Conclusiones del abogado general
1. La Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y de los artículos 2 y 3 de las Decisiones de la Comisión 91/1/CEE, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno español y los consejos de gobierno de varias Comunidades Autónomas españolas a Magefesa, fabricante de artículos de menaje de acero inoxidable y de pequeños aparatos electrodomésticos (en lo sucesivo, «Decisión de 1989»), y 1999/509/CE, de 14 de octubre de 1998, relativa a la ayuda otorgada por España a las empresas del grupo Magefesa y sus empresas sucesoras (en lo sucesivo, «Decisión de 1998»), al no haber adoptado en el plazo establecido las medidas necesarias para dar cumplimiento a dichas Decisiones.
I. Antecedentes del litigio
Las empresas afectadas
2. El grupo Magefesa está formado básicamente por cuatro sociedades industriales: Investigación y Desarrollo Udala, S.A. (en lo sucesivo, «Indosa»), con domicilio social en el País Vasco; Cubertera del Norte, S.A. (en lo sucesivo, «Cunosa»), y Manufacturas Gur, S.A. (en lo sucesivo, «GURSA»), ambas con domicilio social en Cantabria, y Manufacturas Inoxidables de Gibraltar, S.A. (en lo sucesivo, «MIGSA»), con domicilio social en Andalucía.
3. La situación de estas empresas puede resumirse del siguiente modo:
- Indosa fue declarada en quiebra el 19 de abril de 1994 a instancia de sus trabajadores, pero prosiguió sus actividades.
- Cunosa cesó en sus actividades en 1994 y fue declarada en quiebra el 13 de abril de 1994 a instancia de sus trabajadores. Las operaciones de liquidación comenzaron en marzo de 1998.
- MIGSA cesó en sus actividades en 1993 y fue declarada en quiebra el 27 de mayo de 1999 a instancia de sus trabajadores.
- GURSA está inactiva desde 1994, pero no ha sido declarada en quiebra.
4. Con el fin de canalizar las ayudas en cuestión, se crearon sociedades de gestión en las Comunidades Autónomas afectadas: Fiducias de la Cocina y Derivados, S.A. (en lo sucesivo, «Ficodesa»), en el País Vasco, Gestión de Magefesa en Cantabria, S.A. (en lo sucesivo, «Gemacasa»), en Cantabria y Manufacturas Damma, S.A. (en lo sucesivo, «Damma»), en Andalucía. La función de dichas sociedades se describe de la siguiente manera en la Decisión de 1989:
«[...] Estas sociedades tenían dos cometidos básicos: por un lado, permitir a los poderes públicos el control, tanto del uso de las ayudas que se iban a conceder, como de la puesta en práctica de las directrices dictadas por [la consultora privada española] Gestiber; por otro, garantizar el funcionamiento de las compañías de Magefesa, impidiendo fundamentalmente que los acreedores embargasen sus recursos financieros y sus existencias. A tal efecto, en base a mutuos acuerdos, las sociedades interpuestas comercializan toda la producción de Magefesa, adquirida previamente a las distintas sociedades industriales; al mismo tiempo, las sociedades interpuestas administran los fondos, materias primas y productos semiterminados requeridos por las sociedades industriales, a las cuales aprovisionan a medida que realizan sus trabajos o justifican sus gastos.»
5. Ficodesa fue declarada en quiebra el 19 de enero de 1995 a instancia de los trabajadores del grupo Magefesa. Damma se halla inactiva desde 1993, pero no ha sido declarada en quiebra.
La Decisión de 1989
6. La parte dispositiva de la Decisión de 1989 tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
Las intervenciones públicas en favor de las compañías de Magefesa, consistentes en:
i) avales crediticios por un valor de 1.580 millones de pesetas;
ii) un crédito de 2.085 millones de pesetas en condiciones diferentes de las de mercado;
iii) subvenciones no reintegrables por un importe total de 1.095 millones de pesetas;
iv) una subvención de intereses valorada en 9 millones de pesetas;
han sido otorgadas ilegalmente y resultan, además, incompatibles con el mercado común en los términos del artículo 92 del Tratado CEE.
Artículo 2
En consecuencia, deben suprimirse los elementos de ayuda comprendidos en las intervenciones contempladas en el artículo 1. La Comisión emplaza, pues, por la presente, al Gobierno español para que haga cumplir las siguientes estipulaciones:
a) la supresión de los avales crediticios otorgados por el Estado, que ascienden a 1.580 millones de pesetas;
b) bien la transformación del crédito de favor en un crédito normal, con un tipo de interés y con condiciones de reembolso de mercado, bien su supresión, o bien cualquier otra acción adecuada, que garantice que los elementos de ayuda sean completamente eliminados; sea cual sea la medida por la que se opte, deberá la misma producir efectos retroactivos desde la fecha de la primitiva concesión del crédito;
c) en caso de transformación, la garantía de que los plazos relacionados con el citado crédito serán cumplidos de acuerdo con el calendario fijado;
d) la recuperación de 1.104 millones de pesetas correspondientes a las subvenciones no reintegrables concedidas.
Artículo 3
Las autoridades españolas informarán a la Comisión en un plazo de dos meses, a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas que hayan adoptado para su debido cumplimiento. Caso de que la ejecución de la presente Decisión tenga lugar con posterioridad al plazo indicado, serán de aplicación las normas nacionales relativas al pago de intereses de demora sobre deudas al Estado que se hallen vencidas.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.»
7. Las ayudas declaradas incompatibles fueron concedidas por las siguientes entidades:
- Gobierno vasco:
- un aval crediticio de 300 millones de pesetas otorgado directamente a Indosa;
- un aval de 672 millones de pesetas otorgado a Ficodesa para su aplicación a las empresas de los subgrupos Magefesa y Licasa radicadas en el País Vasco, entre las que se incluye Indosa;
- ayudas en forma de una subvención no reintegrable por importe de 794 millones de pesetas y una subvención de intereses por importe de 9 millones de pesetas, otorgadas también a Ficodesa para su aplicación a las empresas de los subgrupos Magefesa y Licasa radicadas en el País Vasco.
- Gobierno cántabro:
- un aval crediticio por un importe total de 512 millones de pesetas otorgado a Gemacasa para su aplicación a Cunosa y GURSA;
- una subvención no reintegrable de 262 millones de pesetas con el mismo destino.
- Gobierno andaluz:
- avales crediticios por un importe total de 96 millones de pesetas otorgados a Damma para su aplicación a MIGSA;
- una subvención no reintegrable de 29 millones de pesetas con el mismo destino.
- Fogasa (Fondo de Garantía Salarial): un préstamo en condiciones más favorables que las de mercado por un importe de 2.085 millones de pesetas.
8. Para dar cumplimiento a la Decisión de 1989, las empresas del grupo Magefesa y el Fogasa celebraron un contrato de reembolso del crédito concedido por éste, contrato que fue modificado para adaptarse a lo que exigía la referida Decisión. La Comisión no discute esta medida.
9. Por lo que respecta a las demás ayudas, el Reino de España informó a la Comisión de las medidas adoptadas por las autoridades españolas mediante escritos de 23 de octubre de 1991, 8 de abril de 1994 y 23 de abril de 1997.
10. La Comisión considera insuficientes estas medidas.
La Decisión de 1998
11. La parte dispositiva de la Decisión de 1998 tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
La ayuda en forma de continuo impago de impuestos y contribuciones de Seguridad Social:
- por parte de Indosa y Cunosa hasta su declaración de quiebra,
- por parte de MIGSA y GURSA hasta la interrupción de sus actividades,
- por parte de Indosa tras su declaración de quiebra, y hasta mayo de 1997,
es ilegal, al haber sido concedida por España en incumplimiento de la obligación que le incumbía en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE.
La ayuda se considera incompatible con el mercado común, a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, dado que no cumple ninguno de los requisitos necesarios para la aplicación de alguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 de dicho artículo.
Artículo 2
1. España adoptará las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios la ayuda mencionada en el artículo 1, concedida ilegalmente a los mismos.
2. La recuperación de la ayuda se hará de conformidad con los procedimientos y disposiciones establecidos en la legislación española. Los importes que deberán recuperarse incluirán los intereses devengados desde la concesión de la ayuda hasta la fecha efectiva de reembolso de la misma. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para calcular el equivalente de subvención neto de las ayudas regionales en España.
Artículo 3
España informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.»
12. Esta Decisión fue recurrida por el Reino de España. Mediante su sentencia de 12 de octubre de 2000, España/Comisión, el Tribunal de Justicia desestimó, en lo esencial, dicho recurso, anulando sin embargo la Decisión de 1998 en la medida en que incluye, entre los importes de las ayudas que deben recuperarse, los intereses devengados con posterioridad a la declaración de quiebra de las empresas Indosa y Cunosa sobre las ayudas ilegalmente recibidas antes de dicha declaración.
13. El Gobierno español informó a la Comisión de las medidas tomadas para recuperar el importe de las ayudas mediante escritos de 21 de enero de 1998, en el marco del procedimiento contradictorio, y de 21 de enero y 22 de julio de 1999, respondiendo a la Decisión de la Comisión.
14. La Comisión niega que dichas medidas fueran eficaces.
II. El recurso
15. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que, al no haber adoptado en el plazo establecido las medidas necesarias para dar cumplimiento a las Decisiones de la Comisión de 20 de diciembre de 1989 y de 14 de octubre de 1998, por las que se declara que ciertas ayudas a las empresas del grupo Magefesa fueron otorgadas de manera ilegal y, además, son incompatibles con el mercado común, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, así como de los artículos 2 y 3 de las referidas Decisiones.
- Condene en costas al Reino de España.
16. El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por incumplimiento y condene en costas a la Comisión.
17. El Reino de España solicita igualmente que se suspenda el procedimiento hasta que se dicte sentencia en el asunto C-480/98. No obstante, dado que ya ha recaído dicha sentencia, la solicitud de suspensión formulada por el Reino de España ha quedado desprovista de objeto.
II. Análisis
Ayudas declaradas incompatibles mediante la Decisión de 1989
A. Ayudas concedidas por el Gobierno vasco
18. Por lo que se refiere a los avales, la Comisión destaca que «el Gobierno vasco acordó con fecha de 28 de junio de 1988 (esto es, antes de la adopción de la Decisión de 1989) subrogarse en los créditos avalados. [] En cumplimiento de dicho acuerdo, entre 1988 y 1993 el Gobierno vasco efectuó diversos pagos a las entidades de crédito acreedoras por un importe total de 1.365.717.623 pesetas [...]. A medida que iba efectuando dichos pagos, el Gobierno vasco procedió a reclamar su reembolso a Ficodesa. Así, a la fecha de 30 de diciembre de 1993, el importe total reclamado en vía de apremio a Ficodesa ascendía a 1.638.315.148 pesetas [...]».
19. En cuanto a la subvención no reintegrable y a la subvención de intereses, la Comisión indica que «el 25 de enero de 1995 [...] el Gobierno vasco [remitió] un requerimiento de pago a "los representantes legales de la empresa Ficodesa del grupo Magefesa [...]". Para entonces, Ficodesa, que había solicitado la suspensión de pagos el 4 de mayo de 1994, se encontraba en situación legal de quiebra desde hacía una semana (el 19 de enero de 1995) [...]».
20. Siempre según la Comisión, «tras la declaración de quiebra de Ficodesa, los pagos hechos en ejecución de los avales y las subvenciones no reintegrables fueron reconocidos por la junta de acreedores de la quiebra de dicha sociedad por un iporte total de 2.168.717.623 pesetas».
21. Basándose en estos hechos, que el Gobierno español no discute, la Comisión formula, en esencia, dos imputaciones en relación con la ejecución de la Decisión de 1989 por el Reino de España. Una se refiere al hecho de que el Gobierno vasco no retirara el aval crediticio concedido a Ficodesa y la otra a que dicho Gobierno no emprendiera acción alguna contra Indosa.
Imputación relativa a la falta de retirada de los avales crediticios por el Gobierno vasco
22. Según la Comisión, «mediante su subrogación en el crédito avalado y posterior reclamación de los importes repagados a Ficodesa a medida que los plazos del crédito avalado iban venciendo, [...] el Gobierno vasco se limitó a transformar un préstamo avalado por el Gobierno vasco en un préstamo concedido directamente por el Gobierno vasco con arreglo a las mismas condiciones, esto es, con arreglo a condiciones no comerciales y, por consiguiente, constitutivas de ayuda. Así pues, aun suponiendo que Ficodesa hubiera reembolsado puntualmente los montantes reclamados, el Gobierno vasco no hubiera dado cumplimiento a la Decisión de 1989. Para ello, el Gobierno vasco hubiera debido repagar el importe total del crédito sin esperar a su vencimiento y reclamar su reembolso de forma inmediata al beneficiario».
23. El Gobierno español estima que «no es verdad que el Gobierno vasco se limitase a transformar un préstamo avalado por él mismo en un préstamo concedido por él con arreglo a condiciones no comerciales. Lo que hizo fue cancelar el aval, subrogándose en la posición de las entidades que habían concedido el préstamo, y exigir su devolución íntegra por la vía de apremio con los intereses de demora y el recargo del 20 %, incluyendo esta cantidad entre los créditos reconocidos por la junta de acreedores de la quiebra».
24. ¿Qué puede decirse de esta primera imputación de la Comisión?
25. Debe señalarse que la Decisión de 1989, en su artículo 2, obliga al Reino de España a proceder a la «supresión de los avales crediticios otorgados por el Estado, que ascienden a 1.580 millones de pesetas».
26. Por lo tanto, teniendo en cuenta una jurisprudencia reiterada según la cual la obligación del Estado miembro de suprimir una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado común tiene por objeto restablecer la situación anterior, el Gobierno vasco estaba obligado a poner fin a cualquier efecto que pudieran producir los avales crediticios que concedió y que fueron declarados incompatibles con el mercado común.
27. Pues bien, la Comisión tiene razón al afirmar que, para ello, el Gobierno vasco habría debido devolver desde 1989 el importe total del crédito, sin esperar a su vencimiento, y reclamar su reembolso de forma inmediata al beneficiario. Por lo demás, el Consejo de Estado, supremo órgano consultivo español, propuso esta misma solución con motivo de una consulta formulada en 1990 en relación con el modo en que el Reino de España debía aplicar la Decisión de 1989.
28. En efecto, tal proceder habría sido el único modo de poner fin a los efectos del aval, dado que su mera retirada ya no era posible pues había dado lugar a una subrogación en 1988, es decir, con anterioridad a la Decisión de 1989. En cambio, al efectuar pagos a las entidades de crédito acreedoras entre 1988 y 1993, esto es, a medida que iban venciendo los plazos, y al solicitar posteriormente el reembolso de tales pagos a Ficodesa, el Gobierno vasco no retiró el aval sino que, por el contrario, continuó ejecutándolo.
29. El argumento del Gobierno español según el cual el Gobierno vasco se atuvo a la Decisión de 1989 al solicitar el reembolso de los pagos efectuados a las entidades de crédito acreedoras no puede ser acogido. En efecto, debe recordarse que la ayuda consistía en un aval y no en una subvención. Por tanto, lo normal era que el Gobierno vasco solicitase la devolución de los pagos efectuados. Así pues, el mero hecho de que el Gobierno vasco reclamara tal devolución no demuestra que hubiese retirado el aval.
30. Por consiguiente, considero que no se hizo todo lo necesario para proceder a la retirada de los avales crediticios concedidos por el Gobierno vasco.
Imputación relativa al hecho de que el Gobierno vasco no haya emprendido acción alguna contra Indosa
31. La Comisión también reprocha al Reino de España que el Gobierno vasco no hiciera todo lo necesario para obtener la devolución de los pagos efectuados y para recuperar la subvención no reintegrable y la subvención de intereses, ya que éste «ha dirigido todas sus acciones contra Ficodesa. Dicha sociedad, sin embargo, no es más que una mera entidad interpuesta, sin actividad productiva ni patrimonio propios, creada con la finalidad exclusiva de canalizar ayudas públicas a Indosa». Pues bien, según la Comisión, «es incuestionable que las verdaderas beneficiarias de las ayudas son las empresas del grupo Magefesa, y en particular Indosa, y no Ficodesa».
32. A este respecto, la Comisión destaca, sin que el Gobierno español la contradiga, que tanto el aval de 672 millones de pesetas como la subvención no reintegrable y la subvención de intereses fueron concedidos a Ficodesa «para su aplicación» a las empresas de los subgrupos Magefesa y Licasa, establecidas en el País Vasco, entre las que se encuentra Indosa. Además, la Comisión sostiene, sin que el Gobierno español afirme lo contrario, que el aval crediticio de 300 millones de pesetas fue concedido directamente a Indosa y no a Ficodesa.
33. En lo que atañe a las ayudas concedidas a Ficodesa, el Gobierno español responde que se hizo todo lo necesario ya que el Gobierno vasco, por una parte, reclamó a Ficodesa, en vía de apremio, la devolución de los importes controvertidos y, posteriormente, en el procedimiento de quiebra, dichas cantidades se incluyeron entre los créditos reconocidos por la junta de acreedores de la quiebra de Ficodesa.
34. Asimismo, el Gobierno español sostiene que el Gobierno vasco no podía reclamar tales ayudas directamente a Indosa. En efecto, en su opinión, «las ayudas concedidas por el Gobierno vasco bajo la forma de avales y subvenciones no reintegrables lo fueron en favor de Ficodesa y es, por tanto, a esta empresa, única deudora del Gobierno vasco, a quien puede reclamarse la devolución de las ayudas».
35. El Gobierno español añade que «la reclamación de estas cantidades por el Gobierno vasco a las empresas que, a su vez, hayan podido recibir de Ficodesa esas cantidades es totalmente infructuosa, como pone de manifiesto el intento de reconocimiento de crédito efectuado por el Gobierno vasco el 7 de junio de 1996 en el procedimiento de quiebra de Magefesa. En efecto, [...] la junta de acreedores, con fecha 3 de julio de 1996, no reconoció el crédito del Gobierno vasco, aunque sí lo hizo respecto del de Ficodesa».
36. En cuanto al aval concedido directamente a Indosa, el Gobierno español destaca que «el Gobierno vasco sí que ha reclamado a Indosa las cantidades correspondientes a los créditos de que era titular respecto de esa empresa. Así, se le ha reconocido por la junta de acreedores, el 12 de junio de 1995, un crédito de 2.800.200 [pesetas]».
37. Esta segunda imputación de la Comisión da pie a las siguientes observaciones.
38. En primer lugar, por lo que respecta a las ayudas otorgadas a Ficodesa, el Gobierno español no niega que las ayudas fueron concedidas para su aplicación a Indosa y que ésta era en realidad su principal beneficiaria.
39. El Gobierno español tampoco discute que Ficodesa era una mera sociedad de gestión sin actividad productiva ni patrimonio propios, creada con la finalidad exclusiva de canalizar ayudas públicas a Indosa.
40. En tales circunstancias, opino que, desde el momento en que se hizo patente que las solicitudes de devolución dirigidas a Ficodesa resultaban infructuosas, el Gobierno vasco debería haber emprendido acciones para obtener la devolución de tales ayudas de manos de su verdadero beneficiario.
41. En efecto, por una parte, la recuperación de las ayudas de Indosa entra dentro del ámbito de la ejecución de la Decisión de 1989 en la medida en que ésta se refiere, en su artículo 1, a «las intervenciones públicas en favor de las compañías de Magefesa», en cuyo grupo se integra Indosa.
42. Por otra, como también destaca la Comisión, la decisión contraria permitiría a los Estados miembros eludir las normas del Tratado sobre ayudas públicas mediante su concesión a través de sociedades que no sean las verdaderas beneficiarias de la ayuda. Por tanto, la eficacia del artículo 2 de la Decisión de 1989, que ordena la recuperación de las ayudas, exige que las autoridades competentes tomen medidas para recuperar las ayudas no solamente frente a la sociedad de gestión que las recibió sino también, si ello resulta necesario para lograr su supresión, frente a la sociedad que sea su verdadera beneficiaria.
43. No obstante, el Gobierno español sostiene que al Gobierno vasco le resultaba imposible reclamar las ayudas a Indosa, dado que la única deudora del Gobierno vasco era Ficodesa. Así pues, el Gobierno español invoca, en esencia, una «imposibilidad absoluta» en cuanto a la recuperación de las ayudas de Indosa puesto que carece de acción frente a ella para recuperar la ayuda.
44. Pues bien, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para eludir el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
45. Más en concreto, en la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, el Tribunal de Justicia estimó, en respuesta al Gobierno italiano que sostenía que, «según el Derecho italiano, [la República Italiana] no está [facultada] para recuperar de los adquirentes de las cuatro filiales cantidades que no fueron tenidas en cuenta en las condiciones de venta de las empresas de que se trata», que «a pesar de que, según el Derecho italiano, el ENI no puede recuperar cantidades que no fueron tenidas en cuenta en las condiciones de venta de las cuatro filiales, esta circunstancia no puede obstaculizar la plena aplicación del Derecho comunitario y, por lo tanto, no afecta a la obligación de proceder a la recuperación de las ayudas de que se trata».
46. De esta jurisprudencia se desprende que el hecho de que el Gobierno vasco carezca de acción frente a Indosa en modo alguno incide en su obligación de recuperar las ayudas controvertidas de su verdadero beneficiario. Ello es particularmente cierto si se tiene en cuenta que el Gobierno vasco contribuyó al desarrollo de la práctica consistente en atribuir la ayuda al beneficiario real, Indosa, a través de una sociedad de gestión, Ficodesa. Según resulta de la Decisión de 1989, fue el propio Gobierno vasco quien creó Ficodesa. En tales circunstancias, el hecho de no disponer de acción frente a Indosa sólo puede achacarse al propio Gobierno vasco.
47. El Gobierno español también sostiene que las medidas adoptadas por las autoridades españolas para obtener la devolución de las ayudas deben mantenerse en el marco de los procedimientos de quiebra judicial y, por tanto, respetar las normas que los regulan. Así pues, si la junta de acreedores no reconoce, según la normativa nacional vigente, un crédito, como sucedió en el caso de Magefesa, el acreedor no puede ejercitar ninguna acción contra el patrimonio del deudor para recuperar su crédito.
48. Pues bien, a este respecto, el Gobierno español se limita a referirse al caso de Magefesa para deducir que, en el caso de Indosa, el crédito del Gobierno vasco no fue reconocido por la junta de acreedores. Sin embargo, in concreto, éste no adoptó ninguna iniciativa para que la junta de acreedores de Indosa reconociera su crédito.
49. Por lo demás, el hecho de que el crédito no fuese reconocido fue consecuencia directa de que el Gobierno vasco no dispusiera de acción alguna frente a Indosa. Como ya he señalado, dicha falta de acción es imputable al propio Gobierno vasco, por lo que no puede repercutir sobre la obligación de proceder a la recuperación de las ayudas.
50. Asimismo, aun cuando la inexistencia de acción o la (hipotética) negativa a reconocer el crédito del Gobierno vasco en la quiebra de Indosa pudieran calificarse de dificultad imprevista e imprevisible para el Gobierno vasco, lo que se me antoja ya harto discutible, el Gobierno español debería, según reiterada jurisprudencia, haber sometido el problema a la apreciación de la Comisión y, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, que sirve de base, entre otros, al artículo 10 CE, colaborado de buena fe con la Comisión para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado. Pues bien, no hay ningún indicio de que el Gobierno español, a quien correspondía tomar la iniciativa, haya realizado ningún tipo de gestión para someter el problema a la Comisión. Según se desprende de los autos, dicho Gobierno se limitó a invocar que el Gobierno vasco carecía de acción frente a Indosa.
51. Debe añadirse que, como destaca la Comisión, en la fase administrativa previa, el Gobierno vasco todavía se refirió a la imposibilidad de determinar los importes que recibió cada empresa del grupo, debido a las deficiencias de su contabilidad, para justificar el hecho de no haber adoptado ninguna acción contra Indosa.
52. Pues bien, a este respecto, basta observar que, so pena de privar de su contenido a la obligación de recuperar las ayudas, no puede considerarse que la existencia de dificultades contables para la determinación exacta del beneficiario de una ayuda suponga una «imposibilidad absoluta» para recuperar dicha ayuda.
53. Por lo tanto, considero que, al dirigirse para recuperar las ayudas únicamente a Ficodesa, mera sociedad de gestión por la que transitaron dichas ayudas, y no a Indosa, beneficiaria real y principal de las ayudas, el Gobierno vasco no hizo todo lo necesario para ejecutar correctamente la Decisión de 1989.
54. En segundo lugar, en lo que atañe al aval crediticio de 300 millones de pesetas concedido directamente a Ficodesa por el Gobierno vasco, la Comisión indica en su recurso que «cuando ya han transcurrido diez años desde la adopción de la Decisión de 1989, el Gobierno vasco no ha emprendido acción alguna contra Indosa».
55. Es cierto que, en respuesta a este argumento de la Comisión, el Gobierno español alega que la junta de acreedores de Indosa reconoció, el 12 de junio de 1995, un crédito por importe de 2.800.200 pesetas.
56. No obstante, considero que esta medida no basta para suprimir una ayuda consistente en un aval crediticio por importe de 300 millones de pesetas que dio lugar a una subrogación y cuyo importe debía, por tanto, ser devuelto por Indosa. En efecto, a este respecto basta observar que el importe del crédito reconocido ni siquiera representa un 1 % del importe del aval que dio lugar a la subrogación.
57. Por consiguiente, también considero fundada la segunda imputación de la Comisión.
58. De cuanto antecede se desprende que, puesto que las dos imputaciones de la Comisión son fundadas y abarcan, en su conjunto, todas las ayudas concedidas por el Gobierno vasco, la Comisión ha demostrado, a mi juicio, que los artículos 2 y 3 de la Decisión de 1989 no se han ejecutado correctamente en lo que respecta a las ayudas concedidas por el Gobierno vasco.
B. Ayudas concedidas por el Gobierno cántabro
59. Según la Comisión, el Gobierno cántabro no ha tomado medida alguna con vistas a la recuperación de las ayudas contra las sociedades beneficiarias (Cunosa y GURSA) ni contra la sociedad de gestión a través de la cual se canalizó la ayuda (Gemacasa).
60. El Gobierno español responde que el Gobierno cántabro canceló varios avales entre diciembre de 1994 y mayo de 1995, pero que le fue imposible obtener la devolución del importe de las ayudas por parte de GURSA, Cunosa y Gemacasa, puesto que dichas empresas ya no ejercían actividad alguna y carecían de bienes para ejecutar los créditos pendientes.
61. Pues bien, la Comisión estima fundadamente que la Decisión de 1989 no fue ejecutada correctamente en lo que respecta a las ayudas concedidas por el Gobierno cántabro. En efecto, según reiterada jurisprudencia, el requisito de la imposibilidad de ejecutar correctamente la decisión de la Comisión «no se cumple cuando el Gobierno demandado se limita a comunicar a la Comisión dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscitaba la ejecución de la Decisión, sin emprender actuación alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda, y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de la Decisión que permitieran superar las dificultades alegadas».
62. Por tanto, dado que el Gobierno cántabro se limitó a afirmar la imposibilidad de obtener la devolución sin tomar ninguna iniciativa al respecto, no puede considerarse que la Decisión de 1989 se ejecutase correctamente en lo que atañe a la recuperación de las ayudas concedidas por dicho Gobierno.
63. Por lo demás, el Gobierno español destaca que, en cualquier caso, Cunosa y MIGSA (así como GURSA) han abandonado su actividad o han sido ya objeto de liquidación. Según dicho Gobierno, de ello se desprende que «si el objeto de la obligación de devolución de una ayuda es restablecer la situación anterior evitando que el beneficiario de la ayuda goce de una ventaja competitiva respecto del resto de sus competidores, [...] el exigir la devolución no guarda relación alguna con el objetivo perseguido por dicha obligación».
64. Pues bien, no es posible acoger este argumento.
65. En efecto, en primer lugar, dicho argumento no tiene en cuenta que, según reiterada jurisprudencia, «el único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un recurso por incumplimiento, interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la Decisión».
66. En segundo lugar, el argumento del Gobierno español supondría supeditar la ejecución de una decisión adoptada por la Comisión sobre la base del artículo 88 CE, apartado 2, a un análisis de la situación de la empresa desde el punto de vista de la competencia en el momento de la ejecución de la decisión por la que se ordena la recuperación. Ahora bien, aparte de que no figura en la normativa, tal requisito privaría de sentido a la Decisión, ya que ésta se basa precisamente en un análisis del efecto de la ayuda concedida sobre la competencia. Así pues, en realidad, dicho requisito haría que la Decisión fuese revisada cada vez que comenzara a ejecutarse.
67. Por último, la Comisión indica fundadamente que «en tanto las referidas empresas no sean liquidadas, subsiste la posibilidad de que reanuden su actividad». A este respecto, destaca que dicha posibilidad no es meramente teórica. «Así lo prueba», a su juicio, «el hecho de que las empresas Idisur, S.A.L., Loc, S.A.L., y Vitrinor, S.A.L., creadas por los trabajadores de MIGSA, Cunosa y GURSA, respectivamente, vengan operando en parte con los activos de estas últimas, lo que ha motivado la apertura de un expediente por parte de la Hacienda Pública con vistas a determinar la existencia de una posible sucesión de empresas».
68. El Gobierno español no pone en entredicho estos datos. Se limita a indicar que, en el momento de presentar su dúplica, Cunosa se encuentra liquidada. Sin embargo, no proporciona ninguna información relativa a tal liquidación que permita concluir que ésta se produjo antes de la interposición del presente recurso y que, por consiguiente, el argumento invocado por la Comisión y basado en el cese de la actividad ya no sería aplicable a Cunosa.
C. Ayudas concedidas por el Gobierno andaluz
69. Por lo que se refiere a los avales crediticios, según los datos de la Comisión, no discutidos por el Gobierno español, el Instituto de Fomento Andaluz (en lo sucesivo, «IFA») procedió, el 6 de noviembre de 1990, al pago del importe garantizado a la entidad de crédito correspondiente. El 20 de noviembre de 1990, el IFA remitió a Damma un escrito en el que se solicitaba dicho importe a la mayor brevedad posible. Según la Comisión, no se tomó ninguna otra medida, a excepción de la declaración del crédito contra Damma como fallido por parte del IFA en junio de 1992.
70. En cuanto a la subvención no reintegrable, la Comisión sostiene, sin que el Gobierno español lo niegue, que el Gobierno andaluz incoó, el 21 de noviembre de 1990, un procedimiento de revisión de oficio con vistas a su anulación. No obstante, decidió no proseguir dicho procedimiento al considerar que podría resultar infructuoso, por no disponer Damma de activos libres de cargas.
71. En concreto, la imputación de la Comisión consiste en que la Decisión de 1989 no fue ejecutada correctamente, dado que el Gobierno andaluz no emprendió actuación alguna contra MIGSA, verdadera beneficiaria de las ayudas, para recuperarlas.
72. Pues bien, comparto la opinión de la Comisión por las razones ya explicadas al examinar las ayudas concedidas por el Gobierno vasco a Ficodesa para su atribución a Indosa. En efecto, las circunstancias son idénticas en la medida en que Damma, al igual que Ficodesa, no es más que una mera sociedad de gestión sin actividad ni patrimonio propios, creada con la finalidad de canalizar las ayudas, siendo MIGSA, como Indosa, la verdadera beneficiaria de las ayudas concedidas. Por tanto, el Gobierno andaluz debería haber tomado medidas contra MIGSA para recuperar tales ayudas, sin que el hecho de carecer de acción frente a ella pueda considerarse una «imposibilidad absoluta».
Ayudas declaradas incompatibles por la Decisión de 1998
73. En cuanto a la Decisión de 1998, el Gobierno español señala que la considera ilegal, por lo que interpuso contra ella un recurso de anulación, inscrito con el número C-480/98.
74. Pues bien, dejando de lado el hecho de que el presente asunto no versa sobre la validez de la Decisión de 1998, sino sobre su ejecución, debe observarse que, mediante la sentencia de 12 de octubre de 2000, España/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia confirmó, en esencia, dicha Decisión, modificando sólo el cálculo de los intereses que había que añadir a los importes que debían recuperarse. Por lo tanto, procede examinar exclusivamente la ejecución de la Decisión de 1998.
A. Ayudas concedidas a Indosa
75. La Comisión destaca que la Tesorería de la Seguridad Social (en lo sucesivo, «TSS») y la Hacienda Foral de Vizcaya representan, junto con los restantes acreedores públicos de Indosa, el 82,65 % del montante de los créditos reconocidos y disponen, por consiguiente, de una amplia mayoría en la junta de acreedores de Indosa.
76. Pese a ello, los acreedores públicos de Indosa no adoptaron, según la Comisión, iniciativa alguna con el fin de que los síndicos de la quiebra procedieran de una vez por todas a promover la liquidación de la masa activa de la quiebra o a someter a la junta de acreedores una propuesta de convenio, ni tampoco para solicitar al Juez la separación de los síndicos como sanción por su inactividad.
77. La Comisión admite que, el 28 de diciembre de 1998, la TSS dirigió al Juzgado que conoce de la quiebra de Indosa un escrito en el que solicitaba la liquidación de ésta o la suscripción de un convenio con los acreedores «que ponga fin a la situación irregular en la que se encuentra la quiebra de Indosa». Sin embargo, en opinión de la Comisión, dicha demanda carecía de fundamento en el ordenamiento jurídico español sobre quiebras y no dio lugar, ni podía hacerlo, a actuación alguna por parte del Juez.
78. El Gobierno español niega que la referida demanda no diera lugar a actuación judicial alguna. Describe el procedimiento que tuvo lugar en 1999 ante el Juzgado de Primera Instancia nº 7 de Bilbao y que desembocó en un auto de 17 de noviembre de 1999 por el que se acordó convocar junta general de acreedores. Inicialmente prevista para el 18 de febrero de 2000, dicha junta tuvo lugar, conforme afirma el Gobierno español, el 4 de julio de 2000. Según el referido Gobierno, en tal junta se acordó, con el voto favorable de todos los asistentes y a propuesta de la TSS, la liquidación, mediante convenio, de la empresa en un plazo de cuatro meses.
79. Al no solicitar la celebración de una vista, la Comisión ha renunciado a definir su posición sobre estos últimos datos del Gobierno español, que figuraban en su dúplica. De ello deduzco que la Comisión no los discute.
80. Por tanto, de cuanto antecede se desprende que, con posterioridad a la Decisión de 1998, las autoridades españolas competentes han adoptado medidas con la finalidad concreta de liquidar Indosa.
81. Pues bien, como destaca la propia Comisión, el Tribunal de Justicia estimó, en su sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica, que «el hecho de que, en razón de la situación financiera de la empresa, las autoridades belgas no [pudieran] recuperar el importe pagado no constituye una imposibilidad de ejecución, ya que el objetivo perseguido por la Comisión era la supresión de la ayuda, objetivo que [...] podía alcanzarse mediante la liquidación de la sociedad, que las autoridades belgas podían provocar en su condición de accionistas o de acreedores».
82. Dicho de otro modo, si ya no quedan más soluciones para recuperar la ayuda, la medida que debe adoptarse para lograr el objetivo que persigue la Comisión, esto es, la supresión de dicha ayuda, es la liquidación de la empresa.
83. En el presente caso, no existen indicios de que, para recuperar las ayudas, la TSS pudiera haber hecho algo más que instar la liquidación de Indosa. Entiendo que, al haber solicitado dicha liquidación, se han adoptado las medidas necesarias para recuperar las ayudas concedidas a Indosa y mencionadas en la Decisión de 1998. Por consiguiente, el recurso por incumplimiento se me antoja infundado en lo que respecta a la ejecución del artículo 2 de la Decisión de 1998.
84. Por lo que se refiere a la cuestión de si el Reino de España ejecutó correctamente el artículo 3 de la Decisión de 1998, que le obligaba a informar a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de esta última, debe observarse que el Gobierno español comunicó a la Comisión mediante escrito de 21 de enero de 1999 las medidas adoptadas por la TSS el 28 de diciembre de 1998. En efecto, en un escrito de la TSS de 29 de diciembre de 1998, anexo al referido escrito de 21 de enero de 1999, figura una referencia a dichas medidas, apoyada por documentos justificativos.
85. Pues bien, este último escrito es más de dos meses posterior a la notificación de la Decisión de 1998, que se produjo el 29 de octubre de 1998.
86. Por lo tanto, considero que, en lo que se refiere a las ayudas concedidas a Indosa, el Reino de España no ha ejecutado correctamente el artículo 3 de la Decisión de 1998.
B. Ayudas concedidas a Cunosa
87. La Comisión recuerda que Cunosa fue declarada en quiebra en abril de 1994, a instancias de sus trabajadores y no de los acreedores públicos, habiéndose iniciado el procedimiento de liquidación en marzo de 1998. A juicio de la Comisión, las autoridades españolas no adoptaron, en el marco de este procedimiento, las medidas necesarias para obtener la recuperación de las ayudas, incluidos los intereses devengados con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Decisión de 1998.
88. El Gobierno español se limita a responder que, por lo que respecta a las deudas frente a la Seguridad Social, el recurso de suplicación interpuesto contra el auto del Juzgado de lo Social nº 1 de Santander, de 7 de febrero de 1996, por el que se declara la insolvencia de la empresa, se encuentra en estos momentos pendiente de resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria.
89. Pues bien, el Gobierno español no sólo no cuestiona que no se ha adoptado ninguna medida después de la Decisión de 1998, sino que ni siquiera explica de qué modo el citado recurso de suplicación, interpuesto con toda probabilidad antes de la Decisión de 1998, forma parte de la ejecución de dicha Decisión.
90. Asimismo, en lo que se refiere a las deudas frente a la Hacienda Pública, el Gobierno español no explica cómo la medida adoptada el 23 de junio de 1999 -rebasando, por tanto, ampliamente el plazo establecido en el artículo 3 de la Decisión de 1998- por la Oficina Nacional de Recaudación y consistente en la notificación del trámite de audiencia y la puesta de manifiesto de actuaciones a Industrias Domésticas Inoxidables del Sur, S.A.L., por existir indicios de sucesión en la actividad de Cunosa, forma parte de las medidas concretas adoptadas para la recuperación de las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común.
91. Por lo tanto, considero que la Comisión acierta al considerar que las autoridades españolas no han tomado ninguna medida para recuperar las ayudas concedidas a Cunosa y declaradas incompatibles con el mercado común mediante la Decisión de 1998.
C. Ayudas concedidas a GURSA
92. Según la Comisión, los acreedores públicos de GURSA no han instado la declaración de quiebra de esta sociedad, alegando para ello la «previsible ineficacia de dicho procedimiento».
93. En lo que atañe a las deudas frente a la Seguridad Social, el Gobierno español señala que, después de la adopción de la Decisión de 1998, los tribunales estimaron la tercería de mejor derecho instada por los empleados de GURSA frente a la TSS basándose en el carácter superprivilegiado de sus créditos. No obstante, a juicio de dicho Gobierno, la diligencia de la actuación de la TSS permitió embargar los únicos bienes que tenía la sociedad y, mediante la ejecución del embargo, liquidar el único activo de una sociedad que desde 1994 ha abandonado su actividad y carece de bienes. En cuanto a las deudas frente a la Hacienda Pública, el Gobierno español se limita a indicar que la Oficina Nacional de Recaudación adoptó, el 23 de junio de 1999, una medida similar a la adoptada en relación con Cunosa.
94. Pues bien, la Comisión tiene razón al estimar que tales medidas no bastan para ejecutar correctamente la Decisión de 1998.
95. En efecto, en una situación como la que se produce en el presente asunto, en la que los activos de una empresa no permiten devolver las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común, extremo que el Gobierno español no discute, y como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica, antes citada, la supresión de las ayudas pasa por la liquidación de la empresa. En efecto, en tales circunstancias, dicha medida es la única que permite obtener la supresión total de las ayudas de que se trata.
96. Por lo demás, si, como destaca el Gobierno español, GURSA ha abandonado su actividad y carece de bienes desde hace años, no veo razón alguna que se oponga a su liquidación, a no ser la perspectiva de reanudar las actividades, reanudación que sería más fácil si no se devolvieran las ayudas.
97. El Gobierno español también alega que la liquidación total del patrimonio del quebrado y el pago a sus acreedores deben efectuarse conforme a la normativa nacional en materia de quiebra. A este respecto, precisa que, si los acreedores públicos no alcanzan la mayoría exigida, no pueden lograr la liquidación de la empresa en contra de la voluntad de los demás acreedores.
98. Pues bien, en el presente caso debe resaltarse que el incumplimiento no reside en el hecho de que las autoridades españolas competentes omitieran obtener la liquidación contra la voluntad de los demás acreedores, sino en que, a diferencia de lo que hicieron en el caso de Indosa, no adoptaron ninguna medida que pudiera llevar a la liquidación de GURSA. Así pues, el argumento del Gobierno español no me parece pertinente para refutar la conclusión de que el Reino de España no ha ejecutado correctamente la Decisión de 1998 en lo que respecta a las ayudas concedidas a GURSA.
D. Ayudas concedidas a MIGSA
99. La Comisión recuerda que MIGSA fue declarada en quiebra el 27 de mayo de 1999 a instancias de sus trabajadores, y no de la TSS o la Agencia Tributaria. A su juicio, ni la TSS ni la Agencia Tributaria han tomado medida alguna con vistas a lograr la liquidación de MIGSA o la suscripción de un convenio de acreedores.
100. El Gobierno español responde, en lo que respecta a las deudas frente a la Seguridad Social, que la actitud hostil de los trabajadores y las elevadas cargas que pesaban sobre los bienes hicieron infructuosos los intentos de venta. No obstante, sostiene que la TSS procederá a embargar el único bien que existe, que, por otro lado, carece prácticamente de valor. Asimismo, dicho Gobierno señala que existe una resolución de la TSS de 20 de enero de 2000 por la que la responsabilidad de las deudas de MIGSA frente a Indosa se deriva a un administrador de la primera. En cuanto a las deudas frente a la Hacienda Pública, el Gobierno español alega haber tomado la misma medida que adoptó en los casos de Cunosa y GURSA.
101. Pues bien, es preciso observar que tales medidas no permiten recuperar las ayudas concedidas a MIGSA, cuestión que, por lo demás, el Gobierno español no discute. A mi juicio, de ello se desprende que, como destaca también la Comisión, las autoridades españolas competentes deberían haber emprendido acciones para lograr la liquidación de MIGSA, puesto que esta medida seguía siendo la única que permitía la supresión de las ayudas.
102. Como quiera que las autoridades españolas no tomaron tales medidas, estimo que la Decisión de 1998 no se ha ejecutado correctamente.
Costas
103. De todo cuanto antecede se desprende que deben desestimarse la mayor parte de los motivos invocados por el Reino de España. Por consiguiente, al haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España, propongo que, con arreglo al artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, se repartan las costas entre las partes y se condene al Reino de España a cargar, además de con sus propias costas, con tres cuartas partes de las de la Comisión, y a la Comisión a cargar con una cuarta parte de sus propias costas.
IV. Conclusión
104. Teniendo en cuenta todo lo anterior, propongo que:
- Se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE al no atenerse:
- en cuanto a las ayudas concedidas por los Gobiernos vasco, cántabro y andaluz, a lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la Decisión 91/1/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno español y los consejos de gobierno de varias Comunidades Autónomas españolas a Magefesa, fabricante de artículos de menaje de acero inoxidable y de pequeños aparatos electrodomésticos;
- en cuanto a las ayudas concedidas a Cubertera del Norte, S.A., Manufacturas Gur, S.A., y Manufacturas Inoxidables de Gibraltar, S.A., a lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la Decisión 1999/509/CE de la Comisión, de 14 de octubre de 1998, relativa a la ayuda otorgada por España a las empresas del grupo Magefesa y sus empresas sucesoras;
- en cuanto a las ayudas concedidas a Investigación y Desarrollo Udala, S.A., a lo dispuesto en el artículo 3 de la Decisión 1999/509.
- Se desestime el recurso en todo lo demás.
- Se condene al Reino de España a cargar con sus propias costas y con tres cuartas partes de las de la Comisión de las Comunidades Europeas.
- Se condene a la Comisión de las Comunidades Europeas a cargar con una cuarta parte de sus propias costas.
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