Conclusie van de advocaat generaal
1. In het onderhavige beroep verwijt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Koninkrijk Spanje, de bevoegde instanties en organen bedoeld in artikel 3, eerste alinea, van richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, niet binnen de door de richtlijn gestelde termijn te hebben aangewezen.
2. Het Koninkrijk Spanje betwist de hem verweten niet-nakoming en stelt dat de bij artikel 11 van de richtlijn aan de lidstaten verleende omzettingstermijn nog niet is verstreken.
3. Voor de oplossing van het geschil moet eerst artikel 11 van de richtlijn worden uitgelegd.
I - Het juridisch kader
4. De richtlijn beoogt de grondbeginselen van een gemeenschappelijke strategie met betrekking tot de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit te formuleren.
5. Artikel 3 van de richtlijn, Uitvoering en verantwoordelijkheden", bepaalt:
Met het oog op de uitvoering van deze richtlijn wijzen de lidstaten op de passende niveaus de bevoegde instanties en de organen aan die belast zijn met:
- de uitvoering van deze richtlijn;
- de beoordeling van de kwaliteit van de lucht;
- de erkenning van de meetvoorzieningen (methoden, apparaten, netten, laboratoria);
- het garanderen van de goede kwaliteit van de met behulp van de meetvoorzieningen uitgevoerde metingen, door met name door interne kwaliteitscontroles overeenkomstig onder meer de Europese normen voor kwaliteitswaarborging toe te zien op de handhaving van deze kwaliteit door middel van deze voorzieningen;
- de analyse van de beoordelingsmethoden;
- de coördinatie van de door de Commissie georganiseerde communautaire programma's voor kwaliteitswaarborging op hun grondgebied.
Wanneer de lidstaten de in de eerste alinea bedoelde informatie aan de Commissie verstrekken, stellen zij die ter beschikking van het publiek."
6. Artikel 4, lid 1, eerste alinea, eerste streepje, van de richtlijn bepaalt dat de Raad, op voorstel van de Commissie, uiterlijk op 31 december 1996 de grenswaarden en alarmdrempels vaststelt voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen, zoals zwaveldioxide, stikstofoxide, fijne deeltjes, zoals roet, en zwevende deeltjes en lood.
7. Ter uitvoering van dit artikel stelde de Raad op 22 april 1999 richtlijn 1999/30/EG vast, betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht.
8. Artikel 11, eerste alinea, van de richtlijn bepaalt dat [n]adat het eerste in artikel 4, lid 1, bedoelde voorstel door de Raad is goedgekeurd, [...] de lidstaten de Commissie in kennis [stellen] van de bevoegde instanties, laboratoria en organen, bedoeld in artikel 3 [...]".
9. Volgens artikel 13, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om, wat de bepalingen inzake de artikelen 1 tot en met 4 betreft, uiterlijk achttien maanden na haar inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Deze termijn is op 21 mei 1998 verstreken.
10. Artikel 13, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn bepaalt dat [w]anneer de lidstaten deze bepalingen aannemen, [...] in die bepalingen naar de onderhavige richtlijn [wordt] verwezen of [...] hiernaar [wordt] verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten."
II - Het procedurele kader
A - De precontentieuze fase
11. Omdat de Commissie van het Koninkrijk Spanje geen mededeling ontving over de maatregelen die in het kader van de richtlijn hadden moeten worden genomen, en evenmin enige andere informatie waaruit zij zou hebben kunnen concluderen dat deze staat de nodige maatregelen had getroffen om zijn verplichtingen na te komen, maande zij de staat bij brief van 25 augustus 1998 overeenkomstig artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) aan, binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst van die brief zijn opmerkingen in te dienen.
12. Wegens het stilzwijgen van het Koninkrijk Spanje zond de Commissie deze lidstaat op 11 december 1998 een met redenen omkleed advies met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van dit advies, de maatregelen te treffen die nodig zijn ter nakoming van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
13. Bij brief van 2 maart 1999 betwistten de Spaanse autoriteiten de verweten niet-nakoming. Zij wezen erop dat zij de bepalingen van de richtlijn in verband met de artikelen 1, 2, 4 en 12 en met de bijlagen bij de richtlijn niet in nationaal recht konden omzetten zolang de Commissie de grenswaarden en alarmdrempels, bedoeld in artikel 4, lid 1, van genoemde richtlijn, niet had vastgesteld. Verder betoogden zij dat de verplichting om de bevoegde instanties en organen bedoeld in artikel 3 van de richtlijn aan te wijzen, was uitgesteld tot aan de aanneming door de Raad van specifieke normen die de grenswaarden en de alarmdrempels voor de luchtverontreinigende stoffen vaststelden.
14. Van mening dat de uitleg betreffende de redenen waarom het Koninkrijk Spanje meende de bepalingen van artikel 3 niet te moeten uitvoeren, niet bevredigend was, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
B - De conclusies van partijen
15. Het beroep van de Commissie is op 29 oktober 1999 ingeschreven ter griffie van het Hof.
16. De Commissie concludeert dat het den Hove behage:
- vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de bevoegde instanties en organen aan te wijzen bedoeld in artikel 3, eerste alinea, van richtlijn 96/62, een van de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- Het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
17. Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het den Hove behage:
- het door de Commissie ingestelde beroep te verwerpen;
- de Commissie te verwijzen in de kosten.
III - Middelen van de Commissie en opmerkingen van partijen
18. De Commissie verklaart dat zij, gelet op de opmerkingen die het Koninkrijk Spanje in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies heeft gemaakt, haar beroep wil beperken tot de kwestie van de aanwijzing van de bevoegde instanties en de organen die belast zijn met de uitvoering van de richtlijn, zoals bedoeld in artikel 3 van de richtlijn.
19. Volgens de Commissie berust het standpunt van het Koninkrijk Spanje op een onjuiste lezing van de artikelen 3 en 11 van de richtlijn, waarin verplichtingen van verschillende aard worden genoemd. Artikel 3 van de richtlijn verplicht de lidstaten op de passende niveaus de instanties en de organen aan te wijzen die belast zijn met de uitvoering van de richtlijn. Artikel 11 bepaalt dat de lidstaten de Commissie de lijst van de aldus aangewezen instanties of organen meedelen.
20. De termijn voor de nakoming van de verplichting van artikel 3 is vastgesteld in artikel 13 van de richtlijn. Op grond van dit artikel moeten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk achttien maanden na de inwerkingtreding van de richtlijn, derhalve op 21 mei 1998, aan de verplichting van artikel 3 te voldoen.
21. Het Koninkrijk Spanje blijft bij zijn principiële standpunt en betoogt dat het jegens hem geformuleerde verwijt van niet-nakoming geen hout snijdt aangezien de termijn voor de nakoming van de verplichtingen van artikel 3 van de richtlijn nog niet is verstreken. Subsidiair betoogt het dat het de verplichtingen van artikel 3 is nagekomen. In dit verband verklaart het dat in Spanje, volgens grondwet, de staat en de autonome gemeenschappen gedeelde bevoegdheden hebben op het gebied van milieubescherming. Volgens de geldende nationale bepalingen behoort de aanwijzing van de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde organen en instanties tot de uitsluitende bevoegdheid van de autonome gemeenschappen, die bevoegd zijn ter zake van de organisatie, het statuut en de werking van hun autonome instellingen. De centrale overheid - te weten de algemene directie Kwaliteit en beoordeling van het leefmilieu, van het Ministerie van Milieubeheer - is belast met de nationale coördinatie van de regels die door de autonome gemeenschappen zijn aangenomen.
22. Het Koninkrijk Spanje is van mening dat het de verplichtingen van artikel 3 van de richtlijn is nagekomen omdat de autonome gemeenschappen van het koninkrijk de nodige aanwijzingen hebben verricht. Het legt daartoe een staat over van de normen die in dit verband door elk van deze gemeenschappen zijn aangenomen.
23. De Commissie handhaaft haar grieven ten aanzien van het Koninkrijk Spanje. Met betrekking tot de door het Koninkrijk Spanje subsidiair aangevoerde argumenten verklaart zij dat de normen die door de autonome gemeenschappen zijn vastgesteld en als de bepalingen ter omzetting in nationaal recht zijn voorgesteld, geen nakoming van de verplichtingen van artikel 3 van de richtlijn opleveren. Zij merkt in dit verband op dat deze teksten de door artikel 3 van de richtlijn verlangde nauwkeurigheid missen. Zij wijst er bovendien op dat, anders dan de letter van artikel 13 van de richtlijn verlangt, deze interne teksten niet uitdrukkelijk naar de richtlijn verwijzen.
IV - Discussie
De primaire argumenten van het Koninkrijk Spanje
24. Ter weerlegging van de hem verweten niet-nakoming betoogt het Koninkrijk Spanje primair dat de termijn voor de uitvoering van de voorschriften van artikel 3 nog niet is verstreken. Het baseert zich daarvoor op de bepalingen van artikel 11.
25. Dit argument berust op een foutieve lezing van de bepalingen van de richtlijn.
26. Zoals de Commissie heeft onderstreept, blijkt uit de bewoordingen van de artikelen 3 en 11 duidelijk dat de richtlijn de lidstaten verplichtingen van verschillende aard oplegt. In artikel 3 van de richtlijn gaat om het aanwijzen van de instanties en de organen die bevoegd zijn ter zake van de uitvoering van de richtlijn, terwijl het er in artikel 11 van de richtlijn om gaat de Commissie in kennis te stellen van de bevoegde organen en instanties.
27. Uit de bewoordingen van de artikelen 11 en 13 blijkt duidelijk dat deze verplichtingen binnen verschillende termijnen moeten worden nagekomen. Volgens artikel 13 van de richtlijn moet de verplichting om de bevoegde instanties aan te wijzen, uiterlijk achttien maanden na de inwerkingtreding van de richtlijn worden nagekomen. De verplichting om de Commissie in kennis te stellen van de uitvoering van artikel 3 van de richtlijn is daarentegen ingevolge artikel 11 van richtlijn afhankelijk van de vaststelling door de Raad van de grenswaarden en de alarmdrempels voor bepaalde in bijlage I genoemde verontreinigende stoffen. Aangezien deze maatregelen op 22 april 1999 bij richtlijn 1999/30 zijn vastgesteld, kan de termijn voor de nakoming van de verplichting van artikel 11 niet vóór deze datum zijn ingegaan.
28. Bovendien is het vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een richtlijn verschillende verplichtingen bevat die binnen verschillende termijnen moeten worden nagekomen, aan lidstaten die het verstrijken van de langst lopende termijn afwachten voor het voldoen aan verplichtingen die onmiddellijk kunnen worden nagekomen, op grond van artikel 169 van het Verdrag niet-nakoming van hun verplichtingen kan worden verweten.
29. Die oplossing is nodig om te voorkomen dat de toepassing van een richtlijn wordt uitgesteld tot op het moment van de vaststelling van de laatste maatregel die voor de volledige toepassing ervan vereist is.
30. Uit bovenstaande uiteenzetting volgt dat het Koninkrijk Spanje de omstreden bepalingen uiterlijk op 21 mei 1998 had moeten uitvoeren. Het argument van het Koninkrijk Spanje dat hem niet kan worden verweten de verplichtingen van artikel 3 van de richtlijn niet te zijn nagekomen omdat de Raad de grenswaarden en de alarmdrempels voor bepaalde verontreinigende stoffen niet had vastgesteld, is dus ongegrond.
De subsidiaire argumenten van het Koninkrijk Spanje
31. Het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Met later opgetreden wijzigingen kan het Hof geen rekening houden. In casu bedroeg de termijn twee maanden te rekenen vanaf de kennisgeving van het met redenen omkleed advies bij de brief van 11 december 1998.
32. Bovendien moeten de nationale uitvoeringsmaatregelen zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de justitiabelen hun rechten en plichten kunnen kennen. Zo verzekert een bepaling die impliciet een verplichting, een aanbeveling of een sanctie bevat, niet voldoende duidelijk en nauwkeurig de volledige toepassing van een richtlijn.
33. Verder is het vaste rechtspraak dat wanneer een richtlijn voorschrijft dat een positieve uitvoeringshandeling moet worden vastgesteld, en met name wanneer zij uitdrukkelijk bepaalt dat de door de lidstaten vastgestelde uitvoeringsbepalingen naar de richtlijn moeten verwijzen of bij de officiële bekendmaking ervan vergezeld moeten gaan van een dergelijke verwijzing, aan de lidstaat die deze voorwaarde niet vervult, kan worden verweten dat hij de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
34. Anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, is het duidelijk dat de Spaanse autoriteiten bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde bevoegde instanties niet hadden aangewezen. De teksten die het Koninkrijk Spanje als bepalingen ter nakoming van de verplichtingen van artikel 3 van de richtlijn heeft overgelegd, voldoen niet aan de eisen van dit artikel.
35. Uit de bewoordingen van artikel 3 van de richtlijn blijkt duidelijk dat de door de lidstaten aan te wijzen bevoegde instanties specifieke taken krijgen die verschillende administratieve en technische vaardigheden vergen. Zo is uitdrukkelijk bepaald dat de instanties die moeten worden aangewezen, belast zijn met:
- de uitvoering van de richtlijn;
- de beoordeling van de kwaliteit van de lucht;
- de erkenning van de meetvoorzieningen (methoden, netten, apparaten, laboratoria);
- interne kwaliteitscontroles;
- de analyse van de beoordelingsmethoden [...]
36. Gelet op de uitleg die het Koninkrijk Spanje heeft gegeven en de documenten die het heeft overgelegd, voldoen de door de autonome gemeenschappen aangenomen teksten niet aan deze eisen, met name omdat zij de nauwkeurigheid missen die de richtlijn met zoveel woorden verlangt. Zo wordt er geen melding gemaakt van de specifieke taken waarmee de verschillende gemachtigde of erkende organen zijn belast. Bovendien is het Koninkrijk Spanje, ongeacht de organisatie- of bevoegdheidsregels die op het Spaanse grondgebied van kracht zijn, overeenkomstig artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) verplicht te zorgen voor de nauwkeurige en volledige toepassing van de richtlijn. Bijgevolg kan de door deze staat gegeven uitleg, dat het de exclusieve bevoegdheid van de autonome gemeenschappen is te zorgen voor de uitvoering van artikel 3 van de richtlijn, deze staat niet ontslaan van zijn verplichtingen met betrekking tot artikel 169 van het Verdrag.
37. Bovendien wordt in artikel 13, lid 1, van de richtlijn uitdrukkelijk bepaald dat in de uitvoeringsbepalingen, met name die inzake artikel 3, naar de onderhavige richtlijn [wordt] verwezen of [...] hiernaar [wordt] verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen". De bepalingen waarop het Koninkrijk Spanje zich beroept - te weten de door de autonome gemeenschappen aangenomen bepalingen - voldoen echter niet aan deze voorwaarde.
38. Uit een en ander volgt dat het Koninkrijk Spanje, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor het volgen van artikel 3 van de richtlijn, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
39. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Conclusie
40. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
- vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om de bevoegde instanties en organen bedoeld in artikel 3, eerste alinea, van richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, aan te wijzen, een van de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy