Conclusiones del abogado general
Introducción
1. Con objeto de compensar los perjuicios que, para los agricultores europeos, se habrían de derivar de la introducción del euro en la política agrícola común, la Comunidad Europea estableció una normativa transitoria de subsidios llamados a completar la pérdida de valor de las ayudas directas que ocasionarían las equivalencias entre las divisas nacionales y la nueva unidad monetaria. Por «ayudas directas» se entienden las cantidades percibidas a tanto alzado por hectárea cultivada o unidad de ganado mayor, las primas por ovejas o cabras, y ciertos importes de carácter estructural o medioambiental.
Mediante el presente recurso, la República Italiana cuestiona la validez de determinadas disposiciones adoptadas por la Comisión para fijar la cuantía máxima de la parte de esos subsidios compensatorios debida a los agricultores italianos en relación con ayudas directas cuyo hecho generador tuvo lugar el 1 de julio de 1999.
El marco normativo
2. El régimen agromonetario tiene por finalidad reducir la incidencia sobre el nivel de ingresos de los agricultores comunitarios de las fluctuaciones de tipo entre la moneda o unidad de cuenta en que se expresan los actos de la política agrícola común y aquellas en que se pagan.
3. Para una detallada explicación de la evolución histórica de este complejo régimen me remito a las conclusiones presentadas el 15 de marzo pasado por el Abogado General Sr. Francis Jacobs, en el asunto Italia/Consejo y Comisión.
4. La introducción del euro, con efectos a 1 de enero de 1999, supuso una profunda reforma del régimen agromonetario hasta entonces vigente. Al ser moneda única de once de los Estados miembros, el euro se impuso lógicamente como nueva unidad de cuenta de la política agrícola común, en sustitución del ECU.
5. El Reglamento (CE) nº 2799/98 del Consejo estableció, en consecuencia, que los precios e importes fijados en los actos relativos a la política agrícola, entre los que se cuentan las ayudas directas, pasan a expresarse en euros (artículo 2, apartado 1). Las ayudas, como las demás cantidades, se conceden en euros a favor de los agricultores de los Estados miembros participantes y, en los demás casos, se convierten en moneda nacional aplicando el tipo de cambio correspondiente (artículo 2, apartado 2). La demandante es uno de los Estados participantes.
6. Para garantizar a los agricultores estabilidad en sus ingresos, la nueva normativa sigue contemplando que puedan otorgarse subsidios compensatorios a los beneficiarios de ayudas directas que hayan sido afectados negativamente por una variación entre el curso del euro y el de la moneda en que perciben las ayudas (supuesto de revaluación de la moneda de percepción).
7. Con este fin, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 2799/98 establece que «en caso de que el tipo de cambio aplicable el día del hecho generador [para una ayuda directa] sea inferior al aplicable anteriormente, el Estado miembro de que se trate podrá conceder una ayuda compensatoria a los agricultores, en tres tramos sucesivos de doce meses a partir del día del hecho generador». Dicha compensación deberá concederse en forma de complemento de las ayudas directas cuyos importes en moneda nacional hayan disminuido.
8. Es evidente que estas variaciones no pueden darse, desde la introducción del euro, en relación con los Estados miembros que han adoptado la moneda única, ya que desde entonces las cuantías referidas a la política agrícola común se expresan en la moneda única.
9. No obstante, comoquiera que era posible que no coincidiesen los tipos de conversión del euro en moneda nacional -que habrían de ser fijados irrevocablemente por el Reglamento (CE) nº 2866/98- con los que se venían aplicando al ECU, hasta entonces unidad de cuenta de la política agrícola común, con perjuicio para los agricultores cuya divisa de percepción resultase revaluada, el Consejo, mediante el Reglamento (CE) nº 2800/98, adoptó un conjunto de disposiciones transitorias.
10. Entre estas últimas, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2800/98 previó la concesión de un subsidio compensatorio, siempre que «el tipo de conversión del euro en unidad monetaria nacional [...] aplicable el día del hecho generador en 1999 [a una ayuda directa] sea inferior al tipo aplicado con anterioridad». El importe de la compensación se calculaba con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 2799/98.
En otras palabras, el legislador decidió equiparar los posibles descensos del tipo de conversión por razón de la sustitución del ECU por el euro a una situación de revaluación de la moneda de percepción, aplicándole idéntico régimen, para lo que aquí interesa.
11. En desarrollo de esta normativa transitoria, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 2813/98.
12. El artículo 4, apartado 2, de ese texto normativo remite al Reglamento nº 2799/98 para la fijación de los importes de la ayuda compensatoria.
13. El artículo 5 del Reglamento nº 2813/98 dispone que, en relación con los Estados miembros participantes, para la conversión de las ayudas en moneda nacional se aplican a sus importes los tipos del euro fijados irrevocablemente por el Consejo.
14. El artículo 6 del mismo Reglamento, sobre cuya correcta interpretación debaten las partes, establece:
«La cuantía máxima del importe de la ayuda compensatoria prevista en el apartado 2 del artículo 4 derivada de una reducción del tipo de conversión agrario congelado hasta el 1 de enero de 1999 se aumentará aplicando la relación inversa entre el tipo previsto en el artículo 5 y el tipo de conversión agrario antes mencionado.»
15. En aplicación concreta de este conjunto normativo, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 1639/1999, de 26 de julio de 1999, por el que se fija el importe máximo de la ayuda compensatoria resultante de los tipos de conversión del euro en unidad monetaria nacional o de los tipos de cambio aplicables el 1 de julio de 1999. En el anexo figuran las cuantías máximas del primer tramo de la ayuda otorgada para compensar la disminución registrada a 1 de julio de 1999 del tipo de conversión del euro en relación con el tipo de conversión agrícola aplicable anteriormente.
El Reglamento nº 1639/1999 no contiene aplicación del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98. Precisamente esta omisión constituye el fundamento del recurso de anulación interpuesto por Italia.
Examen del recurso
16. El Gobierno italiano apoya su pretensión de anulación en dos motivos: según el primero, el Reglamento nº 1639/1999 sería inválido por ser contrario a lo dispuesto en los Reglamentos nos 2799/98, 2800/98 y 2813/98, por no contener una motivación suficiente y por haberse adoptado en desviación de poder; conforme al segundo, el vicio anulador del Reglamento nº 1639/1999 resultaría de una infracción del principio de igualdad de trato entre los agricultores comunitarios, consagrado en el artículo 34 CE.
Sobre el primer motivo de anulación
17. En opinión del Gobierno demandante, la norma impugnada viola el artículo 6 del Reglamento nº 2813/98, por el que se establece un criterio general aplicable a todas las categorías de ayudas directas afectadas por la congelación de los tipos de conversión, con independencia del hecho generador de cada una.
18. La Comisión alega, por su parte, que el artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 es una disposición de carácter excepcional que sólo es de aplicación a las ayudas directas sometidas a un tipo de conversión congelado y cuyo hecho generador coincida con el 1 de enero de 1999.
19. La Comisión explica pormenorizadamente la génesis legislativa del Reglamento nº 2813/98, cuyas principales etapas pueden resumirse así:
- en virtud del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1527/95 y de otras disposiciones análogas posteriores el legislador comunitario congeló el tipo de conversión aplicable a las ayudas directas hasta el 1 de enero de 1999 inclusive;
- de conformidad con lo previsto en el artículo 123 CE, apartado 4, la Comisión dispuso, en el artículo 5 del Reglamento nº 2813/98, que a las ayudas directas destinadas a Estados miembros participantes se aplicaría, a partir del 1 de enero de 1999, el tipo de conversión correspondiente, aprobado por el Consejo de manera irrevocable;
- la ayuda compensatoria se establecía utilizando el nuevo tipo de conversión y provocando en relación con los beneficiarios del Estado demandante, entre otros, una ligera pérdida de ingresos;
- por respeto al principio de la confianza legítima, procedía compensar esa ligera pérdida mediante el establecimiento de un instrumento apropiado (al que denominaré «aumento corrector»);
- esta medida sólo debía favorecer a los agricultores cuyos subsidios quedaban modificados por la introducción del euro, es decir, desde el 1 de enero de 1999, y que, al mismo tiempo, podían aspirar a una ayuda directa sometida a congelación, es decir, hasta el 1 de enero de 1999 inclusive.
- por estas razones, el Reglamento nº 1639/1999, que tiene como objeto el cálculo del importe de ayudas cuyo hecho generador se produce con posterioridad al 1 de enero -a saber, el 1 de julio de 1999-, no aplica el aumento corrector.
20. Esta interpretación histórica y teleológica («sistemática», prefiere calificarla la Comisión) se ve confortada, según la demandada, por la exégesis literal del artículo 6, que prevé el aumento de las ayudas destinadas a compensar «una reducción del tipo de conversión agrario congelado hasta el 1 de enero de 1999». Quedan, por tanto, excluidas las eventuales disminuciones sufridas por ayudas cuyo hecho generador se sitúa después del 1 de enero, puesto que, superada esa fecha, no podría hablarse ya de «tipos congelados».
21. El Gobierno italiano replica que el artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 se aplica incontestablemente a todas las ayudas afectadas por la congelación, decretada hasta el 1 de enero de 1999, de los tipos de conversión, sin que se haga referencia a hecho generador alguno. Al tratarse de una regla clara e inequívoca, no procede sustituirla por la supuesta voluntad del legislador que habría que deducir de los trabajos preparatorios.
Además -prosigue el Gobierno italiano-, el mismo problema de confianza legítima se plantea, en similares términos, en relación con los agricultores cuyo derecho a una ayuda se genera en fechas posteriores al 1 de enero.
22. Conviene, en primer lugar, rechazar esta última alegación del Gobierno demandante. Como bien hace valer la Comisión, los operadores interesados en ayudas cuyo hecho generador se producía después del 1 de enero de 1999 no podían invocar confianza legítima alguna, puesto que, pasada esa fecha, expiraban las garantías recibidas del legislador comunitario sobre congelación de los tipos de conversión.
23. En segundo lugar, cabe subrayar que la demandante da por bueno o, al menos, no impugna el relato por el que la Comisión intenta explicar la razón de ser del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98.
24. En el acto de la vista y en contradicción con lo que había sido hasta entonces su postura procesal, el Gobierno italiano cuestionó la pertinencia y la verosimilitud de la explicación de la Comisión, formulando su propia tesis sobre la ratio de la introducción del aumento corrector. Esta pretensión, que a diferencia de la propuesta de la Comisión no se apoya en acta alguna, debe considerarse, en todo caso, extemporánea por tener lugar en momento posterior al previsto para la práctica de la prueba.
25. Queda por saber si, como pretende el Gobierno italiano, la interpretación literal del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 implica irremediablemente que, al limitar la concesión del aumento corrector a los subsidios directos generados el 1 de enero de 1999, la Comisión actuó de forma contraria a la legalidad.
26. Para Italia, la invalidez del Reglamento nº 1639/1999 se deriva de los términos generales e inequívocos empleados en el artículo 6 del Reglamento nº 2813/98. En virtud de esta disposición -según la interpretación que le atribuye la demandante- todas las ayudas directas cuyo hecho generador se sitúe en 1999 tienen derecho a beneficiarse del aumento corrector del artículo 6.
27. Una primera lectura de la disposición litigiosa no permite apreciar con claridad su ámbito temporal de aplicación. El instrumento del artículo 6 se entiende como un complemento a la ayuda compensatoria excepcional prevista en el artículo 4, apartado 2, del mismo Reglamento, al que se remite. Sin embargo, tampoco de los términos de esta ultima disposición puede extraerse ninguna referencia de utilidad, ya que se limita a establecer el modo de cálculo de la ayuda compensatoria transitoria por referencia al régimen ordinario consagrado en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 2799/98. Sólo el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 2813/98 apunta en la buena dirección: el artículo 6, junto con las demás disposiciones del título II, constituye una de las «normas aplicables para la concesión de una ayuda compensatoria, contemplada en el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 2800/98». Pues bien, este artículo 3, en su apartado 1, vincula la concesión de una ayuda compensatoria a la hipótesis de que «el tipo de conversión del euro en unidad monetaria nacional o el tipo de cambio aplicable el día del hecho generador en 1999 [...] sea inferior al tipo aplicable con anterioridad». A pesar de que el sintagma subrayado sólo parece llamado a determinar temporalmente el tipo de cambio aplicable, puesto que los tipos de conversión son fijos e irrevocables, se desprende de la economía del régimen transitorio que las ayudas que contempla son todas aquellas, y nada más que aquéllas, cuyo hecho generador se produjo en 1999.
28. Así las cosas, el título II del Reglamento nº 2813/98, en el que se encuadra la norma sobre cuya inteligencia se debate, parece contener la normativa de desarrollo de todas las ayudas directas generadas en 1999.
29. No obstante, pronto surgen las dudas.
30. En primer lugar, el título II del Reglamento nº 2813/98 desarrolla, según declara, el artículo 3 del Reglamento nº 2800/98 del Consejo, que parece erigirse así en su base jurídica. Sin embargo, nada en ese Reglamento faculta a la Comisión para establecer el aumento corrector del artículo 6. Cabría preguntarse sobre la validez de este último, por carecer de fundamento en la norma de base, si no fuese porque ninguna de las partes lo ha solicitado y, sobre todo, porque el Reglamento nº 2799/98, en principio consagrado al régimen agromonetario ordinario, contiene en su artículo 10, apartado 1, una curiosa cláusula habilitadora que, en términos más amplios que los utilizados generalmente, faculta a la Comisión para que adopte las medidas transitorias que «resulten necesarias [...] para facilitar la aplicación inicial de las disposiciones del [Reglamento nº 2799/98]», que serán «aplicables durante el período estrictamente necesario para facilitar la puesta en marcha del nuevo régimen». Cierto es que el Reglamento nº 2813/98 tiene como objeto dar efecto al Reglamento nº 2800/98, pero no lo es menos que este último se refiere al Reglamento nº 2799/98 para el cálculo de las cuantías de las ayudas. Este enrevesado juego de remisiones pudo servir a la Comisión para inventar el régimen de aumentos correctores, apoyándose en el artículo 10 del Reglamento nº 2799/98. En este sentido debe con toda probabilidad leerse el segundo visado de la exposición de motivos del Reglamento nº 2813/98, que menciona el Reglamento nº 2799/98 «y, en particular, su artículo 10».
31. De este conjunto de consideraciones deduzco que la base jurídica del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 no es, a pesar de las apariencias, el artículo 3 del Reglamento nº 2800/98, sino el artículo 10 del Reglamento nº 2799/98. Esto me lleva a preferir a las indicaciones al «día del hecho generador en 1999», del artículo 3 del Reglamento nº 2800/98, las referidas a la aplicabilidad «durante el período estrictamente necesario para facilitar la puesta en marcha del nuevo régimen», del artículo 10 del Reglamento nº 2799/98. Esta facultad de intervención limitada se compagina mal con la lectura que propugna el Gobierno italiano y que, al extender el aumento corrector a toda ayuda con hecho generador en 1999, equivale a una redifinición del método de cálculo del importe de la ayuda compensatoria, de manera diferente de la prevista por el Consejo en el artículo 5 del Reglamento nº 2799/98.
Éste será mi primer elemento interpretativo.
32. En segundo lugar, observo que el artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 presenta una redacción singular, si se acepta como buena la interpretación del Gobierno demandante. En efecto, se dice ahí que se aumentará «la cuantía máxima del importe de la ayuda compensatoria prevista en el apartado 2 del artículo 4 derivada de una reducción del tipo de conversión agrario congelado hasta el 1 de enero de 1999». Si, como pretende Italia, dicho aumento se aplicase a toda ayuda directa generada en 1999, esta precisión sería superflua, porque, en virtud del Reglamento nº 1527/95 y demás disposiciones concordantes, todas las ayudas directas concedidas en el marco de la política agrícola común fueron objeto de congelación hasta esa fecha.
33. Es preciso superar esta primera lectura superficial para comprender que el elemento significativo delimitador de la disposición no es tanto la «ayuda compensatoria» como la «reducción» de la que se deriva: pueden aspirar al aumento corrector las ayudas compensatorias a que dé lugar una reducción del tipo de conversión congelado. Ocurre que los términos reducción, réduction, reduction, riduzione y Verringerung -por no citar más que las principales versiones lingüísticas- son todos portadores de la misma anfibología: por «reducción» se entiende tanto la acción como el efecto de reducir. No se distingue, pues, entre la actividad destinada a empequeñecer una determinada variable -consistente, por ejemplo, en la adopción, por el legislador, de un tipo de conversión inferior- y el resultado de esa actividad. Es este último aspecto del término el que hace posible, a primera vista, la lectura que el Gobierno italiano propone de la disposición.
Si se ahonda en la exégesis semántica, como es menester, se descubre, no obstante, que el verbo reducir no sólo es transitivo, sino que la dimensión cuya minoración se predica funciona obligatoriamente como objeto directo de la oración. En otras palabras, reducir presupone la existencia de un sujeto a quien se atribuye la minoración de la variable de que se trate: para reducir hace falta que alguien reduzca. No sucede así con otros verbos de contenido semántico análogo, como puede ser «disminuir».
34. Pues bien, de entre los presupuestos posibles del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98, sólo la intervención del legislador, en la medida en que modifica a la baja los tipos de conversión agrarios que él mismo había congelado, constituye una reducción, en el sentido propio antes señalado. La comparación del tipo de conversión agrario congelado con el tipo de cambio aplicable en una fecha posterior al fin de la congelación -supuesto del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 2799/98, al que remite el Reglamento nº 2813/98-, si arroja una tendencia decreciente, supondrá acaso una «disminución», pero nunca una «reducción», a falta de sujeto imputable.
35. Podría argumentarse que, puesto que la disminución se explica por la fijación irrevocable de los tipos de conversión del euro en moneda nacional, adoptada por el Consejo en el Reglamento nº 2866/98, cabría imputar a esta norma la autoría de la minoración de los tipos de conversión agrarios. No obstante, de esa forma se estaría olvidando que el Reglamento nº 2866/98 no se ocupa en absoluto de los tipos de conversión agrarios, que el régimen agromonetario del euro no prevé ya dichos instrumentos y que, por lo tanto, el legislador ha equiparado el régimen de «las compensaciones relativas a los descensos de los tipos aplicados a las ayudas directas» (enunciado del título II del Reglamento nº 2813/98) al supuesto de una disminución del tipo de cambio aplicable, que regula el artículo 5 del Reglamento nº 2799/98.
Es decir, a efectos del régimen de ayudas directas, la variación en los tipos aplicados a la política agrícola común ocasionada por la adopción del euro se asimila a una evolución, según mercado, de los tipos de cambio. Mas, estas evoluciones se caracterizan por estar sujetas a subidas y bajadas, en relación con la situación prevalente con anterioridad, no a aumentos y reducciones.
36. La interpretación que sugiero se ve, por lo demás, apoyada por la elección, por parte del legislador, de una terminología generalmente coherente. El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 2799/98, al describir el supuesto ordinario que faculta para otorgar una ayuda compensatoria no habla de reducción del tipo, sino de un tipo que «sea inferior al aplicable anteriormente». El propio Reglamento nº 1527/95, por el que se instaura la congelación de tipos, era de aplicación, según el artículo 1 de la versión francesa, en caso de «baisse» (disminución) de los tipos de conversión agrarios.
37. Reconozco, sin embargo, que no es infrecuente el uso, impropio, del término «reducción» con aspecto intransitivo y que los textos reglamentarios comunitarios presentan, en sus diferentes versiones lingüísticas, no pocas contradicciones.
38. De cualquier modo, los demás elementos de interpretación literal me permiten llegar a la misma conclusión a la que me ha conducido el análisis semántico anterior. Me refiero a los signos de puntuación -o, más bien, a su omisión- en el texto de la única frase del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98. Para que la pretensión de la demandante pudiese prosperar sería necesario que el sintagma «congelado hasta el 1 de enero de 1999» funcionase inequívocamente como epíteto, para lo que debería estar flanqueado por comas. De esa manera, e independientemente del significado que se reconozca a «reducción», podría entenderse que la hipótesis se refiere a cualquier modificación del tipo de conversión agrario, que resultaría, a título meramente circunstancial, haber sido objeto de congelación hasta la fecha indicada. La ausencia de delimitación por medio de comas tiene por consecuencia la determinación precisa del tipo de conversión cuya disminución o, si se prefiere, reducción es relevante: sólo lo es la que afecta a los tipos de conversión congelados hasta el 1 de enero de 1999. Como bien apunta la Comisión, toda baja posterior será ajena a la disposición, puesto que los tipos de conversión agrarios ya no estarán congelados.
39. Del razonamiento relativo a esta parte del recurso se desprende, pues, que una interpretación según los términos del artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 compatible con la explicación histórica y teleológica propuesta por la Comisión, sin que haya sido impugnada válidamente por Italia, es, cuando menos, posible y debe, por tanto, preferirse en virtud de la presunción de legalidad de que gozan los actos jurídicos adoptados por la autoridad competente. Una interpretación de esas características es, por lo demás, conforme con la habilitación que sirve de sustento a la disposición en litigio, a saber, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 2799/98, según el cual las medidas transitorias necesarias serán «aplicables durante el período estrictamente necesario para facilitar la puesta en marcha del nuevo régimen».
40. En el marco de este primer motivo de anulación, el Gobierno italiano hace valer que el Reglamento nº 1639/1999, objeto del recurso, adolece de falta de motivación, en infracción del artículo 253 CE, y fue adoptado en desviación de poder. Estas alegaciones, que apenas han merecido desarrollo, parecen sustentarse en el carácter «imprevisto» que la demandante atribuye a la modificación legislativa que imputa al Reglamento atacado. Por haber llegado a la conclusión contraria respecto de la premisa principal, debo proponer que se desestimen estas argumentaciones accesorias y, con ellas, el motivo entero.
Sobre el segundo motivo de anulación
41. Según hay que deducir de las distintas etapas del procedimiento escrito, el Gobierno italiano impugna también el Reglamento nº 1639/1999 sobre la base de una quiebra del principio de igualdad de trato entre los agricultores, que se expresa en el artículo 34 CE. Existiría discriminación intolerable entre el trato reservado a los agricultores beneficiarios de ayudas directas con hecho generador el 1 de enero de 1999, a quienes se aplicó el aumento previsto en el artículo 6 del Reglamento nº 2813/98 -según estableció el Reglamento (CE) nº 755/1999-, y aquellos que, por ser receptores de subsidios generados en fecha posterior, no pueden aspirar al aumento corrector.
42. Si se acepta la interpretación que propongo, la diferencia de trato a que hace referencia el Gobierno demandante no se derivaría del Reglamento impugnado, sino del Reglamento nº 2813/98, que no es objeto del presente recurso, por lo que se impondría la desestimación del motivo. En todo caso, opino que las razones con las que la Comisión ha explicado la génesis legislativa del aumento corrector, en particular, la preocupación por no defraudar la confianza legítima de los beneficiarios, son pertinentes y suficientes para justificar la diferencia de trato.
43. Procede, por consiguiente, desestimar el segundo motivo de anulación.
Las costas
44. De la desestimación total del recurso que propongo se sigue que, con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la República Italiana deberá ser condenada en costas.
Conclusión
45. Por el conjunto de consideraciones que he expuesto, propongo al Tribunal de Justicia la desestimación del recurso interpuesto por la República Italiana, con expresa imposición de las costas del proceso.
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