Conclusie van de advocaat generaal
1. Deze hogere voorziening is ingesteld door de Raad van de Europese Unie tegen een arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 19 juli 1999 houdende nietigverklaring van het besluit van de Raad van 4 november 1997, waarbij Hautala, lid van het Europees Parlement, de toegang tot het rapport van de werkgroep van de Raad Export van Conventionele Wapens" is geweigerd.
2. Deze zaak is begonnen met een op 14 november 1996 door Hautala aan de Raad gestelde schriftelijke vraag, waarin zij verklaarde zich zorgen te maken over de schending van de mensenrechten door de uitvoer van wapens door lidstaten van de Europese Unie. Hautala verzocht de Raad haar mee te delen waarom de aanwijzingen die door de werkgroep Export van Conventionele Wapens" aan het Politiek Comité van de Raad waren gegeven voor het preciseren van de criteria voor de uitvoer van wapens, geheim waren.
3. De Raad antwoordde op 10 maart 1997 dat een van de acht criteria die bij de beslissingen over de uitvoer van wapens in acht worden genomen, betrekking heeft op de eerbiediging van de mensenrechten in het land van eindbestemming. Hij voegde daaraan toe dat zijn Politiek Comité in zijn vergadering van 14-15 november 1996 zijn goedkeuring had gehecht aan een rapport van de werkgroep Export van Conventionele Wapens", met het oog op de verdere bevordering van de consistente tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke criteria.
4. Bij brief van 17 juni 1997 aan de secretaris-generaal van de Raad verzocht Hautala om toezending van het in het antwoord van de Raad vermelde rapport.
5. Het bestreden rapport is wel door het Politiek Comité, doch nimmer door de Raad, goedgekeurd. Het is opgesteld in het kader van het speciale Europese correspondentienetwerk COREU, dat los staat van de gebruikelijke distributiekanalen voor documenten van de Raad. In de praktijk van de Raad is het COREU-netwerk gereserveerd voor vraagstukken betrekking hebbende op voornoemde titel V. De verspreiding van documenten via het COREU-netwerk is beperkt tot een gering aantal toegelaten geadresseerden in de lidstaten, de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad.
6. Bij brief van 25 juli 1997 weigerde het secretariaat-generaal van de Raad krachtens artikel 4, lid 1, van besluit 93/731/EG de toegang tot het bestreden rapport, erop wijzend dat het uiterst gevoelige informatie bevatte, waarvan de verspreiding afbreuk zou kunnen doen aan het algemeen belang op het gebied van de openbare veiligheid".
7. Bij brief van 1 september 1997 diende rekwirante een confirmatief verzoek in overeenkomstig artikel 7, lid 1, van besluit 93/731.
8. Het confirmatief verzoek is door de werkgroep Informatie" van het Comité van permanente vertegenwoordigers en door de leden van de Raad behandeld, na afloop waarvan een gewone meerderheid van mening was, dat het verzoek moest worden afgewezen. Vier delegaties stonden welwillend tegenover verspreiding van het document.
9. Bij brief van 4 november 1997 wees de Raad het confirmatief verzoek af, op grond dat verspreiding van het bestreden rapport afbreuk zou kunnen doen aan de betrekkingen van de Europese Unie met derde landen. De toegang tot het document werd volgens hem geweigerd ter bescherming van het algemeen belang op het gebied van de internationale betrekkingen.
10. Op 13 januari 1998 stelde Hautala bij het Gerecht van eerste aanleg beroep in tot nietigverklaring van de beschikking van de Raad, waarbij de toegang werd geweigerd.
11. Ik zal eerst een beschrijving geven van het rechtskader van de onderhavige zaak en vervolgens terugkomen op de bewoordingen van het bestreden arrest.
I - Rechtskader
12. De Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te Maastricht op 7 februari 1992, bevat een verklaring (nr. 17) betreffende het recht van toegang tot informatie, die als volgt luidt:
De Conferentie is van oordeel dat de doorzichtigheid van het besluitvormingsproces het democratisch karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. Dientengevolge beveelt de Conferentie de Commissie aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over maatregelen om de toegang van het publiek tot de informatie waarover de instellingen beschikken, te vergroten."
13. Aan het slot van de Europese Raad van Birmingham van 16 oktober 1992 hebben de staatshoofden en de regeringsleiders een verklaring afgelegd met de titel Een Gemeenschap die dicht bij haar burgers staat", waarin zij wijzen op de noodzaak om de Gemeenschap een opener karakter te geven. Die toezegging is herhaald op de Europese Raad van Edinburgh van 12 december 1992.
14. Op 5 mei 1993 heeft de Commissie mededeling 93/C 156/05 inzake de toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen aan de Raad, het Parlement en het Economisch en Sociaal Comité gericht. Hierin waren de resultaten van een onderzoek naar de toegang van het publiek tot documenten in de lidstaten alsmede in een aantal derde landen opgenomen, en de conclusie luidde dat moest worden gestreefd naar een verdere ontwikkeling van de toegang tot documenten op communautair vlak.
15. Op 2 juni 1993 stelde de Commissie mededeling 93/C 166/04 aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de doorzichtigheid in de Gemeenschap vast, waarin de basisbeginselen voor de toegang tot documenten zijn uitgewerkt.
16. Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad te Kopenhagen van 22 juni 1993 werden de Raad en de Commissie uitgenodigd voort te werken op basis van het beginsel dat de burgers recht hebben op een zo volledig mogelijke toegang tot informatie".
17. In het kader van deze aanloop naar de verwezenlijking van het beginsel van de doorzichtigheid hebben de Raad en de Commissie op 6 december 1993 een gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie goedgekeurd, die tot doel heeft de beginselen vast te stellen die voor de toegang tot bij hen berustende documenten gelden.
18. De gedragscode bevat het volgende algemene beginsel:
Het publiek zal zo ruim mogelijk toegang krijgen tot documenten die bij de Commissie en de Raad berusten."
19. De term document" wordt daarin omschreven als ieder stuk met bestaande gegevens, op ongeacht welke drager, dat bij de Commissie of de Raad berust".
20. De omstandigheden waarop een instelling zich kan beroepen om de toegang tot documenten te weigeren zijn in de gedragscode als volgt opgesomd:
De instellingen weigeren de toegang tot een document als de verspreiding daarvan schade kan toebrengen aan:
- de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspectie- en enquêteactiviteiten),
[...]
Zij kunnen de toegang tot een document ook weigeren om het belang van de instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen te beschermen."
21. Verder bepaalt de gedragscode nog:
De Commissie en de Raad nemen elk voor zich vóór 1 januari 1994 de maatregelen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze beginselen."
22. Ter uitvoering van deze verplichting heeft de Raad besluit 93/731/EG betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raad vastgesteld.
23. Artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 luidt als volgt:
Er kan geen toegang worden verleend tot een document van de Raad, wanneer de verspreiding ervan afbreuk zou kunnen doen aan:
- de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspecties en enquêtes),
[...]"
II - Het bestreden arrest
24. Het Gerecht heeft de middelen waarop Hautala zich voor hem heeft beroepen als volgt omschreven:
Verzoekster voert tot staving van haar beroep drie middelen aan, te weten in de eerste plaats schending van artikel 4, lid 1, van besluit 93/731, in de tweede plaats schending van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) en in de derde plaats schending van het fundamentele beginsel van gemeenschapsrecht, dat burgers van de Europese Unie zo ruim en zo volledig mogelijk toegang moet worden verleend tot de documenten van de gemeenschapsinstellingen, alsmede van het vertrouwensbeginsel."
25. Aangezien het Gerecht de beschikking om de toegang te weigeren op grond van het eerste middel nietig heeft verklaard, heeft het op de twee andere middelen geen uitspraak gedaan.
26. Het Gerecht heeft achtereenvolgens de drie argumenten onderzocht die Hautala tot staving van haar eerste middel heeft aangevoerd. Het heeft zich de volgende taak gesteld: Ten eerste moet dus worden uitgemaakt, of het confirmatief verzoek door de Raad naar behoren is onderzocht, ten tweede, of de toegang tot het litigieuze rapport met een beroep op het algemeen belang op het gebied van de internationale betrekkingen kon worden geweigerd, en ten derde, of de Raad de verlening van gedeeltelijke toegang in overweging moest nemen, namelijk voor die passages van het document, waarvoor de uitzondering inzake de bescherming van het algemeen belang niet geldt."
27. Het Gerecht heeft de eerste twee argumenten van Hautala verworpen. Het heeft echter het derde argument, betreffende de gedeeltelijke toegang van Hautala tot het bestreden rapport aanvaard en de nietigverklaring van de bestreden beschikking van de Raad op grond van de volgende redenering uitgesproken:
75 Met betrekking tot het derde argument, dat ondersteund wordt door de Zweedse regering en inhoudt dat de Raad artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 heeft geschonden door geen toegang te verlenen tot de passages van het rapport die niet onder de uitzondering inzake de bescherming van het algemeen belang vallen, heeft de Raad zich op het standpunt gesteld, dat het beginsel van toegang tot documenten slechts van toepassing is op de documenten als zodanig en niet op de daarin vervatte informatie.
76 Het Gerecht dient derhalve na te gaan, of de Raad de mogelijkheid van verlening van gedeeltelijke toegang in aanmerking had moeten nemen. Daar dit een rechtsvraag is, is de door het Gerecht uit te oefenen toetsing aan generlei beperking gebonden.
77 Besluit 93/731 is een interne maatregel die de Raad op de grondslag van artikel 151, lid 3, EG-Verdrag heeft getroffen. Bij gebreke van specifieke communautaire wetgeving stelt de Raad de voorwaarden vast waaronder de verzoeken om toegang tot zijn documenten worden behandeld (zie in die zin arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad, C-58/94, Jurispr. blz. I-2169, punten 37 en 38). Indien de Raad dit wenst, zou hij derhalve kunnen besluiten, bij wijze van nieuw beleid gedeeltelijk toegang tot zijn documenten te verlenen.
78 Besluit 93/731 legt de Raad niet uitdrukkelijk de verplichting op te onderzoeken, of gedeeltelijk toegang tot de documenten kan worden verleend. Het verbiedt die mogelijkheid echter evenmin met zoveel woorden, zoals de Raad ter terechtzitting heeft erkend.
79 Gelet op het voorgaande dient voor de uitlegging van artikel 4 van besluit 93/731 aansluiting te worden gezocht bij de grondslag waarop de Raad dit besluit heeft vastgesteld.
80 In verklaring nr. 17 werd de Commissie aanbevolen, aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over maatregelen om de toegang van het publiek tot de informatie waarover de instellingen beschikken, te vergroten. Deze wens is herhaald tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad te Kopenhagen van 22 juni 1993, waarbij de Raad en de Commissie werd verzocht ,voort te werken op basis van het beginsel dat de burgers recht hebben op een zo volledig mogelijke toegang tot informatie.
81 In de preambule van de gedragscode verwijzen de Raad en de Commissie uitdrukkelijk naar verklaring nr. 17 en de conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen als basis voor hun initiatief. De gedragscode gaat uit van het algemene beginsel, dat het publiek zo ruim mogelijk toegang zal krijgen tot de documenten.
82 Het belang van het recht op toegang van het publiek tot documenten die bij de overheid berusten, is door het Hof onderstreept in zijn arrest Nederland/Raad (reeds aangehaald, punt 35). Het Hof heeft eraan herinnerd, dat in verklaring nr. 17 een verband wordt gelegd tussen dit recht en ,het democratisch karakter van de instellingen. In zijn conclusie bij dit arrest (Jurispr. blz. 2171, punt 19) heeft de advocaat-generaal met betrekking tot het subjectieve recht op informatie het volgende opgemerkt:
,De grondslag voor een dergelijk recht moet eerder worden gezocht in het democratisch beginsel dat een van de fundamenten is voor de opbouw van de Gemeenschap, zoals thans is bevestigd in de preambule van het Verdrag van Maastricht en in artikel F [van het Verdrag betreffende de Europese Unie (thans, na wijziging, artikel 6 EU)] van de Gemeenschappelijke bepalingen.
83 Onder verwijzing naar het arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, heeft het Gerecht onlangs in het arrest Svenska Journalistförbundet/Raad (punt 66) verklaard:
,Besluit 93/731 beoogt uitvoering te geven aan het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van de burger tot informatie, teneinde het democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur te versterken.
84 Vervolgens moet worden opgemerkt, dat wanneer een algemeen beginsel wordt ingevoerd en er in uitzonderingen op dat beginsel wordt voorzien, die uitzonderingen eng moeten worden uitgelegd en toegepast, zodat de toepassing van het algemene beginsel niet in het gedrang komt (zie in die zin arresten WWF UK/Commissie, punt 56, en Interporc/Commissie, punt 49, reeds aangehaald). In casu gaat het om de uitlegging van artikel 4, lid 1, van besluit 93/731, waarin de uitzonderingen op voornoemd algemeen beginsel staan vermeld.
85 Bovendien vereist het evenredigheidsbeginsel, dat ,afwijkingen niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het nagestreefde doel (arrest Hof van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 38). In casu is het door de Raad met de weigering van toegang tot het litigieuze rapport nagestreefde doel volgens de motivering van de bestreden beschikking, ,het algemeen belang op het gebied van de internationale betrekkingen te beschermen. Een dergelijk doel kan ook worden bereikt, indien de Raad zich na onderzoek zou beperken tot schrapping van die passages in het litigieuze rapport, die afbreuk kunnen doen aan de internationale betrekkingen.
86 Het evenredigheidsbeginsel zou de Raad ook in staat stellen, in bijzondere gevallen waarin de omvang van het document of van de te schrappen passages voor hem een onredelijke administratieve belasting zou opleveren, het belang van de toegang van het publiek tot deze versnipperde gedeelten af te wegen tegen de werklast die dit zou meebrengen. Aldus zou de Raad in deze bijzondere gevallen het belang van een goed bestuur kunnen vrijwaren.
87 Gelet op het voorgaande moet artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 derhalve worden uitgelegd in het licht van het beginsel van het recht op informatie en het evenredigheidsbeginsel. Hieruit volgt, dat de Raad moet onderzoeken, of gedeeltelijk toegang kan worden verleend tot de informatie waarvoor de uitzonderingen niet gelden.
88 Blijkens punt 75 heeft de Raad een dergelijk onderzoek niet verricht. Hij stelt zich immers op het standpunt, dat het beginsel van toegang tot documenten slechts geldt voor de documenten als zodanig en niet voor de daarin vervatte informatie. Bijgevolg berust de bestreden beschikking op een dwaling ten aanzien van het recht en moet zij dus nietig worden verklaard."
III - Middelen en argumenten van partijen
28. De Raad, hierbij ondersteund door het Koninkrijk Spanje, interveniënt in hogere voorziening, vordert de vernietiging van het arrest van het Gerecht. Het Gerecht zou blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 aldus uit te leggen, dat de Raad moet onderzoeken of een gedeeltelijke toegang moet worden verleend tot de informatie die niet valt onder de uitzonderingen op de toegang van het publiek tot zijn documenten.
29. De Raad en het Koninkrijk Spanje verwijten het Gerecht besluit 93/731 verkeerd te hebben uitgelegd zowel aangaande zijn bewoordingen als zijn doelstelling, en het evenredigheidsbeginsel verkeerd te hebben toegepast.
30. Volgens de Raad heeft het Gerecht als recht op informatie gekwalificeerd datgene wat slechts een recht van toegang van het publiek tot documenten is. Besluit 93/731 heeft blijkens zijn bewoordingen slechts betrekking op de documenten van de Raad als zodanig, en niet op de daarin vervatte informatie. De Raad dient daarom alleen na te gaan of het gevraagde document, in de bestaande vorm en zonder ook maar de minste wijziging, al dan niet toegankelijk kan worden gemaakt, dan wel of het onder een van de in artikel 4 van besluit 93/731 genoemde uitzonderingen valt. Dat besluit legt hem bovendien geen enkele verplichting op om te onderzoeken, of een gedeeltelijke toegang tot de documenten kan worden toegestaan. Het verplicht hem niet een nieuw document te creëren dat uitsluitend bestaat uit informatie die voor verspreiding in aanmerking komt, waartoe het arrest, ten onrechte, schijnt te verplichten. De Raad wijst erop dat de door het Gerecht aangegeven gang van zaken zal leiden tot een aanzienlijke administratieve last en op belangrijke praktische bezwaren stuit, als gevolg van de noodzaak om in elk document vast te stellen welke gedeelten voor mededeling in aanmerking komen.
31. De Raad is van oordeel dat het niet de doelstelling van besluit 93/731 is om een recht op informatie te vestigen. De arresten van het Gerecht met betrekking tot het recht op informatie miskennen, dat het door het Hof gewezen arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, betrekking heeft op documenten, en dat verklaring nr. 17 inzake het recht van toegang tot informatie een politieke verklaring is zonder dwingende gevolgen.
32. Met betrekking tot het door het Gerecht in het bestreden arrest genoemde evenredigheidsbeginsel is de Raad van mening, dat dit beginsel niet kan worden gehanteerd om de regelmatigheid te beoordelen van een beperking op een door het communautaire recht gewaarborgd recht. Het besluit beoogt niet aan de burgers een absoluut toegangsrecht tot de documenten van de Raad te verschaffen, doch om een stelsel te scheppen waardoor deze toegang onder bepaalde voorwaarden kan worden verleend. Aangezien er geen algemeen beginsel van gemeenschapsrecht bestaat dat aan de burgers een absoluut toegangsrecht tot de documenten van de Raad verleent, en gelet op de vaststelling van artikel 255 EG bij het Verdrag van Amsterdam, waaruit blijkt dat er voordien geen dergelijk beginsel bestond, kan het evenredigheidsbeginsel niet als een beperking van een door het gemeenschapsrecht gewaarborgd recht worden opgevat. Bovendien wordt het evenredigheidsbeginsel in het besluit 93/731 al toegepast, aangezien door de uitzonderingen van artikel 4 wordt gewaarborgd dat de verspreiding van documenten geen schade toebrengt aan bepaalde beschermenswaardige belangen. Met dit beginsel wordt daarom ten volle rekening gehouden.
33. Het Koninkrijk Spanje deelt deze zienswijze. Het betoogt dat het bestaan van het beginsel van het recht op informatie, zoals dit door het bestreden arrest wordt toegekend, niet kan worden afgeleid uit de geldende wettelijke bepalingen noch uit de rechtspraak van het Hof en van het Gerecht. Bovendien betekent de toepassing van het evenredigheidsbeginsel op de door de Raad in verband met artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 getroffen maatregelen alleen, dat de Raad binnen de grenzen moet handelen van hetgeen passend en noodzakelijk is om aan dit voorschrift te voldoen. Dit betekent, dat hij de toegang tot zijn documenten moet weigeren wanneer het gevaar bestaat dat aan een van de in die bepaling genoemde belangen afbreuk kan worden gedaan.
34. Hautala vordert de afwijzing van de hogere voorziening. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en het Koninkrijk Denemarken, interveniënten in hogere voorziening, alsmede het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland, interveniënten in eerste aanleg en in de hogere voorziening verschenen, concluderen in dezelfde zin.
35. Volgens Hautala en de lidstaten die zich bij haar verweer aansluiten, volgt het recht van gedeeltelijke toegang zowel uit de bewoordingen als uit de context van besluit 93/731. Zij voegen hieraan toe dat die richtlijn moet worden uitgelegd en toegepast volgens de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waarvan het recht op informatie deel uitmaakt. De mogelijkheid om gedeeltelijke toegang tot de documenten te krijgen volgt rechtstreeks uit het fundamentele beginsel van het gemeenschapsrecht, dat de burgers van de Europese Unie tot een zo ruim en volledig mogelijke toegang tot de documenten van de Europese instellingen zijn gerechtigd.
36. Hautala betoogt dat evenals andere grondbeginselen van het gemeenschapsrecht, het recht op toegang tot informatie in het Verdrag is opgenomen bij artikel 255 EG. Het evenredigheidsbeginsel dient er daarom in casu toe dat recht in het belang van andere beschermenswaardige doeleinden te beperken. Het vereist nochtans dat deze afwijkingen niet de grenzen overschrijden die voor het bereiken van het nagestreefde doel passend en noodzakelijk zijn.
37. Alvorens op deze middelen en argumenten in te gaan, moet worden herinnerd aan de communautaire rechtsregels waarvan de uitlegging van besluit 93/731 afhangt.
IV - Communautaire rechtsregels die aan de uitlegging van besluit 93/731 ten grondslag moeten liggen
38. Besluit 93/731 is gebaseerd op artikel 151, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 207, lid 3, EG), krachtens hetwelk de Raad zijn reglement van orde vaststelt. Het besluit legt het beginsel van toegang van het publiek tot de documenten van de Raad vast. Voor de uitoefening daarvan gelden echter een aantal voorwaarden, die in het besluit zijn opgesomd en waarvan de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, deel uitmaken.
39. In het arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, vorderde het Koninkrijk der Nederlanden de nietigverklaring van besluit 93/731, omdat de Raad ten onrechte als rechtsgrondslag de artikelen 151, lid 3, EG-Verdrag en 22 van zijn reglement van orde, die uitsluitend betrekking hebben op zijn interne organisatie, had genomen. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden ging besluit 93/731 de werkingssfeer van de interne organisatie- en beheersregels van de Raad ver te buiten en vormde het een handeling die uitdrukkelijk beoogt rechtsgevolgen voor de burgers teweeg te brengen. De Nederlandse regering betoogde dat de Raad een kwestie die in werkelijkheid een fundamenteel recht betrof - te weten het recht van het publiek op toegang tot informatie, waarvan de regeling van de nodige waarborgen moet worden voorzien - als een vraagstuk van interne organisatie had behandeld.
40. Het Hof erkende dat zolang de gemeenschapswetgever geen algemene regeling inzake het recht van het publiek op toegang tot documenten in het bezit van de gemeenschapsinstellingen heeft vastgesteld, deze instellingen maatregelen moeten nemen om dergelijke verzoeken te behandelen uit hoofde van hun interne organisatiebevoegdheid, krachtens welke zij passende maatregelen kunnen treffen om hun interne werking in het belang van een goed bestuur te verzekeren.
41. Het Hof erkende aldus het recht van de Raad om zijn interne organisatiebevoegdheid te gebruiken teneinde zijn functioneren enigszins doorzichtig te maken. De afwezigheid van een algemene communautaire regeling inzake de toegang tot documenten rechtvaardigde ongetwijfeld, dat een instelling als de Raad, omwille van de doorzichtigheid, haar wijze van functioneren in dit opzicht verbetert door zichzelf voorschriften op te leggen die gunstiger zijn dan de voorschriften die tot dusverre aan haar eigen handelswijze ten grondslag lagen.
42. Daarom werd besluit 93/731 geacht te berusten op de juiste verdragsbepaling, hoewel het voorwerp van het besluit wegens de samenhang met de fundamentele beginselen van de Europese Gemeenschap duidelijk de interne organisatie van een communautaire instelling te buiten ging. Het Hof kon oordelen, dat de verdragsbepaling op grond waarvan de Raad zijn reglement van orde mocht vaststellen, een adequate juridische basis vormde voor de verbetering van de doorzichtigheid van zijn functioneren.
43. Het zou evenwel overdreven zijn om, zelfs voor het werkterrein van de Raad als zodanig, te stellen dat dit arrest door zijn inhoud alle vragen met betrekking tot de toegang tot documenten beantwoordt.
Het arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, dat de formele regelmatigheid van besluit 93/731 bevestigt, schijnt niet geëigend te zijn om een inhoudelijke bijdrage te leveren tot de uitlegging van de betrokken bepalingen van besluit 93/731. In die zaak was het Hof duidelijk gebonden aan het voorwerp van het beroep, dat alleen de relevante rechtsgrondslag van besluit 93/731 betrof.
44. De onderhavige hogere voorziening vereist daarentegen een uitlegging van de bestreden bepalingen. Deze kan niet worden gegeven zonder dat rekening wordt gehouden met alle voorschriften van het gemeenschapsrecht die het recht van toegang tot documenten regelen. In het arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, herinnerde het Hof er trouwens aan dat de ontwikkeling in de Gemeenschap een steeds duidelijker bevestiging van het recht van particulieren op toegang tot bij de overheid berustende documenten te zien geeft".
45. Het moge duidelijk zijn dat de bestreden bepalingen van besluit 93/731 niet kunnen worden toegepast zonder dat wordt overgegaan tot een uitlegging van hun inhoud die parallel loopt met die ontwikkeling en met de grondslagen van het recht van het publiek op toegang tot documenten, waarnaar het besluit al in zijn titel verwijst.
46. De in het besluit vastgestelde bepalingen strekken ertoe, in het beperkte kader van de interne organisatiebevoegdheid van de Raad, de beleidslijnen uit te voeren die sedert verklaring nr. 17 inzake de toegang van particulieren tot in het bezit van de overheid zijnde documenten, zijn vastgesteld.
47. Verklaring nr. 17 is de eerste duidelijke handeling waarmee de Gemeenschap het belang van een algemeen recht op toegang tot informatie, die zich bij de communautaire instellingen bevindt, heeft erkend. De Intergouvernementele Conferentie heeft aldus blijk gegeven van haar bedoeling om de doeltreffendheid van dit recht te vergroten. Erop wijzende dat de doorzichtigheid van het besluitvormingsproces het democratisch karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt, beklemtoonde zij het belang van een recht dat zijn oorsprong heeft in de meest wezenlijke politieke grondslagen van de lidstaten en de Gemeenschap.
48. De bijeenkomsten van de Europese Raad die in 1992 te Birmingham en te Edinburgh zijn gehouden hebben dit streven naar grotere openheid in de Gemeenschap bevestigd. Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad te Kopenhagen op 22 juni 1993 werden de Raad en de Commissie uitgenodigd hun werkzaamheden voort te zetten op basis van het beginsel dat de burgers recht hebben op zo volledig mogelijke toegang tot informatie.
49. Deze verschillende politieke signalen hebben in de praktijk met name geleid tot de vaststelling door de Raad en de Commissie van een gedragscode, en vervolgens tot een wijziging door de Raad van zijn reglement van orde. Besluit 93/731, waarin de bepalingen van de gedragscode zijn overgenomen en aangevuld, werd vastgesteld op grond van deze laatste wijziging.
50. De ontwikkeling van de erkenning van het recht van toegang hield niet op met de vaststelling van interne voorschriften die de instellingen zichzelf hebben opgelegd. Een nieuw artikel 191 A (thans artikel 255 EG) is door het Verdrag van Amsterdam in het EG-Verdrag ingevoegd. Artikel 255, lid 1, EG bepaalt: Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald." Met toepassing van deze leden werd een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ingediend.
51. Artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie voorziet in een recht op toegang tot de documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.
52. Het is van belang erop te wijzen dat deze politieke wil van de lidstaten en de ontwikkeling van het gemeenschapsrechtelijk kader onomkeerbaar zijn. Zij getuigen van het ontstaan van een recht dat nauw verband houdt met de grondslagen van de Gemeenschap. Zoals advocaat-generaal Tasauro in zijn conclusie in de zaak Nederland/Raad, reeds aangehaald, heeft uiteengezet, is de doorzichtigheid van de werkzaamheden van de staatsorganen een vraagstuk dat ten nauwste verband houdt met dat van het democratisch karakter van die instellingen. Dat de burgers op de hoogte zijn van de werkzaamheden van de overheid is een garantie voor het goed functioneren van de overheid. Toezicht door de burgers, die aan de overheidsorganen hun legitimiteit hebben verleend, stimuleert deze organen ertoe de oorspronkelijke wensen van de burgers doeltreffend te verwezenlijken en kan aldus hun vertrouwen wekken, dat borg staat voor de openbare rust en voor het goed functioneren van het democratische stelsel. Op het hoogste niveau van dit stelsel is de informatie van de burgers ook het zekerste middel om hen te betrekken bij het overheidsbeleid.
53. Advocaat-generaal Tesauro heeft de plaats van het recht op toegang tot documenten in het communautaire recht als volgt perfect omschreven:
De grondslag voor een dergelijk recht moet eerder worden gezocht in het democratisch beginsel dat een van de fundamenten is voor de opbouw van de Gemeenschap [...]. Gelet op de vastgestelde evolutie in de rechtsstelsels van de lidstaten, vormt het recht van toegang tot officiële documenten thans een wezenlijk bestanddeel van dit beginsel [...]. Het democratisch beginsel, met de inhoud die dit geleidelijk heeft gekregen in de verschillende nationale rechtsstelsels, eist derhalve, dat de toegang tot de documenten niet enkel wordt verleend aan degene voor wie een maatregel van de overheid bestemd is."
54. De vaststelling van het Hof in het arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, dat in de interne regeling van de meeste lidstaten het recht op toegang van het publiek tot documenten die bij de overheid berusten, thans algemeen als constitutioneel of wetgevingsbeginsel wordt erkend, wijst erop dat dit recht stevig gevestigd en actueel is. Een groot aantal lidstaten heeft trouwens sedert 1996 hun interne wetgeving inzake het recht van toegang tot documenten gewijzigd, waarbij, behoudens op zeer zeldzame detailpunten, geen sprake is van een beperking van bestaande rechten. Inzonderheid Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben een wetgeving aangenomen die het onderhavige recht van de burgers in hoge mate beschermt.
55. Deze gelijktijdige ontwikkeling in het recht van de lidstaten moet worden beklemtoond, omdat zij mijns inziens een doorslaggevend argument vormt om het recht van toegang tot de informatie die in het bezit is van de gemeenschapsinstellingen, te erkennen als fundamenteel beginsel.
56. Zoals bekend maken volgens vaste rechtspraak, waarvan de beginselen thans in de Verdragen zijn overgenomen, de fundamentele rechten een integrerend bestanddeel uit van de algemene rechtsbeginselen waarvan de eerbiediging door het Hof wordt verzekerd. Daarbij laat het Hof zich leiden door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale verdragen inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij partij zijn.
57. In dertien van de vijftien lidstaten geldt als algemene regel dat het publiek recht van toegang heeft tot documenten die in het bezit van de overheid zijn. In negen van die dertien lidstaten heeft het toegangsrecht het niveau van een fundamenteel recht, een beginsel" van grondwettelijke waarde dan wel een recht met grondwettelijke grondslag, ofschoon in een gewone wet geformuleerd, gekregen. In de vier andere lidstaten heeft dit recht zijn grondslag in een of meer wetten.
58. Deze nationale normen, neergelegd in diverse rechtsstelsels die niet noodzakelijk een homogene inhoud hebben, zijn nochtans de weergave van een opvatting die door de meeste lidstaten wordt gedeeld en die door advocaat-generaal Tesauro als volgt is omschreven: het is niet meer waar dat alles geheim is tenzij het uitdrukkelijk toegankelijk is verklaard: juist het tegendeel is waar."
59. Gezien deze in de Europese Unie bijna unaniem gedeelde opvatting inzake de verhoudingen tussen regeerders en geregeerden, ligt het mijns inziens voor de hand te erkennen dat sprake is van een beginsel van toegang tot informatie die in het bezit is van de nationale overheidsinstanties, en dat dit beginsel als uitgangspunt kan dienen voor een overeenkomstig beginsel op communautair niveau.
Indien daarover discussie mogelijk is, zou deze mijns inziens eerder betrekking moeten hebben op de inhoud van de uitzonderingen die op dit beginsel moeten worden aangebracht, aangezien de noodzaak om bepaalde grenzen te stellen evenmin op grote bezwaren stuit. Op gronden van algemeen of particulier belang kan immers niet worden uitgesloten, dat sommige beperkingen op de toegang tot informatie moeten worden toegestaan.
60. Wanneer men de internationale mensenrechtenverdragen, aan de totstandkoming waarvan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten, aan een onderzoek onderwerpt, blijkt hun bijdrage op het gebied van de toegang tot documenten niet even groot te zijn.
61. Het recht op vrije meningsuiting van artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is tot dusverre nog niet door het Europese Hof voor de rechten van de mens aldus uitgelegd, dat het het recht van toegang tot informatie omvat. Volgens de tekst van artikel 10, lid 1, omvat het recht op vrijheid van meningsuiting immers de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen [...]". Men kan betreuren dat de vrijheid van meningsuiting niet geacht wordt vanzelfsprekend verbonden te zijn aan het recht van toegang tot informatie die op onrechtmatige wijze geheim wordt gehouden. Dit neemt niet weg, dat de tekst van deze bepaling steeds eng is uitgelegd.
62. Verschillende resoluties, aanbevelingen en verklaringen van de Parlementaire Vergadering en van het Comité van Ministers van de Raad van Europa hebben het belang voor de burgers om over voldoende informatie te beschikken inzake het functioneren van de overheidsorganen bevestigd. Een ontwerp voor een aanbeveling inzake de toegang van het publiek tot officiële informatie wordt door de Raad van Europa voorbereid. In zijn huidige versie voorziet dit plan in een algemeen beginsel dat garandeert dat aan een ieder die daarom verzoekt, het recht van toegang tot documenten die in het bezit van de overheid zijn, wordt verzekerd. Op dit algemeen beginsel zijn uitzonderingen bepaald wanneer andere wettige belangen voorgaan. Zij dienen strikt te worden toegepast. Gedeeltelijke toegang tot de informatie is in het plan voorzien. Gedeeltelijke toegang kan echter worden geweigerd wanneer de gezuiverde versie van het document misleidend of onbegrijpelijk is. Het definitieve ontwerp van de aanbeveling moet vóór 31 december 2001 worden vastgesteld.
63. Deze diverse handelingen tonen aan dat, ook wanneer de normatieve" doorbraak in het kader van de Raad van Europa nog niet heeft plaatsgehad, zij door talloze ondubbelzinnige intentieverklaringen wordt voorafgegaan.
64. Artikel 19 van het Internationaal Verdrag van de Verenigde Naties inzake burgerrechten en politieke rechten van 1966 bepaalt met zoveel woorden, dat het recht op vrijheid van meningsuiting de vrijheid inlichtingen en denkbeelden te vergaren omvat. Het verdrag van 1966 geldt in alle lidstaten. Het recht van de burger op toegang tot informatie die voor de uitoefening van zijn recht op vrije meningsuiting noodzakelijk is, bevestigt het beginsel dat door iedere lidstaat in zijn nationale recht is vastgelegd.
65. Er zij echter op gewezen dat de ruime uitlegging die van artikel 19 van het verdrag van 1966 zou kunnen worden gegeven, beslist geen unanieme bijval heeft gevonden. Enige auteurs betwijfelen, of de in het verdrag van 1966 vastgelegde vrijheid van het garen van inlichtingen de verplichting voor de lidstaten inhoudt om die inlichtingen te verschaffen.
66. In ieder geval heeft de door het Hof normaliter gehanteerde methode voor de bescherming van grondrechten het er nog nooit toe gebracht zich te laten leiden door een bepaling waarvan het niet overtuigd was dat zij de norm inhield die overeenkwam met het betrokken beginsel.
67. Het Hof verzekert de eerbiediging van de grondrechten. Het draagt bij tot hun erkenning en neemt deel aan de definiëring van hun inhoud. De algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waarvan de grondrechten een integrerend bestanddeel vormen, vinden heel vaak hun bron in internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens of het verdrag van 1966.
68. Het onderzoek van de rechtspraak toont niettemin aan, dat overeenstemming van de constitutionele tradities van de lidstaten kan volstaan om het bestaan van een van die beginselen vast te stellen, zonder dat het nodig is dat zijn bestaan of zijn inhoud door internationale normen wordt bevestigd.
69. Bovendien kan een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht ook dan worden erkend, wanneer er niet reeds gemeenschappelijke constitutionele bepalingen van de lidstaten bestaan en evenmin voorschriften in internationale verdragen, tot de totstandkoming waarvan de lidstaten hebben bijgedragen of tot welke zij zijn toegetreden. Het kan volstaan dat de lidstaten, wat het betrokken recht betreft, een gemeenschappelijke opvatting hebben die blijk geeft van dezelfde zorg om de bescherming ervan te verzekeren, zelfs wanneer de omvang van die bescherming en de modaliteiten van de uitvoering ervan van staat tot staat verschillen.
Zo heeft het Hof bijvoorbeeld op het stuk van onderzoeksbevoegdheden van de overheid ten aanzien van rechtspersonen, geconstateerd dat de rechtsstelsels onderling sterk verschillen met betrekking tot de aard en de mate van bescherming van bedrijfslokalen tegen het optreden van het openbaar gezag", en dat het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens niet een grondrecht op de onschendbaarheid van bedrijfslokalen inhield. Dit ontbreken van grondrechten die als referentie kunnen dienen belette het Hof niet het bestaan te erkennen van een algemeen beginsel krachtens hetwelk particulieren moeten worden beschermd tegen ingrepen van de overheid die een misbruik opleveren. Het Hof heeft uiteengezet dat in de rechtsstelsels van alle lidstaten, ingrepen van het openbaar gezag in de privé-sfeer van iedere persoon, of het nu gaat om een natuurlijke of rechtspersoon, een wettelijke grondslag moet hebben en gerechtvaardigd moet zijn om redenen bij de wet voorzien, en dat die rechtsstelsels derhalve, zij het volgens verschillende modaliteiten, bescherming bieden tegen ingrepen die willekeurig of onredelijk zouden zijn. Zulk een bescherming moet dan ook worden aangemerkt als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht."
70. Uit deze elementen volgt duidelijk dat de referenties waarop de erkenning van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht traditioneel berusten, niet onontbeerlijk zijn wanneer andere elementen volstaan om de inhoud van zulke beginselen te bepalen.
71. Naar mijn mening is dit hier nu juist het geval.
72. Zoals gezegd, is de toegang van de burgers tot documenten als beginsel, en los van mogelijke uitzonderingen en van de toepassingsmodaliteiten, een recht dat door de lidstaten in ruime mate wordt erkend. Het zou op zijn minst paradoxaal zijn een situatie te handhaven waarin de gemeenschapsinstellingen, die over soortgelijke wetgevingsbevoegdheden beschikken als de lidstaten, het recht zouden behouden zich bij de uitoefening van deze bevoegdheden te verschuilen achter een slecht gedefinieerd en beperkt recht van toegang tot documenten, terwijl bijna alle lidstaten dit recht tot het niveau van beginsel hebben verheven. Zou men, ten slotte, redelijkerwijs kunnen erkennen dat de overdracht door de lidstaten van hun soevereine rechten op bepaalde gebieden aan de communautaire rechtsorde niet gepaard zou gaan met een gelijksoortige overdracht van de garanties die zij aan hun onderdanen toekennen en waarvan het recht om kennis te nemen van in het bezit van de overheid zijnde inlichtingen volledig deel uitmaakt?
73. Op communautair niveau kan gesteld worden dat het beginsel van toegang tot documenten, evenals zijn nauwkeurige status en inhoud, zijn bevestigd door het in werking treden van het Verdrag van Amsterdam en door de vaststelling van het Handvest van de grondrechten.
74. Ik herinner eraan dat dit beginsel door de vaststelling van artikel 255 EG een constitutionele" status heeft gekregen. Zijn inhoud moet worden gedefinieerd door de verordening die krachtens artikel 255, lid 2, EG zal worden vastgesteld en waarover thans wordt onderhandeld, evenals door de toekomstige rechtspraak van het Hof.
75. Dit neemt echter niet weg dat dit recht, dat reeds vóór de vaststelling van het nieuwe reglement van orde van de Raad en van besluit 93/731/EG [bestond]", voortaan uitdrukkelijk deel uitmaakt van de communautaire normen van het hoogste niveau.
76. Dat dit beginsel bestond alvorens het in het Verdrag werd ingevoegd, volgt reeds uit de rechtspraak van het Gerecht. Volgens het Gerecht legden verklaring nr. 17 en de gedragscode het algemeen beginsel vast volgens hetwelk het publiek zo ruim mogelijk toegang zal krijgen tot de documenten die bij de Commissie en de Raad berusten. Het Gerecht heeft duidelijk uiteengezet dat besluit 93/731 beoogt uitvoering te geven aan het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van de burger tot informatie, teneinde het democratisch karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur te versterken. Op dit punt sluit ik mij aan bij de zienswijze van het Gerecht.
77. De kracht van het beginsel van toegang tot de documenten berust op zijn karakter van grondrecht.
78. Advocaat-generaal Tesauro heeft het gekwalificeerd als een fundamenteel burgerrecht". Volgens de bewoordingen van artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, heeft iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat [...] recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie."
79. Dat het recht van toegang tot documenten als grondrecht is aangemerkt, betekent een aanvullende stap op de weg naar de erkenning en de indeling van dit beginsel op een hoger niveau in de communautaire rechtsorde.
80. Het is juist dat niet uit het oog mag worden verloren, dat de auteurs van het Handvest duidelijk de wens hebben uitgesproken daaraan geen bindende juridische werking toe te kennen. Maar daargelaten iedere overweging betreffende zijn normatieve reikwijdte, staat de aard van de in het Handvest van de grondrechten genoemde rechten eraan in de weg dat dit Handvest zou worden beschouwd als een eenvoudige opsomming van zuiver morele beginselen, zonder verdere gevolgen. Men zij erop bedacht, dat deze waarden gemeen hebben dat zij unaniem zijn erkend door de lidstaten, die ervoor hebben geopteerd die rechten zichtbaarder te maken in een Handvest, teneinde hun bescherming te versterken. Het Handvest heeft ongetwijfeld de rechten die ervan deel uitmaken, op het hoogste niveau van de gemeenschappelijke waarden van de lidstaten geplaatst.
81. Zoals bekend, vinden de politieke en morele waarden van een maatschappij niet altijd volledig weerklank in het positieve recht. Wanneer echter rechten, vrijheden en beginselen, zoals in het Handvest uiteengezet, overeenkomen met het hoogste niveau van de referentiewaarden in alle lidstaten samen, dan zou het onverklaarbaar zijn wanneer daaraan geen elementen worden ontleend op grond waarvan fundamentele rechten van andere rechten kunnen worden onderscheiden.
82. De in de preambule van het Handvest genoemde bronnen van die rechten hebben voor het merendeel in de lidstaten en de Europese Unie bindende kracht. Het spreekt vanzelf dat de normen van het positieve communautaire recht, met het oog op hun uitlegging, moeten worden beschouwd in de context van de positie van de waarden waarmee zij in de hiërarchie van de gemeenschappelijke waarden overeenkomen.
83. Zoals zijn plechtige vorm en procedure die tot zijn vaststelling heeft geleid doen vermoeden, was het Handvest ertoe bestemd een instrument te zijn dat bij voorrang wordt geraadpleegd voor de identificatie van fundamentele rechten. Het bevat aanwijzingen die ertoe bijdragen de werkelijke aard van de positiefrechtelijke communautaire normen te onderkennen.
84. In casu wordt het verband tussen artikel 42 van het Handvest en artikel 255 EG aangetoond door de verklarende noot bij artikel 42, luidende: Het recht dat in dit artikel wordt gewaarborgd is het recht dat door artikel 255 van het EG-Verdrag gewaarborgd is." Men kan niet duidelijker tot uitdrukking brengen dat het recht van artikel 255 EG voortaan zonder meer als een fundamenteel recht in de zin van het Handvest moet worden beschouwd.
85. Het is juist dat die noot vervolgt: Overeenkomstig artikel 52, lid 2, [van het Handvest] vindt het [recht] toepassing onder de bij het Verdrag gestelde voorwaarden." De inhoud van het recht van toegang tot documenten zoals in het Handvest omschreven, wordt daarom door de bepalingen van artikel 255 EG beperkt. Deze verduidelijking is de logische consequentie van het verschil in normatieve waarde tussen het Handvest en de dwingende bepalingen van het Verdrag.
86. Dat verschil mag echter niet leiden tot een miskenning van het fundamenteel karakter van dat recht zoals dit door de lidstaten van de Unie is bevestigd toen het in het Handvest werd opgenomen. Zonder zelf een positief recht in te houden, plaatst artikel 42 van het Handvest dit recht op een niveau waarop de uitlegging ervan moet worden afgestemd. Mijns inziens noopt de beslissing om een recht als een fundamenteel recht te beschouwen, de met de toepassing daarvan belaste overheidsinstanties ertoe dat recht de ruime uitlegging te verlenen waartoe zijn ware aard verplicht.
87. Zulks dient met name te gelden voor het recht van toegang tot documenten zoals dit in artikel 255 EG is neergelegd.
88. Het Hof zal ongetwijfeld nog gelegenheid krijgen het beginsel van toegang tot documenten, artikel 255 EG waarbij het in het Verdrag is opgenomen, alsmede de verordening die zijn inhoud moet preciseren, uit te leggen.
89. Het staat niet aan het Hof, in het kader van de onderhavige hogere voorziening van dat beginsel een uitputtende definitie vast te stellen. Daarentegen moet voor de uitspraak op de hogere voorziening worden ingegaan op een aspect van die definitie, door te preciseren welke betekenis moet worden toegekend aan het begrip documenten", zowel in artikel 42 van het Handvest als in artikel 255 EG.
90. In de andere communautaire teksten betreffende hetzelfde onderwerp wordt niet telkens dezelfde formulering gebruikt. Verklaring nr. 17 verwijst naar de toegang van het publiek tot de informatie". Ter gelegenheid van de Europese Raad van Kopenhagen werden de Raad en de Commissie belast voort te gaan met de tenuitvoerlegging van het beginsel dat de burgers recht hebben op een zo volledig mogelijke toegang tot informatie". Daarentegen spreken de akten die na die verzoeken tot omzetting van het beginsel van toegang tot informatie zijn gekomen, van toegang tot documenten.
91. Het beroep van de Raad op het begrip documenten" volstaat mijns inziens niet ter rechtvaardiging van de door hem voorgestelde uitlegging.
92. Het onderscheid tussen documenten en informatie is mijns inziens van zuiver formele aard. Het recht op toegang tot een document heeft betrekking op de inhoud van het document en niet op zijn materiële vorm. Niemand die een verzoek indient tot toegang tot documenten kan stellen dat hij liever de beschikking krijgt over het document zelf dan over de daarin vervatte inlichtingen. Wanneer iemand de inzage van een document verlangt geeft hij daarmee te kennen dat hij wil beschikken over alle inlichtingen die het document bevat, waardoor het hem vervolgens mogelijk wordt kennis te nemen van die inlichtingen die hem speciaal interesseren.
93. De door de Raad gehanteerde nuancering leidt tot het maken van een nogal kunstmatig onderscheid tussen het medium en de inhoud of tussen de drager en de informatie. Voor de verzoeker is immers alleen de inhoud van het document van belang. Men verschaft zich slechts toegang tot een document omdat het gegevens bevat die mogelijkerwijs interessant kunnen zijn. Het gaat daarom ten slotte steeds om een verzoek om inlichtingen.
94. Een dergelijke opvatting van het recht van toegang tot documenten stemt trouwens overeen met de ruime uitlegging die ter zake moet worden toegepast. Bijgevolg dient het begrip recht van toegang tot documenten" aldus te worden uitgelegd dat het neerkomt op een recht van toegang tot inlichtingen" die in de documenten zijn vervat.
95. De onderhavige hogere voorziening moet daarom in het licht van het aldus uitgelegde recht worden beoordeeld.
V - Hogere voorziening
96. De Raad betwist de hem door het Gerecht opgelegde verplichting om na te gaan of hij gedeeltelijk toegang kan verlenen tot de inlichtingen die in het bestreden document zijn vervat.
97. Hij baseert zich in de eerste plaats op de tekst van besluit 93/731, waarin uitsluitend wordt verwezen naar het begrip documenten" en niet naar het begrip informatie".
98. Ik heb zojuist uiteengezet waarom het recht van toegang tot documenten niet op deze wijze moet worden uitgelegd. Het begrip toegang tot documenten" van de Raad moet derhalve aldus worden opgevat, dat het de toegang betreft tot de inlichtingen die in de documenten van die instelling zijn vervat.
99. Aangezien het aankomt op de informatie zelf en niet op het document, is het argument van de Raad dat een gedeeltelijke toegang hem ertoe zou verplichten een nieuw document te creëren, uitsluitend samengesteld uit inlichtingen die mogen worden geopenbaard, ongegrond.
100. Aldus uitgelegd, maakt het recht van toegang tot de documenten van de Raad als voorzien in artikel 1, lid 1, van besluit 93/731, de gedeeltelijke toegang tot documenten mogelijk. Als gevolg daarvan kunnen bepaalde in een document opgenomen inlichtingen toegankelijk zijn, terwijl geen toegang kan worden verleend tot het document in zijn geheel, om redenen die het noodzakelijk maken bepaalde belangen te beschermen, waaronder de belangen genoemd in artikel 4, lid 1, van besluit 93/731.
101. In de tweede plaats betoogt de Raad dat besluit 93/731 niet bedoeld is om een recht van toegang tot informatie in het leven te roepen. Volgens de Raad heeft dat besluit zijn eigen specifiek en beperkt doel.
102. Besluit 93/731 is namelijk bestemd om het interne functioneren van de instelling te verzekeren in het belang van een goed bestuur. Het vormt een interne maatregel door middel waarvan de Raad voldoet aan verzoeken om toegang tot in zijn bezit zijnde documenten.
103. Evenwel is de Raad, zelfs op het beperkte gebied van zijn interne organisatiebevoegdheid, gebonden aan de algemene beginselen van het communautaire recht en a fortiori aan fundamentele rechten. Bijgevolg kan niet met een beroep op het doel van besluit 93/731 worden voorbijgegaan aan het fundamentele recht van toegang tot documenten. En zulks des te minder omdat, zoals het Hof heeft uiteengezet, niets zich ertegen verzet dat een regeling betreffende de interne organisatie van de werkzaamheden van een instelling rechtsgevolgen heeft jegens derden. Daarom kan de Raad zich niet door middel van een interne maatregel onttrekken aan een norm waarmee de andere communautaire voorschriften wél in overeenstemming moeten zijn.
104. Zoals advocaat-generaal Tesauro heeft beklemtoond, zal een besluit van de Raad, ook indien het volledig met inachtneming van de op het gebied van de openbaarheid aan zichzelf gestelde regels is vastgesteld, als onwettig moeten [worden beschouwd], indien daardoor in feite de kern van het recht op informatie wordt miskend". Anders gezegd, men kan geen beroep doen op de aan besluit 93/731 toegeschreven doelstelling tot staving van een uitlegging van die bepalingen die met fundamentele beginselen in strijd zou zijn.
105. Thans moet de derde grief van de Raad worden onderzocht, inhoudende dat het evenredigheidsbeginsel in casu niet relevant is omdat het recht van toegang tot zijn documenten niet absoluut is. Volgens de Raad wordt dit beginsel al toegepast in artikel 4 van besluit 93/731.
106. Ik herinner eraan, dat het recht van toegang tot documenten geacht moet worden deel uit te maken van de fundamentele rechten die door de communautaire rechtsorde worden beschermd. Erkend wordt dat deze rechten niet onbeperkt gewaarborgd zijn. Aan hun uitoefening kunnen beperkingen worden gesteld, mits deze daadwerkelijk beantwoorden aan de door de Gemeenschap nagestreefde doelstellingen van algemeen belang en zij, met het oog op het nagestreefde doel, niet een te ver gaande en onaanvaardbare ingreep vormen die het aldus gegarandeerde recht wezenlijk aantast.
107. Door de Raad te verbieden de toegang tot een document toe te staan wanneer de verspreiding ervan afbreuk zou kunnen doen aan de bescherming van het algemeen belang, kan artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 het recht van toegang tot documenten van de Raad beperken.
108. In het onderhavige geding is echter onbetwist, dat de uitzondering van artikel 4 van besluit 93/731 betreffende de bescherming van het algemeen belang op het gebied van de internationale betrekkingen, beantwoordt aan het vereiste de rechten van de lidstaten op internationaal vlak te verdedigen. Onder die rechten valt het recht van de lidstaten elkaar te raadplegen teneinde tegenover derde landen een gemeenschappelijk standpunt in te nemen over kwesties die uit politiek oogpunt zeer gevoelig kunnen liggen zoals de uitvoer van wapens naar landen ten aanzien waarvan het vermoeden bestaat, dat zij deze wapens inzetten op een wijze die in strijd is met de rechten van de mens.
109. De Raad is van mening dat het evenredigheidsbeginsel al in de inhoud van artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 is verwerkt.
110. In deze opvatting volstaat het simpele feit, dat de omstandigheden worden opgesomd op grond waarvan beperkingen op het recht van toegang tot documenten zijn gerechtvaardigd, om te waarborgen dat dit recht in acht wordt genomen, mits de beperkingen beantwoorden aan de doelstellingen van de Gemeenschap.
111. Die opvatting deel ik niet.
112. Om na te gaan of het evenredigheidsbeginsel niet is miskend, volstaat het niet zich te vergewissen van de verenigbaarheid met de door de Gemeenschap nagestreefde doelstellingen van algemeen belang van de uitzonderingen zoals in artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 genoemd. Eveneens dient te worden nagegaan, of de toepassing van die uitzonderingen aan die doelstellingen evenredig is.
113. De weigering van de Raad om te onderzoeken of een gedeeltelijke toegang tot de gegevens die niet onder de uitzonderingen vallen, kan worden toegestaan, is klaarblijkelijk in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
114. Wanneer de inlichtingen waartoe de toegang is geweigerd, niet onder de uitzonderingen vallen, zijn zij per definitie niet van vertrouwelijke aard. Dan is niet begrijpelijk op welke grond de door besluit 93/731 nagestreefde bescherming van het algemeen belang zou verlangen dat de gegevens waarvan de onschadelijkheid is aangetoond, niet voor het publiek toegankelijk zouden zijn, ook al zouden zij deel uitmaken van een document dat andere gegevens bevat die wél aan het algemeen belang afbreuk kunnen doen.
115. De door de Raad gevolgde praktijk van alles of niets" kan ertoe leiden dat een geheel document, van welke omvang ook, wordt voorzien van het stempel geheim", alleen maar omdat het een enkele informatie bevat die de weigering van de toegang rechtvaardigt. Het grootste gedeelte van dit document zou zonder enige rechtvaardiging onttrokken worden aan de kennisneming door het publiek. Aangezien de Raad verzoekers de toegang tot ook die gegevens ontzegt die niet onder de uitzondering van het algemeen belang vallen, geeft de Raad niet alleen aan het evenredigheidsbeginsel een onwettige toepassing maar doet hij eveneens afbreuk aan het wezenlijke karakter van het recht van toegang tot documenten.
116. De weigering van gedeeltelijke toegang is bovendien in strijd met het beginsel dat uitzonderingen op de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht strikt moeten worden uitgelegd en toegepast.
117. Aangezien het recht van toegang tot documenten op grond van zijn karakter van fundamenteel recht ruim moet worden opgevat, dient artikel 4, lid 1, aldus te worden uitgelegd dat het de Raad verplicht na te gaan of gedeeltelijk toegang kan worden verleend tot de inlichtingen die niet onder de uitzonderingen vallen.
118. De vraag, of de Raad geen gedeeltelijke toegang behoeft te verlenen wanneer het voor de administratie te veel werk zou meebrengen om de gegevens die niet mogen worden meegedeeld onleesbaar te maken, moet voorzichtig worden beantwoord.
119. Enerzijds ware het in strijd met het fundamenteel recht om toegang te krijgen tot documenten indien werd erkend dat zuiver administratieve gronden, ongeacht de omvang van de veroorzaakte hinder, volstaan om de uitoefening van het recht van gedeeltelijke toegang te beperken. Anderzijds valt niet in te zien waarom de taak, bestaande in het afbakenen van het vertrouwelijk gedeelte van een document, in beginsel wezenlijk zwaarder wordt doordat de vertrouwelijke gegevens moeten worden gescheiden van de andere of weggelaten.
Ik voeg hieraan toe dat de gedeeltelijke toegang in negen van de vijftien lidstaten van de Gemeenschap wettelijk of in de rechtspraak is vastgelegd. In drie andere lidstaten is dit recht niet uitdrukkelijk bepaald doch evenmin uitdrukkelijk verboden. Het komt mij voor dat deze brede overeenstemming in de diverse nationale rechtsstelsels betekent, dat de algemene toepassing van het recht van gedeeltelijke toegang in het algemeen geen onoverkomelijke administratieve problemen schept.
120. Echter kan niet volledig worden uitgesloten dat weigeringen bij wijze van hoge uitzondering gerechtvaardigd kunnen zijn, wanneer de administratieve belasting voor de betrokken instelling bijzonder zwaar zou zijn.
121. Bijgevolg komt het redelijk voor om een uitzondering op het recht tot gedeeltelijke toegang dan toe te staan wanneer de administratieve belasting groter is dan redelijkerwijs kan worden verlangd. Wel dient de uitoefening van dit weigeringsrecht onder rechterlijke controle te geschieden, overeenkomstig het recht op een daadwerkelijke rechterlijke toetsing, en dient de bewijslast van de omvang van de litigieuze taak op de betrokken instelling te worden gelegd.
122. Wat nu uitsluitend de door de Raad tegen het bestreden arrest aangevoerde grieven betreft, dient te worden vastgesteld dat besluit 93/731, zoals uitgelegd in het licht van het grondbeginsel van toegang tot documenten, niet in de weg staat aan het recht van gedeeltelijke toegang. Daarom dient te worden geconcludeerd dat het Gerecht niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het oordeelde dat de Raad verplicht was na te gaan of gedeeltelijke toegang kon worden verleend tot de gegevens die niet onder de in artikel 4, lid 1, van besluit 93/731 bepaalde uitzonderingen vielen.
Conclusie
123. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) de hogere voorziening af te wijzen;
2) de Raad overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te verwijzen.
Full & Egal Universal Law Academy