Schlußanträge des Generalanwalts
Vorbemerkung
1. Der Gerichtshof ist erstmals mit der Klage eines Mitgliedstaats befasst, die sich gegen die Weigerung der Kommission richtet, die Einführung einzelstaatlicher Maßnahmen zu billigen, mit denen von einer nach Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) erlassenen Richtlinie abgewichen wird. Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 28. Dezember 1995 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 230 Absatz 2 EG Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Entscheidung 1999/836/EG der Kommission vom 26. Oktober 1999 über die Ablehnung der von der Bundesrepublik nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag beantragten Billigung der der Kommission am 11. Dezember 1998 mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen für Mineralwolle in Abweichung von der Richtlinie 97/69/EG der Kommission vom 5. Dezember 1997 zur dreiundzwanzigsten Anpassung der Richtlinie 67/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe an den technischen Fortschritt.
2. Ein weitere Neuheit besteht darin, dass die angefochtene Entscheidung nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam ergangen ist und daher von der Kommission auf der Grundlage des neuen Artikels 95 Absatz 5 EG erlassen wurde, einer Bestimmung, zu der sich der Gerichtshof bislang noch nicht äußern konnte.
I - Gemeinschaftsrecht
A - EG-Vertrag
3. Bekanntlich war Artikel 100 EG-Vertrag (nach geringfügigen Änderungen durch den Vertrag von Maastricht jetzt Artikel 94 EG) lange Zeit die einzige allgemeine Bestimmung über die Rechtsvereinheitlichung zur Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes; nach dieser Vorschrift kann der Rat einstimmig Richtlinien für die Angleichung derjenigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. Um die in Artikel 7a EG-Vertrag (jetzt Artikel 14 EG) vorgesehene Verwirklichung des Binnenmarktes zu erleichtern, wurde später durch die Einheitliche Europäische Akte mit Artikel 100a EG-Vertrag eine neue Bestimmung aufgenommen, die in der Folge bei den verschiedenen Vertragsänderungen mehrmals neu gefasst wurde.
4. Artikel 100a hat gegenüber Artikel 100 EG-Vertrag, von dem er nach seinem ausdrücklichen Wortlaut eine Ausnahme darstellt, dem Rat praktisch die Möglichkeit eröffnet, mit qualifizierter Mehrheit im Verfahren der Zusammenarbeit nach Artikel 189b EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 251 EG) Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu erlassen, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben. In diesem Zusammenhang verlangte Artikel 100a Absatz 3, dass die entsprechenden Maßnahmen ein hohes Schutzniveau anstreben müssen, soweit sie sich auf die Bereiche Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz beziehen. Dabei wurde der Kommission auferlegt, bei ihren Vorschlägen von einem hohen Schutzniveau auszugehen. Gerade weil die betreffenden Maßnahmen mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden sollten und folglich das Risiko bestand, dass schutzwürdige nationale Erfordernisse aufgegeben werden, sah Artikel 100a EG-Vertrag für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, von den Harmonisierungsmaßnahmen abzuweichen, um solchen Erfordernissen Rechnung zu tragen.
5. Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag enthielt folgende Regelung:
Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat mit qualifizierter Mehrheit eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 oder in Bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen der Kommission mit.
Die Kommission bestätigt die betreffenden Bestimmungen, nachdem sie sich vergewissert hat, dass sie kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
In Abweichung von dem Verfahren der Artikel 169 und 170 kann die Kommission oder ein Mitgliedstaat den Gerichtshof unmittelbar anrufen, wenn die Kommission oder der Staat der Auffassung ist, dass ein anderer Mitgliedstaat die in diesem Artikel vorgesehenen Befugnisse missbraucht."
6. Durch den Vertrag von Amsterdam wurde Artikel 100a EG-Vertrag wesentlich geändert; die Absätze 3, 4 und 5 dieses Artikels wurden in acht neue Absätze (Absätze 3 bis 10) umgewandelt. Der jetzige Artikel 95 EG hat nach diesen Änderungen folgenden Wortlaut:
(1) Soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, gilt abweichend von Artikel 94 für die Verwirklichung der Ziele des Artikels 14 die nachstehende Regelung. Der Rat erlässt gemäß dem Verfahren des Artikels 251 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben.
(2) Absatz 1 gilt nicht für die Bestimmungen über die Steuern, die Bestimmungen über die Freizügigkeit und die Bestimmungen über die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer.
(3) Die Kommission geht in ihren Vorschlägen nach Absatz 1 in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus und berücksichtigt dabei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen. Im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse streben das Europäische Parlament und der Rat dieses Ziel ebenfalls an.
(4) Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat oder die Kommission eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen beizubehalten, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 30 oder in Bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Beibehaltung der Kommission mit.
(5) Unbeschadet des Absatzes 4 teilt ein Mitgliedstaat, der es nach dem Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch den Rat oder die Kommission für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Einführung der Kommission mit.
(6) Die Kommission beschließt binnen sechs Monaten nach den Mitteilungen nach den Absätzen 4 und 5, die betreffenden einzelstaatlichen Bestimmungen zu billigen oder abzulehnen, nachdem sie geprüft hat, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarktes behindern.
Trifft die Kommission innerhalb dieses Zeitraums keine Entscheidung, so gelten die in den Absätzen 4 und 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt.
Die Kommission kann, sofern dies aufgrund des schwierigen Sachverhalts gerechtfertigt ist und keine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht, dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, dass der in diesem Absatz genannte Zeitraum gegebenenfalls um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert wird.
(7) Wird es einem Mitgliedstaat nach Absatz 6 gestattet, von der Harmonisierungsmaßnahme abweichende einzelstaatliche Bestimmungen beizubehalten oder einzuführen, so prüft die Kommission unverzüglich, ob sie eine Anpassung dieser Maßnahme vorschlägt.
(8) Wirft ein Mitgliedstaat in einem Bereich, der zuvor bereits Gegenstand von Harmonisierungsmaßnahmen war, ein spezielles Gesundheitsproblem auf, so teilt er dies der Kommission mit, die dann umgehend prüft, ob sie dem Rat entsprechende Maßnahmen vorschlägt.
(9) In Abweichung von dem Verfahren der Artikel 226 und 227 kann die Kommission oder ein Mitgliedstaat den Gerichtshof unmittelbar anrufen, wenn die Kommission oder der Staat der Auffassung ist, dass ein anderer Mitgliedstaat die in diesem Artikel vorgesehenen Befugnisse missbraucht.
(10) Die vorgenannten Harmonisierungsmaßnahmen sind in geeigneten Fällen mit einer Schutzklausel verbunden, welche die Mitgliedstaaten ermächtigt, aus einem oder mehreren der in Artikel 30 genannten nichtwirtschaftlichen Gründe vorläufige Maßnahmen zu treffen, die einem gemeinschaftlichen Kontrollverfahren unterliegen."
B - Harmonisierungsrichtlinien
7. Die auf der Grundlage von Artikel 100 EG-Vertrag erlassene Richtlinie 67/548 bezweckt - wie bereits erwähnt - die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe, die in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft in den Verkehr gebracht werden (Artikel 1). Nach Artikel 6 der Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, damit gefährliche Stoffe nur im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie über die Einstufung und Kennzeichnung in den Verkehr gebracht werden können.
8. Anhang I der Richtlinie 67/548 enthält eine Liste der gefährlichen Stoffe, in der für jeden Stoff harmonisierte Einstufungs- und Kennzeichnungsverfahren festgelegt sind. Diese Liste wird entsprechend dem Fortschritt der wissenschaftlichen Kenntnisse laufend durch Anpassungen auf den neuesten Stand gebracht, wobei die dreiundzwanzigste Anpassung, die Gegenstand der vorliegenden Rechtssache ist, auf die Richtlinie 97/69 zurückgeht.
9. Der Vorschlag für die Richtlinie 97/69 wurde lange Zeit zwischen der Kommission und den Sachverständigen des betreffenden Industriezweigs beraten und war auch Gegenstand einer Stellungnahme des Regelungsausschusses für die Anpassung der Richtlinien über die Beseitigung der technischen Handelshemmnisse bei gefährlichen Stoffen und Zubereitungen an den technischen Fortschritt, der aus Vertretern der Mitgliedstaaten besteht. Schließlich erklärten sich alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Deutschlands mit dem Vorschlag einverstanden.
10. Mit der Richtlinie 97/69 wurden u. a.
- ein allgemeiner Eintrag für Mineralwolle in die Liste gefährlicher Stoffe in Anhang I der Richtlinie 67/548 und
- eine Anmerkung Q über Mineralwolle in die Vorbemerkung zu dem erwähnten Anhang I
aufgenommen.
11. In dem allgemeinen Eintrag wird Mineralwolle definiert als künstlich hergestellte ungerichtete glasige (Silikat-)Fasern mit einem Anteil von Alkali- und Erdalkalimetalloxiden über 18 Gewichtsprozent".
12. Die Kriterien für die Einstufung gefährlicher Stoffe sind in Anhang VI der Richtlinie 67/548 aufgeführt; dabei werden insbesondere die toxischen, die physikalisch-chemischen und die ökotoxischen Eigenschaften der Stoffe berücksichtigt. Innerhalb der einzelnen Gruppen gefährlicher Stoffe kann eine weitere Einstufung nach der Gefährlichkeit anhand einer absteigenden Folge von Gefahrkategorien, beginnend mit Kategorie 1 für die gefährlichsten Stoffe, erfolgen.
13. Gemäß der Definition in Anhang VI, insbesondere Ziffer 4.2.1, handelt es sich bei den krebserzeugenden Stoffen der Kategorie 3 um Stoffe, die wegen möglicher krebserzeugender Wirkung beim Menschen zu Besorgnis Anlass geben". Kategorie 2 bezeichnet einen höheren Gefährdungsgrad; sie umfasst Stoffe, bei denen wissenschaftliche Untersuchungen und Tierversuche hinreichende Anhaltspunkte für eine krebserzeugende Wirkung beim Menschen ergeben haben. Aufgrund dieser Kriterien wird Mineralwolle in der Liste der Richtlinie 67/548 grundsätzlich als krebserzeugender Stoff der Kategorie 3 aufgeführt; bestimmte Arten von Mineralwolle werden wegen ihrer geringeren Gefährlichkeit in der Kategorie der reizenden" Stoffe eingestuft. Nach der Anmerkung Q kommt diese Einstufung vor allem dann in Betracht, wenn Tierversuche zu negativen Ergebnissen hinsichtlich der krebserzeugenden Wirkung geführt haben.
14. Nach Artikel 3 der Richtlinie 97/69 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, dieser bis spätestens 16. Dezember 1998 nachzukommen.
II - Sachverhalt
15. Die Bundesrepublik Deutschland setzte die Richtlinie fristgerecht durch eine Änderung ihrer nationalen Bestimmungen um. Da die Bundesregierung die dabei eingeführten Bestimmungen nicht für ausreichend hielt, um die Wahrung bestimmter wichtiger Erfordernisse im Sinne von Artikel 36 EG-Vertrag (jetzt Artikel 30 EG) sicherzustellen, leitete sie ein Verfahren zur Genehmigung abweichender Maßnahmen nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag ein.
16. Sie beantragte insbesondere die Genehmigung, bestimmte Arten von Mineralwolle als krebserzeugende Stoffe der Kategorie 2" einzustufen, da sie einen höheren Gefahrengrad aufwiesen als in der Richtlinie 97/69 angenommen werde. Für andere Arten von Mineralwolle schloss sich die Bundesregierung dagegen der Einstufung als krebserzeugende Stoffe der Kategorie 3" in der Richtlinie 97/69 an. Gemäß den Anmerkungen Q1 und Q2 der vorgeschlagenen einzelstaatlichen Bestimmungen sollte die neue Einstufung nicht gelten, wenn die Ergebnisse bestimmter Tierversuche oder der anhand der chemischen Zusammensetzung des Stoffs errechnete so genannte Kanzerogenitätsindex (KI-Index) keine übermäßige" Gefährlichkeit ergebe. In diesem Fall sei die entsprechende Mineralwolle entgegen der Regelung in der Richtlinie 97/69 weder als gefährlicher Stoff anzusehen noch in die Kategorie reizend" einzustufen.
17. Zur Begründung ihres Antrags führte die Bundesrepublik Deutschland - neben Einwänden gegen einige der in Anmerkung Q der Richtlinie 97/69 aufgeführten Verfahren zur Bestimmung der Kanzerogenität von Mineralwolle - wissenschaftliche Untersuchungen an, aus denen sich ergebe, dass die in der Richtlinie 97/69 vorgenommene Einstufung bestimmter Arten von Mineralwolle als krebserzeugende Stoffe der Kategorie 3" gegen die in der Grundrichtlinie, d. h. in der Richtlinie 67/548, festgelegten Maßstäbe verstoße. Außerdem belege eine 1997 vom European Chemical Bureau der Gemeinsamen Forschungsstelle durchgeführte Untersuchung, dass die in der Richtlinie vorgesehenen Bewertungskriterien zu inkohärenten Ergebnissen führten. Die Auswahl unter den Kriterien könne nicht nur die Einstufung eines bestimmten Stoffs, sondern auch dessen Gefährlichkeitsgrad beeinflussen.
18. Gegenüber der Unzulänglichkeit der Richtlinie 97/69 verweist Deutschland in einer ausführlichen Darstellung der wissenschaftlichen Grundlagen, darauf, dass die vorgeschlagene einzelstaatliche Regelung geeignet sei, die Einhaltung der im EG-Vertrag und in der Harmonisierungsrichtlinie enthaltenen Voraussetzungen zu gewährleisten; außerdem ließen sich mit dieser Regelung unnötige Tierversuche vermeiden.
19. Hinsichtlich der Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen mit dem EG-Vertrag macht Deutschland geltend, die Maßnahmen seien notwendig und verhältnismäßig und verursachten zudem nur geringfügige Beeinträchtigungen des innergemeinschaftlichen Handels. Die Hersteller von Mineralwolle hätten sich nämlich schon seit langem an die Erkenntnisse aus der Diskussion in Wissenschaft und Technik angepasst, auf denen der deutsche Vorschlag beruhe; sie hätten aktiv an dieser Diskussion und an dem Regulierungsverfahren teilgenommen und ihre Produktion entsprechend ausgerichtet. Die deutschen Maßnahmen seien daher mit keinen oder nur geringfügigen negativen Auswirkungen für den Warenverkehr verbunden.
20. Mit der angefochtenen Entscheidung wies die Kommission den deutschen Antrag auf der Grundlage von Artikel 95 Absätze 5 und 6 EG zurück. Sie trat darin der wissenschaftliche Begründung der deutschen Vorschläge entgegen, wobei sie sich auf einen Bericht einer Gruppe von Sachverständigen im Bereich der Einstufung und Kennzeichnung" sowie auf eine Stellungnahme des Wissenschaftlichen Ausschusses Toxizität, Ökotoxizität und Umwelt" der Kommission (CSTEE) zu der Mitteilung der Bundesregierung und zu dem Bericht der genannten Sachverständigengruppe bezog.
21. In Bezug auf die Einstufung der Fasern als krebserzeugende Stoffe der Kategorie 2 beschränkte sich die Kommission in der Entscheidung darauf, die Möglichkeit einer Bewertung der in der Anmerkung Q1 der deutschen Regelung enthaltenen Ausnahmekriterien im Hinblick auf die Kriterien in der Anmerkung Q der Richtlinie 97/69 abzulehnen, da sich die Kriterien der Richtlinie auf einen niedrigeren Toxizitätsgrad bezögen. Bezüglich der in Kategorie 3 eingestuften Fasern betrachtete die Kommission die von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Abweichungen, insbesondere die Heranziehung des KI-Index als inakzeptabel, da dieses Verfahren nicht ausführlich genug getestet" worden sei. Sie wies außerdem die von Deutschland erhobenen Vorwürfe der Unzulänglichkeit der harmonisierten Regelung unter Berufung auf den Bericht der Sachverständigen für Kennzeichnung" zurück; in diesem Bericht seien die vorgebrachten Gründe einer nach dem anderen widerlegt [worden]; dabei wurde Bezug genommen auf die jahrelangen eingehenden wissenschaftlich-technischen Beratungen im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 97/69/EG". Die Kommission erwähnte allerdings auch, dass dieser Bericht nach Auffassung des CSTEE von unbefriedigender Qualität" sei.
22. Im Rahmen der Prüfung nach Artikel 95 Absatz 5 EG stellte die Kommission schließlich fest, die antragstellende Regierung habe weder neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorgebracht, die die vorgeschlagenen Maßnahmen rechtfertigten, noch habe sie ein für Deutschland spezifisches Problem angeführt.
23. Gegen diese Entscheidung hat die Bundesrepublik Deutschland die vorliegende Nichtigkeitsklage erhoben. Die Republik Finnland ist dem Verfahren später als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission in bestimmten Punkten beigetreten, auf die später eingegangen werden
soll.
III - Rechtliche Würdigung
Vorbemerkung
24. Die Klage der Bundesrepublik Deutschland ist auf mehrere unterschiedliche Argumente gestützt, die sich in den folgenden Klagegründen zusammenfassen lassen. Zunächst werde die Entscheidung auf eine Bestimmung (Artikel 95 Absatz 5) gestützt, die auf den Sachverhalt nicht anwendbar gewesen sei, da sie sich zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht in Kraft befunden habe. Zweitens sei die Entscheidung in einem Verfahren ergangen, in dem die Kommission das rechtliche Gehör und die sich aus Artikel 10 EG ergebende Zusammenarbeitspflicht missachtet habe. Jedenfalls sei die Entscheidung für nichtig zu erklären, da sie auf die falsche Rechtsgrundlage gestützt sei, oder - weiter hilfsweise - da sie auf einer falschen Anwendung von Artikel 95 Absatz 5 EG und auf einer fehlerhaften Würdigung des Sachverhalts beruhe, insbesondere was die von Deutschland angeführten wissenschaftlichen Erkenntnisse angehe. Schließlich habe es die Kommission versäumt, Artikel 95 Absatz 6 EG anzuwenden.
25. Diese Klagegründe sollen im Folgenden der Reihe nach untersucht werden.
1. Verstoß gegen die Regeln des intertemporalen Rechts
26. Der erste Klagegrund besteht, wie soeben dargelegt wurde, in dem Vorwurf eines Verstoßes der Kommission gegen die Regeln des intertemporalen Rechts.
Vorbringen der Parteien
27. Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Kommission hätte die deutsche Mitteilung nicht auf der Grundlage des heute geltenden Artikels 95 Absatz 5 EG behandeln dürfen, sondern Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag in der vor dem 1. Mai 1999 geltenden Fassung anwenden müssen. Diese Bestimmung sei nämlich sowohl beim Erlass der Richtlinie 97/69 und beim Ablauf von deren Umsetzungsfrist als auch zum Zeitpunkt der Abgabe der deutschen Mitteilung (11. Dezember 1998) in Kraft gewesen, die ausdrücklich auf die Bestimmung Bezug genommen habe. Daher sei nur die Anwendung von Artikel 100a Absatz 4 mit dem System des EG-Vertrags vereinbar, was im Übrigen auch nicht fraglich geworden wäre, hätte nicht die Prüfung der Mitteilung mehr als zehneinhalb Monate in Anspruch genommen.
28. Die Bundesregierung trägt weiter vor, Artikel 100a Absatz 1 EG-Vertrag, der den Rat ermächtige, Harmonisierungsmaßnahmen mit qualifizierter Mehrheit zu erlassen, stehe in engem Zusammenhang mit Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag, der einem unterlegenen" Mitgliedstaat gestatte, abweichende einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden. Dieser Zusammenhang dürfe nicht durch Verzögerungen bei der Kommission aufgelöst werden, die umso weniger zu rechtfertigen seien, als die einschlägigen naturwissenschaftlichen Fragen den Sachverständigen der Kommission bestens bekannt gewesen sei.
29. Dass in Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag ausdrücklich nur von Richtlinien des Rates die Rede sei, schließe nicht aus, dass die Bestimmung auch dann angewandt werden könne, wenn es - wie im vorliegenden Fall - um eine Richtlinie der Kommission gehe. Das gelte insbesondere dann, wenn die Normsetzungsbefugnis der Kommission - wie im vorliegenden Fall - auf einer Bestimmung einer Richtlinie des Rates beruhe und nur deren Anpassung an den technischen Fortschritt betreffe und wenn der Mitgliedstaat, der die Abweichung beantrage, bei den Abstimmungen in dem Regelungsausschuss, der die Kommission bei der Anpassung unterstütze, überstimmt worden sei. Im vorliegenden Fall komme hinzu, dass die Richtlinie des Rates ursprünglich einstimmig erlassen worden sei.
30. Die Bundesregierung macht schließlich geltend, selbst wenn man von der Anwendbarkeit des Artikels 95 EG ausgehe, habe die Kommission gegen Artikel 95 Absatz 6 EG verstoßen, da sie die Frist von sechs Monaten für die Entscheidung über den Antrag des betreffenden Mitgliedstaats nicht eingehalten habe.
31. Die Kommission erwidert hierauf, nach dem Grundsatz der Zuständigkeitszuweisung, wie er in Artikel 7 Absatz 1 EG zum Ausdruck komme, könne ein Gemeinschaftsorgan nur im Rahmen der ihm im Zeitpunkt der Vornahme der betreffenden Handlung zugewiesenen Befugnisse tätig werden. Außerdem enthalte der Vertrag von Amsterdam keine Übergangsregelung für die geänderten Bestimmungen, so dass die allgemeinen Grundsätze über die zeitliche Geltung von Rechtsvorschriften heranzuziehen seien. Auf dieser Grundlage und unter Verweisung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes führt die Kommission aus, eine neue Vorschrift gelte nicht nur für unter ihrer Geltung entstandene Sachverhalte, sondern auch für die gegenwärtigen und zukünftigen Auswirkungen einer unter der alten Vorschrift entstandenen Situation; sie könne dagegen nicht auf abgeschlossene Sachverhalte oder zur Änderung bereits bestehender Rechtsbeziehungen angewandt werden. Im vorliegenden Fall habe vor dem Erlass der Entscheidung noch keine bestimmte Rechtsposition bestanden, da die Einreichung eines Antrags nach Artikel 100a Absatz 4 EG für sich genommen keine Rechtsposition entstehen lasse; erst eine von der Kommission getroffene Entscheidung könne eine solche Wirkung entfalten und das Rechtsverhältnis abschließen". Folglich sei für die Bestimmung der zeitlich anwendbaren Vorschrift auf diesen Zeitpunkt abzustellen.
32. Was die angeblichen Verzögerungen des Verfahrens betrifft, so bestreitet die Kommission nachdrücklich, dass sie den Erlass der von der Bundesregierung beantragten Entscheidung absichtlich verzögert habe. Im Übrigen entspreche die von ihr für den Abschluss dieses komplexen Verfahrens benötigte Zeit ungefähr derjenigen, die die Bundesregierung vom Erlass der Richtlinie (Dezember 1997) bis zu ihrer Mitteilung an die Kommission (Dezember 1998) für die Vorbereitung ihres Antrags aufgewandt habe. Zwar müsse die Kommission, wie der Gerichtshof an anderer Stelle hervorgehoben habe, ihre Entscheidung nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag so schnell wie möglich treffen, doch sei dieses Kriterium im Zusammenhang mit der von dem Mitgliedstaat bei der Mitteilung der einzelstaatlichen Vorschriften angewandten Sorgfalt zu beurteilen. Schließlich sei im vorliegenden Fall auch die in Artikel 95 Absatz 6 EG vorgesehene Frist von sechs Monaten eingehalten worden, da diese Frist am 1. Mai 1999 mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam zu laufen begonnen habe und nicht, wie die deutsche Regierung annehme, mit dem Beginn des Verfahrens im Dezember 1998.
Würdigung
33. Ich möchte vorausschicken, dass der vorliegende Klagegrund trotz der intensiven Erörterungen im Laufe des Verfahrens nach meiner Auffassung für den vorliegenden Rechtsstreit eine geringere Bedeutung hat, als ihm die klagende Regierung beimisst. Diese besteht offenbar auf der Anwendung von Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag, um den strengeren Voraussetzungen zu entgehen, die in Artikel 95 Absatz 5 EG für nachträgliche Abweichungen von Harmonisierungsmaßnahmen aufgestellt werden, wobei sie der Auffassung ist, dass zwischen den beiden Bestimmungen wesentliche Unterschiede bestehen.
34. Wie ich an anderer Stelle ausführlicher darzulegen versucht habe, bin ich indessen der Auffassung, dass zwischen Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag und Artikel 95 Absätze 4 und 5 EG eine inhaltliche Kontinuität besteht und dass die angeblich zu beobachtenden Unterschiede wohl das Ergebnis einer oberflächlichen Sicht der rechtlichen Entwicklungen beim Übergang von der einen zu der anderen Vorschrift sind. Diese Sichtweise beruht auf der Annahme, dass in Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag nur die Beibehaltung einzelstaatlicher Bestimmungen in Abweichung von einer gemeinschaftlichen Harmonisierung vorgesehen gewesen sei, die sich auf eine Bewertung der Notwendigkeit dieser Bestimmungen durch den betreffenden Mitgliedstaat gestützt habe; der später eingeführte Artikel 95 EG habe denselben Tatbestand als Absatz 4 übernommen und in Absatz 5 einen neuen, detaillierteren und restriktiveren Tatbestand vorgesehen, der die Einführung neuer einzelstaatlicher Bestimmungen in Abweichung von einer Harmonisierungsmaßnahme zum Gegenstand habe.
35. Meines Erachtens stellt diese Sichtweise keine korrekte Auslegung der fraglichen Bestimmungen dar; diese Auffassung stützt sich auf eine Reihe von Gründen, die ich in den erwähnten Schlussanträgen ausgeführt habe und die für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache nochmals kurz zusammengefasst werden sollen.
a) Das Verhältnis zwischen Artikel 100a EG-Vertrag und Artikel 95 EG
36. Vorab ist festzustellen, dass die beiden genannten Bestimmungen offensichtlich gleichermaßen den Zweck verfolgen, zwei unterschiedlichen und nicht immer leicht miteinander zu vereinbarenden Erfordernissen gerecht zu werden. Einerseits soll die Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes gefördert werden, andererseits soll in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz ein hohes Schutzniveau sichergestellt werden. In Bezug auf das letztere Erfordernis sollen die genannten Bestimmungen nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut den schutzwürdigen Belangen der Mitgliedstaaten durch ein Gesetzgebungsverfahren Rechnung tragen, in dem seit der Einführung von Artikel 100a EG-Vertrag Entscheidungen auch mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden können, wobei jedoch von der Vermutung abgewichen wird, nach der die schutzwürdigen Belange bereits in die Harmonisierungsmaßnahme eingeflossen sind, da diese zwangsläufig auf einem hohen Schutzniveau beruhen muss.
37. Soweit zwischen den beiden Bestimmungen Unterschiede bestehen, betreffen diese die Modalitäten, mit denen die genannten Ziele erreicht werden sollen; sie ergeben sich zum einen aus der zwischenzeitlichen Weiterentwicklung der entsprechenden Regeln und zum anderen aus der Verschiedenheit der betroffenen Tatbestände. In Bezug auf den ersten Gesichtspunkt ist vor allem zu berücksichtigen, dass in Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag allgemein von einem Mitgliedstaat die Rede war, der einzelstaatliche Bestimmungen in Abweichung von einer Harmonisierungsmaßnahme anwenden" will, was fälschlicherweise zu der Annahme geführt hat, dass dieser Artikel nur für die Beibehaltung" einzelstaatlicher Bestimmungen gelte. Das war jedoch nicht der Fall, da die fragliche Formulierung beide in Betracht kommenden Fallgruppen abdeckte, d. h. sowohl die Beibehaltung bestehender Vorschriften als auch die Einführung neuer Bestimmungen. Eine indirekte Bestätigung dieser Auslegung ergibt sich aus dem späteren Artikel 95 EG, der eine klare Unterscheidung zwischen den beiden Fallgruppen vorsieht, wobei der allgemeine Ausdruck anwenden" durch die spezielleren Begriffe beibehalten" und einführen" ersetzt wurde, was meines Erachtens bestätigt, dass bereits Artikel 100a in Wirklichkeit beide Fallgruppen erfasste.
38. Was den zweiten Gesichtspunkt angeht, so könnte eingewandt werden, dass nur in Artikel 95 Absatz 4 EG die allgemeine Formulierung aus Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag übernommen wird, während Artikel 95 Absatz 5 EG die Billigung einer Abweichung ausdrücklich von bestimmten Voraussetzungen abhängig macht (die abweichenden einzelstaatlichen Bestimmungen müssen auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützt sein, es muss ein spezifisches Problem für den antragstellenden Staat bestehen, das sich nach Erlass der Richtlinie ergeben hat). Daraus könnte man folgern, dass diese Voraussetzungen weder für Artikel 95 Absatz 4 EG gelten noch für Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag gegolten haben, so dass eine Kontinuität allenfalls zwischen Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag und Artikel 95 Absatz 4 EG bestehen könnte.
39. Zwar besteht kein Zweifel, dass die Absätze 4 und 5 des Artikels 95 EG, die sich auf verschiedene Sachverhalte beziehen, jeweils unterschiedliche Regelungen enthalten; die Frage ist jedoch, worin die Unterschiede bestehen und welche Folgen sich aus ihnen ergeben. Meines Erachtens müssen sie sich auf den Umstand beziehen, der die beiden Fälle klar voneinander unterscheidet, nämlich die Tatsache, dass Absatz 5 sich auf die Einführung abweichender Maßnahmen bezieht, die nach der Gemeinschaftsmaßnahme erlassen werden und durch neue wissenschaftliche Erkenntnisse gerechtfertigt sind. Im Rahmen der genaueren und ausführlicheren Ausnahmeregelung des Artikels 95 EG erweist sich daher Absatz 5 gegenüber Absatz 4 als sozusagen noch spezieller" (wie dies in gewisser Weise von ihm selbst dadurch bestätigt wird, dass er unbeschadet des Absatzes 4 gilt) und macht somit den von ihm geregelten Fall von Kriterien abhängig, die noch strenger sind als die des Absatzes 4. Dies gilt sowohl für die wichtigen Erfordernisse", da die Einführung von Schutzmaßnahmen nur für den Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt" vorgesehen ist, als auch und in erster Linie bezüglich der Voraussetzungen für die Anwendung der Bestimmung. Wie bereits erwähnt, muss sich nämlich die einzelstaatliche Maßnahme auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse" stützen und durch ein spezifisches Problem für den betreffenden Mitgliedstaat gerechtfertigt sein, das nach dem Erlass der Richtlinie aufgetreten ist.
40. Die beiden letzteren Voraussetzungen hängen jedoch eng miteinander zusammen in dem Sinne, dass es zur Rechtfertigung von nachträglichen einzelstaatlichen Maßnahmen nicht genügt, dass ein spezifisches Problem besteht; vielmehr müssen auch neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen. Wenn die Bestimmung nur die erste Voraussetzung enthielte, könnte in der Tat ein Argument für die hier in Frage gestellte Auffassung gefunden werden. Die Vorschrift verlangt jedoch auch das Vorliegen neuer Erkenntnisse, und gerade aus diesem Grund wird in Absatz 5, nicht aber in Absatz 4 ausdrücklich die Voraussetzung aufgestellt, dass es sich um ein spezifisches Problem eines Mitgliedstaats handeln muss. Da nämlich das Auftreten dieser Erkenntnisse grundsätzlich alle oder viele andere Mitgliedstaaten betreffen könnte, war es hier (nicht jedoch in Absatz 4) erforderlich, mit größter Klarheit die Voraussetzung aufzustellen, dass im antragstellenden Staat eine ganz spezifische Situation vorliegen muss, die mit den neuen Erkenntnissen verknüpft ist und für diesen Staat in besonderer Weise eine Abweichung von den Harmonisierungsmaßnahmen rechtfertigt. Wäre dieser Auffassung nicht zu folgen, so bliebe offen, aus welchem unerfindlichen Grund sich ein Mitgliedstaat auf ein spezifisches eigenes Problem berufen muss, wenn er nach dem Erlass der Richtlinie abweichende Maßnahmen einführen, nicht aber wenn er schon bestehende Maßnahmen beibehalten will, zumal wenn man bedenkt, dass der Mitgliedstaat im letzteren Fall bereits Gelegenheit hatte, seine Gründe im Rahmen der Vorbereitung der Richtlinie vorzubringen.
41. Dass aber die Voraussetzung der spezifischen Situation, wie schon früher für Artikel 100a EG-Vertrag, auch für den Fall des Artikels 95 Absatz 4 EG gilt, folgt meines Erachtens vor allem aus Erwägungen systematischer Natur. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass Artikel 95 Absatz 4 EG eine Ausnahme von den Grundsätzen der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Einheit des Marktes vorsieht und daher, wie jede Ausnahmeregelung, so ausgelegt werden muss, dass eine Ausdehnung über die ausdrücklich genannten Fälle hinaus ausgeschlossen ist". Die hier beanstandete Auffassung führt jedoch gerade zu einer solchen Ausdehnung. Jedenfalls erscheint es mir sehr schwierig, mit diesem Auslegungskriterium das Vorbringen eines Mitgliedstaats in Einklang zu bringen, der vom Gemeinschaftsgesetzgeber gewährleistete Schutz sei generell unzureichend, so dass auf der Grundlage einer einseitigen Würdigung der Erforderlichkeit eines erhöhten Schutzes die Beibehaltung oder Einführung von Bestimmungen zu beantragen sei, die hiervon und damit auch vom Grundsatz der Einheit des Marktes abwichen. Ich bin vielmehr der Ansicht, dass Artikel 95 Absatz 4 EG im Fall der Zulassung eines derartigen Begehrens zu einer Klausel würde, die ein dauerhaftes Opting-out von den Bestimmungen einer Harmonisierungsrichtlinie erlaubte, was im klaren Gegensatz zu den Grundsätzen und Zielen des Systems und zu der Logik stuende, die zum Schutz des Allgemeininteresses die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten beherrscht. Dies gilt umso mehr, als die fraglichen Bestimmungen den Forderungen der Mitgliedstaaten, die dem Übergang zur Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit zum Opfer gefallen" sind, bereits hinreichend Rechnung tragen, indem sie eine bedeutende Ausnahme von dem anerkannten Grundsatz vorsehen, dass die Mitgliedstaaten auf einem Gebiet, in dem eine gemeinschaftliche Harmonisierung erfolgt ist, keine einseitigen Maßnahmen zum Schutz der in Artikel 30 EG genannten Erfordernisse mehr ergreifen dürfen. Im vorliegenden Zusammenhang können derartige Maßnahmen nämlich gebilligt werden, sofern die vorgesehenen Voraussetzungen erfuellt sind; darin liegt meines Erachtens bereits eine erhebliche Verstärkung der geforderten Garantien. Wollte man darüber hinausgehen, so würde man die genannten Voraussetzungen in eine Möglichkeit zu beliebigen Abweichungen umwandeln, was keinen Kompromiss, sondern einen Missbrauch darstellen würde.
42. Will man dieser paradoxen Konsequenz entgehen, so muss man annehmen, dass zusätzliche Gründe und Voraussetzungen erforderlich sind, um einen begründeten Antrag stellen zu können; diese können nur darin bestehen, dass ein spezifisches Problem für den betreffenden Mitgliedstaat vorliegt, dem die in der Richtlinie vorgesehenen allgemeinen Maßnahmen nicht gerecht werden können. Liegt dagegen ein Problem vor, das allen oder den meisten Mitgliedstaaten gemeinsam ist, so ist davon auszugehen, dass dieses bereits durch die Richtlinie gelöst ist. Andernfalls wäre zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Anfechtung der Richtlinie vorliegen, da diese nicht etwa einen allgemeinen Schutz, sondern ein hohes Schutzniveau" gewährleisten muss; jedenfalls wäre das Problem allgemeiner Natur, und es ist daher nicht verständlich, weshalb es nur zugunsten der glücklichen Bürger eines Mitgliedstaats, dessen Bedenken größer waren, und zulasten der einheitlichen Anwendung der Harmonisierungsregelung und damit des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes gelöst werden sollte. Wird dagegen das Schutzniveau als hinreichend angesehen, wäre es ebenso wenig verständlich, weshalb es einem Mitgliedstaat freistehen sollte, dieses einseitig anzuheben, sei es auch nur in der wohlmeinenden Absicht, für die eigenen Bürger einen noch höheren Schutz - wiederum auf Kosten der Einheit des Marktes - zu gewährleisten - es sei denn, ebendieser Staat kann beweisen, dass eine für ihn spezifische Situation vorliegt, die diese Folgen rechtfertigt.
43. Ich bin daher der Auffassung, dass auch Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag die Voraussetzung enthielt, dass ein spezifisches Problem für den antragstellenden Mitgliedstaat vorlag. Was die anderen beiden Voraussetzungen des Artikels 95 Absatz 5 EG angeht, so habe ich bereits darauf hingewiesen, dass sie offensichtlich mit den Besonderheiten des Tatbestands dieser Vorschrift zusammenhängen. Geht man aber davon aus, dass Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag auch die Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen nach dem Erlass der Richtlinie erfasste, so gelangt man zwangsläufig zu der Annahme, dass diese Bestimmung auch verlangte, dass neue, ursprünglich nicht bekannte oder nicht berücksichtigte Gesichtspunkte vorlagen, die es rechtfertigen könnten, dass der betreffende Mitgliedstaat im Nachhinein von einer gemeinschaftlichen Harmonisierungsmaße abwich.
44. Ohne diese Frage weiter zu vertiefen, stelle ich daher nochmals fest, dass die Gründe, die die Bundesregierung bewogen haben, den hier in Rede stehenden Klagegrund vorzubringen, sich möglicherweise als weniger gewichtig erweisen, als die Klägerin annimmt.
b) Anwendbarkeit von Artikel 95 EG
45. Nach dieser Klarstellung möchte ich auf die eingangs aufgeworfene Frage des intertemporalen Rechts zurückkommen; hierzu ist festzustellen, dass der Vertrag von Amsterdam für die in Artikel 100a vorgenommenen Änderungen - wie übrigens auch für die sonstigen in diesem Vertrag enthaltenen Änderungen - keine Übergangsvorschriften vorsieht. Damit sind die allgemeinen Regeln über die zeitliche Geltung von Rechtsvorschriften heranzuziehen.
46. Nach einem allgemein anerkannten und durch die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigten Grundsatz finden Gesetze zur Änderung einer gesetzlichen Bestimmung, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf die künftigen Folgen eines Sachverhalts Anwendung ..., der unter der Geltung des alten Rechts entstanden ist". Man spricht insofern von unmittelbarer Geltung der Vorschriften in dem Sinne, dass der zeitliche Geltungsbereich einer Rechtsnorm auch für die zukünftige Wirkung anhaltender Sachverhalte gilt, die in der Vergangenheit entstanden sind, aber bei Inkrafttreten der Rechtsnorm noch nicht abgeschlossen waren". Es kommt also entscheidend darauf an, wann die Rechtsbeziehung abschließend festgelegt wurde, da dieser Zeitpunkt für die Wahl der anwendbaren Vorschrift maßgeblich ist, wobei die Rechtsbeziehung derjenigen Vorschrift unterliegt, die zum Zeitpunkt ihrer Festlegung galt.
47. Ich kann mich in diesem Zusammenhang der Auffassung der Kommission anschließen, nach der die Einreichung eines Antrags nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag für den antragstellenden Mitgliedstaat keine bestimmte Rechtsposition begründen kann, da eine solche Wirkung erst der später von der Kommission getroffenen Entscheidung zukommt. Für die Bestimmung der anwendbaren Vorschriften ist daher nicht der Zeitpunkt der Antragstellung, sondern der des Erlasses der Entscheidung durch die Kommission maßgeblich. Dass das Verfahren erst durch die Entscheidung der Kommission abgeschlossen wird, wird indirekt auch durch das Urteil Kortas bestätigt, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, dass eine bloße Mitteilung nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag keine Auswirkungen auf die unmittelbare Wirkung der Richtlinie hat, solange die Kommission noch keine Entscheidung über die Bestätigung der geplanten Maßnahmen getroffen hat. Eine solche Entscheidung hat folglich den Charakter einer Ermächtigung mit konstitutiver Wirkung" und stellt daher eine Voraussetzung für die Anwendung einzelstaatlicher Bestimmungen dar, die strenger sind als die Richtlinie.
48. Schließlich können die dargestellten Erwägungen meines Erachtens auch nicht durch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes in Frage gestellt werden. Wie nämlich der Gerichtshof festgestellt hat, gehört der Grundsatz des Vertrauensschutzes zwar zu den Grundprinzipien der Gemeinschaft [,er darf] nach ständiger Rechtsprechung jedoch nicht so weit ausgedehnt werden ..., dass er die Anwendung einer neuen Regelung auf die künftigen Folgen eines Sachverhalts, der unter der Geltung der früheren Regelung entstanden ist, schlechthin ausschließt".
49. Ich bin daher der Auffassung, dass der erste Klagegrund zurückzuweisen ist.
2. Missachtung des Grundsatzes audiatur et altera pars" und Verletzung der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit
50. Der zweite Klagegrund der Bundesregierung besteht in dem Vorwurf der Verletzung des Grundsatzes audiatur et altera pars und des sich aus Artikel 10 EG ergebenden Gebots der loyalen Zusammenarbeit durch die Kommission.
Vorbringen der Parteien
51. Nach Auffassung Deutschlands ist die Entscheidung der Kommission unter Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs und des Artikels 10 EG ergangen, der den Organen und den Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit auferlege. Die Kommission hätte der deutschen Regierung vorab mitteilen müssen, dass sie beabsichtige, ihre Entscheidung aufgrund des neuen Artikels 95 EG und nicht nach Artikel 100a EG-Vertrag zu treffen, um ihr die Möglichkeit einzuräumen, ihren Antrag an die neuen Zulässigkeitsvoraussetzungen der geänderten Bestimmung anzupassen. Die Bundesregierung verweist insoweit vor allem darauf, dass ihr die Kommission in einem ähnlichen Verfahren, das ebenfalls den Erlass von einzelstaatlichen Bestimmungen in Abweichung von einer Harmonisierungsrichtlinie betroffen habe, rechtzeitig die Änderung der Rechtsgrundlage für das Verfahren und die anschließende Entscheidung mitgeteilt habe. Dass die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verletzt sei, werde dadurch bestätigt, dass die Kommission nach der Änderung der anwendbaren Bestimmungen im Laufe des Verfahrens, die schon zu einer Verschlechterung der Stellung Deutschlands geführt habe, auch noch gegen die neue Bestimmung in einem Punkt verstoßen habe, der sich für Deutschland günstig ausgewirkt hätte, nämlich der Frist von sechs Monaten für den Erlass ihrer Entscheidung.
52. Die Kommission bestreitet, dass sie verpflichtet sei, die Mitgliedstaaten über die zu einem bestimmten Zeitpunkt anwendbaren Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu informieren, und verweist auf den Grundsatz, dass die Mitgliedstaaten das anwendbare Recht selbst kennen müssten. Im vorliegenden Fall seien die rechtlichen Gegebenheiten allen Beteiligten bekannt gewesen; Deutschland habe sowohl das Datum des Inkrafttretens des Vertrages von Amsterdam als auch den Umstand gekannt, dass dieser Vertrag für die im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Bestimmungen keine Übergangsvorschriften enthalte. Nichts habe Deutschland daran gehindert, seinen Antrag nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam umzustellen. Aus der Tatsache, dass sich die Kommission im Zusammenhang mit den deutschen Bestimmungen über Kreosot anders verhalten habe, lasse sich für das Vorbringen der klagenden Regierung nichts herleiten; vielmehr hätte Deutschland gerade durch diese Mitteilung erkennen können, dass nach Artikel 100a EG-Vertrag gestellte Anträge nunmehr nach Artikel 95 EG behandelt würden. Was die angebliche Überschreitung der Sechsmonatsfrist des Artikels 95 EG betrifft, so wurde bereits darauf hingewiesen, dass diese Frist nach Auffassung der Kommission erst mit dem Inkrafttreten des neuen Vertrages zu laufen begonnen hat.
Würdigung
53. Auch wenn sich nicht bestreiten lässt, dass die Kommission in Verfahren wie dem vorliegenden den Grundsatz des rechtlichen Gehörs gewissenhaft einhalten muss, kann man ihr im vorliegenden Fall nur schwerlich vorwerfen, sie habe es versäumt, Deutschland nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam über die neue rechtliche Grundlage für ihre Entscheidung zu unterrichten. Es ist in der Tat kaum anzunehmen, dass der Bundesregierung das Inkrafttreten des neuen Vertrages am 1. Mai 1999 unbekannt geblieben sein sollte oder dass sie nicht gewusst hätte, dass dieser Vertrag keine Übergangsvorschriften für die Ablösung des Artikels 100a durch den Artikel 95 EG enthält, so dass mit der Anwendung der dargestellten Grundsätze über die zeitliche Geltung von Rechtsvorschriften zu rechnen ist. Ich kann mir auch nicht die Schlussfolgerungen zu eigen machen, die die Bundesregierung aus der Mitteilung der Kommission über die Änderung der anwendbaren Bestimmungen im Kreosot-Verfahren ziehen will. Wie die Beklagte zu Recht bemerkt, berechtigte eine solche Mitteilung gerade nicht zu der Annahme, dass die Kommission in anderen Verfahren die früher geltenden Vorschriften anwenden werde; sie hätte vielmehr, falls das noch erforderlich gewesen wäre, ein zusätzlicher Hinweis darauf sein müssen, dass am 1. Mai 1999 ein Systemwechsel eingetreten war.
54. Ich kann daher in dem Verhalten der Kommission keine Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs oder der Pflicht zu einer loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Organen erkennen. Das gilt umso mehr, als die Bundesregierung, wie die Kommission bemerkt, durch nichts daran gehindert war, gegebenenfalls von sich aus die mit dem Antrag vorgelegten Unterlagen zu ergänzen, ohne dass es hierfür einer Aufforderung durch die Kommission bedurft hätte. In diesem Zusammenhang sei nochmals darauf hingewiesen, dass das in Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag vorgesehene Mitteilungsverfahren, wie der Gerichtshof im Urteil Kortas hervorgehoben hat, sowohl für die Kommission wie auch für den betroffenen Mitgliedstaat eine besondere Sorgfaltspflicht begründet (Randnr. 35).
55. Was schließlich den deutschen Einwand hinsichtlich der Dauer des Verfahrens angeht, so scheint mir die Auffassung der Kommission zutreffend, die geltend macht, dass die Frist erst mit dem Inkrafttreten der neuen Bestimmungen in Gang gesetzt werden konnte, da die vorangegangene Regelung keine Befristung vorsah.
56. Ich bin daher der Auffassung, dass auch der zweite Klagegrund zurückzuweisen ist. Sollte sich der Gerichtshof anders entscheiden, so möchte ich darauf hinweisen, dass die Verstöße, die Deutschland der Kommission vorwirft, vor dem Hintergrund der hier vertretenen Rechtsauffassung keine Auswirkungen auf den Ausgang des Verfahrens hatten. Da nach meiner Auffassung zwischen den Zulässigkeitsvoraussetzungen für abweichende einzelstaatliche Bestimmungen vor und nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam keine wesentlichen Unterschiede bestehen, kann das beanstandete Verhalten der Kommission keine Nachteile ausgelöst haben. Im Übrigen kann ein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ohnehin nur dann zur Nichtigerklärung der betreffenden Entscheidung führen kann, wenn ohne diesen Verstoß ein anderes Ergebnis des Verfahrens denkbar gewesen wäre.
3. Fehlerhafte Wahl des Artikels 95 Absatz 5 EG als Rechtsgrundlage
57. Die Bundesregierung macht weiter geltend, selbst wenn man die Anwendbarkeit von Artikel 95 EG auf den vorliegenden Fall bejahe, hätte die Kommission Absatz 4 und nicht Absatz 5 dieser Bestimmung als Rechtsgrundlage für ihre Entscheidung heranziehen müssen. Obwohl in Artikel 95 Absatz 4 EG der Begriff beibehalten" anstatt des - in der früheren Bestimmung enthaltenen - allgemeineren anwenden" gebraucht werde, erfasse diese Vorschrift auch den Fall, dass die neuen Maßnahmen anlässlich der Umsetzung der gemeinschaftlichen Harmonisierungsregelung erlassen würden. Die Bundesregierung trägt außerdem vor, die einzelstaatlichen Bestimmungen, deren Einführung im vorliegenden Fall gebilligt werden sollte, seien tatsächlich im nationalen Recht bereits in Kraft gewesen; sie verweist hierfür auf Regelungen im deutschen Arbeitsschutzrecht und auf ein Verfahren zur Festlegung von Industriestandards im Konsens mit den betroffenen Unternehmen.
58. Die Kommission beschränkt sich auf den Einwand, die fraglichen deutschen Bestimmungen seien weder zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie in Kraft gewesen, noch befänden sie sich heute in Kraft. Sowohl die Mitteilung als auch die Klage der Bundesrepublik Deutschland machten deutlich, dass es sich um Bestimmungen handele, die erst künftig im Fall einer Billigung zu erlassen seien. Unter diesen Umständen bestehe kein Zweifel, dass allein Artikel 95 Absatz 5 EG die zutreffende Rechtsgrundlage für die Entscheidung sei.
59. Meines Erachtens lässt es sich schwerlich bestreiten, dass sich der Begriff beibehalten" auf bereits bestehenden Maßnahmen bezieht, während der Ausdruck einführen" neue Maßnahmen betrifft. Im Grunde wird das auch von der deutschen Regierung nicht bestritten, wenn sie versucht, die in Rede stehenden abweichenden Maßnahmen auf bestehende Vorschriften aus anderen Bereichen des nationalen Rechts zurückzuführen.
60. Unstreitig bestanden die fraglichen einzelstaatlichen Maßnahmen bei Erlass der Richtlinie nicht. Hieran ändern auch die angeblichen Selbstregulierungsverfahren der Industrie nichts, die ihrer Natur nach nicht den Rang von Vorschriften des positiven Rechts einnehmen können und die jedenfalls nur für diejenigen Unternehmen bindend sind, die sich ihnen unterwerfen. Ebenso wenig erheblich sind Vorschriften aus anderen Bereichen des nationalen Rechts, die ähnlich gelagerte Ziele verfolgen. Artikel 95 Absatz 4 EG könnte nur dann angewandt werden, wenn bereits eine einzelstaatliche Regelung im Bereich der Einstufung oder Kennzeichnung bestuende, in der Mineralwolle berücksichtigt würde; wie jedoch die Kommission festgestellt hat, war im deutschen Recht eine solche Regelung weder früher vorgesehen, noch besteht sie heute. Damit steht außer Zweifel, dass die Zulässigkeit einer späteren Einführung einzelstaatlicher Maßnahmen anhand von Artikel 95 Absatz 5 EG zu prüfen war.
4. Fehlerhafte Anwendung von Artikel 95 Absatz 5 EG
61. Hilfsweise stellt die Bundesrepublik Deutschland die richtige Würdigung der Voraussetzungen von Artikel 95 Absatz 5 EG durch die Kommission in Frage, da die Mitteilung nach ihrer Ansicht sämtliche Voraussetzungen dieser Vorschrift erfuellte: Die einzelstaatlichen Bestimmungen seien auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse zum Schutz der Umwelt und der Arbeitsumwelt gestützt gewesen; bei dem zu bekämpfenden Problem habe es sich um ein spezifisches Problem Deutschlands gehandelt, das sich nach dem Erlass der Gemeinschaftsregelung ergeben habe. Ich werde nunmehr die drei Voraussetzungen - nicht notwendigerweise in der eben angegebenen Reihenfolge - und die von den Beteiligten im Hinblick auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen dieser Voraussetzungen vorgebrachten Argumente prüfen.
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
62. Zum spezifischen Charakter der Situation in Deutschland macht die Bundesregierung geltend, Deutschland sei vom Problem der Mineralwolle wegen der verbreiteten Anwendung dieser Fasern und der sozialen Zusammensetzung der Benutzergruppe in besonderer Weise betroffen. In Bezug auf den ersten Gesichtspunkt weist sie darauf hin, dass 1997 in Deutschland 20 Mio. m3 Mineralwolle verbraucht worden seien, während der Gesamtverbrauch in der Europäischen Union bei 60 Mio. m3 gelegen habe, und dass die Zahl der den Fasern ausgesetzten Arbeitnehmer mit knapp 500 000 wahrscheinlich deutlich höher sei als in anderen Mitgliedstaaten. Das gelte unabhängig von der Einwohnerzahl, da die Verkaufsstatistik für Mineralwolle in Deutschland einen jährlichen Pro-Kopf-Verbrauch von 0,25 m3 ergebe, während der europäische Durchschnitt 0,16 m3 betrage.
63. Zum zweiten Gesichtspunkt trägt die Klägerin vor, der deutsche Markt bestehe zu einem großen Teil aus privaten Heimwerkern ohne besondere Vorbildung. Dies sei sowohl auf die einfache Verarbeitung der betreffenden Materialien als auch auf die in Deutschland verbreiteten Neigung zurückzuführen, für Arbeiten, die keine Fachkenntnisse erforderten, wegen der hohen Arbeitskosten soweit wie möglich auf die Inanspruchnahme von bezahlten Arbeitskräften zu verzichten. Für diese Benutzergruppe gälten jedoch die Rechtsvorschriften zum Arbeitsschutz nicht, und die Heimwerker seien auch weniger daran gewöhnt, besondere Schutzvorkehrungen zu treffen, da es ihnen vor allem um Kosteneinsparung gehe.
64. Die Besonderheit der deutschen Situation sei außerdem auf die klimatischen Bedingungen dieses Landes, das sehr kalte Winter habe, und auf eine Umweltpolitik zurückzuführen, die strenger sei als in anderen Ländern und Anreize für eine verstärkte Wärmedämmung vorsehe. So seien in den letzten Jahren die gesetzlichen Anforderungen an den Wärmeschutz für Neubauten schrittweise verschärft worden und für Altbauten sei eine Wärmedämmungsverordnung in Vorbereitung, mit der die im Protokoll von Kioto vom 7. Dezember 1997 festgesetzten Ziele für die Senkung der Emission klimarelevanter Gase erreicht werden sollten. Durch diese Zielsetzung sei die deutsche Regierung gezwungen, Maßnahmen im Bereich der Energieeffizienz von Gebäuden zu treffen, da etwa ein Viertel des Kohlendioxidausstoßes in Deutschland auf die Beheizung von Haushalten zurückzuführen sei.
65. Vor diesem Hintergrund sei in den nächsten Jahren mit einer deutlichen Steigerung der Nachfrage nach Dämmstoffen zu rechnen, so dass sich die Besonderheit der Situation in Deutschland noch deutlicher ausprägen werde. Dies gelte umso mehr, als durch das zunehmende Interesse am Umweltschutz die Notwendigkeit einer effizienteren Energiepolitik stärker ins Bewusstsein getreten sei, so dass in Deutschland künftig mit einer erheblichen Steigerung des Verbrauchs von Mineralwolle zu rechnen sei. Es sei auch nicht erstaunlich, dass die Gesundheitsgefährdung in Deutschland höher sei als in Ländern, die im Bereich der Wärmedämmung bereits über eine hinreichende Ausstattung verfügten, wie das in Finnland oder in anderen nordischen Ländern der Fall sei.
66. Nach Auffassung der klagenden Regierung erfuellte der Antrag auf Billigung abweichender Maßnahmen auch die Voraussetzung, dass sich das zur Begründung dieser Maßnahmen angeführte Problem nachträglich ergeben haben müsse. Das entsprechende Problem sei erst nach Erlass der Harmonisierungsrichtlinie aufgetreten, da die Gesundheitsgefährdung in Deutschland, wie bereits erwähnt, wegen der strengeren Energiesparpolitik gestiegen sei, die vor allem nach der Unterzeichnung des Protokolls von Kioto wenige Tage nach Erlass der Richtlinie verfolgt worden sei.
67. In Bezug auf das Vorliegen neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse macht die Bundesregierung schließlich geltend, wissenschaftliche Untersuchungen, die in den Jahren 1998 und 1999 und damit nach dem Erlass der Richtlinie veröffentlicht worden seien, bestätigten die Verdachtsmomente hinsichtlich der krebserzeugenden Wirkung von Mineralwolle und unterstützten sowohl die von den deutschen Behörden vorgeschlagene Bewertung als auch die Kritik an den Kriterien der Richtlinie 97/69. Außerdem sei die Neuheit der Erkenntnisse mit Augenmaß zu beurteilen, da die wissenschaftliche und technologische Entwicklung im Allgemeinen bekanntlich nicht durch revolutionäre Neuerungen, sondern durch einen kontinuierlichen Fortschritt gekennzeichnet sei. Vor diesem Hintergrund seien auch Untersuchungen, die zu einer neuen Bewertung früherer Erkenntnisse führten und es erlaubten, ein bekanntes Problem auf neuartige Weise zu analysieren und zu lösen, als neue wissenschaftliche Erkenntnisse anzusehen. Auf den Einwand der verspäteten Vorlage dieser Untersuchungen erwidert die Bundesregierung, die Verzögerung sei der Kommission anzulasten, die es Deutschland durch die Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs und der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit unmöglich gemacht habe, die entsprechende Argumentation von Anfang an vorzubringen.
68. Die Kommission bestreitet, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzungen des Artikels 95 Absatz 5 EG gegeben seien.
69. Sie lehnt es zunächst ab, die Gefahren im Zusammenhang mit der Benutzung von Mineralwolle als spezifisches Problem Deutschlands anzusehen und verweist insofern auf die Stellungnahme des CSTEE, in der es heißt: The relevant specific evidence mentioned ... relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany." Nach Auffassung der Kommission ist es insbesondere ausgeschlossen, hiergegen Gesichtspunkte wie die hohe Zahl der den Fasern ausgesetzten Einwohner, die verbreitete Benutzung von Mineralwolle oder den hohen Wärmeenergieverbrauch anzuführen, da diese Feststellungen auch auf andere Mitgliedstaaten zuträfen. In Bezug auf den jährlichen Pro-Kopf-Verbrauch von Mineralwolle, der nach den von der Bundesregierung vorgelegten Daten in Deutschland wesentlich höher sei als im übrigen Europa, wendet die Kommission ein, die klagende Regierung habe diese statistischen Daten in ihrem Antrag nicht erwähnt, so dass sie in der angefochtenen Entscheidung nicht hätten berücksichtigt werden können. Schließlich sei der Hinweis auf das Protokoll von Kioto, das noch nicht in Kraft getreten sei, offensichtlich verfehlt.
70. Gegenüber den von der Bundesrepublik Deutschland zur Begründung ihres Antrags angeführten wissenschaftlichen Erkenntnissen erhebt die Kommission den Einwand der Verspätung, da die 1998 erschienenen Untersuchungen in der deutschen Mitteilung nicht herangezogen worden seien, obwohl es Sache Deutschlands gewesen wäre, auf diese Untersuchungen hinzuweisen. Der Kommission könne daher nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie diese Untersuchungen bei ihrer Entscheidung nicht in die Beurteilung einbezogen habe. In der Sache wird das Vorbringen der Kommission von den Argumenten der finnischen Regierung gestützt, die dem Verfahren als Streithelferin beigetreten ist und ebenfalls die Neuheit der von der Bundesregierung angeführten wissenschaftlichen Erkenntnisse in Abrede stellt; sie erhebt außerdem den grundlegenderen Einwand, dass die Unterscheidung zwischen krebserzeugenden und nicht krebserzeugenden Fasern nicht auf einer gesicherten wissenschaftlichen Grundlage beruhe, sondern vielmehr das Ergebnis einer Abwägung nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten sei, die - wie im vorliegenden Fall geschehen - vom Gemeinschaftsgesetzgeber durchzuführen sei und von den Mitgliedstaaten nicht in Frage gestellt werden könne.
71. Zu der Voraussetzung, dass das von dem antragstellenden Staat angeführte Problem nachträglich aufgetreten sein muss, macht die Kommission schließlich geltend, dass im Antrag der Bundesregierung weder das Protokoll von Kioto und die mit diesem verbundenen Änderungen der deutschen Regierungspolitik noch anderweitige neue Gesichtspunkte erwähnt würden; im Gegenteil mache die Mitteilung deutlich, dass die Gefährlichkeit von Mineralwolle in Deutschland bereits seit Jahren erörtert worden sei.
Würdigung
72. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Voraussetzungen des Artikels 95 Absatz 5 EG kumulativ erfuellt sein müssen; das bedeutet, dass ein Antrag nach dieser Bestimmung nur dann gebilligt werden kann, wenn alle genannten Voraussetzungen vorliegen. Ich möchte - soweit das noch erforderlich sein sollte - hinzufügen, dass der Mitgliedstaat, der die Abweichung beantragt, das Vorliegen dieser Voraussetzungen darzutun hat.
73. Ich komme nun zur Prüfung der einzelnen Voraussetzungen und muss sogleich feststellen, dass in dem 1998 eingereichten Antrag nicht auf einen für Deutschland spezifischen Sachverhalt Bezug genommen wird, der den Erlass von Maßnahmen in Abweichung von der Richtlinie 97/69 rechtfertigen könnte. Aber selbst wenn man hiervon absieht und die später im Verlauf dieses Verfahrens von der deutschen Regierung vorgebrachten Gründe heranzieht, ist die Voraussetzung eines spezifischen Problems nach meiner Ansicht nicht erfuellt.
74. Wie nämlich die Kommission zu Recht eingewandt hat, ist das Vorbringen zu der verbreiteten Benutzung von Mineralwolle durch Private nicht stichhaltig, da eine ähnliche Entwicklung auch in anderen Mitgliedstaaten festzustellen ist. Auch das Argument des hohen Wärmeenergieverbrauchs erscheint mir nicht überzeugend. Schließlich ist - wie die Beklagte betont - nicht erwiesen, dass der Pro-Kopf-Verbrauch von Mineralwolle in Deutschland höher ist als anderswo. Hingegen erscheint mir der von Finnland als Streithelfer vorgebrachte Einwand besonders beachtlich; danach haben die nordischen Länder noch härtere klimatische Bedingungen, so dass der Wärmeenergiebedarf dort höchstwahrscheinlich noch höher liegt und aus diesem Grund in den Gebäuden Dämmstoffe und insbesondere Mineralwolle in großen Mengen eingesetzt werden. Wenn dem so ist, kann die klagende Regierung auch nicht vortragen, dass die zur Einhaltung der Kriterien des Protokolls von Kioto erlassenen nationalen Bestimmungen in Deutschland zu einem höheren Verbrauch von Mineralwolle führen als anderswo.
75. Da die von Deutschland behauptete spezifische Situation somit nicht besteht oder jedenfalls nicht erwiesen ist, wäre der vorliegende Klagegrund nach dem oben Gesagten bereits zurückzuweisen. Aus Gründen der Vollständigkeit werde ich dennoch die übrigen Voraussetzungen prüfen.
76. In Bezug auf das Erfordernis, dass das Problem nach Erlass der Richtlinie aufgetreten sein muss, bin ich grundsätzlich der Auffassung, dass diese Voraussetzung auch dann erfuellt sein kann, wenn die Anforderungen der Mitgliedstaaten in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit bereits beim Erlass der Richtlinie in allgemeiner Form berücksichtigt worden sind. Entscheidend ist nämlich die konkret bestehende Situation, wie sie sich nach dem Erlass der Richtlinie - und möglicherweise infolge der Richtlinie - darstellt; bei der Prüfung der Voraussetzung der Neuheit sind also insbesondere die bei der Ausarbeitung der Richtlinie zugrunde gelegten tatsächlichen Gesichtspunkte, der mit der Richtlinie verfolgte Schutzzweck und die Angemessenheit der vorgesehenen Instrumente im Hinblick auf die neue Situation zu berücksichtigen.
77. Ich muss indessen feststellen, dass die Bundesrepublik Deutschland in der Mitteilung von 1998 von einer unveränderten tatsächlichen Situation auszugehen scheint oder dass sie jedenfalls keine neue Entwicklung erwähnt; erst im Laufe des Verfahrens hat sie auf verschiedene Entwicklungen im Bereich der Gesetzgebung (vor allem im Zusammenhang mit dem Protokoll von Kioto) verwiesen, die jedoch noch nicht eingetreten, sondern lediglich beabsichtigt waren. Meines Erachtens kann deshalb nicht angenommen werden, dass die in Rede stehende Voraussetzung erfuellt ist.
78. Was schließlich das Vorliegen neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse als letzte Voraussetzung angeht, so teile ich die Auffassung der deutschen Regierung, dass die wissenschaftliche Entwicklung ein kontinuierlicher Prozess ist und die Neuheit" wissenschaftlicher Erkenntnisse nicht gleichsam mit den Kriterien eines Notars beurteilt werden kann, wenn es darum geht, den Zeitpunkt festzustellen, zu dem eine Erkenntnis offiziell an die Öffentlichkeit gebracht wurde oder zu dem sie eine neue Bedeutung erlangt hat. Allerdings hat der Mitgliedstaat, der sich auf die Notwendigkeit einer abweichenden Regelung beruft, nachzuweisen, dass die Erkenntnisse entweder im eigentlichen Sinne des Wortes neu" sind oder dass eine neue tatsächliche Situation besteht, die eine Neubewertung der vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse erfordert.
79. Im vorliegenden Fall fällt eine Stellungnahme zu den widerstreitenden Auffassungen der Verfahrensbeteiligten jedoch nicht leicht, da die Frage immer wieder mit dem Vorwurf der Verspätung des deutschen Vorbringens und mit der sachlichen Berechtigung dieses Vorbringens vermischt wird. Mit dem Vorwurf der Verspätung habe ich mich bereits im Rahmen der Zulässigkeitsvoraussetzungen für einen Antrag nach Artikel 95 Absatz 5 EG in allgemeiner Form befasst; nach den dort getroffenen Feststellungen muss ich annehmen, dass das Vorbringen verspätet ist. Die schwierigere Frage nach der sachlichen Berechtigung des Vorbringens soll im folgenden Abschnitt erörtert werden.
5. Fehlerhafte Würdigung der Beweismittel und unzureichende Begründung
Vorbringen der Parteien
80. Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Würdigung der deutschen Maßnahmen in wissenschaftlicher Hinsicht durch die Kommission stütze sich auf falsche oder unvollständige tatsächliche Feststellungen und beruhe auf einem Verfahren, in dem der Grundsatz der Unparteilichkeit verletzt worden sei, was auch durch die Widersprüche in der Begründung der angefochtenen Entscheidung bestätigt werde. Jedenfalls stuenden die Kriterien, die die Kommission bei der Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der deutschen Maßnahmen herangezogen habe, im Widerspruch zum Vorsorgeprinzip, das in diesem Bereich anwendbar sei.
81. Die Bundesregierung betont insbesondere, dass die Einstufung eines Erzeugnisses als krebserzeugend nicht das sichere Vorliegen einer krebserzeugenden Wirkung beim Menschen, sondern lediglich die Gefahr einer solchen Wirkung voraussetze; dies gelte insbesondere angesichts des experimentell und epidemiologisch zu beobachtenden langen Zeitraums zwischen dem Kontakt mit dem Stoff und dem Auftreten der Krankheit. In einer solchen Situation der Unsicherheit müsse die Rücksicht auf den überragenden Wert des Lebens und der Gesundheit des Menschen dazu führen, den Erlass einzelstaatlicher Bestimmungen zu fördern, die im Licht der Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung ein höheres Schutzniveau für diese Grundwerte gewährleisteten als die fragwürdigen und übermäßig weit gefassten Bedingungen der Richtlinie 97/69. Dagegen habe die Kommission, obwohl sie selbst das Vorliegen einer Situation wissenschaftlicher Unsicherheit eingeräumt habe, den antragstellenden Mitgliedstaat an der Anwendung strengerer Vorschriften gehindert.
82. Die Bundesrepublik Deutschland verweist insbesondere darauf, dass die Würdigung der wissenschaftlichen Begründung der deutschen Vorschläge durch die Kommission auf zwei Dokumente gestützt sei: den Bericht von drei Sachverständigen für Kennzeichnung und Einstufung, die von der Kommission speziell mit der Würdigung des deutschen Vorbringens beauftragt worden seien, und die Stellungnahme des Ausschusses Toxizität, Ökotoxizität und Umwelt" (CSTEE; siehe oben, Nr. 19). Beide Dokumente seien aus verschiedenen Gründen fehlerhaft oder unvollständig.
83. Der erstgenannte Bericht beschränke sich auf die Wiedergabe der Diskussion zwischen den Parteien, enthalte keine ausführliche Bewertung der von der Bundesrepublik angeführten wissenschaftlichen Erkenntnisse und berücksichtige insbesondere nicht, dass die deutschen Schutzmaßnahmen einer von der herstellenden Industrie inzwischen akzeptierten Praxis entsprächen. Außerdem bestuenden massive Zweifel an der Unabhängigkeit der drei Sachverständigen, von denen zwei bereits zuvor in Ausschüssen, die die Kommission bei der Anpassung der Richtlinie unterstützen sollten, zu der entsprechenden Frage Stellung genommen hätten, während der dritte die Kommission bei der Ausarbeitung des Richtlinienvorschlags beraten hätte.
84. Was die Stellungnahme des CSTEE angeht, so bestreitet die Bundesrepublik Deutschland deren Richtigkeit und insbesondere die Schlussfolgerungen, die die Kommission aus dem Dokument zieht. Im Rahmen der ersten Rüge macht sie geltend, bei der Abfassung der Stellungnahme hätten die wissenschaftlichen Gutachten, auf die die Bundesregierung ihren Antrag gestützt habe, dem CSTEE nicht vorgelegen; dieser habe nur über die deutsche Mitteilung und den Bericht der drei Sachverständigen verfügt. Er sei daher verständlicherweise zu der Schlussfolgerung gelangt, dass sowohl die deutsche Mitteilung als auch der Sachverständigenbericht nur schwer zu bewerten seien; das entsprechende Versäumnis sei jedoch nicht der Bundesregierung, sondern der Kommission anzulasten. Die zweite Rüge geht dahin, die Kommission habe die Stellungnahme des CSTEE verfälschend ausgelegt, indem sie den für die Beurteilung des deutschen Antrags wesentlichen Gesichtspunkt übersehen habe, dass der CSTEE ihre epidemiologischen Bedenken stütze.
85. Die Klägerin trägt schließlich vor, die Begründung der Kommissionsentscheidung stehe offensichtlich in Widerspruch zu früheren Stellungnahmen der Kommission. So werde in der Entscheidung die Anwendung des KI-Index in Deutschland mit der Begründung beanstandet, dass dieser Index wissenschaftlich nicht begründet sei, obwohl der ursprüngliche Vorschlag der Richtlinie gerade auf dem KI-Index beruht habe.
86. Die Kommission hält dem zunächst entgegen, die angefochtene Entscheidung könne grundsätzlich nicht wegen bloßer Fehler bei der Würdigung des Sachverhalts für nichtig erklärt werden; vielmehr handele es sich um eine Ermessensentscheidung, die nur im Fall eines offensichtlichen Irrtums oder eines Ermessensmissbrauchs für nichtig erklärt werden könne.
87. In der Sache bestätigt die Kommission unter Berufung auf die Stellungnahme des CSTEE ihre Beurteilung, dass die von Deutschland angeführten wissenschaftlichen Erkenntnisse unvollständig seien. Sie bestreitet jedoch, dass sie sich bei ihrer Würdigung auf den Bericht der Sachverständigen gestützt habe, den sie selbst als nicht zufrieden stellend angesehen habe; allerdings behauptet die Kommission in demselben Verteidigungsschriftsatz einige Zeilen weiter auch, dass sie sich nicht auf die Stellungnahme des CSTEE gestützt habe, und widerspricht damit ihrer eigenen Einlassung.
88. Zu dem Vorwurf des Verstoßes gegen das Vorsorgeprinzip trägt die Kommission vor, dass dieser Grundsatz innerhalb des Systems des Artikels 95 EG anzuwenden sei und dieses nicht ersetzen solle. Einzelstaatliche Schutzmaßnahmen seien daher nur zulässig, wenn sämtliche Voraussetzungen des Artikels 95 Absatz 5 EG gegeben seien, d. h. im vorliegenden Zusammenhang, wenn wissenschaftlich nachgewiesen sei, dass die Lösung notwendig sei, um für die in dieser Vorschrift genannten Erfordernisse einen besseren Schutz als nach der Richtlinie zu gewährleisten. Werde dieser Nachweis nicht erbracht, weil die Situation wissenschaftlich noch nicht vollständig geklärt sei, so müsse es bei der allgemeinen Anwendung des Gemeinschaftsrechts bleiben. Zwar könne das Vorsorgeprinzip, wenn Zweifel bestuenden, zum Erlass von weiter gehenden Schutzmaßnahmen führen, doch dürfe es sich dabei - abgesehen vom Ausnahmefall des Artikels 95 EG, soweit die besonderen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfuellt seien - nur um Gemeinschaftsmaßnahmen und nicht um einseitig von einem Mitgliedstaat erlassene Maßnahmen handeln.
Würdigung
89. Unbeschadet der Grenzen der Kontrolle des Gerichtshofes über technisch-wissenschaftliche Bewertungen der Kommission kann ich nicht leugnen, dass mir das deutsche Vorbringen überzeugender erscheint und dass es sogar starke Zweifel an der Vereinbarkeit der Richtlinie 97/69 der Kommission mit den in Anhang VI der Richtlinie 67/548 des Rates festgelegten Kriterien erweckt, auch wenn die Rechtmäßigkeit der Richtlinie 97/69 in diesem Verfahren nicht in Frage gestellt worden ist.
90. Aber davon abgesehen teile ich insbesondere die Kritik der klagenden Regierung an den Versäumnissen im Verwaltungsverfahren, da auch nach meiner Auffassung die Begründung für die angebliche wissenschaftliche Unzulänglichkeit des deutschen Antrags flagrante Widersprüche aufweist. Dies betrifft insbesondere die unbestimmten und schwankenden Verweisungen der Kommission auf den Bericht der Sachverständigen, der - entgegen den von einer gewissen Verlegenheit geprägten Behauptungen in der Klagebeantwortung - eine wesentliche Rolle in der Entscheidung einnimmt. Diese stützt sich nämlich in erster Linie auf den Sachverständigenbericht, obwohl die Kommission zugleich dessen unbefriedigende Qualität einräumt; die Stellungnahme des CSTEE und insbesondere der Teil, in dem die mangelnde Berücksichtigung der von der Bundesregierung vorgelegten wissenschaftlichen Erkenntnisse im Sachverständigenbericht kritisiert wird, bleibt dagegen unberücksichtigt. Es scheint mir auch nicht mit den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Unparteilichkeit vereinbar, dass Sachverständige, die in der zu beurteilenden Frage bereits klar Stellung bezogen haben, damit beauftragt werden, die Gemeinschaftsregelung mit den deutschen Maßnahmen zu vergleichen.
91. Ich halte daher die hier in Rede stehende Rüge für begründet.
6. Mangelnde Berücksichtigung von Artikel 95 Absatz 6 EG
92. Die Bundesregierung beanstandet schließlich, dass die deutschen Maßnahmen nicht anhand von Artikel 95 Absatz 6 EG geprüft worden seien, wobei sie mit einer Reihe von Argumenten darzulegen sucht, dass die Maßnahmen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellten. Die Kommission erwidert hierauf, da sich bei der Prüfung der Voraussetzungen von Artikel 95 Absatz 5 EG klar gezeigt habe, dass eine Billigung nicht in Betracht komme, sei es nicht mehr erforderlich gewesen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit Artikel 95 Absatz 6 EG zu prüfen.
93. Ich halte es in der Tat für offensichtlich, dass die Absätze 5 und 6 des Artikels 95 EG nicht alternativ anzuwenden sind, da die in ihnen aufgestellten Voraussetzungen gemeinsam vorliegen müssen: Fehlt es an nur einer Voraussetzung, so kann die einzelstaatliche Bestimmung nicht gebilligt werden. Im vorliegenden Fall beruht die Ablehnung der Billigung der deutschen Maßnahmen, wie die Kommission zu Recht bemerkt, auf dem Fehlen der positiven Voraussetzungen des Artikels 95 Absatz 5 EG, so dass dahinstehen konnte, ob die Voraussetzungen des Artikels 95 Absatz 6 EG gegeben waren.
94. Die vorliegende Rüge erweist sich damit als unbegründet.
Schlussbemerkungen
95. Ich komme daher zu dem Schluss, dass die Kommission im vorliegenden Fall zu Recht Artikel 95 Absatz 5 EG und nicht Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag als anwendbar angesehen hat. Auf dieser Grundlage stelle ich fest, dass die Bundesregierung nicht dargetan hat, dass die Kommission das Vorliegen von zwei der drei in Artikel 95 Absatz 5 EG enthaltenen Voraussetzungen für die Billigung einzelstaatlicher Maßnahmen in Abweichung von einer gemeinschaftlichen Harmonisierungsregelung zu Unrecht verneint hat. Dass ihr diese Darlegung im Hinblick auf die dritte Voraussetzung gelungen ist, hat keine Auswirkungen auf die Begründetheit der ablehnenden Entscheidung der Kommission, da die genannten Voraussetzungen für eine Billigung kumulativ erfuellt sein müssen.
96. Ich schlage daher vor, die Klage abzuweisen.
Kosten
97. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
98. Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung bestimmt, dass die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen. Finnland trägt daher seine eigenen Kosten.
IV - Ergebnis
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage der Bundesrepublik Deutschland wird abgewiesen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Republik Finnland trägt ihre eigenen Kosten.
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