antragstellerin ließ das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 14. Mai 1998 die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu.
30. Da es Zweifel an der Vereinbarkeit der Sonderabfallverordnung mit dem Gemeinschaftsrecht hat, hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 24. Juni 1999 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist die Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 so zu verstehen, dass bei einem durch das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie gerechtfertigten allgemeinen Ausfuhrverbot für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Beseitigung zusätzlich geprüft werden muss, ob das Ausfuhrverbot mit primärem Unionsrecht, insbesondere mit dem Verbot von mengenmäßigen Handelsbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Artikel 28 ff. EG vereinbar ist?
2. Genügt, wenn diese Frage zu bejahen ist, bei einem gesetzlich angeordneten und mengenmäßig beschränkten Ausfuhrverbot eine auf die gesetzliche Regelung als solche bezogene Prüfung, oder ist diese in jedem Einzelfall vorzunehmen, in dem unter Anwendung der gesetzlichen Regelung eine beabsichtigte Ausfuhr verboten wird? Darf in diesem Rahmen durch Andienungspflichten für eine inländische Anlage ein Ausfuhrverbot für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Beseitigung auf einen Zeitraum von 15 Jahren festgeschrieben" werden, wenn zum Zeitpunkt der Begründung der Andienungspflichten die angestrebte Entsorgungssicherheit nur durch eine entsprechend lange vertragliche Bindung an den Betreiber dieser Anlage erreicht werden konnte?
3. Erlaubt Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 den Mitgliedstaaten eine Regelung, die im Rahmen von Andienungspflichten die Verbringung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung in andere Mitgliedstaaten von der Voraussetzung abhängig macht, dass die beabsichtigte Beseitigung den umweltrechtlichen Anforderungen des Versandstaates entspricht?
4. Ist es mit den Regelungen der Artikel 3 ff. der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 vereinbar, wenn ein Mitgliedstaat für die beabsichtigte grenzüberschreitende Verbringung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung dem Notifizierungsverfahren ein eigenständiges Verfahren über die Andienung und Zuweisung dieser Abfälle vorschaltet?
III - Zur ersten Vorlagefrage
Vorbemerkungen
31. Vor der Beantwortung der ersten Frage halte ich es für zweckmäßig, die tatsächlichen und rechtlichen Angaben des vorlegenden Gerichts darzustellen, an die der Gerichtshof gebunden ist und auf die sich meine Argumentation stützen wird. Anschließend werde ich darlegen, welche Bedenken das nationale Gericht hat und über welche Rechtsfragen es weitere Aufklärung wünscht.
Tatsächliche und rechtliche Angaben des vorlegenden Gerichts
32. Zunächst bezeichnet der Vorlagebeschluss nicht die genaue Art der von der Antragstellerin erzeugten Abfälle, die von dem vorliegenden Verfahren betroffen sind. Es wird lediglich angegeben, dass es sich um besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Beseitigung" handelt. Nach § 41 Absatz 1 KrW-/AbfG werden als solche Abfälle definiert, die nach Art, Beschaffenheit oder Menge in besonderem Maße gesundheits-, luft- oder wassergefährdend, explosibel oder brennbar sind oder Erreger übertragbarer Krankheiten enthalten oder hervorbringen können". Diese Abfälle sind daher als zur Beseitigung bestimmte gefährliche Abfälle im Sinne der Richtlinie 78/319/EWG über giftige und gefährliche Abfälle anzusehen, was im Übrigen nicht bestritten wird.
33. Zweitens geht es nach den Angaben des vorlegenden Gerichts um das grundsätzliche Verbot, diese Abfälle zu ihrer Beseitigung in Mitgliedstaaten oder Drittländer auszuführen. § 9 LAbfG verpflichtet nämlich Erzeuger und Besitzer, die in Baden-Württemberg ansässig sind, diese gefährlichen Abfälle in Deutschland zu beseitigen. Hierzu führt der Vorlagebeschluss aus, dass die Regierung des Landes Baden-Württemberg auf der Grundlage dieser Vorschrift des Landesabfallgesetzes die Sonderabfallverordnung erlassen habe. Der Wortlaut der Sonderabfallverordnung sowie ihr durch die Entstehungsgeschichte bestätigter Zweck seien eindeutig. Die Pflicht zur Beseitigung der im Land anfallenden gefährlichen Abfälle in zentralen Einrichtungen in Deutschland solle die Verbrennung in ausländischen Anlagen unterbinden oder zumindest einschränken".
34. Drittens geht das vorlegende Gericht davon aus, dass das Ziel, das mit dem sowohl in der Sonderabfallverordnung als auch in dem Vertrag enthaltenen Verbot verfolgt werde, im Wesentlichen umweltpolitischer Natur sei.
In seinem Vorlagebeschluss stellt das vorlegende Gericht nämlich fest, dass die Sonderabfallverordnung darauf gerichtet sei, die in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung genannten Grundsätze zur Anwendung zu bringen. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin seien die mit der Sonderabfallverordnung erlassenen Maßnahmen außerdem nicht nur durch ökologische Erwägungen gerechtfertigt, sondern auch verhältnismäßig.
Ferner habe der Abschluss des Vertrages einerseits die Lösung des immer dringlicher werdenden Problems einer ordnungsgemäßen Beseitigung der im Land anfallenden ... Abfälle ... entschärfen" und andererseits die damalige wirtschaftliche Lage ausgleichen sollen, die es nicht zugelassen habe, in allen Ländern neue Anlagen zur Entsorgung und Verbrennung unter umweltverträglichen und wirtschaftlich tragbaren Bedingungen zu errichten.
35. Für die Würdigung und Beurteilung des Sachverhalts einerseits und die Anwendung der Vorschrift des Gemeinschaftsrechts auf den konkreten Sachverhalt andererseits ist ausschließlich das vorlegende Gericht zuständig. Ich werde diese Angaben daher als feststehend ansehen.
Bedeutung der Vorlagefrage
36. Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, dass das durch die Sonderabfallverordnung eingeführte Ausfuhrverbot für zur Beseitigung bestimmte gefährliche Abfälle als ein zwingendes Erfordernis des Umweltschutzes" im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes anzusehen sei. Es schließt daraus, dass es nicht gegen die Artikel 28 ff. EG verstoße.
37. Es sieht sich jedoch nicht in der Lage, dies abschließend zu entscheiden. Es hält diese Auffassung schon deshalb nicht für zweifelsfrei, weil die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung zu ergreifenden Maßnahmen im Einklang mit dem Vertrag" stehen müssten. Das vorlegende Gericht wirft somit insbesondere die Frage nach der Bedeutung der Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" auf, die in dem erwähnten Artikel der Verordnung enthalten ist. Es fragt sich, ob diese Formulierung bedeutet, dass eine durch das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie gerechtfertigte Maßnahme darüber hinaus mit dem in den Artikeln 28 ff. EG vorgesehenen Verbot von mengenmäßigen Handelsbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten vereinbar sein muss. Das vorlegende Gericht fragt sich mit anderen Worten, ob nach der Prüfung der Übereinstimmung der Sonderabfallverordnung mit den Grundsätzen des gemeinschaftlichen Umweltrechts nach Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung und der Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme zusätzlich festgestellt werden muss, dass die Artikel 28 ff. EG beachtet worden sind.
Antwort
38. Die Beantwortung dieser ersten Frage hängt davon ab, ob die Verordnung auf Gemeinschaftsebene ein harmonisiertes System der Verbringung von Abfällen einführt. Die Rechtsetzungstätigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften soll nämlich gerade die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes sicherstellen. Ist eine Harmonisierung durch einen abgeleiteten Rechtsakt erfolgt, stellt sich folglich nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes die Frage der Vereinbarkeit einer in Anwendung dieses abgeleiteten Rechtsakts erlassenen nationalen Vorschrift mit Artikel 28 EG nicht mehr.
39. So wurde in dem Urteil vom 12. Oktober 1993 in der Rechtssache C-37/92 geprüft, ob die Vereinbarkeit einer in Anwendung der Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung erlassenen französischen Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht allein anhand dieser Richtlinie oder darüber hinaus anhand der Vertragsbestimmungen über den Grundsatz des freien Warenverkehrs zu beurteilen war.
40. Der Gerichtshof hat eindeutig entschieden, dass, nachdem mit der Richtlinie auf Gemeinschaftsebene eine harmonisierte Regelung für die Sammlung von Altölen geschaffen worden ist, alle nationalen Maßnahmen in diesem Bereich anhand dieser Richtlinie und nicht anhand der Artikel 30 bis 36 EWG-Vertrag zu beurteilen sind".
41. Die Frage, ob die Verordnung ein harmonisiertes System der Verbringung von Abfällen auf Gemeinschaftsebene einführt, ist im Urteil vom 28. Juni 1994 in der Rechtssache C-187/93 behandelt worden.
42. In dieser Rechtssache hatte der Gerichtshof sich zur Wahl der Rechtsgrundlage durch den Rat zu äußern. Das Parlament hatte geltend gemacht, dass Gegenstand und Zweck der Verordnung den Umlauf der Abfälle innerhalb der Gemeinschaft sowie den Außenhandel mit den Abfällen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern beträfen. So gesehen, hätte die Verordnung auf der Grundlage der Artikel 100a und 113 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG und 133 EG) und nicht auf derjenigen des Artikels 130s des Vertrages erlassen werden müssen.
43. Nach einer umfassenden Prüfung des Inhalts der Verordnung und ihrer Ziele hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Verordnung in dem Bestreben, den Schutz der Umwelt sicherzustellen, und unter Berücksichtigung von Zielen der Umweltpolitik die Voraussetzungen, von denen die Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten abhängt, und die Verfahren, die bei ihrer Genehmigung angewandt werden müssen, abschließend vorschreibt. Die Wahl des Artikels 130s des Vertrages war somit begründet.
Nach Auffassung des Gerichtshofes soll die Verordnung ein harmonisiertes System von Verfahren bereitstellen, mit denen der Umlauf der Abfälle begrenzt werden kann, um den Schutz der Umwelt sicherzustellen".
44. Nach alledem ist die Sonderabfallverordnung allein anhand der Verordnung und nicht anhand der Artikel 28 ff. EG zu beurteilen.
45. Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung gestattet den Mitgliedstaaten, zur Verwirklichung des Prinzips der Nähe und des Grundsatzes der Entsorgungsautarkie Maßnahmen zu ergreifen, um die Verbringung von Abfällen zu verbieten.
46. Die Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung soll meines Erachtens Folgendes bedeuten: ohne dass den Mitgliedstaaten, die die ihnen eingeräumte Befugnis zur Beschränkung des freien Warenverkehrs wahrnehmen sollten, vorgeworfen werden kann, dass sie gegen den Vertrag verstoßen".
47. Die zur Beseitigung bestimmten Abfälle sind nämlich Waren. Daher müssen sie grundsätzlich frei in Umlauf sein können. Dennoch können Maßnahmen, mit denen ihr Umlauf eingeschränkt oder verboten wird, gerechtfertigt sein, wenn sie die in Artikel 174 Absatz 2 EG genannten Grundsätze durchführen sollen.
48. Die Grundsätze der Entsorgungsautarkie und der Nähe sind der Natur der Sache nach Grundsätze, die sich schwerlich mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs vereinbaren lassen. Der Inhalt dieser Grundsätze wurde durch den Gerichtshof im Urteil Kommission/Belgien wie folgt definiert: Der für die Umweltpolitik der Gemeinschaft in Artikel 130r Absatz 2 EWG-Vertrag aufgestellte Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen nach Möglichkeit an ihrem Ursprung zu bekämpfen, bedeutet nämlich, dass es Sache jeder Region, Gemeinde oder anderen Gebietskörperschaft ist, die geeigneten Maßnahmen zu treffen, um Aufnahme, Behandlung und Beseitigung ihrer eigenen Abfälle sicherzustellen [Grundsatz der Entsorgungsautarkie]; diese sind daher möglichst nah am Ort ihrer Erzeugung zu beseitigen, um ihre Verbringung so weit wie möglich einzuschränken [Grundsatz der Nähe]".
49. Den Mitgliedstaaten die Einhaltung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs aufzuerlegen, wenn sie Maßnahmen in Anwendung von abgeleiteten Rechtsakten erlassen, die auf diese Grundsätze gestützt sind, ist daher sinnlos, sofern diese Maßnahmen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren.
50. Mit dem Wortlaut des Artikels 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung und der Wahl der Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" bekundet der Gemeinschaftsgesetzgeber seinen Willen, den Schutz der Umwelt, der vom Gerichtshof als zwingendes Erfordernis des Umweltschutzes" bezeichnet wird, als Ausnahme von dem Grundsatz des freien Warenverkehrs zu privilegieren.
51. Die von mir vorgeschlagene Auslegung der Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung entspricht der Rechtsprechung des Gerichtshofes.
52. Das vorlegende Gericht hat in Ausübung seiner Zuständigkeit den Inhalt der nationalen Maßnahme, den Kontext ihres Erlasses, die mit ihr verfolgten Ziele und die zur Erreichung dieser Ziele angewandten Mittel gewürdigt. Es hat entschieden, dass die Sonderabfallverordnung dadurch, dass sie den Grundsatz der Beseitigung der gefährlichen Abfälle im Inland aufstellt, die Vorgaben der Verordnung in die eigene Rechtsordnung aufgenommen hat. Es ist auch davon ausgegangen, dass die Sonderabfallverordnung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt. Da die Vereinbarkeit der nationalen Maßnahme mit der Verordnung bereits geprüft worden ist, braucht ihre Vereinbarkeit mit den Artikeln 28 ff. EG nicht mehr untersucht zu werden.
53. Aus den vorstehenden Überlegungen ergibt sich, dass ein Mitgliedstaat, der eine nationale Maßnahme erlässt, nach der die Ausfuhr von zur Beseitigung bestimmten gefährlichen Abfällen verboten ist, um gemäß Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung den Grundsatz der Entsorgungsautarkie und das Prinzip der Nähe zur Anwendung zu bringen, sich in den Grenzen der ihm durch die Verordnung verliehenen Befugnisse bewegt.
54. Einige Beteiligte haben die Frage nach der Vereinbarkeit der Sonderabfallverordnung mit Artikel 176 EG aufgeworfen.
55. Artikel 176 EG gestattet nämlich den Mitgliedstaaten, strengere Maßnahmen zum Schutz der Umwelt als diejenigen zu erlassen, die im Gemeinschaftsrecht vorgesehen sind. In dem Urteil vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-203/96 hat der Gerichtshof jedoch ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten bei der Wahrnehmung dieser durch Artikel 176 EG eingeräumten Befugnis die Artikel 28 ff. EG beachten müssen.
56. Im vorliegenden Fall haben die zuständigen deutschen Behörden lediglich ein Recht ausgeübt, das ihnen durch Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung verliehen wird, so dass die Sonderabfallverordnung nicht als verstärkte Schutzmaßnahme im Sinne des Artikels 176 EG angesehen werden kann. Die Vereinbarkeit der Sonderabfallverordnung mit Artikel 176 EG braucht somit nicht geprüft zu werden.
57. Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, dass die Rechtmäßigkeit einer auf der Grundlage des Artikels 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung erlassenen nationalen Maßnahme allein anhand der Verordnung und nicht anhand der Artikel 28 ff. EG zu beurteilen ist. Die Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" in diesem Artikel 4 ist dahin auszulegen, dass sie ausdrücklich und in einer mit den Vertragsbestimmungen über die Beschränkungen des freien Warenverkehrs vereinbaren Weise nationale Maßnahmen erlaubt, die auf die mit dem Umweltschutz verknüpften Grundsätze der Nähe und der Entsorgungsautarkie gestützt sind.
IV - Zur zweiten Vorlagefrage
58. Die zweite Frage ist hilfsweise für den Fall der Bejahung der ersten Frage gestellt. Angesichts der Antwort auf die erste Frage ist die zweite Frage gegenstandslos geworden.
V - Zur dritten Vorlagefrage
Vorbemerkungen
59. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung es den Mitgliedstaaten gestattet, nationale Maßnahmen zu erlassen, die die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten gefährlichen Abfällen in andere Mitgliedstaaten von der Voraussetzung abhängig machen, dass die im Empfängermitgliedstaat beabsichtigte Beseitigung den umweltrechtlichen Anforderungen des Versandmitgliedstaats entspricht.
60. Das vorlegende Gericht führt aus, dass die fraglichen nationalen Rechtsvorschriften es der Agentur gestatten, die Verbringung von Abfällen in eine Entsorgungsanlage in einem anderen Mitgliedstaat zu verbieten, selbst wenn
- diese Anlage die Anforderungen des nationalen Umweltrechts des Empfängermitgliedstaats und - soweit vorhanden - des gemeinschaftlichen Umweltrechts erfuellt und wenn
- die Agentur diese Abfälle nicht einer der zentralen Einrichtungen in Deutschland zuweisen kann,
falls die vom Empfängermitgliedstaat eingehaltenen Anforderungen bezüglich der Entsorgung dieser Abfälle nicht denjenigen der Bundesrepublik Deutschland entsprechen.
61. Um dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort geben zu können, werde ich die gestellte Frage in dem oben dargelegten Kontext untersuchen.
Antwort
62. Wie bereits gesehen, sind die Voraussetzungen und Verfahren, aufgrund deren die Mitgliedstaaten die Verbringung von Abfällen in der Gemeinschaft einschränken oder verbieten können, harmonisiert. Folglich kann die Verbringung von Abfällen in der Gemeinschaft nur aus den ausdrücklich in der Verordnung vorgesehenen Gründen verboten oder eingeschränkt werden.
63. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstaben b und c der Verordnung müssen sich die Einwände gegen die geplante Verbringung auf Absatz 3 dieses Artikels stützen.
64. Nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung können die zuständigen Behörden des Versandmitgliedstaats gegen die geplante Verbringung Einwände erheben,
- um das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie anzuwenden;
- wenn die Beseitigungsanlage zur Beseitigung von Abfällen benötigt wird, die an einem näher gelegenen Ort angefallen sind, und wenn die zuständige Behörde solchen Abfällen Vorrang einräumt;
- um die Vereinbarkeit der Verbringung mit den Abfallbewirtschaftungsplänen sicherzustellen;
- wenn die geplante Verbringung nicht den Verpflichtungen aus einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit genügt oder wenn sie gegen Verpflichtungen aus internationalen Übereinkommen verstößt, die der betroffene Mitgliedstaat geschlossen hat bzw. die die betroffenen Mitgliedstaaten geschlossen haben;
- wenn die notifizierende Person oder der Empfänger sich in der Vergangenheit illegale Verbringungen hat zuschulden kommen lassen; in diesem Fall kann die zuständige Behörde am Versandort jede Verbringung im Zusammenhang mit der betreffenden Person nach einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ablehnen.
65. Sowohl aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung als auch aus ihrer Systematik und ihrem Zweck ergibt sich, dass die Einwände gegen die Verbringung von Abfällen in der Gemeinschaft im Wesentlichen den Mitgliedstaaten ermöglichen sollen, die Verbringung und Beseitigung der Abfälle in einer für Mensch und Umwelt unschädlichen und sicheren Weise zu gewährleisten.
66. Aus Gründen für ein Verbot der geplanten Verbringung, wie sie in der Sonderabfallverordnung vorgesehen sind, geht hervor, dass diese Voraussetzungen nicht erfuellt sind. Diese nationale Maßnahme verbietet die geplante Verbringung, selbst wenn der Transport oder die Bedingungen der Abfallbeseitigung den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften entsprechen. Die streitige nationale Vorschrift gestattet außerdem der Agentur, gegen die Verbringung Einwände zu erheben, auch wenn sie die fraglichen Abfälle nicht einer der zentralen Einrichtungen in Deutschland zuweisen kann und der Anlage des Empfängermitgliedstaats nicht vorgeworfen wird, die gefährlichen Abfälle in einer Weise zu beseitigen, die die menschliche Gesundheit gefährdet oder die Umwelt schädigt.
67. Es ist meines Erachtens auch nicht möglich, in dieser nationalen Vorschrift eine verstärkte Schutzmaßnahme im Sinne des Artikels 176 EG zu sehen. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg könnte die ihr durch diesen Artikel verliehene Befugnis nur wahrnehmen, sofern sie die Vorgaben dieser Bestimmung einhalten würde. Wie bereits gesehen, setzt dies voraus, dass die Artikel 28 ff. EG und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingehalten werden. Dies ist hier offensichtlich nicht der Fall, da die Sonderabfallverordnung die Ausfuhr der Abfälle zu ihrer Beseitigung in die Mitgliedstaaten grundsätzlich verbietet.
68. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof daher vor, auf die dritte Frage wie folgt zu antworten: Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung steht einer nationalen Maßnahme entgegen, die die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von der Voraussetzung abhängig macht, dass ihre Beseitigung entsprechend den umweltrechtlichen Anforderungen des Versandstaats vorgenommen wird, wenn die in den einschlägigen Rechtsvorschriften der Empfängermitgliedstaaten vorgesehenen Anforderungen nicht zu einer Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt führen.
VI - Zur vierten Vorlagefrage
Vorbemerkungen
69. Diese Frage des vorlegenden Gerichts gilt der Auslegung der Artikel 3 ff. der Verordnung. Es möchte insbesondere wissen, ob diese Artikel es einem Mitgliedstaat gestatten, dem Notifizierungsverfahren für die grenzüberschreitende Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen ein eigenständiges Verfahren über die Andienung und Zuweisung dieser Abfälle vorzuschalten.
70. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts ist das in der Sonderabfallverordnung vorgesehene Verfahren nicht in den Ablauf des gemeinschaftlichen Notifizierungsverfahrens integriert. Die Sonderabfallverordnung führe ein Verfahren ein, das den Wirtschaftsteilnehmer, der die Abfälle zu ihrer Beseitigung in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen beabsichtige, dazu verpflichte, das in der Sonderabfallverordnung vorgeschriebene nationale Verfahren zu durchlaufen. Erst wenn keine Zuweisung in eine der zu diesem Zweck vorgesehenen inländischen Anlagen erfolge, könne er das in den Artikeln 3 ff. der Verordnung vorgesehene gemeinschaftliche Notifizierungsverfahren durchlaufen.
Antwort
71. Wie bereits erwähnt, geht es im vorliegenden Fall darum, dass die Antragstellerin zur Beseitigung bestimmte gefährliche Abfälle in einen anderen Mitgliedstaat verbringen möchte.
72. Ferner ist daran zu erinnern, dass die Verordnung das für die innergemeinschaftliche Verbringung von Abfällen geltende Verfahren abschließend regelt.
73. Die Artikel 3 bis 5 der Verordnung führen die verschiedenen Formalitäten auf, die der Antragsteller und die zuständigen Behörden im Hinblick auf die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen in einen Mitgliedstaat erledigen müssen.
74. Nach Artikel 3 der Verordnung muss die notifizierende Person sich zunächst an die Behörde des Empfängerstaats wenden und die Behörde des Versandstaats davon unterrichten; sie muss eine Reihe von Angaben über die Art der Abfälle, den von ihnen eingeschlagenen Weg, den Transport selbst, den Empfänger der Abfälle, die Beseitigung und den zwischen ihr und dem Empfänger geschlossenen Vertrag machen.
75. Artikel 4 der Verordnung sieht das Verfahren und die Voraussetzungen für Einwände der zuständigen Behörden des Empfängerstaats oder des Versandstaats gegen die geplante Verbringung vor.
76. Schließlich bestimmt Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung, dass [d]ie Verbringung ... erst erfolgen [kann], nachdem die notifizierende Person von der zuständigen Behörde am Bestimmungsort die Genehmigung dazu erhalten hat".
77. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen ergibt sich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber sowohl hinsichtlich der zu erfuellenden Voraussetzungen als auch des anzuwendenden Verfahrens für die Verbringung von Abfällen in die Mitgliedstaaten eine vollständige und harmonisierte Regelung eingeführt hat. Seine Absicht besteht somit darin, zu verhindern, dass die zuständigen Behörden des Versand- oder Empfängerstaats parallele Verfahren vorsehen oder zusätzliche Voraussetzungen aufstellen.
78. Aus der Systematik und dem Wortlaut dieser Bestimmungen geht ferner hervor, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber grundsätzlich ein Recht auf Verbringung vorsehen wollte, das an die Einhaltung bestimmter Voraussetzungen geknüpft ist. Der Einwand gegen die Verbringung ist als eine Ausnahme von diesem Grundsatz ausgestaltet.
79. Die Sonderabfallverordnung führt aber einen umgekehrten Mechanismus ein. Denn nach diesen Vorschriften muss der Wirtschaftsteilnehmer, der die von ihm erzeugten Abfälle zu ihrer Beseitigung in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen beabsichtigt, sich zunächst im Hinblick auf die Zuweisung dieser Abfälle in eine inländische Anlage an eine Behörde des Versandstaats wenden. Erst wenn ihm eine solche Zuweisung verweigert wird, kann er sein Recht auf Verbringung ausüben.
80. Ein solcher Mechanismus ist somit mit dem harmonisierten Gemeinschaftsverfahren offensichtlich nicht vereinbar.
81. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, auf die vierte Frage zu antworten, dass die Artikel 3 ff. der Verordnung einer nationalen Maßnahme entgegenstehen, die das mit der Verordnung eingeführte Notifizierungsverfahren für die Verbringung von Abfällen in die Mitgliedstaaten von einem vorherigen eigenständigen nationalen Verfahren über die Andienung und Zuweisung der zur Beseitigung bestimmten Abfälle abhängig macht.
Ergebnis
82. Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Fragen des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt zu antworten:
1. Die Rechtmäßigkeit einer auf der Grundlage des Artikels 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft erlassenen nationalen Maßnahme ist allein anhand dieser Verordnung und nicht anhand der Artikel 28 ff. EG zu beurteilen. Die Formulierung im Einklang mit dem Vertrag" in diesem Artikel 4 ist dahin auszulegen, dass sie ausdrücklich und in einer mit den Bestimmungen des EG-Vertrags über die Beschränkungen des freien Warenverkehrs vereinbaren Weise nationale Maßnahmen erlaubt, die auf die Grundsätze der Nähe und der Entsorgungsautarkie gestützt sind.
2. Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 259/93 steht einer nationalen Maßnahme entgegen, die die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von der Voraussetzung abhängig macht, dass ihre Beseitigung entsprechend den umweltrechtlichen Anforderungen des Versandstaats vorgenommen wird, wenn die in den einschlägigen Rechtsvorschriften der Empfängermitgliedstaaten vorgesehenen Anforderungen nicht zu einer Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt führen.
3. Die Artikel 3 ff. der Verordnung Nr. 259/93 stehen einer nationalen Maßnahme entgegen, die das mit der Verordnung eingeführte Notifizierungsverfahren für die Verbringung von Abfällen in die Mitgliedstaaten von einem vorherigen eigenständigen nationalen Verfahren über die Andienung und Zuweisung der zur Beseitigung bestimmten Abfälle abhängig macht.
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