Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 249 fjärde stycket EG samt artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut 91/1/EEG av den 20 december 1989 om det stöd som den spanska centralregeringen och flera autonoma regeringar i Spanien beviljat Magefesa, producent av husgeråd i rostfritt stål och mindre elapparater (nedan kallat 1989 års beslut) och i beslut 1999/509/EG av den 14 oktober 1998 om det stöd som de spanska myndigheterna beviljat Magefesakoncernens företag och deras efterträdare (nedan kallat 1998 års beslut), genom att inte inom föreskriven frist vidta nödvändiga åtgärder för att följa nämnda beslut.
I - Bakgrunden till tvisten
De berörda företagen
2. Magefesakoncernen består i huvudsak av följande fyra industriföretag: Investigación y Desarrollo Udala SA (nedan kallat Indosa), med säte i Baskien, Cubertera del Norte SA (nedan kallat Cunosa) och Manufacturas Gur SA (nedan kallat GURSA), med säte i Kantabrien, och Manufacturas Inoxidables de Gibraltar SA (nedan kallat MIGSA), med säte i Andalusien.
3. Situationen för dessa företag kan sammanfattas enligt följande:
- Indosa försattes, på de anställdas begäran, i konkurs den 19 april 1994, men fortsatte bedriva verksamhet.
- Cunosa upphörde med sin verksamhet år 1994 och försattes, på de anställdas begäran, i konkurs den 13 april 1994. Likvidationsförfarandet inleddes i mars 1998.
- MIGSA upphörde med sin verksamhet år 1993 och försattes, på de anställdas begäran, i konkurs den 27 maj 1999.
- GURSA har inte bedrivit någon verksamhet sedan år 1994. Företaget har emellertid inte försatts i konkurs.
4. I syfte att fördela de aktuella stöden grundades följande förvaltningsbolag i de berörda autonoma regionerna: Fiducias de la Cocina y Derivados SA (nedan kallat Ficodesa) i Baskien, Gestión de Magefesa en Cantabria SA (nedan kallat Gemacasa) i Kantabrien och Manufacturas Damma SA (nedan kallat Damma) i Andalusien. Bolagens funktion har beskrivits enligt följande i 1989 års beslut:
"... Dessa bolag hade två huvuduppgifter. För det första skulle de möjliggöra för de offentliga myndigheterna att både kontrollera användningen av det stöd som beviljades och genomförandet av Gestibers (ett spanskt privatägt konsultföretag) riktlinjer. För det andra skulle de garantera att företagen i Magefesakoncernen fortsatte att bedriva verksamhet, genom att framför allt hindra fordringsägarna från att ta i anspråk dessa företags finansiella resurser och lager. För detta ändamål saluförde de ifrågavarande förmedlingsföretagen, med stöd av avtal som slutits med de nämnda företagen, Magefesakoncernens totala produktion, som hade förvärvats från de enskilda företagen, samtidigt som de förvaltade de medel, råmaterial och halvfabrikat som företagen behövde och vars anskaffning styrdes av arbetenas utvecklingsstadium eller utgifternas berättigande."
5. Den 19 januari 1995 försattes Ficodesa, på begäran av Magefesakoncernens personal, i konkurs. Damma har varit overksamt sedan år 1993, men har inte försatts i konkurs.
1989 års beslut
6. Själva beslutet i 1989 års beslut har följande lydelse:
"Artikel 1
De statliga stöd som Magefesakoncernens företag har beviljats i form av
i) lånegarantier på 1 580 miljoner spanska pesetas,
ii) ett lån på 2 085 miljoner spanska pesetas som beviljats på icke-marknadsmässiga villkor,
iii) stöd som inte behöver återbetalas på totalt 1 095 miljoner spanska pesetas, och
iv) eftergiven ränta till ett belopp på cirka 9 miljoner spanska pesetas,
har beviljats olagligt och är oförenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 92 i EG-fördraget.
Artikel 2
Dessa olika stöd skall följaktligen upphävas. Den spanska regeringen skall därför
a) upphäva de av staten beviljade lånegarantierna på 1 580 miljoner spanska pesetas,
b) omvandla det gynnsamma lånet till ett normalt lån med marknadsmässiga ränte- och återbetalningsvillkor, eller säga upp lånet, eller vidta någon annan lämplig åtgärd för att fullständigt eliminera stödinslaget; den åtgärd som vidtas skall, oavsett form, ha retroaktiv verkan från och med den dag lånet beviljades,
c) för det fall lånet omvandlas, säkerställa att lånet i fråga återbetalas i enlighet med en bestämd betalningsplan,
d) återkräva det beviljade stödet på 1 104 miljoner spanska pesetas som inte behöver återbetalas.
Artikel 3
De spanska myndigheterna skall inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att efterkomma det. Om beslutet verkställs efter utgången av denna frist skall de relevanta spanska bestämmelserna om betalning av dröjsmålsränta till staten tillämpas.
Artikel 4
Detta beslut är riktat till Konungariket Spanien."
7. De otillåtna stöden hade beviljats av följande myndigheter:
- Den baskiska regeringen har beviljat
- en lånegaranti på 300 miljoner ESP direkt till Indosa,
- en garanti på 672 miljoner ESP till Ficodesa med avseende på företagen i undergrupperna Magefesa och Licasa, och som, i likhet med Indosa, var belägna i Baskien,
- stöd som inte behöver återbetalas på 794 miljoner ESP samt eftergivit ränta till ett belopp på 9 miljoner ESP, återigen till Ficodesa med avseende på de baskiska företagen i undergrupperna Magefesa och Licasa.
- Den kantabriska regeringen har beviljat
- en lånegaranti på totalt 512 miljoner ESP till Gemacasa med avseende på Cunosa och GURSA,
- stöd som inte behöver återbetalas på 262 miljoner ESP till samma mottagare.
- Den andalusiska regeringen har beviljat
- lånegarantier till ett värde av 96 miljoner ESP till Damma med avseende på MIGSA,
- stöd på 29 miljoner ESP till samma mottagare.
- Fogasa (nationell fond till skydd för de anställda vid arbetsgivarens insolvens) har beviljat ett lån på 2 085 miljoner ESP på icke-marknadsmässiga villkor.
8. För att efterkomma 1989 års beslut slöt företagen i Magefesakoncernen och Fogasa ett avtal om återbetalning av det lån som den senare hade beviljat. Detta avtal ändrades för att anpassas till kraven i nämnda beslut. Denna åtgärd har inte ifrågasatts av kommissionen.
9. Beträffande de övriga stöden underrättade Konungariket Spanien kommissionen, genom skrivelser av den 23 oktober 1991, den 8 april 1994 och den 23 april 1997, om de åtgärder som de spanska myndigheterna hade vidtagit.
10. Kommissionen ansåg att dessa åtgärder var otillräckliga.
1998 års beslut
11. Själva beslutet i 1998 års beslut har följande lydelse:
"Artikel 1
Det stöd som inneburit att
- Indosa och Cunosa fram till det att de försattes i konkurs,
- MIGSA och GURSA fram till det att de upphörde med sin verksamhet,
- Indosa efter att det försattes i konkurs och fram till maj 1997,
fortlöpande kunnat underlåta att betala skatter och sociala avgifter är olagligt eftersom Spanien beviljade stödet utan att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 93.3 i EG-fördraget.
Stödet är oförenligt med den gemensamma marknaden, enligt artikel 92.1 i fördraget, eftersom det inte uppfyller villkoren för tillämpning av undantagen enligt artikel 92.2 och 92.3.
Artikel 2
1. Spanien skall vidta nödvändiga åtgärder för att av stödmottagarna återkräva det olagligt beviljade stöd som avses i artikel 1.
2. Stödet skall återkrävas enligt de förfaranden och föreskrifter som anges i den spanska lagstiftningen. Beloppen skall återkrävas inklusive upplupna räntor från och med den dag stödet betalades ut till och med den dag det faktiskt återbetalats. Räntan skall beräknas enligt den referensränta som används för beräkning av nettobidragsekvivalenten för regionalt stöd i Spanien.
Artikel 3
Spanien skall inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att efterkomma det."
12. Konungariket Spanien väckte talan mot detta beslut. Domstolen ogillade till övervägande del denna talan i sin dom av den 12 oktober 2000, Spanien mot kommissionen, samtidigt som den ogiltigförklarade beslutet till den del det föreskrevs att det i de stödbelopp som skulle återkrävas skulle ingå sådan ränta som hade förfallit efter det att företagen Indosa och Cunosa försattes i konkurs och som avsåg det stöd som olagligen hade uppburits innan företagen försattes i konkurs.
13. Genom en skrivelse av den 21 januari 1998, inom ramen för det kontradiktoriska förfarandet, samt genom de skrivelser av den 21 januari och den 22 juli 1999 som ingavs som svar på kommissionens beslut, underrättade den spanska regeringen kommissionen om de åtgärder som hade vidtagits för att återkräva stödbeloppen.
14. Kommissionen har ifrågasatt om dessa åtgärder varit verksamma.
II - Talan
15. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
- fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 249 fjärde stycket EG samt artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut av den 20 december 1989 och av den 14 oktober 1998, varigenom fastställdes att vissa stöd till Magefesakoncernen var olagliga och dessutom oförenliga med den gemensamma marknaden, genom att inte inom föreskriven frist vidta nödvändiga åtgärder för att följa dessa beslut,
- förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
16. Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall ogilla talan om fördragsbrott och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
17. Konungariket Spanien har dessutom yrkat att målet skall vilandeförklaras i väntan på domen i mål C-480/98. Denna dom har emellertid redan meddelats, varför Konungariket Spaniens begäran om vilandeförklaring numera saknar grund.
III - Bedömning
Stöd som förklarats oförenliga genom 1989 års beslut
A - Stöd som den baskiska regeringen har beviljat
18. Beträffande lånegarantierna har kommissionen anfört att "den baskiska regeringen, den 28 juni 1988 (det vill säga innan 1989 års beslut antogs), beslutade att inträda genom subrogation i samband med återbetalningen av de säkerställda lånen ... Under perioden 1988-1993 gjorde den baskiska regeringen i enlighet med detta beslut ett flertal inbetalningar till de kreditinstitut som beviljat lånen. Inbetalningarna uppgick till totalt 1 365 717 623 ESP ... Efterhand som den baskiska regeringen gjorde dessa inbetalningar framförde den återbetalningskrav till Ficodesa. Den 30 december 1993 uppgick Ficodesas skuld, vilken återkrävdes med rättsliga medel, till 1 638 315 148 ESP ...".
19. I fråga om det stöd som inte behövde återbetalas och den eftergivna räntan har kommissionen påpekat att "den baskiska regeringen [skickade] en anmodan [den 25 januari 1995] till de rättsliga ombuden för företaget Ficodesa i Magefesakoncernen .... Vid den tidpunkten var Ficodesa, som den 4 maj 1994 hade begärt att få inställa sina betalningar, försatt i konkurs sedan en vecka tillbaka (den 19 januari 1995) ..."
20. Kommissionen har även hävdat att "borgenärskollektivet i Ficodesas konkurs, efter det att bolaget försatts i konkurs, tyst godtog inbetalningar på totalt 2 168 717 623 ESP som gjordes till uppfyllande av de garantier och stöd som inte behövde återbetalas".
21. Med stöd av dessa omständigheter, vilka inte har ifrågasatts av den spanska regeringen, har kommissionen i huvudsak framställt två anmärkningar som avser Konungariket Spaniens verkställande av 1989 års beslut. Den ena avser omständigheten att den baskiska regeringen inte har upphävt den lånegaranti som Ficodesa beviljats och den andra avser omständigheten att den baskiska regeringen inte har vidtagit några åtgärder mot Indosa.
Anmärkningen att den baskiska regeringen inte har upphävt lånegarantierna
22. Kommissionen anser att "genom subrogationen av det säkerställda lånet och genom att Ficodesa sedan ställdes inför krav på återbetalning av de belopp som därmed hade betalats allteftersom lånen förföll till betalning", "... nöjde sig den baskiska regeringen med att omvandla en lånegaranti som den autonoma ledningen i Baskien hade beviljat till ett lån som beviljades direkt av den senare på samma villkor, det vill säga icke-marknadsmässiga villkor, och som således utgjorde ett stöd. Av den anledningen, och även om Ficodesa skulle ha återbetalat de återkrävda beloppen på utsatt tid, har inte den baskiska regeringen följt 1989 års beslut. För att göra det skulle den autonoma baskiska regeringen ha behövt återbetala hela lånet, utan att vänta tills det förföll till betalning, och omedelbart kräva stödmottagarna på beloppet".
23. Enligt den spanska regeringen "stämmer det inte att den baskiska regeringen nöjde sig med att omvandla ett lån som den själv hade gått i borgen för till ett lån på icke-marknadsmässiga villkor. Den baskiska regeringen återkallade borgensåtagandet, inträdde genom subrogation i stället för de instanser som hade beviljat lånen och ställde, med rättsliga medel, krav på full återbetalning av dessa lån, inklusive dröjsmålsränta och en tjugoprocentig höjning, genom att föra upp beloppet bland de fordringar som hade godkänts av borgenärerna i företagets konkurs".
24. Hur skall kommissionens första anmärkning bedömas?
25. Det skall konstateras att Konungariket Spanien, i artikel 2 i 1989 års beslut, åläggs att "upphäva de av staten beviljade lånegarantierna på 1 580 miljoner spanska pesetas".
26. Mot bakgrund av fast rättspraxis, enligt vilken skyldigheten för en medlemsstat att upphäva ett stöd som kommissionen anser är oförenligt med den gemensamma marknaden syftar till att återställa den situation som förelåg innan stödet gavs, var den baskiska regeringen skyldig att undanröja alla eventuella effekter av de lånegarantier som den hade beviljat och som förklarats oförenliga med den gemensamma marknaden.
27. Kommissionen har med rätta påpekat att den baskiska regeringen därför borde ha återbetalat hela lånet redan år 1989, utan att vänta tills det förföll till betalning, och omedelbart kräva stödmottagarna på beloppet. Just denna lösning föreslogs också av Consejo de Estado, Spaniens högsta rådgivande organ, när den tillfrågades om hur Konungariket Spanien skulle tillämpa 1989 års beslut.
28. Det var nämligen den enda åtgärden som kunde eliminera effekterna av garantin. Uppsägning av garantin var inte längre möjlig, eftersom den redan hade varit föremål för subrogation år 1988, det vill säga innan 1989 års beslut antogs. I och med att den baskiska regeringen gjorde inbetalningar till företagens kreditgivare under perioden 1988-1993 allteftersom lånen förföll till betalning och därefter krävde att Ficodesa skulle återbetala dessa inbetalningar, har inte den baskiska regeringen upphävt garantin, utan bara fortsatt att omsätta den.
29. Den spanska regeringens argument att den baskiska regeringen har följt 1989 års beslut genom att kräva återbetalning av de inbetalningar som hade gjorts till kreditgivarna, kan inte godtas. Stödet bestod nämligen av en garanti och inte ett ekonomiskt understöd. Det var således väntat att den baskiska regeringen skulle återkräva de utbetalda beloppen. Enbart det förhållandet att den baskiska regeringen återkrävde pengarna är således inget bevis på att den upphävde garantin.
30. Jag anser därför att nödvändiga åtgärder inte har vidtagits för att upphäva de lånegarantier som den baskiska regeringen har beviljat.
Anmärkningen att den baskiska regeringen inte har vidtagit några åtgärder mot Indosa
31. Kommissionen har vidare kritiserat Konungariket Spanien för att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att få till stånd en återbetalning av de utbetalningar som gjorts samt för att återkräva det stöd som inte behövde återbetalas och den eftergivna räntan, eftersom "samtliga åtgärder har vidtagits mot Ficodesa. Detta företag är trots allt bara ett förmedlingsföretag utan vare sig egen produktion eller egna tillgångar och som bildades enbart för att förmedla statsstöden till Indosa". Enligt kommissionen är det emellertid "uppenbart att det i realiteten är Magefesakoncernens företag - i synnerhet Indosa - och inte Ficodesa, som har mottagit stöden".
32. Kommissionen har härvidlag, vilket inte har bestridits av den spanska regeringen, hävdat att garantin på 672 miljoner ESP, det stöd som inte behövde återbetalas och den eftergivna räntan beviljades Ficodesa "med avseende på" de företag i undergrupperna Magefesa och Licasa som var belägna i Baskien. Indosa är ett av dessa företag. Dessutom har kommissionen, vilket inte har bestridits av den spanska regeringen, understrukit att lånegarantin på 300 miljoner ESP beviljades direkt till Indosa och inte till Ficodesa.
33. Beträffande stödet till Ficodesa har den spanska regeringen svarat att nödvändiga åtgärder har vidtagits, eftersom den baskiska regeringen först krävde att Ficodesa skulle återbetala de aktuella beloppen, och sedan, inom ramen för det förenklade konkursförfarandet, fick gehör hos borgenärerna för att föra upp dessa belopp bland de godkända fordringarna i Ficodesas konkurs.
34. Den spanska regeringen har vidare gjort gällande att den baskiska regeringen inte kunde återkräva dessa stöd direkt av Indosa. Den spanska regeringen anser nämligen att "de stöd som den regionala ledningen hade beviljat i form av garantier och stöd som inte behöver återbetalas, beviljades till förmån för Ficodesa. Det är således endast Ficodesa, den regionala ledningens i Baskien enda gäldenär, som kan ställas inför krav på återbetalning."
35. Den spanska regeringen har tillagt att "den baskiska regeringen utan framgång har försökt återkräva dessa belopp från företag som i sin tur erhållit dem från Ficodesa, vilket framgår av denna regerings försök av den 7 juni 1996 att få sin fordran godkänd inom ramen för det förenklade konkursförfarandet i Magefesas konkurs. Konkursborgenärerna godkände nämligen inte den baskiska regeringens fordran vid sammanträdet den 3 juli 1996, trots att de hade godkänt Ficodesas fordran".
36. Beträffande den garanti som beviljades direkt till Indosa har den spanska regeringen anfört att "den baskiska regeringen faktiskt har krävt Indosa på ett belopp motsvarande de fordringar som den hade på företaget och på sammanträdet den 12 juni 1995 godkände borgenärerna en fordran på 2 800 200 [ESP]".
37. Kommissionens andra anmärkning ger upphov till följande synpunkter.
38. För det första har inte den spanska regeringen, när det gäller de stöd som Ficodesa har beviljats, ifrågasatt att stöden beviljades med avseende på Indosa och att det egentligen var Indosa som var den huvudsaklige stödmottagaren.
39. Den spanska regeringen har inte heller ifrågasatt förhållandet att Ficodesa endast var ett förvaltningsbolag utan vare sig egen produktion eller egna tillgångar och att det hade bildats i syfte att förmedla de statliga stöden till Indosa.
40. Under dessa förhållanden anser jag att den baskiska regeringen även borde ha vidtagit åtgärder mot de egentliga stödmottagarna för att återkräva stödet, så fort det stod klart att det var lönlöst att återkräva beloppen från Ficodesa.
41. Kravet på att Indosa skall återbetala stödet utgör ett led i verkställandet av 1989 års beslut. I artikel 1 i beslutet hänvisas nämligen till "Statligt stöd som Magefesakoncernens företag har beviljats". Indosa ingår i denna grupp.
42. Vidare skulle, såsom kommissionen har påpekat, ett annat beslut göra det möjligt för medlemsstaterna att kringgå bestämmelserna om statligt stöd i fördraget genom att stöden beviljas företag som förmedlar stöden och som egentligen inte är stödmottagare. En ändamålsenlig verkan av artikel 2 i 1989 års beslut - enligt vilken stöden skall upphävas - förutsätter således att de berörda myndigheterna vidtar åtgärder, inte bara mot de förvaltningsbolag som har mottagit stöden, utan även, i de fall det är nödvändigt för att upphäva dem, mot det företag som egentligen har mottagit stöden.
43. Den spanska regeringen har emellertid gjort gällande att det var omöjligt för den baskiska regeringen att återkräva stöden från Indosa, eftersom Ficodesa var den regionala ledningens i Baskien enda gäldenär. Den spanska regeringen har således gjort gällande att var "absolut omöjligt" att återkräva dessa stöd direkt av Indosa, eftersom det inte fanns någon grund för det.
44. Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat emellertid inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
45. I domen av den 21 mars 1991, Italien mot kommissionen hade den italienska regeringen hävdat att "[Republiken Italien] enligt italiensk lag inte har rätt att av köparna av de fyra dotterbolagen återkräva belopp som inte beaktats i försäljningsvillkoren vid försäljningen av bolagen i fråga", varpå domstolen svarade att "även om ENI enligt italiensk lagstiftning inte kan återkräva belopp som inte beaktats i försäljningsvillkoren vid försäljningen av de fyra dotterbolagen kan detta faktum inte hindra att gemenskapsrätten tillämpas i sin helhet och har därför ingen relevans för förpliktelsen att återkräva det ifrågavarande stödet".
46. Det framgår av denna rättspraxis att det förhållandet att den baskiska regeringen saknar grund för sin fordran på Indosa saknar relevans för dess skyldighet att vidta åtgärder för att återkräva de ifrågavarande stöden från de egentliga stödmottagarna. Detta gäller i än högre grad när som i förevarande fall den baskiska regeringen har medverkat till en konstruktion som innebär att den egentlige stödmottagaren, Indosa, har förmedlats stöd genom ett förvaltningsbolag, Ficodesa. Det framgår av 1989 års beslut att den baskiska regeringen själv har grundat Ficodesa. Under dessa förhållanden kan inte den omständigheten att fordran inte kan göras gällande mot Indosa tillskrivas någon annan än den baskiska regeringen.
47. Den spanska regeringen har dessutom gjort gällande att de åtgärder som de spanska myndigheterna vidtar för att återkräva stöden skall vidtas inom ramen för det förenklade konkursförfarandet och att de bestämmelser som reglerar sådana följaktligen skall iakttas. Om borgenärerna med stöd av de nationella regler som är tillämpliga inte godkänner en fordran, vilket skedde i Magefesas fall, finns det därför ingen möjlighet för borgenären att ta gäldenärens tillgångar i anspråk för betalning av sin fordran.
48. Den spanska regeringen har i det avseendet enbart hänvisat till det som hände i Magefesas fall och därav dragit slutsatsen att den fordran som den baskiska regeringen hade på Indosa inte skulle ha godkänts av borgenärerna. Den baskiska regeringen har emellertid inte försökt få sin fordran godkänd av borgenärerna i Indosas konkurs.
49. Om fordran inte hade godkänts hade det i så fall varit en direkt följd av att den baskiska regeringen inte hade någon grund för sin fordran på Indosa. Såsom redan har klarlagts är det den baskiska regeringen som själv bär skulden för att det saknades grund, varför detta inte kan påverka dess skyldighet att återkräva stöden.
50. Även om bristen på grund eller (den hypotetiska) vägran att godkänna den baskiska regeringens fordran i Indosas konkurs skulle kunna betecknas som en oförutsedd och oförutsägbar svårighet för den baskiska regeringen (något som för övrigt förefaller mycket tveksamt) borde den spanska regeringen dessutom, enligt fast rättspraxis, ha underställt kommissionen problemet för bedömning och, i enlighet med den regel genom vilken medlemsstaterna och gemenskapens institutioner åläggs den ömsesidiga skyldigheten till lojalt samarbete, vilken bland annat ligger bakom artikel 10 EG, samarbeta med god vilja för att övervinna svårigheterna i enlighet med fördragets bestämmelser. Det finns emellertid ingenting som tyder på att den spanska regeringen, som är den som skall ta initiativet, har vidtagit några åtgärder för att hänskjuta problemet till kommissionen. Såsom framgår av handlingarna i målet nöjde sig denna regering med att göra gällande att den baskiska regeringen saknade grund för sin fordran på Indosa.
51. Det skall tilläggas, såsom kommissionen har anfört, att den baskiska regeringen under det administrativa förfarandet dessutom angav att det var omöjligt att uppskatta hur stora belopp varje företag i gruppen hade mottagit på grund av att deras räkenskaper var så bristfälliga och att detta var skälet till att den inte vidtog någon åtgärd mot Indosa.
52. För att inte skyldigheten att återkräva stödet skall förlora all mening, räcker det i det avseendet att konstatera att svårigheter att beräkna den exakta storleken på det erhållna stödet inte kan anses innebära "en absolut omöjlighet" att återkräva stödet i fråga.
53. Jag anser således att den baskiska regeringen inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att verkställa 1989 års beslut, eftersom den enbart riktade återbetalningskrav mot Ficodesa, som bara var ett förvaltningsbolag som förmedlade stöden och inte mot Indosa, som i realiteten var den huvudsaklige stödmottagaren.
54. För det andra har kommissionen när det gäller den lånegaranti på 300 miljoner ESP som den baskiska regeringen beviljade direkt till Ficodesa, i sin ansökan anfört att "trots att tio år förflutit sedan 1989 års beslut fattades, har inte den baskiska regeringen vidtagit några åtgärder mot Indosa".
55. Den spanska regeringen har visserligen anfört, som svar på kommissionens argument ovan, att borgenärerna i Indosas konkurs godkände en fordran på 2 800 000 ESP vid det sammanträde som hölls den 12 juni 1995.
56. Denna åtgärd verkar emellertid inte tillräcklig för att upphäva ett stöd i form av en lånegaranti på 300 miljoner ESP som varit föremål för subrogation, vilket innebär att beloppet skall återbetalas av Indosa. I det avseendet räcker det nämligen att konstatera att den godkända delen av skuldbeloppet inte ens uppgår till 1 procent av den garanti som varit föremål för subrogation.
57. Jag anser således att även kommissionens andra anmärkning är välgrundad.
58. Då kommissionens två anmärkningar är välgrundade och som helhet täcker samtliga stöd som den baskiska regeringen har beviljat följer det enligt min mening av det ovan anförda att kommissionen har visat att artiklarna 2 och 3 i 1989 års beslut inte har verkställts på ett korrekt sätt beträffande de stöd som den baskiska regeringen har beviljat.
B - Stöd som den kantabriska regeringen har beviljat
59. Den kantabriska regeringen har enligt kommissionen inte vidtagit någon åtgärd för att återkräva stöd, vare sig mot de företag som mottagit stöd (Cunosa och GURSA) eller mot det förvaltningsbolag som gjorde det möjligt att förmedla stödet (Gemacasa).
60. Den spanska regeringen har genmält att den kantabriska regeringen sade upp flera garantier under perioden december 1994 till maj 1995 men att det var omöjligt att återkräva några stödbelopp från GURSA, Cunosa och Gemacasa, eftersom dessa företag inte längre bedrev någon verksamhet och saknade tillgångar som tvångsvis kunde tas i anspråk för betalning av de aktuella fordringarna.
61. Men kommissionen har med rätta ansett att 1989 års beslut inte har verkställts på ett korrekt sätt beträffande de stöd som den kantabriska regeringen har beviljat. Enligt fast rättspraxis är villkoret att det skall vara omöjligt att verkställa ett beslut av kommissionen på ett korrekt sätt, "inte uppfyllt då svaranderegeringen endast upplyser kommissionen om de rättsliga, politiska och praktiska svårigheter som det innebär att genomföra beslutet utan att vidta någon som helst åtgärd gentemot de ifrågavarande företagen i syfte att återkräva stödet och utan att föreslå kommissionen några alternativa lösningar för att genomföra beslutet genom vilka svårigheterna skulle kunna övervinnas".
62. Eftersom den kantabriska regeringen enbart har gjort gällande att det var omöjligt att återkräva beloppen, utan att vidta någon som helst åtgärd i den riktningen, kan inte 1989 års beslut anses ha verkställts på ett korrekt sätt när det gäller skyldigheten att återkräva de stöd som denna ledning har beviljat.
63. Den spanska regeringen har dessutom understrukit att Cunosa och MIGSA (såväl som GURSA) i vilket fall som helst antingen hade upphört med sin verksamhet eller avvecklats. Av detta följer, enligt den spanska regeringen, att "om syftet med skyldigheten att återkräva ett stöd är att den situation som förelåg innan stödet gavs återställs och därigenom undvika att stödmottagaren ges en fördel i förhållande till sina konkurrenter, uppfyller kravet på återbetalning inte längre detta syfte".
64. Detta argument kan inte godtas.
65. Till att börja med har det inte beaktats att "den enda grund som en medlemsstat [enligt fast rättspraxis] kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt med stöd av artikel 93.2 i fördraget avser ... ett absolut hinder för en korrekt verkställighet av beslutet".
66. Dessutom innebär den spanska regeringens argument att verkställigheten av ett beslut som kommissionen har antagit med stöd av artikel 88.2 EG måste föregås av en bedömning av företagets konkurrenssituation vid den tidpunkt då beslutet om krav på återbetalning verkställs. Förutom att beslutet inte uppställer något sådant villkor skulle det leda till att beslutet förlorar all mening, eftersom det är grundat på en bedömning av stödets inverkan på konkurrenssituationen. I realiteten skulle ett sådant villkor få den effekten att beslutet måste granskas varje gång det skall verkställas.
67. Kommissionen har slutligen med rätta påpekat att "så länge företagen i fråga inte har avvecklats finns alltid en möjlighet att de återupptar sin verksamhet". Kommissionen har i det avseendet understrukit att det inte bara rör sig om en teoretisk möjlighet. Enligt kommissionen "bekräftas detta av att företagen Idisur S.A.L., Loc S.A.L. och Vitrinor S.A.L., vart och ett grundat av anställda i MIGSA, Cunosa respektive GURSA, delvis bedriver verksamhet med de sistnämndas tillgångar, vilket har medfört att finansdepartementet har inlett en undersökning för att avgöra huruvida det har skett ett företagsskifte".
68. Den spanska regeringen har inte bestridit dessa uppgifter, utan endast påpekat att Cunosa hade avvecklats vid den tidpunkt då nämnda regering inkom med sin duplik. Den spanska regeringen har emellertid inte lämnat några uppgifter beträffande denna avveckling som visar att den ägde rum innan förevarande talan väcktes och att kommissionens argument, som grundar sig på att verksamheten har upphört, därför inte längre avser Cunosa.
C - Stöd som den andalusiska regeringen har beviljat
69. Enligt de uppgifter som kommissionen lämnat beträffande lånegarantin och som inte har bestridits av den spanska regeringen, utbetalade Instituto de Fomento Andaluz (nedan kallat IFA) garantibeloppet till det berörda kreditinstitutet den 6 november 1990. Den 20 november 1990 skickade IFA en skrivelse till Damma och krävde att detta belopp skulle återbetalas så fort som möjligt. Enligt kommissionen vidtogs ingen annan åtgärd, förutom att IFA i juni 1992 anmälde denna fordran som fordran i Dammas konkurs.
70. Beträffande det stöd som inte behövde återbetalas har kommissionen hävdat att den andalusiska regeringen på eget initiativ inledde en undersökning den 21 november 1990 i syfte att upphäva stödet. Den spanska regeringen har inte bestridit detta. Den baskiska regeringen beslutade emellertid att lägga ned undersökningen, som ansågs onödig då Damma saknade utmätningsbara tillgångar.
71. Enligt kommissionens anmärkning har 1989 års beslut inte verkställts på ett korrekt sätt, eftersom den andalusiska regeringen inte har vidtagit någon åtgärd mot MIGSA - den egentlige stödmottagaren - för att kräva tillbaka stöden.
72. Av samma skäl som anförts ovan beträffande de stöd som den baskiska regeringen beviljade Ficodesa med avseende på Indosa ansluter jag mig till kommissionens ståndpunkt. Omständigheterna är nämligen identiska i den meningen att Damma, i likhet med Ficodesa, bara är ett förvaltningsbolag utan vare sig egen verksamhet eller egna tillgångar som bildats för att förmedla stöden, och att MIGSA, i likhet med Indosa, är den egentlige stödmottagaren. Den andalusiska regeringen borde således ha vidtagit åtgärder mot MIGSA för att kräva tillbaka dessa stöd. Avsaknaden av grund kan härvidlag inte betraktas som ett "absolut hinder".
Stöd som förklarats oförenliga genom 1998 års beslut
73. Den spanska regeringen har framhållit att 1998 års beslut är rättsstridigt och att den därför har väckt talan om ogiltigförklaring. Denna talan har registrerats som nr C-480/98.
74. Bortsett från att förevarande mål inte rör giltigheten av 1998 års beslut utan dess verkställighet, skall det konstateras att domstolen i sin dom av den 12 oktober 2000 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen i huvudsak har fastställt detta beslut. Det enda som ändrades var beräkningen av den ränta som skulle ingå i de belopp som skulle återkrävas. Det finns således anledning att granska verkställigheten av 1998 års beslut.
A - Stöden till Indosa
75. Kommissionen har framhållit att socialförsäkringskassan (nedan kallad TSS) och Hacienda Foral de Vizcaya (den regionala skattemyndigheten), tillsammans med Indosas övriga offentliga fordringsägare, äger 82,65 procent av de fordringar som upptagits i konkursen och att dessa således är i klar majoritet bland borgenärerna i Indosas konkurs.
76. Trots detta har Indosas offentliga fordringsägare enligt kommissionen varken tagit några initiativ till att konkursförvaltarna avvecklar konkursboet en gång för alla eller lämna ett ackordsförslag till borgenärerna, eller yrkat att domstolen skall entlediga konkursförvaltarna till följd av deras inaktivitet.
77. Kommissionen har medgett att TSS den 28 december 1998 lämnade in en ansökan om likvidation alternativt borgenärsuppgörelse, till den domstol som hade hand om Indosas konkurs "för att få ett slut på oegentligheterna beträffande Indosas konkurs". Enligt kommissionen saknade denna ansökan emellertid stöd i den spanska konkurslagstiftningen, varför den varken upptogs eller kunde upptas till sakprövning.
78. Den spanska regeringen har bestridit detta påstående. Med hänvisning till det förfarande som ägde rum vid Juzgado de Primera Instancia ni 7 i Bilbao år 1999 och som ledde till beslutet av den 17 november 1999 genom vilket domstolen gick med på att kalla borgenärerna till ett sammanträde. Detta sammanträde, som ursprungligen hade utsatts till den 18 februari 2000, ägde rum den 4 juli 2000. Den spanska regeringen har även hävdat att det, på TSS:s förslag, och efter att samtliga närvarande hade röstat ja, beslutades att företaget skulle avvecklas inom fyra månader på grundval av ett ackord.
79. Eftersom kommissionen inte ansåg att det var nödvändigt med ett muntligt sammanträde har den inte velat ta ställning till dessa senaste uppgifter från den spanska regeringen, som lämnades i dess duplik. Jag utgår därför ifrån att de inte bestrids av kommissionen.
80. Det framgår således av det ovan anförda att de behöriga spanska myndigheterna, efter 1998 års beslut, har vidtagit åtgärder för att avveckla Indosa.
81. Men som kommissionen själv har anfört fastställde domstolen i sin dom av den 15 januari 1986 i mål 52/84, kommissionen mot Belgien, att "det förhållandet att de belgiska myndigheterna inte kunde återkräva det utbetalda beloppet på grund av företagets finansiella ställning utgör inte ett absolut hinder för verkställighet, eftersom kommissionens syfte var att upphäva stödet, ett syfte som ... hade kunnat uppnås genom en avveckling av bolaget, något som de belgiska myndigheterna hade kunnat få till stånd i egenskap av aktieägare eller borgenärer."
82. Ett företag skall med andra ord avvecklas om det är den enda åtgärden som återstår för att återkräva stödet och uppfylla det av kommissionen eftersträvade syftet, nämligen att upphäva stödet.
83. I förevarande fall finns det ingenting som tyder på att TSS hade kunnat göra mer för att återkräva stöden än att framställa ett yrkande om avveckling av Indosa. Eftersom TSS inkom med ett sådant yrkande förefaller det som om TSS har vidtagit nödvändiga åtgärder för att återkräva de stöd som Indosa hade beviljats och som avsågs i 1998 års beslut. Jag anser således att talan om fördragsbrott inte skall bifallas vad gäller verkställigheten av artikel 2 i 1998 års beslut.
84. Beträffande frågan om Konungariket Spanien har verkställt artikel 3 i 1998 års beslut på ett korrekt sätt, det vill säga uppfyllt skyldigheten att inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att efterkomma det, skall det konstateras att den spanska regeringen underrättade kommissionen om de åtgärder som TSS hade vidtagit den 28 december 1998 genom en skrivelse av den 21 januari 1999. TSS hade med stöd av intyg hänvisat till denna åtgärd i en skrivelse av den 29 december 1998. Denna skrivelse fanns med som en bilaga till ovannämnda skrivelse av den 21 januari 1999.
85. Den senaste skrivelsen upprättades emellertid inte inom två månader från delgivningen av 1998 års beslut den 29 oktober 1998.
86. Jag anser följaktligen att Konungariket Spanien inte har verkställt artikel 3 i 1998 års beslut på ett korrekt sätt med avseende på stöden till Indosa.
B - Stöden till Cunosa
87. Kommissionen har erinrat om att Cunosa försattes i konkurs i april 1994 på de anställdas och inte de offentliga fordringsägarnas begäran och att likvidationsförfarandet inleddes i mars 1998. Enligt kommissionen har de spanska myndigheterna inte vidtagit nödvändiga åtgärder inom ramen för detta förfarande för att återkräva stöden inklusive upplupna räntor enligt artikel 2.2 i 1998 års beslut.
88. När det gäller skulderna till socialförsäkringskassan har den spanska regeringen endast genmält att beslutet av Juzgado de lo Social ni 1 de Santander den 7 februari 1996 att förklara företaget insolvent för närvarande är föremål för prövning vid Tribunal Superior de Justicia de Cantabrie.
89. Trots att den spanska regeringen inte har förnekat att det inte vidtogs några åtgärder innan 1998 års beslut antogs, har den inte ens förklarat på vilket sätt nämnda talan, som med största sannolikhet väcktes innan 1998 års beslut antogs, ingår som ett led i verkställandet av detta beslut.
90. Den spanska regeringen har inte heller när det gäller skulderna till skattemyndigheten förklarat på vilket sätt den åtgärd som skattemyndigheten vidtog den 23 juni 1999 - vilket redan var sent i förhållande till den tidsfrist som anges i artikel 3 i 1998 års beslut - och som bestod av kallelsen till sammanträdet och en underrättelse till Industrias Comésticas Inoxidables del Sur S.A.L. om att det fanns tecken på att Cunosas verksamhet hade övertagits, faktiskt skulle bidra till att återkräva de stöd som förklarats oförenliga med den gemensamma marknaden.
91. Enligt min mening är det således med rätta som kommissionen anser att de spanska myndigheterna inte har vidtagit någon åtgärd för att återkräva stöden till Cunosa som förklarades oförenliga med den gemensamma marknaden genom 1998 års beslut.
C - Stöden till GURSA
92. Enligt kommissionen har GURSA:s offentliga fordringsägare inte inkommit med någon begäran om att företaget i fråga skall försättas i konkurs, eftersom "ett sådant förfarande [enligt dessa] troligen skulle vara verkningslöst".
93. När det gäller skulderna till socialförsäkringskassan har den spanska regeringen påpekat att domstolarna, efter antagandet av 1998 års beslut, fastställde att kravet från GURSA:s anställda på att deras fordringar skulle betraktas som prioriterade var befogat. Enligt den spanska regeringen ledde TSS snara åtgärder emellertid till att företagets enda tillgångar kunde tas i anspråk och tack vare utmätningsförfarandet avvecklades den enda tillgången i ett företag vars verksamhet hade upphört och som inte hade ägt några inventarier sedan 1994. När det gäller skulderna till skattemyndigheten har den spanska regeringen enbart påpekat att skattemyndigheten den 23 juni 1999 vidtog en åtgärd liknande den som hade vidtagits gentemot Cunosa.
94. Kommissionen har dock med rätta ansett att dessa åtgärder inte är tillräckliga för att verkställa 1998 års beslut på ett korrekt sätt.
95. Om ett företags tillgångar inte räcker för att återbetala de stöd som förklarats oförenliga med den gemensamma marknaden, vilket den spanska regeringen inte förnekar att det rör sig om i förevarande fall, skall dessa stöd upphävas genom att företagen avvecklas, såsom domstolen fastställde i domen av den 15 januari 1986 i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien. Denna åtgärd är nämligen den enda som kvarstår för att upphäva de aktuella stöden i sin helhet.
96. Om GURSA dessutom sedan flera år tillbaka varken bedriver verksamhet eller äger några tillgångar, vilket den spanska regeringen har gjort gällande, kan jag inte förstå varför man skulle motsätta sig en avveckling såvida man inte tror att verksamheten kan återupptas, vilket skulle underlättas om stöden inte återbetalades.
97. Den spanska regeringen har vidare hävdat att en fullständig avveckling av tillgångarna i ett konkursbo samt utdelning till fordringsägarna skall ske i enlighet med den nationella konkurslagstiftningen. Den spanska regeringen har i det avseendet förklarat att de offentliga fordringsägarna inte kan få till stånd en avveckling av företaget mot de övriga borgenärernas vilja, såvida de inte har uppnått den majoritet som krävs.
98. Fördragsbrottet i förevarande fall utgörs emellertid inte av det förhållandet att de behöriga spanska myndigheterna skulle ha avstått från att inleda ett likvidationsförfarande mot de övriga borgenärernas vilja. Fördragsbrottet består i stället av att de, i motsats till vad de gjorde i Indosas fall, inte vidtog någon åtgärd för att avveckla GURSA. Enligt min mening vederlägger den spanska regeringens argument följaktligen inte slutsatsen att den spanska regeringen inte har verkställt 1998 års beslut på ett korrekt sätt vad gäller stöden till GURSA.
D - Stöden till MIGSA
99. Kommissionen har erinrat om att MIGSA försattes i konkurs den 27 maj 1999 på de anställdas och inte på TSS eller skattemyndighetens begäran. Enligt kommissionen har varken TSS eller skattemyndigheten vidtagit några åtgärder för att avveckla MIGSA eller uppnå en borgenärsuppgörelse.
100. När det gäller skulderna till socialförsäkringskassan har den spanska regeringen genmält att alla försäljningsförsök misslyckades på grund av den fientliga inställningen hos de anställda och på tillgångarnas höga kostnader. Den spanska regeringen har emellertid hävdat att TSS lyckades ta företagets enda tillgång i mät, en tillgång som för övrigt nästan inte har något värde. Enligt den spanska regeringen framgår det dessutom av ett beslut som TSS meddelade den 20 januari 2000, att ansvaret för MIGSA:s skulder till Indosa hade överlåtits på en av TSS förvaltare. Beträffande skulderna till skattemyndigheten har den spanska regeringen vidtagit samma åtgärder som vidtogs mot Cunosa och GURSA.
101. Det skall emellertid konstateras att dessa åtgärder emellertid inte leder till att stöden till MIGSA återbetalas, vilket den spanska regeringen för övrigt inte har bestridit. Av detta följer, enligt min mening, vilket även kommissionen har anfört, att de behöriga spanska myndigheterna borde ha vidtagit åtgärder i syfte att avveckla MIGSA, eftersom en avveckling fortfarande var den enda åtgärden varigenom stöden kunde upphävas.
102. Eftersom de spanska myndigheterna inte har vidtagit några sådana åtgärder anser jag att 1998 års beslut inte har verkställts på ett korrekt sätt.
Rättegångskostnader
103. Det framgår av det ovan anförda att Konungariket Spanien till övervägande del har tappat målet. Eftersom kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna föreslår jag att rättegångskostnaderna fördelas mellan parterna med stöd av artikel 69.3 i rättegångsreglerna på så sätt att Konungariket Spanien förpliktas att, förutom att bära sina egna rättegångskostnader, ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnader och att kommissionen förpliktas att bära en fjärdedel av sina egna rättegångskostnader.
IV - Förslag till avgörande
104. Mot bakgrund av vad som ovan har angivits, föreslår jag att domstolen skall
- fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att
- inte följa artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut 91/1/EEG av den 20 december 1989 om det stöd som den spanska centralregeringen och flera autonoma regeringar i Spanien beviljat Magefesa, producent av husgeråd i rostfritt stål och mindre elapparater, när det gäller de stöd som regeringarna i Baskien, Kantabrien och Andalusien har beviljat,
- inte följa artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut 1999/509/EG av den 14 oktober 1998 om det stöd som de spanska myndigheterna beviljat Magefesakoncernens företag och deras efterträdare, när det gäller de stöd som Cubertera del Norte SA, Manufacturas Gur SA och Manufacturas Inoxidables de Gibraltar SA har beviljats,
- inte följa artikel 3 i beslut 1999/509, när det gäller det stöd som Investigación y Desarrollo Udala SA har beviljats,
- ogilla talan i övrigt,
- förplikta Konungariket Spanien att bära sin egen rättegångskostnad samt ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnad,
- förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att bära en fjärdedel av sin egen rättegångskostnad.
Full & Egal Universal Law Academy