Schlußanträge des Generalanwalts
1. Wenn ein Mitgliedstaat durch die Richtlinie 90/425 EWG des Rates oder durch die Verordnung (EG) Nr. 717/96 der Kommission ermächtigt ist, bestimmte Kälber aus Gründen des Gesundheitsschutzes töten zu lassen, und ein bestimmter Preis pro Kilogramm Lebendgewicht an die Bauern als Entschädigung dafür zu zahlen ist, dass diese die Kälber nicht verkaufen, darf dieser Staat dann auch verlangen, dass die Tiere sofort getötet werden oder haben die Bauern das Recht, die Stellung zum Töten so lange hinauszuschieben, bis die Kälber das Gewicht erreicht haben, zu dem sie normalerweise auf dem Markt verkauft worden wären? Dies ist der Kern der Frage, zu der das niederländische College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Berufungshandelsgericht) um eine Entscheidung in dem vorliegenden Fall ersucht.
Gemeinschaftsrecht
Die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch
2. Die gemeinsame Markorganisation für Rindfleisch wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates in der Fassung der letzten Änderung geregelt.
3. Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68, in der Fassung der Verordnung Nr. 1261/71, bestimmt: Um den Beschränkungen des freien Warenverkehrs Rechnung zu tragen, die sich aus der Anwendung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung von Tierseuchen ergeben könnten, können Sondermaßnahmen zur Stützung des von diesen Beschränkungen betroffenen Marktes nach dem Verfahren des Artikels 27 getroffen werden. Diese Maßnahmen dürfen nur in dem Umfang und nur für den Zeitraum erlassen werden, die für die Stützung dieses Marktes unbedingt erforderlich sind."
Gesundheitliche Anforderungen
4. Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie 90/425/EWG des Rates bestimmt unter anderem:
Stellen die zuständige Behörden eines Mitgliedstaates bei einer Kontrolle am Bestimmungsort oder während der Beförderung fest,
a) dass Erreger einer Krankheit gemäß der Richtlinie 82/894/EWG, zuletzt geändert durch die Entscheidung 90/134/EWG der Kommission, einer Zoonose oder einer Krankheit oder eine andere Ursache, die eine schwere Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können, vorhanden sind oder dass die Erzeugnisse aus einem von einer Tierseuche befallenen Gebiet stammen, so ordnen sie die Verbringung des Tieres bzw. der Tierpartie in die nächstgelegene Quarantänestation bzw. deren Tötung und/oder unschädliche Beseitigung an.
...
Die in Artikel 10 vorgesehenen Schutzmaßnahmen können angewendet werden.
..."
5. Artikel 10 der Richtlinie betrifft Maßnahmen, die im Fall des Auftretens einer Tierseuche zu treffen sind. Nach Artikel 10 Absatz 1 muss jeder Mitgliedstaat, in dem eine Viehseuche gemäß der Richtlinie 82/894/EWG oder irgendeine Zoonose, Krankheit oder andere Ursache auftritt, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen kann, die übrigen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich unterrichten. Solange Maßnahmen der Kommission noch ausstehen, kann ein Bestimmungsmitgliedstaat bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen ergreifen, die er der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten unverzüglich mitzuteilen hat. Nach Artikel 10 Absatz 4 ist die Kommission verpflichtet, die Entwicklung der Lage zu verfolgen und jedwede erforderliche Maßnahme zu ergreifen.
Die BSE-Krise
6. Am 20. März 1996 setzte die Regierung des Vereinigten Königreichs im Zusammenhang mit einer starken Verbreitung der bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) die Kommission darüber in Kenntnis, dass sie nach Bekanntwerden neuer Informationen über das Auftreten bestimmter möglicherweise mit BSE zusammenhängender Fälle der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit bei Menschen bestimmte Maßnahmen ergriffen habe. Aufgrund dessen beschlossen andere Mitgliedstaaten, Importe von lebenden Rindern und von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich zu untersagen. In der Entscheidung 96/239 führte die Kommission aus, dass zwar zu der Gefahr einer Übertragbarkeit der BSE auf den Menschen derzeit nicht endgültig Stellung genommen werden könne, ein solches Risiko aber nicht ausgeschlossen sei. Da die daraus erwachsende Unsicherheit erhebliche Besorgnis bei den Verbrauchern zur Folge hatte, entschied die Kommission als Dringlichkeitsmaßnahme, jeden Versand von lebenden Rindern und von Rindfleisch oder Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich in die übrigen Mitgliedstaaten zu untersagen.
7. Etwa drei Wochen später erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 717/96 auf der Grundlage von Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68. Die Präambel zu dieser Verordnung bezieht sich auf das Verbot der Ausfuhr aus dem Vereinigten Königreich, weist jedoch darauf hin, dass dort geborene Kälber bereits vor diesem Verbringungsverbot zu Mastzwecken in andere Mitgliedstaaten versandt worden waren. Die Möglichkeit, dass Erzeugnisse dieser Kälber in die Nahrungskette gelangen, brachte das Verbrauchervertrauen in Rindfleisch auf einen Nullpunkt und rief in Belgien, Frankreich und den Niederlanden Marktstörungen hervor. Daher war es erforderlich, außergewöhnliche Maßnahmen zur Stützung dieser Märkte zu treffen, indem eine von der Gemeinschaft mitfinanzierte Regelung getroffen wurde, mit der Belgien, Frankreich und die Niederlande ermächtigt wurden, die betreffenden Tiere aufzukaufen, um sie zu töten und unschädlich zu beseitigen. Der dem Erzeuger gezahlte Preis diente als Entschädigung dafür, dass die betreffenden Kälber nicht verkauft werden konnten, und es empfahl sich, den Preis an den jüngsten festgestellten Gemeinschaftspreis für Kälberschlachtkörper auszurichten, also 2,8 ECU/kg Lebendgewicht.
8. Demgemäß ermächtigte Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 717/96 die zuständigen nationalen Behörden, von jedem Erzeuger Rinder aufzukaufen, die am 20. März 1996 höchstens sechs Monate alt waren und die sich an diesem Tag in einem in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Haltungsbetrieb befanden, sofern der betreffende Erzeuger nachweisen konnte, dass die Tiere im Vereinigten Königreich geboren worden waren.
9. Die nachfolgenden Abschnitte legten strenge Bedingungen fest, nach denen die Tiere zu töten und derart zu beseitigen waren, dass die Gefahr einer Infizierung von für den menschlichen oder tierischen Verbrauch oder zur Verwendung in kosmetischen oder pharmazeutischen Präparaten bestimmten Produkten ausgeschlossen war, wobei dies der ständigen Überwachung und Kontrolle durch die nationalen Behörden unterlag.
10. Artikel 1 Absatz 5 bestimmt: Übersteigt die Zahl der zum Verkauf zwecks unschädlicher Beseitigung gestellten Tiere die Tierkörperbeseitigungskapazität des betreffenden Mitgliedstaats, so kann die zuständige Behörde die Inanspruchnahme der Regelung begrenzen."
11. Nach Artikel 2 betrug der zu zahlende Preis 2,8 ECU/kg Lebendgewicht, der von der Gemeinschaft in Höhe von 70 % mitzufinanzieren war.
Niederländisches Recht
12. Die niederländischen Behörden hatten bereits Maßnahmen getroffen, um die seinerzeit allgemeinen ernsten gesundheitlichen Bedenken aufzugreifen. Am 3. April 1996 erließ der Minister für Landwirtschaft, Landschaftspflege und Fischerei eine Verordnung, nach der in dem Vereinigten Königreich geborene Kälber innerhalb eines von dem Bezirksdirektors [der nationalen Vieh- und Fleischaufsichtsbehörde] zu bestimmenden Zeitraums" zu schlachten waren.
13. In der Begründung der Verordnung wird ausgeführt, dass die Anordnung, die Tiere zu schlachten, sich auf Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425/EWG stützt, wonach die Mitgliedstaaten Tiere töten und/oder unschädlich beseitigen müssen, falls sich bei einer Kontrolle am Bestimmungsort herausstellt, dass die Tiere aus einem von einer Tierseuche befallenen Gebiet stammen".
14. Ebenso wurde am 3. April eine Reglung zum Ausgleich zugunsten der Eigentümer der getöteten Kälber erlassen. Nach der zu der ausschlaggebenden Zeit geltenden Fassung dieser Regelungen betrug die Entschädigung in Übereinstimmung mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 717/96 2,8 ECU/kg Lebendgewicht.
Das Verfahren
15. Die Denkavit Nederland BV (im Folgenden: Denkavit) war Eigentümerin einer Anzahl von Kälbern, die nach der oben dargelegten niederländischen Regelung getötet werden mussten. Im April, Mai und Juni 1996 wandte sich Denkavit gegen verschiedene Mitteilungen und Entscheidungen der niederländischen Behörden, nach denen ihre Kälber vor ihrer vollständigen Mästung aufgekauft werden sollten. Denkavits Einwendungen und Schadensersatzansprüche wurden in drei Entscheidungen zurückgewiesen, gegen die sie bei dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven Berufung einlegte.
16. Im Hintergrund des Rechtsstreits steht die Annahme ist, dass die Erzeuger normalerweise planen, ihre Kälber im Alter von etwa sechs Monaten zum Schlachten zu verkaufen, und ihren wirtschaftlichen Berechnungen das in diesem Alter erreichte Gewicht zugrunde legen. Wenn ein importiertes Kalb früher mit einem geringeren Gewicht getötet wird, wird der Selbstkostenpreis pro Kilogramm (der die Kosten für den Erwerb und die Fütterungskosten umfasst) höher sein, da die weitere Mästung bis zu dem normalen marktüblichen Gewicht lediglich die Fütterungskosten einschließt. Wenn sich die Entschädigung jedoch nach einem einzigen Betrag pro Kilogramm Lebendgewicht ohne Rücksicht auf das Schlachtalter bemisst, erhalten die Erzeuger, deren Kälber früher getötet werden, womöglich proportional weniger, als wenn die Kälber das normale marktübliche Gewicht hätten erreichen können.
17. Das nationale Gericht hat das Verfahren ausgesetzt und um Vorabentscheidung über folgende Fragen ersucht:
1. Führt der Umstand, dass die in Rede stehenden Kälber unter die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch fallen, dazu, dass die (angebliche) Befugnis der niederländischen Behörden, den Zeitpunkt zu bestimmen, zu dem die britischen Kälber getötet werden sollen, eine Grundlage im Gemeinschaftsrecht haben muss, bei deren Fehlen den nationalen Behörden keine solche Befugnis zusteht?
2. Falls die erste Frage bejaht wird: Stellt Artikel 8 der Richtlinie 90/425/EWG eine ausreichende Grundlage für die genannte Befugnis dar?
3. Falls die zweite Frage verneint wird: Gibt es im Gemeinschaftsrecht irgendeine andere Grundlage für die genannte Befugnis?
18. Schriftliche Stellungnahmen sind von Denkavit, der niederländischen Regierung und der Kommission abgegeben worden, die auch alle in der mündlichen Verhandlung Erklärungen abgegeben haben.
Analyse
Erfordernis einer rechtlichen Grundlage im Gemeinschaftsrecht
19. Wie die Parteien sachdienlich ausgeführt haben, kann die Antwort auf die von dem nationalen Gericht gestellte erste Frage allgemein in der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes gefunden werden. Dort, wo eine gemeinsame Marktorganisation besteht, ist die Befugnis der Mitgliedstaaten, selbständig Handlungen in dem betreffenden Sektor vorzunehmen, auf Fälle beschränkt, in denen die spezifische Materie nicht auf Gemeinschaftsebene geregelt ist oder in denen das Gemeinschaftsrecht eine besondere Zuständigkeit gewährt. Sie sind allerdings verpflichtet, alle Schritte zu unternehmen, die erforderlich sind, um die Durchführung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Auf keinen Fall dürfen sie Maßnahmen ergreifen, die von der gemeinsamen Marktorganisation abweichen, sie verletzen oder ihr ordnungsgemäßes Funktionieren behindern.
20. Der spezifische Gesichtspunkt der ersten Frage ob eine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für die Befugnis der niederländischen Behörden notwendig ist, den Zeitpunkt der Tötung der betreffenden Kälber zu bestimmen erfordert es allerdings, die Rechtsakte, auf die sich die zweite und (stillschweigend) die dritte Frage beziehen, näher zu untersuchen. Es muss festgestellt werden, ob diese Rechtsakte die maßgebliche Materie regeln und/oder solche nationalen Befugnisse zulassen und ob die Annahme einer solchen Zuständigkeit von den gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen gefordert war oder zumindest mit diesen in Einklang stand.
Richtlinie 90/425
21. Denkavit macht geltend, dass Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 das Töten und/oder die unschädliche Beseitigung mit einer Krankheit infizierter Tiere oder von Tiererzeugnissen aus einem von einer Krankheit befallenen Gebiet erlaube. Nach ihrer Ansicht ist diese Unterscheidung folgerichtig, weil es zwar möglich sei nachzuweisen, ob ein Tier infiziert ist, nicht aber, ob ein Erzeugnis von einem infizierten Tier stammt. Bei Denkavits Kälbern habe es sich jedoch um - nicht als BSE-infiziert befundene - Tiere aus einem befallenen Gebiet gehandelt und sie seien daher von der Vorschrift nicht erfasst worden, die mithin auch keine Grundlage für den Erlass der niederländischen Regelung haben bieten können.
22. Denkavit trägt vor, dass eine andere Grundlage in Artikel 10 Absatz 1 derselben Richtlinie hätte gefunden werden können, wenn nicht Unterabsatz 4 dieser Vorschrift lediglich interim protective measures" zulassen würden. Das Töten sei jedoch eine endgültige und nicht eine vorsorgliche (interim") oder Schutz(protective")-Maßnahme. Selbst wenn die in Frage stehende Regelung als vorsorgliche Maßnahme angesehen werden könne, habe sie nur so lange ergriffen werden und gültig bleiben können, bis eine Maßnahme durch die Kommission - in diesem Fall die Verordnung Nr. 717/96 - erlassen worden sei.
23. Nach meiner Auffassung ist klar, dass die Richtlinie 90/425 die Umstände abgrenzt, unter denen die Mitgliedstaaten ohne spezifische Ermächtigung durch die Gemeinschaft die Tötung und unschädliche Beseitigung von aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten lebenden Tieren anordnen dürfen. Wenn die in Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a genannten Bedingungen vorliegen, sind sie verpflichtet, die Tiere entweder in Quarantäne zu nehmen oder sie töten zu lassen. Wenn die Bedingungen des Artikels 10 Absatz 1 vorliegen, besteht ein größeres Ermessen, vorsorgliche Maßnahmen aus Gründen des Gesundheitsschutzes zu ergreifen. Machen die Mitgliedstaaten von den ihnen eingeräumten Befugnissen Gebrauch, müssen sie auf jeden Fall die festgelegten Grenzen einhalten und alle notwendigen Schritte unternehmen, um sicherzustellen, dass die Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt wird.
24. Allerdings stimme ich nicht der Auffassung Denkavits zu, dass Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a lediglich lebende infizierte Tiere oder Tiererzeugnisse aus einem befallenen Gebiet betrifft, so dass lebende Tiere aus einem befallenen Gebiet, deren Infizierung nicht belegt ist, ausgeschlossen sind.
25. Zwar stützt eine wörtliche Auslegung diese Ansicht bis zu einem gewissen Grade, doch bietet sie auch Anhalt für eine gegenteilige Deutung. Die einzigen Maßnahmen, die die Vorschrift spezifisch zulässt - und sogar verlangt - sind die Verbringung in Quarantäne oder die Tötung respektive unschädliche Beseitigung des Tieres bzw. der Tierpartie". Es gibt keinen Hinweis auf Handlungen in Bezug auf Erzeugnisse. Obwohl also ein von einer Tierseuche befallenes Gebiet" genannt wird, werden gemäß einer möglichst wörtlichen Auslegung keine Maßnahmen in Bezug auf Tiere oder Erzeugnisse aus einem solchen Gebiet zugelassen. Eine solche Auslegung ist wenig hilfreich, und offenkundig ist ein weiter gehender Ansatz erforderlich.
26. Gemäß den Fußnoten zu ihren jeweiligen Präambeln leitet sich die Richtlinie 90/425 von demselben Vorschlag der Kommission ab wie die Richtlinie 89/662. Artikel 7 Absatz 1 dieses ursprünglichen Vorschlags lautet: Stellen die zuständigen Behörden des Bestimmungsmitgliedstaates bei einer Kontrolle am Bestimmungsort der Sendung eine Tierseuche oder eine neuartige schwere und ansteckende Krankheit fest, so ordnen sie je nachdem die unverzügliche Notschlachtung der Tiere bzw. die Vernichtung der Partie an." Der ursprüngliche Vorschlag wurde in zwei Hinsichten geändert, die hier von besonderer Bedeutung sind.
27. Erstens wurden zwei getrennte Richtlinien erlassen, von denen, wie die Kommission ausgeführt hat, Richtlinie 89/662 im Prinzip Tiererzeugnisse und Richtlinie 90/425 grundsätzlich lebende Tiere behandelt. Zweitens wurde die Vorschrift ausgedehnt auf Importe, die ein Risiko darstellen könnten, weil sie aus einem von einer Krankheit befallenen Gebiet stammen, unabhängig davon, ob die Krankheit bei diesen Importen festgestellt werden konnte.
28. Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 89/662 und Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 sind identisch, soweit es in beiden oder dass die Erzeugnisse aus einem von einer Tierseuche befallenen Gebiet stammen, so" heißt. Die erstgenannte Vorschrift sieht im Weiteren die unschädliche Beseitigung der Partie von betreffenden Erzeugnissen unter bestimmten Bedingungen vor, während die letztgenannte, wie man sich erinnern wird, vorsieht, die betreffenden Tiere in Quarantäne zu verbringen, zu töten und/oder unschädlich zu beseitigen.
29. Gleichwohl ist der Anwendungsbereich der Richtlinie 90/425 nicht auf Tiere beschränkt; er erfasst ausdrücklich auch Tiererzeugnisse, und es gibt keinen Grund für die Annahme, dass Erzeugnisse dort, wo sie ausdrücklich erwähnt werden, von Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a ausgeschlossen sein sollen. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a so umfassend wie möglich sein sollte und alle möglichen Situationen erfassen sollte, in denen es erforderlich sein könnte, Tiere in Quarantäne zu verbringen, zu töten oder unschädlich zu beseitigen oder Tiererzeugnisse unschädlich zu beseitigen. Ich stimme zu, dass eine solche umfassende Auslegung der einzige vernünftige Weg ist, die ziemlich bruchstückhaften wörtlichen Begriffe der Vorschrift miteinander in Einklang zu bringen; diese muss mit anderen Worten sowohl auf Erzeugnisse als auch auf Tiere aus einem befallenen Gebiet Anwendung finden, und sie muss die unschädliche Beseitigung sowohl von Erzeugnissen als auch von Tieren zulassen.
30. Die Tötung und unschädliche Beseitigung von Tieren aus einem befallenen Gebiet, auch wenn diese keine Anzeichen einer Krankheit aufweisen, ist eindeutig eine Handlung, deren Zulassung wünschenswert im Zusammenhang mit der Vorschrift ist, da leicht Bedingungen vorliegen können, in denen Tötung und unschädliche Beseitigung notwendig sind, um die Ausbreitung einer besonders ansteckenden oder übertragbaren Krankheit zu verhindern. Unter den spezifischen Bedingungen der BSE-Krise im Jahr 1996, als die Gefahr gesehen wurde, dass eine tödliche und besonders qualvolle Krankheit auf den Menschen übertragen wird, dabei jedoch eine große Unsicherheit über die genaue Übertragungsweise von Rind zu Rind und die Dauer der Inkubationszeit bestand, erscheint eine solche Maßnahme vollständig gerechtfertigt.
31. Auch dann, wenn angenommen würde, dass die Bezugnahme auf die Herkunft aus einem befallenen Gebiet ausschließlich auf Erzeugnisse Anwendung findet, halte ich darüber hinaus den Wortlaut von Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a als ganzen für ausreichend, Umstände der in Rede stehenden Art zu erfassen. Die Tötung ist zulässig, wenn die zuständigen Behörden unter anderem eine andere Ursache, die eine schwere Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen [kann]", feststellen. Derartige Ursachen müssen nach meiner Auffassung den Umstand einschließen, dass Tiere aus einem Gebiet stammen, das unter Umständen von einer tödlichen Krankheit befallen ist, unter denen sich nicht mit Sicherheit sagen lässt, dass sie sich diese Krankheit weder zugezogen noch sie geerbt haben können.
32. Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 bietet daher nach meiner Ansicht eine ausreichende allgemeine gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage für die niederländischen Behörden, die Tötung und unschädliche Beseitigung der Kälber aus einem von BSE befallenen Gebiet anzuordnen, und die niederländische Regelung wurde auch ausdrücklich auf dieser Grundlage erlassen.
33. Auf der anderen Seite enthält diese Vorschrift oder das System der Richtlinie nichts - und Gegenteiliges ist auch nicht vorgetragen worden -, was in irgendeiner Weise die Befugnis der niederländischen Behörden umschreibt, den richtigen Zeitpunkt einer solchen Handlung zu bestimmen. Solange Grenzen nicht gezogen werden - und vorausgesetzt, dass das Ziel der Maßnahme erreicht wird -, müssen die Mitgliedstaaten in ihrer Entscheidung über den richtigen Zeitpunkt frei sein, da anderenfalls ihre Befugnis, die Tötung anzuordnen, ernsthaft beeinträchtigt würde.
34. Nach alledem ist es nicht erforderlich, Unterabsatz 4 von Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie im Einzelnen zu betrachten. Zwei Aussagen können indessen gemacht werden. Auf der einen Seite irrt Denkavit mit der Behauptung, dass die Tötung keine vorsorgliche Schutz"maßnahme sein könne. Diese Wörter brauchen hier nicht im Sinne von umkehrbar" gedeutet zu werden. Die Tötung von bestimmten Tieren kann als ein vorläufiger Schritt bis zur Einführung anderer, weniger weit reichender Methoden zur Eindämmung vorgenommen werden. Auf der anderen Seite trifft es zu, dass gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Bestimmungsmitgliedstaat nur befugt ist, Maßnahmen zu ergreifen, bis die Kommission gehandelt hat - was sie in diesem Fall mit dem Erlass der Verordnung Nr. 717/96 tat.
Verordnung Nr. 717/96
35. Da die Verordnung Nr. 717/96 im spezifischen Hinblick auf die Umstände des vorliegenden Falles die Befugnis, Kälber zu kaufen, und die Notwendigkeit, Kälber zu töten, regelt, muss untersucht werden, ob diese Maßnahme die aus Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 folgende allgemeine Befugnis der niederländischen Behörden in irgendeiner Weise einschränkt.
36. Ein Problem der Auslegung, das im Zusammenhang mit der Verordnung aufgeworfen worden ist, besteht in der Frage, welche Bedeutung, die dem Begriff presented" in Artikel 1 Absatz 1 beizulegen ist. Nach Ansicht von Denkavit bedeutet dieser Begriff, dass der Erzeuger berechtigt sein muss, den Zeitpunkt der presentation" auszuwählen, und zwar auf der Grundlage sowohl des Wortlautes - im Niederländischen lautet die verwendete Passage voor verkoop ... aangeboden" (wörtlich: zum Verkauf angeboten"), obwohl Denkavit auch das Element der Freiwilligkeit betont, das nach ihrer Auffassung dem französischen présenté" oder dem englischen presented" innewohnt - als auch der Systematik der Verordnung, die den festgesetzten Betrag der Entschädigung anhand der Preise für marktübliche, d. h. für vollständig gemästete, Schlachtkörper bemisst.
37. Zunächst einmal stimme ich der Kommission darin zu, dass Artikel 1 Absatz 1 die betreffenden Mitgliedstaaten eindeutig ermächtigt, zu wählen, ob die in Frage stehenden Kälber aufgekauft werden sollen, und der Umstand, dass sie zu diesem Zweck gestellt werden müssen, schließt nicht die Auferlegung einer Pflicht zum Stellen aus. Die nationalen Behörden waren jedenfalls nach Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 berechtigt, eine solche Pflicht aufzuerlegen - und den Zeitpunkt für deren Erfuellung vorzuschreiben.
38. Darüber hinaus stimme ich der niederländischen Regierung darin zu, dass der Hauptzweck der Verordnung Nr. 717/96 darin bestand, nicht zu der Zwangstötung der in Frage stehenden Kälber zu ermächtigen (wofür bereits die Richtlinie 90/425 gesorgt hatte), sondern zur Zahlung eines Kaufpreises zu dem Zweck, die Erzeuger zu entschädigen (was in der Richtlinie nicht vorgesehen ist und was nach dem System der Verordnung einen Markteingriff darzustellen scheint). Zwar gab es auch ein Ziel der öffentlichen Gesundheit; dieses Ziel wurde aber nicht dadurch verfolgt, dass zu der Tötung ermächtigt wurde, sondern dadurch, dass von einer Umgehung mittels der Entschädigungszahlung abgehalten wurde, ohne die die Anordnung einer solchen umfänglichen Tötung gut hätte bedeuten können, dass die Herkunft der Tiere verheimlicht worden wäre. Das Hauptziel bestand, wie es sich aus der Begründung und aus dem Umstand ergibt, dass die Verordnung auf der Grundlage von Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68 erlassen wurde, darin, einen Markt zu stützen, der sich der Notwendigkeit gegenübergestellt sah, Unmengen von Tieren zu töten, um das öffentliche Vertrauen wiederherzustellen.
39. Das nationale Gericht hat gemeint, dass Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung Nr. 717/96 nur dann Sinn mache, wenn die Initiative für die presentation" bei dem Erzeuger und nicht bei den Behörden liegt. Indessen erforderte, wie die niederländische Regierung ausgeführt hat, die Befolgung des Artikels 1 Absätze 2 bis 4, der erhebliche Pflichten im Hinblick auf die Tötung, Entsorgung und Überwachung auferlegte, den Einsatz beträchtlicher Mittel. Die Notwendigkeit, gemäß Artikel 1 Absatz 5 die Inanspruchnahme der Regelung [zu] begrenzen", hätte daher entstehen können, wenn die Erzeuger den Wunsch gehabt hätten, ihre Kälber innerhalb eines zu kurzen Zeitraumes anzubieten. Es mag sein, dass nicht sämtliche Erzeuger die gleichen wirtschaftlichen Berechnungen angestellt haben wie Denkavit; sich im Besitz von Tieren wiederfindend, die tatsächlich jedes Marktwertes beraubt waren, könnten es einige vorgezogen haben, so rasch wie möglich eine Entschädigung zu erhalten, um von Neuem zu produzieren zu beginnen.
40. Weil erstens die Höhe der Entschädigung auf der Grundlage von Marktpreisen für vollständig gemästete Kälber festgesetzt wurde, weil zweitens der nach dem System zu zahlende Preis als Entschädigung dafür [diente], dass die betreffenden Kälber nicht verkauft werden können", und weil schließlich drittens das Preis pro Kilogramm"-System nicht vollständig den entgehenden Gewinn ausgleicht, wenn Kälber vor ihrem marktüblichen Alter und Gewicht getötet werden, vertritt Denkavit zudem die Auffassung, es müsse beabsichtigt gewesen sein, die Verordnung Nr. 717/96 auf Kälber anzuwenden, wenn sie diese Entwicklungsstufe erreicht haben und nicht vorher.
41. Gibt schon der Wortlaut der Verordnung nichts dafür her, diese Ansicht zu stützen, so halte ich es außerdem auch nicht für eine plausible Deutung der gesetzgeberischen Absicht.
42. Ich pflichte der niederländischen Regierung darin bei, dass es kein spezifisches Recht auf volle" Entschädigung - oder sogar auf überhaupt eine Entschädigung - für Verluste gibt, die infolge einer Krankheit erlitten werden, da dies ein jeder landwirtschaftlichen Betätigung immanentes Risiko darstellt, oder eben infolge der Erfuellung von Maßnahmen des Gesundheitsschutzes, durch die die Ausbreitung der Krankheit verhindert werden soll. Die niederländische Regierung weist weiterhin zu Recht darauf hin, dass die betreffenden Kälber tatsächlich überhaupt keinen wirtschaftlichen Wert hatten, da sie auf dem Markt unverkäuflich waren, wohingegen, wie die Kommission ausgeführt hat, der einzige Marktwert, auf den die Entschädigung gestützt werden konnte, der von Schlachtkörpern war, da es keinen Preis für lebende Tiere gibt. Unter diesen Umständen die Mästung der Kälber bis zu einem bestimmten Gewicht zu erlauben, damit sie eine höhere Entschädigung einbringen, wäre gewiss (wie die niederländische Regierung ausgeführt hat) ein verschwenderischer Umgang mit Gemeinschaftsgeldern und (wie die Kommission betont) unvereinbar mit jeder kohärenten Landwirtschaftspolitik.
43. Daher enthält die Regelung der Verordnung Nr. 717/96 nach meiner Ansicht nichts, was die Befugnis der niederländischen Behörden einschränkt, die sofortige Tötung anzuordnen, oder was die Erzeuger berechtigt, ihre Kälber vor der Tötung zu mästen.
Das Gebot der Gleichbehandlung
44. Denkavit meint jedoch, dass die Verordnung Nr. 717/96 im Licht des Diskriminierungsverbots verstanden werden müsse. Wenn sie so wie von den niederländischen Behörden gewollt angewandt werde, führe dies zu einer abgestuften Diskriminierung zwischen Erzeugern, deren Kälber ein marktübliches Gewicht hätten, und solchen, die mit der Mästung gerade begonnen hätten. Sie müsse deshalb in einer Weise ausgelegt werden, die es erlaube, dass alle Erzeuger ihre Kälber vor der Tötung bis zu einem marktüblichen Gewicht mästen - oder, wie Denkavit in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, sie müsse sogar für ungültig erklärt werden, soweit sie einen einzigen Entschädigungsbetrag vorschreibe.
45. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass der allgemeine Gleichheitsgrundsatz ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts ist, das es ausschließt, dass gleiche Sachverhalte in unterschiedlicher Weise behandelt werden, und der es verbiete, verschiedene Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, dass die unterschiedliche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist.
46. Ich stimme dem zu, dass Erzeuger im Besitz von in Großbritannien geborenen Kälbern, die am 20. März 1996 sechs Monate alt oder jünger waren, nicht alle in genau derselben Lage waren. Diejenigen, deren Kälber nahe dem Hoechstalter waren, hatten mehr investiert und näher liegende Hoffnungen, zum Marktpreis verkaufen zu können, als jene, die erst kürzlich sehr junge Kälber gekauft hatten; zudem scheint Übereinstimmung darüber zu bestehen, dass das Gesetz der (in diesem Fall) zunehmenden Rückzahlungen bedeutete, dass die Investition pro Kilogramm Lebendgewicht für erstere geringer war als für letztere, während die Gesamtinvestition für erstere größer war. Diese Unterschiede sind jedoch alle gradueller Natur.
47. Mir scheint, dass es in diesem Fall eine graduell unterschiedliche Behandlung (in Bezug auf den gezahlten Entschädigungsbetrag), verknüpft mit einem graduell verschiedenen Sachverhalt (in Bezug auf die gemachte Investition) gegeben hat. Denkavits Rüge besteht darin, dass das Verhältnis zwischen den beiden gleitenden Staffelungen nicht konstant gewesen sei.
48. Obwohl es möglich gewesen wäre, die Situationen sämtlicher Erzeuger einander stärker anzugleichen, indem man ihnen allen erlaubt hätte, ihre Kälber bis zum vollen" Gewicht zu mästen, um zu bestimmen, welche Entschädigung gezahlt werden sollte, hätte dies einen sinnlosen Kostenaufwand für Tiere ohne wirtschaftlichen Wert und die Zahlung einer höher als objektiv erforderlich ausfallenden Gesamtentschädigung bedeutet. Es wäre außerdem weniger wahrscheinlich gewesen, das Ziel der Stabilisierung des Marktes durch Beruhigung der Verbraucher zu erreichen. Zudem wäre es mit Blick darauf, dass es für jüngere Schlachtkörper keinen Marktpreis gibt, nicht durchführbar, den Entschädigungsbetrag in einer Weise anzupassen, die dem Alter der Kälber genau Rechnung trägt.
49. Unter diesen Bedingungen halte ich es für objektiv gerechtfertigt, einen einzigen Entschädigungsbetrag für sämtliche Kälber zu bestimmen, unabhängig von dem Alter, in dem sie getötet werden sollten. Außerdem liegt dort, wo alle Mitglieder einer Klasse von Erzeugern sich in Situationen befinden, die innerhalb bestimmter festgelegter Grenzen gleich sind, nicht notwendigerweise ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, nur weil nicht eine Unterscheidung von Fall zu Fall getroffen worden ist. Es wird immer graduelle Unterschiede zwischen individuellen Situationen geben, und diese müssen innerhalb eines bestimmten Entschädigungssystems erfasst werden.
50. Jedenfalls lässt sich sagen, dass die gegebenen Unterschiede tatsächlich nicht übertrieben waren. Dem Gerichtshof ist nicht vorgetragen worden, dass die gezahlte Entschädigung nicht dafür ausgereicht habe, die Kosten der Kälber und ihrer Mästung bis zum Zeitpunkt der Tötung abzudecken, wann immer dieser Zeitpunkt war; die Behauptung geht lediglich dahin, dass es einen variierenden Grad eines (vollständig hypothetischen) entgehenden Gewinns gegeben habe. Gemäß der Verordnung Nr. 717/96 kann ein Erzeuger, der gerade eine Sendung von Kälbern zur Mästung gekauft hat, durchaus eine ausreichende Entschädigung erhalten haben, die es ihm ermöglichte, eine neue Sendung zu erwerben und seine Produktion nach einer kurzen Unterbrechung fortzusetzen. Ein Erzeuger, dessen Kälber ein marktübliches Alter und Gewicht erreicht hatten, hätte ungefähr den Preis erhalten, den er am Markt bekommen hätte; seine Produktion wäre dann mehr oder weniger wie geplant weitergelaufen. Jeder würde daher eine Entschädigung erhalten, die weitgehend im Einklang steht mit seiner Situation in Bezug auf seinen Produktionsprozess.
Schlussfolgerung
51. Im Licht sämtlicher vorangegangenen Überlegungen bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven folgende Antworten geben sollte:
Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425/EWG des Rates stellt eine ausreichende gemeinschaftsrechtliche Grundlage dar für den Erlass einer Regelung durch die niederländischen Behörden, die im Zusammenhang mit der BSE-Krise in den Monaten nach März 1996 die Tötung von im Vereinigten Königreich geborenen Kälbern zu einem von diesen Behörden zu bestimmenden Zeitpunkt verlangte. Diese Richtlinie oder die Verordnung (EG) Nr. 717/96 der Kommission, die zur Zahlung einer Pauschalentschädigung in Bezug auf die genannte Tötung ermächtigt und auf die solche Maßnahmen ebenfalls gestützt werden könnten, enthält nichts, was in irgendeiner Weise das Ermessen der nationalen Behörden begrenzt, den Zeitpunkt der Tötung unter diesen Umständen zu bestimmen.
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