EUR-Lex -  61999CC0400(01) - FR

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
MME CHRISTINE STIX-HACKL
présentées le 10 juin 2004(1)

Affaire C-400/99

République italienne
contre
Commission des Communautés européennes

«Aides accordées à des entreprises de transport maritime – Décision relative à l'ouverture de la procédure formelle – Effets autonomes de la suspension – Règlement (CE) n° 659/1999 – Droit d'être entendu»

I –    Introduction

1.       Les présentes conclusions concernent la poursuite de la procédure dans l'affaire Italie/Commission (C-400/99). Dans la présente instance, la République italienne demande à la Cour d'annuler partiellement la décision de la Commission qui lui avait été communiquée par lettre de la Commission SG(99) D/6463, du 6 août 1999, d'ouvrir la procédure formelle prévue à l'article 88, paragraphe 2 CE, concernant une aide d'État C/64/99 (ex NN 68/99) – Italie – en faveur du groupe Tirrenia di Navigazione  (2) (ci-après la «décision attaquée»).

2.       Pour ce qui est des faits, de la procédure devant la Commission, des conclusions des parties et du droit communautaire applicable, on se référera à l'arrêt de la Cour du 9 octobre 2001 dans cette même affaire  (3) (ci-après l’«arrêt interlocutoire»), dans lequel la Cour a statué sur l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission au titre de l'article 91, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour. Cette exception a été rejetée et la procédure s'est poursuivie au fond.

II –   Déroulement ultérieur de la procédure

3.       Le 21 juin 2001, la Commission a adopté la décision 2001/851/CE concernant les aides d'État versées par l'Italie à la compagnie maritime Tirrenia di Navigazione  (4) (ci-après la «première décision partielle»)  (5) . Elle ne visait que l'entreprise précitée, qui jouait «un rôle de leader au sein du groupe Tirrenia». La première décision partielle est libellée comme suit (extraits):

«La Commission des Communautés européennes

[…]

considérant ce qui suit:

[…]

6. Conclusions

(43)  La Commission constate, eu égard aux développements qui précèdent, que les doutes concernant la compatibilité des aides versées à Tirrenia di Navigazione dans le cadre du régime de la convention de 1991 sont levés,

a arrêté la présente décision:

Article premier

Les aides versées par l'Italie à Tirrenia di Navigazione du 1 er janvier 1990 au 31 décembre 2000, à titre de compensations de service public, sont compatibles avec le marché commun.

[…]»

4.       Le 16 mars 2004, la Commission a adopté une décision concernant les aides d'État versées par l'Italie aux compagnies maritimes Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar et Toremar (groupe Tirrenia)   (6) (ci-après la «deuxième décision partielle»). Elle concernait les autres entreprises, non visées par la première décision partielle, du groupe Tirrenia. Cette deuxième décision partielle est libellée comme suit (extraits):

«La Commission des Communautés européennes,

[…]

considérant ce qui suit:

[…]

6. Conclusions

(171)           La Commission constate, eu égard aux développements qui précèdent, que les doutes concernant la compatibilité des aides versées par l'Italie aux compagnies régionales depuis janvier 1992 conformément aux conventions de 1991 sont levés, à l'exception de ceux concernant les aides versées à l'entreprise Adriatica au cours de la période comprise entre janvier 1992 et juillet 1994 pour la liaison Brindisi/Corfou/Igoumenitsa/Patras, qui sont incompatibles avec le marché commun pour les trois raisons suivantes […]

a arrêté la présente décision:

Article premier

1.      Sous réserve du paragraphe 2 ci-dessous, les aides versées par l'Italie à Adriatica à compter du 1 er janvier 1992, à titre de compensations de service public, sont compatibles, en application de l'article 86, paragraphe 2, CE, avec le marché commun.

[…]

Article 2

1.      Les aides versées par l'Italie à Siremar, Samerar et Toremar à compter du 1 er janvier 1992 à titre de compensations de service public sont, en application de l'article 86, paragraphe 2, CE, compatibles avec le marché commun.

[…]

Article 3

1.      Les aides versées par l'Italie à Caremar à compter du 1 er janvier 1992 à titre de compensations de service public sont, en application de l'article 86, paragraphe 2, CE, compatibles avec le marché commun.

[…]»

III –   Objet du litige

5.       Ainsi que la Cour l'a constaté dans son arrêt interlocutoire, le recours n'est dirigé contre la décision attaquée qu'«en tant qu'elle statue sur la suspension des mesures en cause»  (7) . Quatre moyens sont invoqués à l'appui du recours:

1. Violation du principe de sécurité juridique et des règles de transparence en rapport avec le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE  (8) .

2. Violation du contradictoire et des droits de la défense, ainsi que de l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999.

3. Détournement de pouvoir lors de l'adoption de l'ordre de suspension, étant donné que celui-ci s'est fondé sur des motifs différents de l'application de l'article 88, paragraphe 3, CE (ex‑article 93, paragraphe 3, du traité CE).

4. Violation des articles 87, paragraphe 1, CE et 88, paragraphes 1 et 3, CE, du principe de sécurité juridique et du règlement n° 659/1999 en ce qui concerne la constatation de l'existence et de l'illégalité des aides, viciées par l'incertitude, l'absence d'enquête et le défaut de motivation, ainsi que par l'inexistence des conditions de fait.

A –    Question du non-lieu à statuer sur le fond

1.       Argumentation de la partie défenderesse

6.       Dans sa duplique – avant même, par conséquent, l'adoption de la deuxième décision partielle – la Commission a soutenu qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur le fond en ce qui concerne l'entreprise visée dans la première décision partielle. Celle-ci n'aurait pas été attaquée dans les délais et serait donc devenue définitive. Il serait désormais définitivement établi que les mesures prises en faveur de cette compagnie constituaient des aides illégalement mises en œuvre, bien que compatibles avec le marché commun. Dans cette mesure, la décision attaquée serait donc privée de tout effet juridique.

2.       Appréciation

7.       En matière d'aides, il n'y a pas lieu de statuer au fond si et dans la mesure où la décision relative à l'ouverture formelle de la procédure ne déploie plus, en raison des effets juridiques attachés à la décision finale  (9) , des effets juridiques autonomes  (10) .

8.       Avant de nous consacrer à présent à la question des rapports entre les effets juridiques de la décision attaquée et ceux des deux décisions partielles, nous aimerions tout d'abord rappeler les termes de l'arrêt interlocutoire  (11) à propos de l'effet suspensif autonome d'une décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle.

La Cour a, dans cet arrêt, constaté au point 62 ce qui suit (extraits):

«[…] Lorsque la Commission ouvre la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, CE à l'égard d'une mesure en cours d'exécution qu'elle qualifie d'aide nouvelle, […] le choix opéré par la Commission emporte des effets juridiques autonomes, en particulier en ce qui concerne la suspension de la mesure considérée.»

9.       Il y a donc lieu d'examiner si et dans quelle mesure les effets juridiques, jusque-là autonomes, attachés à la décision attaquée ont été éliminés ou supplantés.

10.     En l'espèce, nous sommes confronté – comme nous proposons de le montrer – à une situation particulière, à plusieurs égards: toutes les mesures concernées par l'effet suspensif de la décision attaquée n'ont pas, dans les deux décisions partielles, été soumises à un examen définitif sous l'angle du droit des aides  (12) , l'une des mesures concernées n'a plus été appliquée, pour des raisons tenant au droit national, immédiatement après l'adoption de la décision attaquée  (13) et une autre mesure ne revêtait objectivement pas, même au moment de l'adoption de la décision attaquée, le caractère d'une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE  (14) .

11.     Cette situation impose dans un premier temps d'identifier les mesures des autorités italiennes vis-à-vis desquelles la décision attaquée est assortie d'un effet suspensif. Il convient ensuite d'examiner l'incidence éventuelle, sur chacune de ces mesures, des effets juridiques attachés aux deux décisions partielles et, en cas d'incidence, si par là même l'effet suspensif de la décision attaquée pourrait être éliminé. En l'absence d'incidence, il y a lieu enfin d'examiner si, par ailleurs, d'autres motifs militent en faveur d'un non-lieu à statuer sur le fond.

12.     Ce n'est que dans la mesure où l'examen ferait ressortir que l'effet suspensif de la décision attaquée subsiste pour certaines mesures qu'il y aurait toujours lieu de statuer au fond et d'examiner les moyens d'annulation pour ces mesures.

a)       En ce qui concerne les mesures nationales qui devaient être suspendues en application de la décision attaquée

13.     La décision attaquée n'est pas particulièrement claire au niveau de l'exposé des mesures ayant donné lieu à l'ouverture de la procédure formelle. En outre, la Commission n'était pas certaine, à l'époque, du contenu exact des différentes mesures et de leur interaction.

14.     Il résulte des chapitres II («Arguments présentés lors de la procédure préliminaire») et III («Appréciation») de la décision attaquée que, au moment de l'adoption de cette décision, la Commission a identifié les mesures suivantes comme étant des aides éventuellement illégales: les conventions relatives à des obligations de service public, datant de l'année 1991, qui concernent pour l'essentiel des versements compensatoires annuels pour l'exploitation de certains services de transport par bac; le financement de certains investissements, non autrement précisés, dans les flottes de navires, à propos desquels la Commission a supputé l'existence d'une garantie d'État implicite; les subventions d'exploitation au titre du plan quinquennal 1995-1999, qui de l'avis de la Commission ont pu à leur tour être complétées par d'autres investissements sur la base du plan industriel 1999-2002; enfin, un traitement fiscal préférentiel pour l'approvisionnement en carburants et en lubrifiants.

15.     Toutefois, conformément au développement contenu dans les deux décisions partielles, le système de mesures en faveur des entreprises du groupe Tirrenia se présente globalement de telle manière que les mesures mentionnées dans la décision attaquée ne présentaient apparemment pas toutes un caractère à chaque fois autonome  (15) . Au total, on doit constater que la décision attaquée n'a pu en pratique déployer un effet suspensif que pour les mesures suivantes:

– les «conventions relatives à des obligations de service public» conclues en 1991 entre la République italienne et les entreprises du groupe Tirrenia (ci‑après les «conventions relatives à des obligations de service public»), portant essentiellement sur des versements compensatoires annuels et des aides à l'investissement pour l'exploitation de lignes desservies par bac;

– le «plan industriel» pour la période 1999-2002 (ci-après le «plan industriel 1999-2002»), portant sur des aides à l'investissement pour l'acquisition et le maintien des flottes nécessaires à l'exploitation  (16) ;

– l'approvisionnement en détaxe de carburants et de lubrifiants pour autant que leur utilisation se fasse non en mer, mais, en ce qui concerne les entreprises du groupe Tirrenia, également pendant le séjour des navires dans des ports italiens (ci‑après les «allégements fiscaux» ou le «régime fiscal préférentiel»).

b)       En ce qui concerne le contenu des décisions partielles et les conséquences éventuelles à tirer quant au non-lieu à statuer sur le fond

16.     Il conviendra d'examiner ci-après, successivement, les mesures précitées quant au point de savoir si, du fait de l'adoption des deux décisions partielles, le litige est éventuellement devenu sans objet sur le fond.

i)        Les conventions relatives à des obligations de service public

17.     Les conventions relatives à des obligations de service public sont – comme on peut le déduire des décisions partielles – des aides nouvelles  (17)   (18) , compatibles – en raison de l'applicabilité de l'article 86, paragraphe 2, CE – avec le marché commun  (19) .

18.     Avec l'adoption des deux décisions partielles, il est ainsi établi, de manière juridiquement certaine, que ces mesures – du fait de leur caractère d'aides (nouvelles) – sont en tout cas concernées par l'effet suspensif de l'article 88, paragraphe 3, CE.

19.     Il existait donc, déjà lors de l'adoption de la décision attaquée, un effet suspensif, ressortissant au droit primaire, opposable aux conventions relatives à des obligations de service public, et qui a supplanté l'effet suspensif que la Commission est à même de déclencher du fait de sa décision relative à l'ouverture formelle de la procédure.

20.     Le recours formé contre l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard des conventions relatives à des obligations de service public, est donc devenu sans objet sur le fond par suite de l'adoption des deux décisions partielles.

ii)       Le plan industriel 1999-2002

21.     Il y a lieu tout d'abord de constater que cette mesure n'est pas expressément mentionnée dans le dispositif de la décision partielle. Le dispositif ne se réfère en effet qu'aux conventions relatives à des obligations de service public  (20) (article 1 er de la première décision partielle et articles 1 er à 3 de la deuxième décision partielle, en liaison avec la «conclusion» figurant à la fin de l'appréciation, dans chacune des décisions partielles).

22.     Eu égard au principe de sécurité juridique, il nous paraît dès lors difficile d'admettre que les deux décisions partielles puissent déployer un effet ressortissant au droit des aides également à l'égard de mesures à propos desquelles toute constatation fait défaut dans le dispositif de la décision. On pourrait toutefois, suivant une interprétation extensive de la jurisprudence de la Cour, aux termes de laquelle «l'impératif de sécurité juridique implique qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose»  (21) , d'attraire l'ensemble du texte afin de découvrir si la Commission a, au moins de manière implicite, opéré une évaluation du plan industriel 1999-2002 sous l'angle du droit des aides.

23.     Le plan industriel 1999-2002 est en tout cas mentionné dans la partie respective des deux décisions partielles. On n'y trouve cependant, à chaque fois, que la simple constatation que son exécution «a été suspendue suite à l'ouverture de la procédure»  (22) . Cela revient à dire que, pour la période à prendre en considération au regard de la question du non-lieu à statuer sur le fond (effet suspensif du jour de la notification de la décision attaquée jusqu'au jour de la notification de chaque décision partielle), aucune mise en œuvre de la mesure litigieuse n'a eu lieu. Ce faisant, la Commission n'a pas pour autant procédé à une évaluation sous l'angle du droit des aides  (23) .

24.     On ne saurait dès lors dire si la mise en œuvre du plan industriel 1999-2002 aurait constitué selon la Commission une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE. On ne peut dès lors pas non plus supposer que l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard du plan industriel 1999-2002 soit recouvert par l'effet suspensif attaché à l'article 88, paragraphe 3, CE. Dans cette perspective, le litige ne saurait être réputé privé d'objet sur le fond du fait des effets juridiques attachés aux deux décisions partielles.

25.     De surcroît, s'il est vrai qu'en l'espèce les aides à l'investissement projetées au titre du plan industriel 1999-2002 ont été apparemment suspendues, dans un premier temps, en vertu de la décision attaquée, la suspension est néanmoins, peu de temps après, intervenue pour d'autres raisons, à savoir des motifs tenant au droit national. La Commission constate en effet que «les engagements souscrits par les autorités italiennes pour la période 2000-2004 excluent pour Tirrenia di Navigazione, la réalisation des investissements additionnels envisagés par ledit plan»  (24) .

26.     Si par conséquent le plan industriel 1999-2000 a, peu de temps après l'adoption de la décision attaquée, été suspendu non plus en raison de l'effet suspensif attaché à ladite décision, mais en vertu d'une nouvelle convention conclue sur le plan national, il n’y a pas lieu de statuer au fond  (25) .

27.     À notre avis, eu égard aux engagements contractés au niveau national, applicables à partir de 2000, il n'y a plus lieu non plus de statuer en l'espèce sur l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard du plan industriel 1999-2002.

iii)      Les allégements fiscaux

28.     Des développements contenus dans la décision attaquée  (26) et dans la partie descriptive respective des deux décisions partielles  (27) , on peut déduire que la Commission avait admis, sur la base des informations dont elle disposait au moment de l'adoption de la décision attaquée, que les allégements fiscaux ne s'étaient appliqués qu'au bénéfice des entreprises du groupe Tirrenia. Un tel traitement fiscal préférentiel constituait – dans cette optique – une mesure sélective et par là même une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE.

29.     Dans les deux décisions partielles, on ne trouve cependant aucune évaluation définitive expresse des allégements fiscaux en tant qu'aides. Et il n'est notamment pas fait mention de cette mesure dans le dispositif des décisions partielles. Ce n'est que dans la partie intitulée «Commentaires de l'Italie»  (28) figurant dans les deux décisions que l'on trouve une brève remarque suivant laquelle il ressort d'informations qui n'avaient été transmises à la Commission que dans le cadre de la procédure formelle que le traitement fiscal préférentiel était alloué dès le départ à toutes les entreprises comparables.

30.     La Commission a, ce faisant, néanmoins – de manière certes non expresse, mais sans nul doute de manière tangible pour le destinataire de la décision  (29) – clarifié à notre sens de manière définitive que la mesure, déjà lors de l'adoption de la décision attaquée, n'était pas une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE.

31.     Or, si une mesure n'est pas une aide, il ne saurait non plus y avoir d'effet suspensif attaché à la décision finale, au sens de l'article 88, paragraphe 3, CE, qui puisse de son côté – comme déjà indiqué ci‑dessus  (30) – supplanter l'effet suspensif autonome de la décision attaquée  (31) . Dans cette optique, la décision attaquée devrait continuer d'avoir un effet suspensif à l'égard du traitement fiscal préférentiel, de sorte qu'il n'y aurait pas matière à prononcer le non-lieu à statuer sur le fond.

32.     Avant de proposer à la Cour, pour les raisons que nous venons d'exposer, de considérer en l'espèce que le litige sur le fond n'est pas dépourvu d'objet pour ce qui est du régime fiscal préférentiel, nous nous proposons – en raison de l'importance de principe que revêt cette question – d'examiner brièvement les conséquences qui pourraient s'attacher à la thèse – qui sous-tend cette proposition – de l'effet suspensif d'une décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle, à l'égard de l'ensemble des mesures visées par celle-ci:

En effet, si l'effet suspensif autonome vaut également pour des mesures qui ne constituent pas des aides, cela ne signifie rien d'autre que la Commission serait en mesure, à travers une décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle, d'imposer une suspension temporaire de mesures nationales parfaitement légales du point de vue du droit des aides. La conséquence pourrait en être, comme le montre précisément le présent cas d'espèce, que le simple soupçon de sélectivité d'une mesure suffit pour exclure des entreprises en apparence favorisées du bénéfice d'une mesure parfaitement légale, tandis que les concurrents pourraient continuer de profiter de cette mesure – et cela jusqu'à ce que la Commission achève la procédure formelle, ce qui peut bien prendre quelques années 32  –La deuxième décision partielle en l'espèce a été, par exemple, rendue près de cinq ans après la décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle..

Cette situation doit en outre être appréciée à la lumière du caractère peu exigeant des conditions auxquelles le règlement n° 659/1999 subordonne la légalité d'une décision relative à l'ouverture de la procédure formelle (article 13, paragraphe 1, combiné à l'article 4, paragraphe 4) 33  –Étant donné qu'en l'espèce d'autres moyens d'annulation ont été soulevés, il n'est pas nécessaire d'examiner la question des moyens de fond qui auraient pu être de façon hypothétique invoqués à l'encontre de la décision attaquée, pour ce qui est des allégements fiscaux. La Commission avait en effet adopté la décision attaquée, en tout cas, sur la base des informations dont elle disposait à ce moment-là et l'existence d'une aide apparaissait, sur cette base, parfaitement plausible. et l’on peut donc difficilement admettre qu'il soit nécessaire aux fins de l'ouverture de la procédure formelle – outre les conditions posées dans le règlement n° 659/1999 – de constater, au surplus, de manière définitive, dès ce stade, l'existence d'une aide selon l'article 87, paragraphe 1, CE 34  –S'il n'en était pas ainsi, cela pourrait, le cas échéant, se traduire par une période préliminaire considérable d'ici à l'ouverture de la procédure, à l'exclusion – puisqu'ils ne doivent être associés qu'à des procédures formelles – de tiers intéressés (par exemple, des concurrents) qui se verraient exclus de la participation à des enquêtes sur une question d'importance au regard de la décision à prendre en matière d'aides, et, en définitive, par la réduction – en pratique – de la procédure formelle à la seule question des possibilités de justification au titre des articles 87, paragraphes 2 et 3, CE, et 86, paragraphe 2, CE..

33.     À notre sens, il résulte toutefois de l'arrêt interlocutoire qu'un effet suspensif autonome de décisions relatives à l'ouverture de procédures formelles intervient nécessairement également vis-à-vis de mesures qui ne sont pas objectivement des aides. La Cour (et, à sa suite, dans deux décisions plus récentes, le Tribunal  (35) ) a en effet constaté, au point 69 de l'arrêt interlocutoire, ce qui suit: «S'agissant des autres mesures dont bénéficierait le groupe Tirrenia qui sont visées par la décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, CE, le gouvernement italien soutient en substance qu'il ne s'agit pas d'aides, au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE. Dès lors, pour des raisons analogues à celles évoquées aux points 59 et 60 du présent arrêt, il convient également d'admettre la recevabilité du recours en tant qu'elle vise la partie de la décision attaquée qui porte sur la suspension de ces autres   (36) mesures». La recevabilité du recours a été fondée, aux points précités de l'arrêt interlocutoire, essentiellement  (37) sur l'existence d'effets juridiques autonomes attachés à une décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle, dont on peut supposer qu'ils se produisent donc également à l'égard de mesures qui ne sont pas des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE.

34.     Si, par conséquent, une décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle peut déployer un effet suspensif autonome également à l'égard de mesures qui n'ont jamais revêtu le caractère d'une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE, il paraît d'autant plus important de pouvoir intenter un recours contre cette décision également après l'adoption d'une décision finale ayant le même objet. Un non‑lieu à statuer sur le fond n'a par conséquent, selon nous, aucune raison d'être  (38) .

35.     Partant, on ne saurait, à notre sens, considérer au départ que le recours est privé d'objet sur le fond, pour autant qu'il est dirigé contre l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard du traitement fiscal préférentiel.

3.       Conclusion

36.     Il n’y a plus lieu de statuer au fond, pour autant que le recours est dirigé contre l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard des conventions relatives à des obligations de service public et à l'égard du plan industriel 1999-2002. Pour ce qui est de l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard du traitement fiscal préférentiel, il y a lieu d'examiner les moyens d'annulation soulevés par le gouvernement italien.

B –    Les moyens d'annulation

1.       Violation du principe de sécurité juridique et des règles de transparence en rapport avec le règlement n° 659/1999

a)       Argumentation des parties

37.     La République italienne est d'avis que la Commission aurait dû se fonder, dans le cadre de la décision attaquée, sur les dispositions du règlement n° 659/1999, étant donné que les dispositions de ce règlement étaient déjà applicables au moment de l'adoption de la décision. La Commission aurait par là même violé le principe de sécurité juridique et les règles de transparence.

38.     La Commission objecte que la décision attaquée est fondée directement sur l'article 88 CE, de sorte que le règlement n° 659/1999 ne devait pas être mentionné expressément. Dans son arrêt interlocutoire, la Cour a constaté que la décision attaquée ne contenait aucune injonction de suspension au titre de l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999.

b)       Appréciation

39.     Il y a lieu de souscrire à la thèse de la Commission. L'effet suspensif de la décision attaquée ne résulte pas d'une injonction de suspension au titre de l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, étant donné qu'une telle injonction ne se trouve pas dans la décision attaquée  (39) .

40.     L'effet suspensif doit être, selon l'arrêt interlocutoire, tenu pour autonome et découle en l'espèce au contraire directement de ce que la Commission a ouvert la procédure formelle prévue à l'article 88, paragraphe 2, CE  (40) . Une mention explicite du règlement n° 659/1999 était donc superflue. La Commission a correctement visé la base juridique de l'effet suspensif de la décision attaquée.

41.     Une violation du principe de sécurité juridique et des règles de transparence en rapport avec le visa de la base juridique de la décision attaquée fait donc défaut.

2.       Violation des garanties de la procédure contradictoire et des droits de la défense, ainsi que de l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999

a)       Argumentation des parties

42.     La République italienne est d'avis que la Commission aurait dû lui donner la possibilité, préalablement à l'adoption d'une décision déployant un effet suspensif, d'exprimer son point de vue. La violation du principe des droits de la défense serait particulièrement critiquable à l'égard du plan industriel 1999-2002 et des allégements fiscaux, étant donné que ces mesures n'auraient jamais été mentionnées vis-à-vis des autorités italiennes avant l'adoption de la décision attaquée.

43.     La Commission se fonde sur ce que la décision attaquée ne contient aucune injonction de suspension au titre de l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, de sorte qu'il ne serait pas non plus nécessaire de recueillir les observations dont il est question dans cette disposition. L'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999 ne serait pas non plus pertinent. Cette dernière disposition prévoirait un droit pour la Commission, au cas où des aides n'auraient pas été notifiées, de solliciter des renseignements auprès de l'État membre concerné. On ne saurait en déduire une obligation, à charge de la Commission, de recueillir à part les observations de l'État membre dans le cadre de l'ouverture de la procédure formelle. De même, l'article 88, paragraphe 2, CE ne contient aucune indication suivant laquelle la Commission ne pourrait ouvrir la procédure formelle, dans le cas d'aides non notifiées, qu'une fois qu'elle aurait recueilli les observations de l'État membre concerné.

b)       Appréciation

44.     Les arguments de la Commission ne peuvent être retenus. Ainsi que l'a déjà constaté à plusieurs reprises la Cour, «le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l'encontre d'une personne et susceptible d'aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental de droit communautaire et doit être assuré même en l'absence d'une réglementation spécifique»  (41) .

45.     La décision relative à l'ouverture de la procédure formelle au titre de l'article 88, paragraphe 2, CE produit – ainsi que la Cour l'a constaté  (42) – un effet suspensif autonome, distinct de l'article 88, paragraphe 3, CE, pour toutes les mesures comprises dans une telle décision et constitue ainsi sans nul doute une mesure faisant grief. Il aurait donc été nécessaire, préalablement à l'adoption de la décision attaquée, de recueillir des observations quant à l'effet suspensif à l'égard de toutes les mesures considérées comme suspectes du point de vue du droit des aides.

46.     La présente affaire montre l'importance de ce droit spécifique à être entendu sur l'ouverture de la procédure formelle. Il semble en effet que le régime fiscal préférentiel n'ait pas non plus fait l'objet des discussions entre la Commission et les autorités italiennes avant l'adoption de la décision attaquée. Or, la non-sélectivité des allégements fiscaux aurait peut-être été discernée avant même la décision relative à l'ouverture de la procédure formelle et aurait pu amener la Commission à excepter cette mesure de la décision attaquée  (43) .

47.     Ce droit d'être entendu doit être distingué du droit d'être entendu régi par l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999. La faculté de présenter des observations, prévue à l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, porte sur l'adoption (envisagée) d'une injonction de suspension, dont l'effet juridique est différent de l'effet suspensif déclenché dans le présent cas d'espèce par la décision relative à l'ouverture de la procédure formelle. De même, une demande de renseignements présentée par la Commission au titre de l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999  (44) ne pourrait donc pas remplacer un échange contradictoire portant sur l'ensemble des éléments composant la décision envisagée d'ouvrir une procédure formelle.

48.     Partant, il y a bien violation des droits procéduraux et la décision attaquée doit être annulée, pour ce qui est de l'effet suspensif de la décision attaquée à l'égard du régime fiscal préférentiel.

3.       Détournement de pouvoir lors de l'adoption de l'injonction de suspension

a)       Argumentation des parties

49.     La République italienne est d'avis que, en adoptant l'injonction de suspension, la Commission, au lieu de qualifier les mesures d'aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE et de démontrer qu'il s'agit d'aides nouvelles, ou de modifications apportées à des aides existantes, au sens de l'article 88, paragraphe 3, CE, s'est uniquement fondée sur l'éventualité d'un préjudice susceptible d'être causé aux entreprises concurrentes. C'est pourquoi la Commission aurait adopté – à titre purement préventif – la décision attaquée, au cas où il se serait avéré par la suite qu'il s'agissait d'aides nouvelles ou de modifications irrégulièrement apportées à des aides existantes.

50.     La Commission se fonde, d'une part, sur ce que la décision attaquée ne contient pas d'injonction de suspension. Les données ayant trait à la suspension préventive destinée à éviter que des dommages soient causés aux entreprises concurrentes n'auraient été consignées que dans l'éventualité où la décision attaquée recèlerait également une injonction de suspension. Toutefois, comme il ne s'est agi que d'une décision relative à une ouverture d'une procédure formelle, il n'y avait à l'époque encore aucune nécessité de démontrer l'existence effective d'aides irrégulières. C'est la raison pour laquelle la décision attaquée fait état des doutes nourris par la Commission à propos de l'existence d'aides illégales et de leur incompatibilité avec le marché commun; ce faisant, elle satisfaisait aux exigences posées à l'égard d'une décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle au titre de l'article 88, paragraphe 2, CE.

b)       Appréciation

51.     Les arguments de la République italienne ne sauraient être retenus. Selon une jurisprudence constante, une décision de la Commission n'est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d'indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise dans le but exclusif ou, à tout le moins, déterminant d'atteindre des fins autres que celles excipées  (45) .

52.     La Commission ne s'est toutefois pas fondée sur de tels motifs. Pour autant qu'elle mentionne la protection des entreprises concurrentes  (46) , ces déclarations se rapportent à l'adoption (annoncée) d'une injonction de suspension au titre de l'article 11, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999.

53.     Ainsi que la Cour l'a constaté dans son arrêt interlocutoire, la décision attaquée ne contient pas une telle injonction de suspension  (47) . L'effet suspensif résulte au contraire directement de l'ouverture de la procédure formelle  (48) . Toutefois, la Commission n'invoque pas la protection des entreprises concurrentes pour justifier l'ouverture même de la procédure. La Commission se fonde au contraire sur la suspicion qu'il s'agit d'aides nouvelles, non notifiées, incompatibles avec le marché commun.

54.     Partant, la Commission n'a commis aucun détournement de pouvoir en adoptant la décision attaquée.

4.       Violation des articles 87, paragraphe 1, CE et 88, paragraphes 1 et 3, CE, du principe de sécurité juridique et du règlement n° 659/1999

a)       Condensé des arguments présentés par les parties

55.     La République italienne est d'avis que la Commission a admis à tort que les conventions relatives à des obligations de service public constituaient des aides nouvelles au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE. La Commission aurait méconnu à cet égard le fait que ces conventions sont autorisées au titre de l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 3517/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l'application du principe de libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des États membres (cabotage maritime)  (49) , en tant qu'il dispose que «les contrats de service public existants peuvent rester en vigueur jusqu'à leur date d'expiration», étant entendu qu'elles ont été conclues en 1991, donc avant l'entrée en vigueur de ce règlement. En outre, des informations relatives à ces conventions auraient été transmises à la Commission au cours des années 1991 à 1997. La Commission n'aurait cependant jamais émis une quelconque réserve sous l'angle du droit des aides. Force serait dès lors d'admettre que ces mesures ont à tout le moins fait l'objet d'une autorisation tacite et qu'elles pourraient de toute façon constituer des aides «existantes» au sens de l'article 88, paragraphe 1, CE.

56.     La Commission est d'avis que le règlement relatif au cabotage maritime, invoqué par la République italienne, n'est pas de nature à exclure l'application du droit des aides, étant donné qu'il se fonde uniquement sur l'article 84, paragraphe 2, CE (politique des transports). Les autorités italiennes n'auraient d'ailleurs pas, au cours de la procédure précontentieuse ayant précédé l'adoption de la décision litigieuse, fait valoir qu'il s'agissait d'aides existantes au sens de l'article 88, paragraphe 1, CE. Pour ce qui est des informations qui lui auraient été prétendument déjà transmises dans le passé, la Commission fait valoir qu'il ne s'est agi en aucun cas d'une notification au sens de l'arrêt rendu dans l'affaire Lorenz  (50) . Le défaut de réaction de la Commission ne saurait avoir à lui seul pour effet de transformer ces mesures en aides existantes.

b)       Appréciation

57.     Il ressort des arguments avancés par les parties que la prétendue violation des articles 87, paragraphe 1, CE et 88, paragraphes 1 et 3, CE, du principe de sécurité juridique et du règlement n° 659/1999 n'est invoquée que par rapport aux conventions relatives aux obligations de service public.

58.     Les arguments avancés par les parties – jusqu'au stade de la réplique présentée par la République italienne – ont cependant été produits avant l'adoption de la première décision partielle. Le litige étant devenu sans objet sur le fond à l'égard des conventions relatives aux obligations de service public, du fait de l'adoption et de la notification à la République italienne des deux décisions partielles, intervenues entre-temps, il n'est plus nécessaire à présent d'examiner plus avant les motifs avancés à cet égard.

C –    Conclusion générale

59.     Il n'y a plus lieu de statuer au fond sur le recours introduit contre la décision de la Commission relative à l'ouverture de la procédure formelle, pour autant qu'il est dirigé contre l'effet suspensif à l'égard des conventions relatives à des obligations de service public et à l'égard du plan industriel 1999-2002.

60.     Il y a lieu par ailleurs de faire droit au recours et d'annuler la décision attaquée dans la mesure où la Commission, en adoptant la décision attaquée a violé les droits de la défense de la requérante pour ce qui a trait à la question du régime fiscal préférentiel.

IV –   Conclusions

61.     Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

«1)    Il n'y a pas lieu de statuer au fond sur le recours formé contre la décision SG(99) D/6463 de la Commission, relative à l'ouverture de la procédure formelle au titre de l'article 88, paragraphe 2, CE, pour autant qu'il est dirigé contre la suspension des conventions conclues en 1991 entre la République italienne et les entreprises du groupe Tirrenia di Navigazione et contre la suspension du plan industriel pour la période 1999-2002.

2)      Il est fait droit au recours dirigé contre la décision de la Commission SG(99) D/6463, pour autant qu'il est dirigé contre la suspension du régime fiscal préférentiel; la décision dont s'agit est sur ce point annulée.

3) Chaque partie supportera ses propres dépens.»

1 – Langue originale: l'allemand.

2 – JO 1999, C 306, p. 2.

3 – Rec. p. I-7303.

4 – JO L 318, p. 9.

5 – La Cour n'a été informée par aucune des parties de l'adoption de la première décision partielle et celle-ci n'a été finalement publiée au Journal officiel des Communautés européennes que le 4 décembre 2001. L'arrêt interlocutoire du 9 octobre 2001 est intervenu sans qu'ait été abordée l'éventuelle incidence de la décision partielle sur la procédure présentement en cours.

6 – Non encore publiée au Journal officiel de l’Union européenne.

7 – Point 1 de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3).

8 – JO L 83, p. 1.

9 – Les deux décisions partielles sont entre-temps devenues définitives à l’égard de la République italienne du fait de l’expiration respective du délai de recours visé à l’article 230, paragraphe 5, CE.

10 – Ordonnance du Tribunal du 4 novembre 2002, Salzgitter/Commission (T-90/99, Rec. p. II-4535, point 16).

11 – Précité à la note 3.

12 – Voir ci-dessous, points 21 et suiv., ainsi que 28 et suiv.

13 – Voir ci-dessous, point 25.

14 – Voir ci-dessus, points 29 et suiv.

15 – Voir, notamment, point 41 de la première décision partielle et point 164 de la deuxième décision partielle pour ce qui est de la relation «d'ensemble» entre les conventions portant sur des obligations de service public avec, d'une part, les subventions d'exploitation au titre du plan quinquennal pour la période 1995-1999 et avec, d'autre part, les autres aides à l'investissement, non autrement précisées, à propos desquelles la Commission a pu, à l'époque de la décision attaquée, supputer une garantie implicite.

16 – Au point 42 de la première décision partielle, on trouve encore des remarques concernant l'aide à l'acquisition de deux navires, qui ne constituait pas en elle‑même une mesure distincte, étant donné qu'une telle aide faisait soit partie du plan industriel 1999-2002, soit – compte tenu de ce que l'amortissement des navires [pouvait] être totalement compris dans le calcul de la subvention annuelle – partie des conventions relatives à des obligations de service public.

17 – Points 20 et suiv. de la première décision partielle ainsi que points 73 et suiv. de la deuxième décision partielle.

18 – Article 1 er (sous-point 43) de la première décision partielle ainsi que article 1 er (sous‑point 171) de la deuxième décision partielle.

19 – Points 26 et suiv. de la première décision partielle ainsi que points 84 et suiv. de la deuxième décision partielle.

20 – Voir ci-dessus, point 15.

21 – Voir, par exemple, arrêts du 16 octobre 1997, Banque Indosuez e.a. (C-177/96, Rec. p. I-5659, point 27), et du 14 décembre 2000, Allemagne/Commission (C‑245/97, Rec. p. I-11261, point 72).

22 – Point 42 de la première décision partielle et point 166 de la deuxième décision partielle.

23 – Au point 42 de la première décision partielle, on trouve certes encore un début d'évaluation, il est vrai uniquement par rapport à l'aide aux investissements pour deux navires mentionnés en particulier, appartenant à l'entreprise principale du groupe Tirrenia. La Commission constate cependant à cet égard que «leur amortissement peut être totalement compris dans le calcul de la subvention annuelle». Ces aides à l'investissement faisaient dès lors davantage partie des conventions relatives à des obligations de service public (voir ci-dessus, point 15) que du plan industriel 1999-2002.

24 – Point 42 de la première décision partielle.

25 – La demande en annulation de l'effet suspensif de la décision attaquée serait, par voie de conséquence, même s'il était fait droit au recours, pratiquement privée d'objet.

26 – Chapitres II, sous d, et III, sous a, de la décision attaquée.

27 – Point 13 de la première décision partielle et point 47 de la deuxième décision partielle.

28 – Point 18 de la première décision partielle et point 56 de la deuxième décision partielle.

29 – Voir également ci-dessus, point 22.

30 – Voir point 19.

31 – Un non-lieu à statuer sur le fond en raison de ce que le litige serait pratiquement devenu sans objet – tel qu'analysé ci-dessus, aux points 25 et suiv., à propos de l'effet suspensif à l'égard du plan industriel 1999-2002 – n'entre pas non plus ici en ligne de compte. On peut en effet concevoir que les allégements fiscaux provisoirement non accordés en vertu de la décision attaquée soient, après anéantissement rétroactif de l'effet suspensif, octroyés a posteriori, à la suite d’un recours en annulation couronné de succès.

32 – La deuxième décision partielle en l'espèce a été, par exemple, rendue près de cinq ans après la décision relative à l'ouverture d'une procédure formelle.

33 – Étant donné qu'en l'espèce d'autres moyens d'annulation ont été soulevés, il n'est pas nécessaire d'examiner la question des moyens de fond qui auraient pu être de façon hypothétique invoqués à l'encontre de la décision attaquée, pour ce qui est des allégements fiscaux. La Commission avait en effet adopté la décision attaquée, en tout cas, sur la base des informations dont elle disposait à ce moment-là et l'existence d'une aide apparaissait, sur cette base, parfaitement plausible.

34 – S'il n'en était pas ainsi, cela pourrait, le cas échéant, se traduire par une période préliminaire considérable d'ici à l'ouverture de la procédure, à l'exclusion – puisqu'ils ne doivent être associés qu'à des procédures formelles – de tiers intéressés (par exemple, des concurrents) qui se verraient exclus de la participation à des enquêtes sur une question d'importance au regard de la décision à prendre en matière d'aides, et, en définitive, par la réduction – en pratique – de la procédure formelle à la seule question des possibilités de justification au titre des articles 87, paragraphes 2 et 3, CE, et 86, paragraphe 2, CE.

35 – Arrêts du Tribunal du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission (T‑269/99, T-271/99 et T-272/99, Rec. p. II-4217, point 37), et Diputación Foral de Álava e.a./Commission (T-346/99 à T-348/99, Rec. p. II-4259, point 33).

36 – Passage non souligné dans l'original.

37 – On peut toutefois supposer que les motifs avancés au point 59 de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3) pour justifier la recevabilité du recours ne pourront plus guère être éliminés, même en cas de succès du recours.

38 – Cela étant, on ne peut que recommander l'introduction d'un recours en nullité à titre conservatoire chaque fois que l'on contesterait le fait qu'une mesure soit qualifiée d'aide dans le cadre de la procédure précontentieuse, afin de respecter le délai de recours visé à l'article 230, paragraphe 5, CE. On peut en tout état de cause supposer que, contrairement à la pratique actuelle, de tels recours ne soient plus retirés à l'avenir au cas où la décision finale conclurait à l'inexistence d'une aide. Cela pourrait se traduire par une augmentation sensible du nombre des affaires.

39 – Point 52 de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3).

40 – Point 62 de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3).

41 – Voir, par exemple, arrêts du 23 octobre 1974, Transocean Marine Paint (17/74, Rec. p. 1063, point 15); du 10 juillet 1986, Belgique/Commission (40/85, Rec. p. 2321, point 28); du 14 février 1990, France/Commission, dit «Boussac» (C‑301/87, Rec. p. I-307, point 29), et du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission (C‑288/96, Rec. p. I-8237, point 99).

42 – Points 55 et suiv. de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3).

43 – Il n'en sera toutefois pas nécessairement ainsi à chaque fois, que ce serait uniquement le cours de la procédure formelle qu'il s'avérerait que les mesures critiquées dans le cas d'espèce n'ont jamais revêtu le caractère d'une aide.

44 – Il ressort de la partie introductive de la décision attaquée – à la fin de cette partie introductive – qu'une telle demande de renseignements avait été adressée aux autorités italiennes avant l'adoption de la décision attaquée. Aucune précision n'est fournie quant à son contenu.

45 – Jurisprudence constante, voir, par exemple, arrêts du 21 février 1984, Walzstahl‑Vereinigung et Thyssen/Commission (140/82, 146/82, 221/82 et 226/82, Rec. p. 951, point 27), et du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I‑4023, point 24).

46 – Chapitre «Conclusions» de la décision attaquée.

47 – Point 52 de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3).

48 – Point 62 de l'arrêt interlocutoire (précité à la note 3).

49 – JO L 364, p. 7.

50 – Arrêt du 11 décembre 1973 (120/73, Rec. p. 1471).

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