Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1. Για πρώτη φορά το Δικαστήριο επιλαμβάνεται προσφυγής κράτους μέλους κατά της αρνήσεως της Επιτροπής να επιτρέψει τη θέσπιση εθνικών διατάξεων που παρεκκλίνουν από οδηγία που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 100 A της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 95 ΕΚ). Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου, στις 28 Δεκεμβρίου 1999, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε, πράγματι, την ακύρωση, δυνάμει του άρθρου 230, παράγραφος 2, ΕΚ, της αποφάσεως 1999/836/ΕΚ της Επιτροπής, της 26ης Οκτωβρίου 1999 (στο εξής: η απόφαση 1999/836) , με την οποία δεν χορηγήθηκε η άδεια την οποία ζήτησε το εν λόγω κράτος μέλος υπό την έννοια του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ, να θεσπίσει ορισμένες εθνικές διατάξεις περί ορυκτών ινών, οι οποίες κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή στις 11 Δεκεμβρίου 1998 και παρεκκλίνουν από την οδηγία 97/69/ΕΚ της Επιτροπής, της 5ης Δεκεμβρίου 1997 (στο εξής: οδηγία 97/69) , για την εικοστή τρίτη προσαρμογή στην τεχνική πρόοδο της οδηγίας 67/548/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1967, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ταξινόμηση, συσκευασία και επισήμανση των επικίνδυνων ουσιών (στο εξής: οδηγία 67/548) .
2. Ένα άλλο νέο στοιχείο προκύπτει από το γεγονός ότι η προσβαλλομένη απόφαση εκδόθηκε μετά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ και, κατά συνέπεια, ελήφθη από την Επιτροπή βάσει του νέου άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ, ως προς το οποίο το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη την ευκαιρία να αποφανθεί.
Ι - Οι κοινοτικές διατάξεις
A - Η Συνθήκη
3. Είναι γνωστό τοις πάσι ότι η μόνη γενική διάταξη που σκοπούσε στην προώθηση της νομοθετικής εναρμονίσεως ενόψει της πραγματοποιήσεως της κοινής αγοράς υπήρξε, από μακρού χρόνου, το άρθρο 100 της Συνθήκης ΕΚ (το οποίο τροποποιήθηκε ελαφρώς με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ πριν καταστεί το άρθρο 94 ΕΚ) το οποίο εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα, να εκδίδει οδηγίες για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών, οι οποίες έχουν άμεση επίπτωση επί της εγκαθιδρύσεως ή της λειτουργίας της κοινής αγοράς. Προκειμένου, πάντως, να ευνοήσει την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς, που προβλεπόταν στο άρθρο 7 A της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 14 ΕΚ), η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη εισήγαγε μια νέα διάταξη, το άρθρο 100 A, το οποίο υπέστη, στη συνέχεια, διάφορες τροποποιήσεις που ενσωματώθηκαν με τις μεταγενέστερες αναθεωρητικές συνθήκες.
4. Σε σχέση με το άρθρο 100 της Συνθήκης ΕΚ, του οποίου συνιστούσε, βάσει ρητού ορισμού, παρέκκλιση, το άρθρο 100 A προέβλεψε, κατ' ουσίαν, τη δυνατότητα του Συμβουλίου, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία και σύμφωνα με τη διαδικασία συνεργασίας του άρθρου 189 B της Συνθήκης (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 251 ΕΚ), να εκδίδει τα μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου καθόριζε ως σκοπό των μέτρων αυτών ένα υψηλό επίπεδο προστασίας όταν αυτά αφορούσαν τους τομείς της υγείας, της ασφάλειας, της προστασίας του περιβάλλοντος και της προστασίας των καταναλωτών. Επέβαλλε, πράγματι, στην Επιτροπή την υποχρέωση να στηρίζει τις προτάσεις της στους τομείς αυτούς σε υψηλό επίπεδο προστασίας. Πάντως, ακριβώς λόγω του γεγονότος ότι επρόκειτο για μέτρα που θεσπίζονταν με ειδική πλειοψηφία, με τον κίνδυνο, κατά συνέπεια, να μη ληφθούν υπόψη εθνικές απαιτήσεις άξιες προστασίας, το ίδιο άρθρο παρείχε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από τα επίμαχα μέτρα, προκειμένου να διαφυλάξουν τις απαιτήσεις αυτές.
5. Το άρθρο 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ προέβλεπε, πράγματι, τα εξής:
«Όταν, αφού το Συμβούλιο εγκρίνει με ειδική πλειοψηφία ένα μέτρο εναρμόνισης, ένα κράτος μέλος θεωρεί αναγκαίο να εφαρμόσει εθνικές διατάξεις που δικαιολογούνται από σοβαρές ανάγκες που αναφέρονται στο άρθρο 36 [της Συνθήκης ΕΚ] ή σχετικές με την προστασία του χώρου της εργασίας ή του περιβάλλοντος, τις κοινοποιεί στην Επιτροπή.
Η Επιτροπή επιβεβαιώνει τις διατάξεις αυτές αφού εξακριβώσει ότι δεν αποτελούν μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών.
Κατά παρέκκλιση από τη διαδικασία των άρθρων 169 και 170, η Επιτροπή ή κάθε κράτος μέλος δύναται να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο, αν κρίνει ότι άλλο κράτος μέλος ασκεί καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο παρόν άρθρο».
6. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ επέφερε σημαντικές τροποποιήσεις στο άρθρο 100 A της Συνθήκης ΕΚ, αντικαθιστώντας τις παραγράφους 3, 4 και 5 του άρθρου αυτού με οκτώ νέες παραγράφους που φέρουν τους αριθμούς από 3 έως 10. Το άρθρο που τροποποιήθηκε κατά τον τρόπο αυτόν και κατέστη το άρθρο 95 ΕΚ, ορίζει τα εξής:
«1. Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 94 και εκτός αν ορίζει άλλως η παρούσα Συνθήκη, εφαρμόζονται οι ακόλουθες διατάξεις για την πραγματοποίηση των στόχων του άρθρου 14. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με τη διαδικασία του άρθρου 251 και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, εκδίδει τα μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
2. Η παράγραφος 1 δεν εφαρμόζεται στις φορολογικές διατάξεις, στις διατάξεις για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και στις διατάξεις για τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των μισθωτών.
3. Η Επιτροπή, στις προτάσεις της που προβλέπονται στην παράγραφο 1 σχετικά με την υγεία, την ασφάλεια, την προστασία του περιβάλλοντος και την προστασία των καταναλωτών, λαμβάνει ως βάση ένα υψηλό επίπεδο προστασίας, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη όσες νέες εξελίξεις βασίζονται σε επιστημονικά δεδομένα. Στα πλαίσια των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο επιδιώκουν επίσης την επίτευξη αυτού του στόχου.
4. Όταν, αφού το Συμβούλιο ή η Επιτροπή θεσπίσουν ένα μέτρο εναρμόνισης, ένα κράτος μέλος θεωρεί αναγκαίο να διατηρήσει εθνικές διατάξεις που δικαιολογούνται από τις επιτακτικές ανάγκες που προβλέπονται στο άρθρο 30 ή διατάξεις σχετικές με την προστασία του περιβάλλοντος ή του χώρου εργασίας, τις κοινοποιεί στην Επιτροπή, καθώς και τους λόγους διατήρησής τους.
5. Επίσης, υπό την επιφύλαξη της παραγράφου 4, εάν, μετά την εκ μέρους του Συμβουλίου ή της Επιτροπής θέσπιση μέτρου εναρμόνισης, ένα κράτος μέλος θεωρεί αναγκαία τη θέσπιση εθνικών διατάξεων επί τη βάσει νέων επιστημονικών στοιχείων σχετικών με την προστασία του περιβάλλοντος ή του χώρου εργασίας, για λόγους οι οποίοι συντρέχουν μόνον στην περίπτωσή του και οι οποίοι έχουν ανακύψει μετά τη θέσπιση του μέτρου εναρμόνισης, κοινοποιεί στην Επιτροπή τις μελετώμενες διατάξεις και τους λόγους που υπαγορεύουν τη θέσπισή τους.
6. Η Επιτροπή, εντός έξι μηνών από τις κοινοποιήσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 4 και 5, εγκρίνει ή απορρίπτει τις εν λόγω εθνικές διατάξεις, αφού εξακριβώσει εάν αποτελούν ή όχι μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών, και εάν συνιστούν ή όχι εμπόδιο στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Εάν η Επιτροπή δεν αποφασίσει εντός αυτής της περιόδου, οι εθνικές διατάξεις, περί των οποίων οι παράγραφοι 4 και 5, λογίζονται ότι έχουν εγκριθεί.
Εάν η πολυπλοκότητα του αντικειμένου το δικαιολογεί, και δεν υπάρχει κίνδυνος για την υγεία του ανθρώπου, η Επιτροπή μπορεί να κοινοποιήσει στο συγκεκριμένο κράτος μέλος ότι η περίοδος η αναφερόμενη στην παρούσα παράγραφο μπορεί να παραταθεί μέχρι ένα εξάμηνο.
7. Οσάκις, σύμφωνα με την παράγραφο 6, επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να διατηρήσει ή να εισαγάγει εθνικές διατάξεις παρεκκλίνουσες από το μέτρο εναρμόνισης, η Επιτροπή εξετάζει πάραυτα μήπως πρέπει να προτείνει αναπροσαρμογή του εν λόγω μέτρου.
8. Όταν ένα κράτος μέλος επικαλείται συγκεκριμένο πρόβλημα δημόσιας υγείας σε τομέα στον οποίο έχουν ήδη ληφθεί μέτρα εναρμόνισης, το θέτει υπόψη της Επιτροπής η οποία αμέσως εξετάζει αν πρέπει να προτείνει κατάλληλα μέτρα στο Συμβούλιο.
9. Κατά παρέκκλιση από τη διαδικασία των άρθρων 226 και 227, η Επιτροπή ή κάθε κράτος μέλος δύναται να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο για το θέμα αυτό, εάν κρίνει ότι ένα άλλο κράτος μέλος ασκεί καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.
10. Τα προαναφερόμενα μέτρα εναρμόνισης περιλαμβάνουν, στις ενδεδειγμένες περιπτώσεις, ρήτρα διασφάλισης που επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν, για έναν ή περισσότερους από τους μη οικονομικούς λόγους που προβλέπονται στο άρθρο 30, προσωρινά μέτρα υποκείμενα σε κοινοτική διαδικασία ελέγχου».
B - Οι οδηγίες εναρμονίσεως
7. Η οδηγία 67/548, η οποία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 100 της Συνθήκης ΕΚ, αποβλέπει στην προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν την ταξινόμηση, τη συσκευασία και την επισήμανση των επικινδύνων ουσιών, εφόσον αυτές διατίθενται στην αγορά στα κράτη μέλη της Κοινότητος (άρθρο 1). Δυνάμει του άρθρου 6 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε οι επικίνδυνες ουσίες να μη δύνανται να διατίθενται στην αγορά παρά μόνο σύμφωνα με τους κανόνες που αφορούν στην ταξινόμηση και την επισήμανση που προβλέπει η οδηγία.
8. Το παράρτημα Ι της οδηγίας 67/548 περιλαμβάνει έναν κατάλογο επικινδύνων ουσιών, διευκρινίζοντας για εκάστη εξ αυτών εναρμονισμένη ταξινόμηση και επισήμανση. Ο κατάλογος αυτός ενημερώνεται τακτικά, βάσει της εξελίξεως των επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων, με διαδοχικές προσαρμογές, εκ των οποίων η εικοστή τρίτη, η οποία επήλθε με την οδηγία 97/69, έχει εν προκειμένω σημασία.
9. Η πρόταση της οδηγίας 97/69 συζητήθηκε επί μακρόν από την Επιτροπή και τους εμπειρογνώμονες του οικείου βιομηχανικού κλάδου. Επί πλέον, η Επιτροπή για την προσαρμογή προς την τεχνική πρόοδο των οδηγιών περί εξαλείψεως των τεχνικών εμποδίων στις συναλλαγές στον τομέα των επικινδύνων ουσιών και παρασκευασμάτων , η οποία αποτελείται από εκπροσώπους των κρατών μελών, είχε την ευκαιρία να διατυπώσει τη γνώμη της όσον αφορά το εν λόγω σχέδιο οδηγίας. Τέλος, όλα τα κράτη μέλη ενέκριναν το σχέδιο, εξαιρουμένης της Γερμανίας.
10. Η οδηγία 97/69 εισήγαγε, μεταξύ άλλων:
- μια γενική εισαγωγή σχετικά με τις ορυκτές ίνες στον κατάλογο των επικινδύνων ουσιών που περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 67/548·
- μια ειδική σημείωση Ξ που αφορά τις ορυκτές ίνες στον πρόλογο του παραρτήματος Ι.
11. Η γενική εισαγωγή που αφορά τις ορυκτές ίνες τις ορίζει ως αποτελούμενες από «τεχνητές υαλώδεις (πυριτικές) ίνες άτακτου προσανατολισμού με περιεκτικότητα σε οξείδια αλκαλίων και αλκαλικών γαιών κατώτερη ή ίση του 18 % κατά βάρος».
12. Τα κριτήρια κατατάξεως των επικινδύνων ουσιών καθορίστηκαν στο παράρτημα VI της οδηγίας 67/548 , λαμβάνοντας υπόψη, ειδικότερα, τις τοξικολογικές και τις φυσικοχημικές ιδιότητες και τις επιπτώσεις στο περιβάλλον των διαφόρων ουσιών. Στο εσωτερικό των διαφόρων κατηγοριών επικινδύνων ουσιών που εντοπίζονται κατά τον τρόπο αυτόν, ανευρίσκεται, ενδεχομένως, συμπληρωματική ταξινόμηση που καθορίζεται, ανάλογα με τον κίνδυνο, βάσει φθίνουσας κλίμακας που αρχίζει από τον βαθμό 1, για τις πλέον επικίνδυνες ουσίες.
13. Σύμφωνα με τον ορισμό που περιλαμβάνεται στο εν λόγω παράρτημα VI, ειδικότερα στο σημείο 4.2.1, οι καρκινογόνες ουσίες της κατηγορίας 3 είναι ουσίες «οι οποίες δημιουργούν ανησυχία για τον άνθρωπο» εξ αιτίας των πιθανών καρκινογόνων επιδράσεων. Η κατηγορία 2 αναφέρεται σε υψηλότερο βαθμό επικινδυνότητας: περιλαμβάνει τις ουσίες για τις οποίες οι επιστημονικές μελέτες και τα πειράματα στα ζώα δημιούργησαν ισχυρό τεκμήριο καρκινογόνων επιδράσεων για τον άνθρωπο. Σύμφωνα με τα κριτήρια αυτά, οι ορυκτές ίνες περιλαμβάνονται, γενικώς, στον κατάλογο που προβλέπει η οδηγία 67/548 στη σειρά των ουσιών που ασκούν καρκινογόνες επιδράσεις της κατηγορίας 3, εξαιρουμένων εκείνων οι οποίες, κατά υπολειμματικό τρόπο και λόγω της μικρότερης επικινδυνότητάς τους, ταξινομούνται στην κατηγορία των ερεθιστικών. Τούτο συμβαίνει, ειδικότερα, όταν, σύμφωνα με τη σημείωση Ξ, τα πειράματα που πραγματοποιήθηκαν στα ζώα έδωσαν αρνητικά αποτελέσματα όσον αφορά την καρκινογένεση.
14. Δυνάμει του άρθρου 3 της οδηγίας 97/69, τα κράτη μέλη όφειλαν να μεταφέρουν την οδηγία αυτή στο εσωτερικό δίκαιο το αργότερο στις 16 Δεκεμβρίου 1998.
ΙΙ - Τα πραγματικά περιστατικά
15. Η Γερμανία έθεσε εγκαίρως σε εφαρμογή την οδηγία, τροποποιώντας αντιστοίχως την εθνική της νομοθεσία. Επειδή θεώρησε, εντούτοις, ότι οι διατάξεις που θεσπίστηκαν κατά τον τρόπο αυτόν δεν αρκούσαν για να εξασφαλίσουν ορισμένες από τις θεμελιώδεις απαιτήσεις του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 30 ΕΚ) , η Γερμανική Κυβέρνηση κίνησε διαδικασία προκειμένου να λάβει την άδεια να θεσπίσει μέτρα παρεκκλίσεως βάσει του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ.
16. Η Γερμανική Κυβέρνηση ζήτησε, μεταξύ άλλων, την άδεια να ταξινομήσει ορισμένες ορυκτές ίνες «καρκινογόνες της κατηγορίας 2», για τον λόγο ότι παρουσίαζαν υψηλότερο βαθμό επικινδυνότητας από αυτόν που τους αποδίδει η οδηγία 97/69. Όσον αφορά άλλες ορυκτές ίνες, η εν λόγω κυβέρνηση συμφωνεί, αντιθέτως, με την ταξινόμηση της οδηγίας 97/69 και τις κατατάσσει μεταξύ των «καρκινογόνων της κατηγορίας 3». Σύμφωνα με τις υποσημειώσεις Ξ1 και Ξ2 της προτεινομένης εθνικής ρυθμίσεως, η νέα ταξινόμηση δεν εφαρμόζεται, πάντως, εάν από τα αποτελέσματα συγκεκριμένου πειράματος που πραγματοποιήθηκε στα ζώα ή από την τιμή μιας ενδείξεως καρκινογενέσεως (IC) που ελήφθη βάσει της χημικής δομής της ουσίας δεν προκύπτει «υπερβολικός βαθμός» επικινδυνότητας. Στην περίπτωση αυτή, οι ορυκτές ίνες δεν ταξινομούνται, σε αντιδιαστολή με την πρόβλεψη της οδηγίας 97/69, ως επικίνδυνες ουσίες, μάλιστα δε ούτε στην κατηγορία των ερεθιστικών.
17. Εκτός του ότι επικρίνει ορισμένες διαδικασίες αξιολογήσεως του καρκινογόνου δυναμικού των ορυκτών ινών που προβλέπονται στη σημείωση Ξ της οδηγίας 97/69, η Γερμανία υπογραμμίζει, για να δικαιολογήσει το αίτημά της, ότι από ειδικές επιστημονικές μελέτες προκύπτει ότι η ταξινόμηση από την εν λόγω οδηγία ορισμένων ορυκτών ινών ως «καρκινογόνων της κατηγορίας 3» συνεπάγεται παράβαση των κριτηρίων που θέτει η βασική οδηγία, δηλαδή η οδηγία 67/548. Επί πλέον, μια μελέτη που πραγματοποιήθηκε το 1997 από το Ευρωπαϊκό γραφείο χημικών προϊόντων του Κοινού Κέντρου Ερευνών καταδεικνύει ότι τα κριτήρια αξιολογήσεως που προτείνει η οδηγία αυτή καταλήγουν σε αποτελέσματα που δεν παρουσιάζουν συνοχή μεταξύ τους. Η επιλογή του ενός ή του άλλου κριτηρίου θα μπορούσε, πράγματι, να τροποποιήσει όχι μόνον την ταξινόμηση των διαφόρων ουσιών, αλλά και τον αντίστοιχο βαθμό επικινδυνότητάς τους.
18. Λαμβανομένων υπόψη των ανεπαρκειών της οδηγίας 97/69, η Γερμανία, στηριζόμενη σε μεγάλο αριθμό επιστημονικών στοιχείων, προβάλλει ότι η μελετώμενη εθνική ρύθμιση μπορεί να εξασφαλίσει την τήρηση των απαιτήσεων που προστατεύονται από τη Συνθήκη και από την οδηγία εναρμονίσεως. Η ρύθμιση αυτή παρέχει επίσης τη δυνατότητα, κατά τη Γερμανία, αποφυγής πραγματοποιήσεως αλυσιτελών πειραμάτων στα ζώα.
19. Όσον αφορά τη συμβατότητα των μέτρων που προτείνει η Συνθήκη, η Γερμανία υπογραμμίζει ότι, εκτός του αναγκαίου και σύμφωνου με την αρχή της αναλογικότητας χαρακτήρα τους, τα μέτρα αυτά θίγουν σε περιορισμένο βαθμό το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Πράγματι, όχι μόνον η βιομηχανία που παράγει ορυκτές ίνες έχει ήδη προσαρμοστεί προ πολλού στα συμπεράσματα της επιστημονικής και τεχνικής συζητήσεως, στα οποία στηρίζονται τα μέτρα που προτείνει η Γερμανία, αλλά έχει επίσης συμμετάσχει ενεργητικά στη συζήτηση αυτή, καθώς και στη διαδικασία ρυθμίσεως, τροποποιώντας αντιστοίχως την παραγωγή της. Οι γερμανικές διατάξεις δεν έχουν, κατά συνέπεια, καμία αρνητική συνέπεια, ή έχουν, το πολύ πολύ, αμελητέες συνέπειες στην κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
20. Με την προσβαλλόμενη εν προκειμένω απόφαση, η Επιτροπή απέρριψε τη γερμανική αίτηση βάσει του άρθρου 95, παράγραφοι 5 και 6, ΕΚ. Προκειμένου να αμφισβητήσει το επιστημονικό έρεισμα των μέτρων που πρότεινε η Γερμανία, προέβαλε, μεταξύ άλλων, τη γνώμη μιας ομάδας «ειδικών στον τομέα της ταξινομήσεως και της επισημάνσεως» , καθώς και τη γνώμη που διατύπωσε η επιστημονική επιτροπή της Επιτροπής, για την τοξικότητα, την οικοτοξικότητα και το περιβάλλον (SCTEE) που αφορά τόσο την ανακοίνωση της Γερμανίας όσο και την προπαρατεθείσα γνώμη των ειδικών .
21. Όσον αφορά την ταξινόμηση των ινών ως καρκινογόνων της κατηγορίας 2, η απόφαση της Επιτροπής αρνείται απλώς να αξιολογήσει τα κριτήρια αποκλεισμού που προβλέπονται στη γερμανική σημείωση Ξ1 σε σχέση με τα κριτήρια αποκλεισμού που προβλέπονται στην υποσημείωση Ξ της οδηγίας 97/69, εφόσον τα κριτήρια αυτά αναφέρονται σε χαμηλότερο βαθμο τοξικότητας. Όσον αφορά τις ίνες που ταξινομούνται στην κατηγορία 3, η Επιτροπή θεωρεί μη αποδεκτές τις τροποποιήσεις που προτείνει η Γερμανία και, ιδίως, την εφαρμογή του δείκτη IC, στο μέτρο που αυτός «δεν έχει δοκιμαστεί επαρκώς». Η Επιτροπή απορρίπτει, επί πλέον, τις αιτιάσεις της Γερμανίας ότι η εναρμονισμένη ρύθμιση είναι ανεπαρκής και επικαλείται, προς τούτο, την έκθεση των «εμπειρογνωμόνων της ταξινομήσεως και επισημάνσεως», η οποία ανέτρεψε «τα προβαλλόμενα επιχειρήματα ένα προς ένα, επικαλούμενη ακόμη και τις εμπεριστατωμένες επιστημονικοτεχνικές συζητήσεις που είχαν προηγηθεί της έκδοσης της οδηγίας 97/69/ΕΚ» . Η Επιτροπή υπενθυμίζει, εντούτοις, ότι η SCTEE θεώρησε ότι «η ποιότητα της τεχνικής έκθεσης δεν είναι ικανοποιητική» .
22. Εξετάζοντας, τέλος, τη γερμανική αίτηση και υπό το πρίσμα του άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η αιτούσα κυβέρνηση δεν προσκόμισε νέες επιστημονικές αποδείξεις για να δικαιολογήσει τα προτεινόμενα μέτρα ούτε επικαλέστηκε την ύπαρξη ιδιαίτερου προβλήματος της Γερμανίας.
23. Κατά της αποφάσεως αυτής, η Γερμανία άσκησε την υπό κρίση προσφυγή ζητώντας την ακύρωση της αποφάσεως. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας παρενέβη, στη συνέχεια, στο πλαίσιο της προσφυγής αυτής, υπέρ της Επιτροπής, όσον αφορά διάφορα ειδικά σημεία, επί των οποίων θα επανέλθω στη συνέχεια.
ΙΙΙ - Νομική ανάλυση
Εισαγωγή
24. Με την προσφυγή της, η Γερμανία προβάλλει σειρά επιχειρημάτων διαφορετικής φύσεως, τα οποία είναι δυνατόν να συγκεντρωθούν στους ακόλουθους λόγους ακυρώσεως. Πρώτον, η απόφαση στηρίζεται σε διάταξη (το άρθρο 95, παράγραφος 5) η οποία, στην πραγματικότητα, δεν είχε εν προκειμένω εφαρμογή, εφόσον δεν είχε τεθεί σε ισχύ κατά τον χρόνο κατά τον οποίο η Γερμανία υπέβαλε την αίτησή της. Δεύτερον, η απόφαση είναι το αποτέλεσμα διαδικασίας κατά τη διάρκεια της οποίας η Επιτροπή προσέβαλε τα δικαιώματα άμυνας και παρέβη την υποχρέωση συνεργασίας του άρθρου 10 ΕΚ. Εν πάση περιπτώσει, η απόφαση πρέπει να ακυρωθεί καθόσον στηρίζεται σε εσφαλμένη νομική βάση ή, επικουρικότερα, καθόσον στηρίζεται σε εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ καθώς και σε πραγματική πλάνη, ειδικότερα, όσον αφορά την αξιολόγηση των επιστημονικών αποδείξεων που προσκόμισε η Γερμανία. Τέλος, η Επιτροπή κακώς δεν εφάρμοσε το άρθρο 95, παράγραφος 6.
25. Θα εξετάσω κατά σειρά τους έξι προαναφερθέντες λόγους ακυρώσεως.
1. Παράβαση των μεταβατικών κανόνων
26. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στηρίζεται, όπως ανέφερα προηγουμένως, σε παράβαση των μεταβατικών κανόνων από την Επιτροπή.
Επιχειρήματα των διαδίκων
27. Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή όφειλε να εκτιμήσει τη γερμανική ανακοίνωση όχι βάσει του άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ που ισχύει εν προκειμένω, αλλά βάσει του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ, όπως ίσχυε πριν από την 1η Μα_ου 1999. Πράγματι, η διάταξη αυτή ίσχυε τόσο κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 97/69 όσο και κατά τον χρόνο μεταφοράς της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο, καθώς και κατά τον χρόνο που πραγματοποιήθηκε η ανακοίνωση της Γερμανικής Κυβερνήσεως (στις 11 Δεκεμβρίου 1998), ανακοίνωση η οποία αναφερόταν ρητώς στη διάταξη αυτή. Επομένως, μόνον η εφαρμογή του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, ήταν, κατά τη Γερμανία, σύμφωνη προς την οικονομία της Συνθήκης· άλλωστε, ποτέ δεν τέθηκε το ζήτημα αν για την εξέταση της ανακοινώσεως χρειάστηκαν δεκάμισι μήνες.
28. Η Γερμανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι υφίσταται στενός σύνδεσμος μεταξύ της παραγράφου 1 του άρθρου 100 Α, η οποία εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να θεσπίζει διατάξεις εναρμονίσεως με ειδική πλειοψηφία, και της παραγράφου 4 της ιδίας διατάξεως, η οποία εξουσιοδοτεί το κράτος μέλος το οποίο μειοψήφισε να εφαρμόζει διαφορετικές εθνικές διατάξεις. Ο σύνδεσμος όμως αυτός δεν μπορεί να διακοπεί εξαιτίας των καθυστερήσεων της Επιτροπής, οι οποίες είναι τοσούτω μάλλον αδικαιολόγητες καθόσον τα επιστημονικά στοιχεία ήσαν, στην περίπτωση αυτή, αρκούντως γνωστά στους εμπειρογνώμονες της Επιτροπής.
29. Όσον αφορά το γεγονός ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ αναφέρεται ρητώς μόνο στις οδηγίες του Συμβουλίου, η Γερμανία παρατηρεί ότι τούτο δεν αποκλείει τη δυνατότητα εφαρμογής της διατάξεως αυτής και οσάκις, όπως στην υπό κρίση περίπτωση, η υπόθεση αφορά οδηγία της Επιτροπής. Τούτο συμβαίνει ειδικότερα όταν, όπως εν προκειμένω, στην Επιτροπή έχουν απονεμηθεί οι νομοθετικές αρμοδιότητές της με διάταξη οδηγίας του Συμβουλίου και αφορούν αποκλειστικά την προσαρμογή της οδηγίας αυτής στην τεχνική πρόοδο και όταν το κράτος μέλος το οποίο ζητεί την παρέκκλιση μειοψήφισε στα πλαίσια της κανονιστικής επιτροπής, που είναι επιφορτισμένη να επικουρεί την Επιτροπή για την προσαρμογή αυτή. Τούτο δε συμβαίνει κατά μείζονα λόγο εν προκειμένω, δεδομένου ότι η οδηγία του Συμβουλίου εκδόθηκε με ομοφωνία.
30. Τέλος, η Γερμανική Κυβέρνηση αντιτάσσει ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το άρθρο 95 ΕΚ είχε εφαρμογή, η Επιτροπή παρέβη την παράγραφο 6 της διατάξεως αυτής, καθόσον δεν τήρησε την προθεσμία των έξι μηνών που της τάχθηκε για να λάβει θέση επί της αιτήσεως του οικείου κράτους.
31. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι, δυνάμει της αρχής των ειδικευμένων εξουσιών του άρθρου 7, παράγραφος 1, ΕΚ, τα όργανα μπορούν να ενεργήσουν μόνο στο πλαίσιο των εξουσιών που τους έχουν παρασχεθεί κατά τον χρόνο εκδόσεως της οικείας πράξεως. Άλλωστε, επειδή η Συνθήκη του Άμστερνταμ δεν προέβλεψε μεταβατικό καθεστώς όσον αφορά τις διατάξεις που τροποποίησε, πρέπει να εφαρμοστούν οι γενικές αρχές που διέπουν τη διαχρονική εφαρμογή των νομικών κανόνων. Επί της βάσεως αυτής, η Επιτροπή υπενθυμίζει, επικαλούμενη τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου , ότι μια νέα ρύθμιση εφαρμόζεται όχι μόνο σε όλες τις καταστάσεις που έχουν γεννηθεί υπό το κράτος της, αλλά και στις παρούσες και μελλοντικές συνέπειες καταστάσεων γεγεννημένων υπό το κράτος της προγενέστερης ρυθμίσεως· δεν μπορεί, αντιθέτως, να εφαρμοσθεί ούτε σε καταστάσεις οι οποίες έχουν παγιωθεί ούτε για την τροποποίηση τρεχουσών εννόμων σχέσεων. Εν προκειμένω, όμως, δεν υφίστατο καμία νομικώς παγιωμένη κατάσταση πριν από την απόφαση, εφόσον η ανακοίνωση αιτήσεως βάσει του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ δεν γεννά, αφ' εαυτής, μια τέτοια κατάσταση. Μόνη η απόφαση που λαμβάνει η Επιτροπή μπορεί να έχει τη συνέπεια αυτή, παγιώνοντας τη νομική κατάσταση. Επομένως, αυτό το χρονικό σημείο πρέπει να ληφθεί υπόψη για τον καθορισμό του κανόνα που θα εφαρμοσθεί κατά τον κρίσιμο χρόνο.
32. Όσον αφορά τις υποτιθέμενες καθυστερήσεις της διαδικασίας, η Επιτροπή αρνείται κατηγορηματικά ότι καθυστέρησε εκ προθέσεως την έκδοση της αποφάσεως που ζήτησε η Γερμανική Κυβέρνηση. Άλλωστε, ο χρόνος ο οποίος χρειάστηκε για να ολοκληρωθεί η περίπλοκη αυτή διαδικασία αντιστοιχεί, λίγο ως πολύ, στον χρόνο τον οποίον αφιέρωσε η Γερμανική Κυβέρνηση στην προετοιμασία της αιτήσεώς της από την έγκριση της οδηγίας (τον Δεκέμβριο του 1997) έως την κοινοποίηση της εν λόγω αιτήσεως στην Επιτροπή (τον Δεκέμβριο του 1998). Καίτοι είναι αληθές ότι, όπως είχε άλλωστε την ευκαιρία να τονίσει το Δικαστήριο , η Επιτροπή όφειλε να εκδώσει την απόφασή της δυνάμει του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, το ταχύτερο δυνατόν, η καθής διευκρινίζει, πάντως, ότι το κριτήριο αυτό πρέπει να εκτιμηθεί, μεταξύ άλλων, υπό το πρίσμα της επιμέλειας την οποία επέδειξε το κράτος μέλος κατά την κοινοποίηση των εθνικών διατάξεων. Η προθεσμία των έξι μηνών του άρθρου 95, παράγραφος 6, ΕΚ, τηρήθηκε επίσης, εφόσον άρχισε να τρέχει, εν προκειμένω, την 1η Μα_ου 1999, ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ και όχι, όπως υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, από την έναρξη της διαδικασίας, δηλαδή τον Δεκέμβριο του 1998.
Εκτίμηση
33. Διευκρινίζεται εκ προοιμίου ότι, έστω και αν ο λόγος αυτός ακυρώσεως συζητήθηκε εκτενώς κατά τη διαδικασία, έχει, κατά τη γνώμη μου, στο πλαίσιο της οικονομίας της παρούσας διαφοράς, μικρότερη σημασία από αυτήν που του αποδίδει η προσφεύγουσα κυβέρνηση. Πράγματι, είναι προφανές ότι η Κυβέρνηση αυτή εμμένει στην εφαρμογή του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ, προκειμένου να αποφύγει τις αυστηρότερες προϋποθέσεις στις οποίες το άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ υποβάλει τις ενδεχόμενες παρεκκλίσεις από την εναρμόνιση, και τούτο ακριβώς επειδή θεωρεί ότι οι δύο διατάξεις εμπεριέχουν ουσιαστικές διαφορές.
34. Φρονώ, όπως άλλωστε επιχείρησα να εξηγήσω διεξοδικότερα , ότι υφίσταται ουσιαστική συνέχεια μεταξύ του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ και του άρθρου 95, παράγραφοι 4 και 5, ΕΚ και ότι οι διαφορές που θεωρήθηκε ότι μπορούν να εντοπισθούν απορρέουν πιθανόν από εσπευσμένη ερμηνεία της νομοθετικής εξελίξεως που χαρακτηρίζεται από τη μετάβαση από τη μία διάταξη στην άλλη. Η ερμηνεία αυτή στηρίζεται στην άποψη ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, αφορούσε αποκλειστικά την περίπτωση της διατηρήσεως της ισχύος των εθνικών διατάξεων που παρεκκλίνουν από την κοινοτική εναρμόνιση, βάσει εκτιμήσεως που ανήκει στο οικείο κράτος μέλος όσον αφορά τον αναγκαίο χαρακτήρα των διατάξεων αυτών, ενώ το άρθρο 95 ΕΚ που το αντικατέστησε, καίτοι αναπαράγει την ίδια περίπτωση στην παράγραφο 4, εισήγαγε μια άλλη στην παράγραφο 5, την οποία ρύθμισε κατά τρόπο διεξοδικότερο και πλέον περιοριστικό, που αφοροά εν προκειμένω την πρόβλεψη νέας εθνικής διατάξεως κατά παρέκκλιση από την επίμαχη εναρμόνιση.
35. Νομίζω, πάντως, ότι η προσέγγιση αυτή δεν συνάδει προς την ορθή ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων, για μια σειρά από λόγους τους οποίους εξέθεσα στις προπαρατεθείσες προτάσεις και τους οποίους θα επαναλάβω εν προκειμένω συνοπτικά για τις ανάγκες της παρούσας υποθέσεως.
α) Η σχέση μεταξύ του άρθρου 100 Α της Συνθήκης ΕΚ και του άρθρου 95 ΕΚ
36. Επιβάλλεται, καταρχάς, η παρατήρηση ότι οι προαναφερθείσες διατάξεις αντιστοιχούν προδήλως στην ίδια μέριμνα να ικανοποιηθούν δύο ξεχωριστές απαιτήσεις, οι οποίες δεν συμβιβάζονται πάντοτε ευχερώς μεταξύ τους: αφενός, να προωθηθεί η πραγματοποίηση της κοινής αγοράς και, αφετέρου, να εξασφαλισθούν υψηλά επίπεδα προστασίας της υγείας, της ασφάλειας, του περιβάλλοντος και των καταναλωτών. Προκειμένου, ειδικότερα, για την τελευταία αυτή επιτακτική ανάγκη, οι επίμαχες διατάξεις αναφέρουν ρητώς ότι σκοπός τους είναι να ληφθεί υπόψη η θεμιτή μέριμνα που εξέφρασαν τα κράτη μέλη στα πλαίσια νομοθετικής διαδικασίας η οποία, από της εισαγωγής του άρθρου 100 A, μπορεί εφεξής να καταλήξει σε ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία, λαμβάνοντας πάντως ως βάση την υπόθεση ότι το μέτρο εναρμονίσεως θεωρείται ότι έχει, κατ' αρχήν, λάβει υπόψη τη μέριμνα αυτή, εφόσον, εξ ορισμού, το εν λόγω μέτρο εναρμονίσεως πρέπει να στηρίζεται σε υψηλό επίπεδο προστασίας.
37. Αντιθέτως, οι διαφορές μεταξύ των διατάξεων αυτών αφορούν - όχι όμως κατ' ανάγκη - τις ειδικές μεθόδους που θεσπίζονται για την επίτευξη των προπαρατεθέντων σκοπών· οφείλονται, εν μέρει, στην επεξεργασία την οποία υπέστησαν οι διατάξεις αυτές και, εν μέρει, στον διαφορετικό χαρακτήρα των περιπτώσεων που αντιμετωπίζονται. Όσον αφορά το πρώτο σημείο, επισημαίνεται, ειδικά, το γεγονός ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, αναφερόταν γενικώς στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος επιθυμούσε «να εφαρμόσει» εθνικές διατάξεις παρεκκλίνουσες από την εναρμόνιση, πράγμα το οποίο κακώς προκάλεσε την πεποίθηση ότι το εν λόγω άρθρο αφορούσε αποκλειστικά την περίπτωση της «διατηρήσεως» της ισχύος των εν λόγω διατάξεων. Στην πραγματικότητα, αυτό δεν συνέβαινε, εφόσον η επίμαχη φράση αφορούσε τις δύο εξεταζόμενες περιπτώσεις, δηλαδή τόσο την περίπτωση της διατηρήσεως της ισχύος των προϋφισταμένων διατάξεων όσο και την περίπτωση της προβλέψεως νέων διατάξεων . Έμμεση επιβεβαίωση των προηγουμένων παρέσχε, στη συνέχεια, το άρθρο 95, το οποίο διέκρινε ρητώς τις δύο έννοιες, αποσυνθέτοντας τη γενική φράση «να εφαρμόσει» σε δύο ακριβέστερες φράσεις, δηλαδή «να διατηρήσει» και «να θεσπίσει», πράγμα το οποίο επιρρωννύει ακριβώς, κατ' εμέ, το γεγονός ότι το άρθρο 100 A κάλυπτε ήδη στην πραγματικότητα και τη μία και την άλλη περίπτωση.
38. Εντούτοις, θα μπορούσε να αντιταχθεί στα ανωτέρω, και εξετάζω εν προκειμένω το δεύτερο σημείο, ότι μόνον η παράγραφος 4 του άρθρου 95 επαναλαμβάνει τη γενική διατύπωση του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, ενώ η παράγραφος 5 προβλέπει ρητώς ότι πρέπει να πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις για να είναι δυνατή η παρέκκλιση (οι εθνικές διατάξεις παρεκκλίσεως πρέπει να στηρίζονται σε νέα επιστημονικά δεδομένα στους προπαρατεθέντες τομείς· πρέπει να υφίσταται ειδικό πρόβλημα το οποίο συντρέχει μόνο στην περίπτωση του αιτούντος κράτους, το οποίο έχει ανακύψει μετά την έκδοση της οδηγίας). Η διαπίστωση αυτή θα μπορούσε να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι οι προϋποθέσεις αυτές δεν απαιτούνται για το άρθρο 95, παράγραφος 4, ΕΚ, όπως δεν απαιτούνταν για την αντίστοιχη παράγραφο του άρθρου 100 A· επομένως, η συνέχεια ανευρίσκεται το πολύ πολύ μόνο μεταξύ του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, και του άρθρου 95, παράγραφος 4, ΕΚ.
39. Είναι, πράγματι, αναντίρρητο ότι, στο μέτρο που αποσκοπούν στη ρύθμιση διαφορετικών καταστάσεων, οι παράγραφοι 4 και 5 του άρθρου 95 προβλέπουν διαφορετικές ρυθμίσεις. Πρέπει, εντούτοις, να υπάρξει συμφωνία ως προς τη φύση των διαφορών αυτών καθώς και ως προς τις συνέπειες που απορρέουν από τις διαφορές. Νομίζω, όμως, ότι οι διαφορές αυτές δεν μπορούν παρά να αφορούν το στοιχείο το οποίο προδήλως διαφοροποιεί τις δύο εξεταζόμενες περιπτώσεις, δηλαδή το γεγονός ότι η παράγραφος 5 αναφέρεται στη θέσπιση μέτρων παρεκκλίσεως μεταγενεστέρων του κοινοτικού μέτρου, τα οποία δικαιολογούνται από νέες επιστημονικές αποδείξεις. Επομένως, στο πλαίσιο του ακριβέστερου και λεπτομερέστερου καθεστώτος παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 95 ΕΚ, η παράγραφος 5 της διατάξεως αυτής είναι ακόμη περισσότερο «ειδική» από την προηγούμενη παράγραφο (πράγμα το οποίο επιβεβαιώνει τρόπον τινά η ίδια η παράγραφος 5, εφόσον αναφέρει ότι εφαρμόζεται «υπό την επιφύλαξη» της εν λόγω παραγράφου) υποβάλλοντας, κατά συνέπεια, την περίπτωση την οποία ρυθμίζει σε ακόμη αυστηρότερα κριτήρια από τα κριτήρια που απαιτεί η παράγραφος 4· και τούτο ενόψει τόσο των «επιτακτικών αναγκών» που λαμβάνονται υπόψη, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται η δυνατότητα θεσπίσεως μέτρου διασφαλίσεως, στην περίπτωση αυτή, όσο και των σκοπών «προστασίας του περιβάλλοντος ή του χώρου εργασίας», και κυρίως των προϋποθέσεων εφαρμογής της διατάξεως. Πράγματι, όπως προανέφερα, η εθνική διάταξη πρέπει να στηρίζεται σε «νέα επιστημονικά στοιχεία» και να δικαιολογείται από ειδικό πρόβλημα του οικείου κράτους, το οποίο ανέκυψε μετά την έκδοση της οδηγίας.
40. Πάντως, οι δύο τελευταίες προϋποθέσεις συνδέονται στενά μεταξύ τους, στο μέτρο που η ύπαρξη ειδικού προβλήματος δεν αρκεί για να δικαιολογήσει τη μεταγενέστερη εθνική διάταξη· πρέπει ακόμη να μεσολαβήσουν νέα επιστημονικά στοιχεία. Πράγματι, εάν η επίμαχη διάταξη διατύπωνε απλώς την πρώτη προϋπόθεση, τούτο θα αποτελούσε επιχείρημα υπέρ της απόψεως την ορθότητα της οποίας αμφισβητώ εν προκειμένω. Όμως, η εν λόγω διάταξη απαιτεί επίσης την ύπαρξη νέων αποδείξεων· για τον λόγο όμως ακριβώς αυτόν, η παράγραφος 5, και όχι η παράγραφος 4, αναφέρεται στην προϋπόθεση του ειδικού χαρακτήρα. Πράγματι, δεδομένου ότι οι αποδείξεις αυτές θα μπορούσαν, καθ' υπόθεση, να αφορούν το σύνολο των κρατών μελών ή μεγάλο αριθμό αυτών, γίνεται αισθητή η ανάγκη να διατυπωθεί με τον σαφέστερο τρόπο στο κείμενο της παραγράφου αυτής (και όχι επίσης στην παράγραφο 4) μια προϋπόθεση που αφορά ειδικά το αιτούν κράτος, συνδέεται με τα νέα επιστημονικά στοιχεία και δικαιολογεί ειδικά παρέκκλιση από το μέτρο εναρμονίσεως. Εάν η ερμηνεία αυτή δεν απέβαινε πειστική, θα έπρεπε ακόμη να διευκρινιστεί για ποιον μυστηριώδη λόγο ένα κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο να επικαλεστεί ειδικό πρόβλημα που ανακύπτει μόνο στην περίπτωσή του εάν θέλει να θεσπίσει μέτρα παρεκκλίσεως μετά την έκδοση της οδηγίας, όχι όμως αν επιθυμεί να διατηρήσει σε ισχύ της προϋφιστάμενες διατάξεις, ιδίως αν θεωρηθεί ότι όσον αφορά τις διατάξεις αυτές το εν λόγω κράτος είχε ήδη την ευκαιρία να υποστηρίξει τη θέση του στο στάδιο των προπαρασκευαστικών εργασιών για την έκδση της οδηγίας.
41. Το γεγονός ότι η προϋπόθεση της ειδικότητας ισχύει και στην περίπτωση του άρθρου 95, παράγραφος 4, ΕΚ, όπως ακριβώς επιβαλλόταν ήδη προηγουμένως στην περίπτωση του άρθρου 100 A, προκύπτει κατ' ουσίαν, κατ' εμέ, από θεωρήσεις λογικού χαρακτήρα. Πράγματι, φαίνεται, καταρχάς, ότι, στο μέτρο που εισάγει παρέκκλιση από τις αρχές περί ενιαίας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και περί ενότητας της αγοράς, το άρθρο 95, παράγραφος 4, ΕΚ πρέπει να αποτελέσει το αντικείμενο, όπως όλες οι διατάξεις που έχουν εξαιρετικό χαρακτήρα, ερμηνείας «η οποία αποκλείει τη διεύρυνσή της πέραν των προβλεπομένων ρητώς περιπτώσεων» . Αντιθέτως, η άποψη της οποίας την ορθότητα αμφισβητώ εν προκειμένω τείνει πράγματι στη διεύρυνση του περιεχομένου της διατάξεως. Εν πάση περιπτώσει, θεωρώ ότι είναι πολύ δύσκολο να συμβιβαστεί με το εν λόγω κριτήριο ερμηνείας η απαίτηση κράτους μέλους να επικαλεσθεί γενικώς την ανεπάρκεια του επιπέδου προστασίας που εξασφαλίζει ο κοινοτικός νομοθέτης για να ζητήσει, βάσει μονομερούς εκτιμήσεως όσον αφορά την ανάγκη ανυψώσεως του επιπέδου αυτού, να διατηρήσει σε ισχύ ή να θεσπίσει παρέκκλιση από τον κοινοτικό κανόνα και, κατά συνέπεια, από την αρχή της ενότητας της αγοράς. Φοβούμαι, αντιθέτως, ότι η ικανοποίηση της απαιτήσεως αυτής θα κατέληγε στη μετατροπή της διατάξεως του άρθρου 95, παράγραφος 4, ΕΚ σε πραγματική ρήτρα μόνιμης εξαιρέσεως από οποιαδήποτε οδηγία εναρμονίσεως, πράγμα που θα τελούσε σε σαφή αντίφαση προς τις αρχές και τους σκοπούς του συστήματος, καθώς και προς τη λογική που διαπνέει, εν ονόματι της προστασίας του γενικού συμφέροντος, την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στο μέτρο που οι επίμαχες διατάξεις λαμβάνουν ήδη σε μεγάλο βαθμό υπόψη τις απαιτήσεις των κρατών μελών που «θυσιάστηκαν» με τη μετάβαση στην ειδική πλειοψηφία, δεδομένου ότι προβλέπουν ρητώς σημαντική παρέκκλιση από την πάγια αρχή ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν πλέον να λάβουν μονομερώς μέτρα που δικαιολογούνται από την προστασία των επιτακτικών αναγκών του άρθρου 30 ΕΚ στους τομείς οι οποίοι αποτέλεσαν το αντικείμενο κοινοτικής εναρμονίσεως . Πράγματι, η θέσπιση των μέτρων αυτών θα μπορούσε να επιτραπεί εν προκειμένω καθόσον τηρούνται οι τεθείσες προϋποθέσεις. Νομίζω όμως ότι αυτό συνιστά ήδη αφ' εαυτού σημαντική ενίσχυση των ζητουμένων εγγυήσεων. Περαιτέρω βήματα, με τη μετατροπή των προϋποθέσεων αυτών σε δυνατότητα παρεκκλίσεως ad libitum, θα αποτελούσαν όχι συμβιβασμό αλλά κατάχρηση.
42. Στην πραγματικότητα, για να αποφευχθεί η εν λόγω παράδοξη συνέπεια, επιβάλλεται να γίνει δεκτό ότι απαιτούνται πρόσθετες αιτιολογίες και προϋποθέσεις για να μπορεί θεμιτώς να ζητηθεί παρέκκλιση· οι εν λόγω αιτιολογίες και προϋποθέσεις μπορούν να εντοπιστούν μόνο στην ύπαρξη ειδικού προβλήματος του ενδιαφερομένου κράτους, το οποίο δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί με τα γενικά μέτρα που περιλαμβάνονται στην οδηγία. Εάν πρόκειται, στην πραγματικότητα, για πρόβλημα κοινό σε όλα τα κράτη μέλη ή στην πλειονότητα αυτών, θα τεκμαιρόταν ότι έχει ήδη επιλυθεί με την οδηγία. Εάν όμως αυτό δεν συνέβη, θα πρέπει μάλλον να εξακριβωθεί αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις για να τεθεί υπό αμφισβήτηση η οδηγία, δεδομένου ότι αυτή πρέπει να εξασφαλίζει όχι μόνο γενική προστασία, αλλά και «υψηλό επίπεδο» προστασίας· εν πάση περιπτώσει, το πρόβλημα θα είχε γενικό χαρακτήρα και, επομένως, δεν είναι σαφές για ποιον λόγο θα έπρεπε να λυθεί αποκλειστικά υπέρ των ευτυχών υπηκόων ενός πλέον διστακτικού κράτους και μάλιστα εις βάρος της ενιαίας εφαρμογής της εναρμονισμένης ρυθμίσεως και, κατά συνέπεια, της λειτουργίας της κοινής αγοράς. Εάν, αντιθέτως, το επίπεδο αυτό είχε κριθεί κατάλληλο, δεν είναι σαφές γιατί θα πρέπει να γίνει δεκτή η ευχέρεια ενός κράτους να το ανυψώσει μονομερώς, έστω και με την αξιέπαινη πρόθεση να διασφαλίσει ακόμη μεγαλύτερη προστασία στους πολίτες του, και εν προκειμένω όμως εις βάρος της ενότητας της αγοράς, εκτός εάν το κράτος αυτό είναι ακριβώς σε θέση να αποδείξει την ύπαρξη καταστάσεως που αφορά μόνον αυτό και μπορεί να δικαιολογήσει τις εν λόγω συνέπειες.
43. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι το άρθρο 100 A, παράγραφος 4, προέβλεπε και την προϋπόθεση ειδικού προβλήματος του κράτους μέλους που ζητεί την παρέκκλιση. Όσον αφορά τις δύο άλλες προϋποθέσεις που διατυπώνονται στο άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ, ανέφερα ήδη ότι συνδέονται σαφώς με τον ειδικό χαρακτήρα της περιπτώσεως που αντιμετωπίζει η διάταξη αυτή. Εν πάση περιπτώσει, αν γίνει δεκτή η άποψη ότι το άρθρο 100 A, παράγραφος 4, αναφερόταν και στην περίπτωση της θεσπίσεως εθνικών διατάξεων μετά την έκδοση της οδηγίας, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άρθρο αυτό δεν μπορούσε να μην απαιτεί και την ύπαρξη στοιχείων τα οποία δεν ήσαν γνωστά ή δεν είχαν ληφθεί υπόψη προηγουμένως, ικανά να δικαιολογήσουν το γεγονός ότι το κράτος αυτό μπορεί να εξαιρεθεί εκ των υστέρων από την κοινοτική εναρμόνιση.
44. Χωρίς να επεκταθώ περισσότερο στο σημείο αυτό, θα περιοριστώ, κατά συνέπεια, να επαναλάβω ότι οι ουσιαστικοί λόγοι που ώθησαν τη Γερμανική Κυβέρνηση να εμμείνει στον λόγο αυτόν ακυρώσεως είναι πιθανώς λιγότερο βάσιμοι απ' ό,τι φρονεί η κυβέρνηση αυτή.
β) Η εφαρμογή του άρθρου 95 ΕΚ
45. Εν πάση περιπτώσει, και για να επανέλθω στο ζήτημα του μεταβατικού δικαίου που αναφέρθηκε ανωτέρω, πρέπει, καταρχάς, να γίνει δεκτό ότι η Συνθήκη του Άμστερνταμ δεν περιλαμβάνει μεταβατικές διατάξεις σχετικά με τις τροποποιήσεις που επέφερε στο άρθρο 100 A, ούτε άλλωστε όσον αφορά τις λοιπές τροποποιήσεις που εισήγαγε. Επομένως, πρέπει να αναφερθούν οι γενικές αρχές που έχουν εφαρμογή στην περίπτωση διαδοχής των νομικών κανόνων στον χρόνο.
46. Υπενθυμίζω συναφώς ότι, κατά γενικώς παραδεδεγμένη και επαναλαμβανόμενη στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου αρχή, «οι νόμοι που τροποποιούν μια νομοθετική διάταξη εφαρμόζονται, πλην παρεκκλίσεως, επί των μελλοντικών αποτελεσμάτων μιας καταστάσεως γεννηθείσας υπό το κράτος της παλαιάς νομοθεσίας» . Στην περίπτωση αυτή γίνεται λόγος για άμεση ισχύ του κανόνα, στο μέτρο που «το χρονικό πεδίο ενός κανόνα καλύπτει και τα μελλοντικά αποτελέσματα συνεχών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν μεν αλλά δεν είχαν παγιωθεί πριν από τη θέση του κανόνα σε ισχύ» . Επομένως, έχει σημασία να καθοριστεί το χρονικό σημείο κατά το οποίο παγιώθηκε η νομική κατάσταση, διότι το εν λόγω χρονικό σημείο αποδεικνύεται κρίσιμο για την επιλογή του εφαρμοστέου κανόνα· η υπό κρίση κατάσταση θα ρυθμιστεί, πράγματι, από τον κανόνα που ισχύει κατά τον χρόνο κατά τον οποίο παγιώθηκε.
47. Νομίζω ότι μπορώ να συμφωνήσω, συναφώς, με την παρατήρηση που διατύπωσε η Επιτροπή, η οποία υπογραμμίζει ότι η υποβολή από κράτος μέλος αιτήσεως δυνάμει του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορεί να δημιουργήσει υπέρ του αιτούντος κράτους οποιαδήποτε οριστική νομική θέση, εφόσον μόνον η απόφαση που θα λάβει η Επιτροπή επί της αιτήσεως αυτής μπορεί να έχει τέτοια συνέπεια. Επομένως, είναι προφανές ότι σημασία για τον καθορισμό του εφαρμοστέου κανόνα έχει ο χρόνος εκδόσεως της αποφάσεως της Επιτροπής και όχι ο χρόνος καταθέσεως της αιτήσεως. Άλλωστε, έμμεση επιβεβαίωση του γεγονότος ότι η απόφαση της Επιτροπής παγιώνει τη διαδικασία προκύπτει και από την απόφαση Kortas, με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η απλή κοινοποίηση, κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ, δεν έχει επιπτώσεις στα άμεσα αποτελέσματα της οδηγίας, εφόσον η Επιτροπή δεν έχει εκδώσει την εξουσιοδοτική απόφαση · κατά συνέπεια, η απόφαση αυτή «έχει τον χαρακτήρα αδείας, με συστατικό αποτέλεσμα» , δηλαδή αποτελεί προϋπόθεση για την εφαρμογή των εθνικών διατάξεων που είναι αυστηρότερες από την οδηγία.
48. Τέλος, νομίζω ότι οι προτάσεις μου επί του σημείου αυτού δεν μπορούν να τεθούν υπό αμφισβήτηση ούτε βάσει θεωρήσεων που απορρέουν από την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Πράγματι, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο, «μολονότι η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εντάσσεται στις θεμελιώδεις αρχές της Κοινότητας, κατά πάγια νομολογία η αρχή αυτή δεν μπορεί να επεκταθεί τόσο ώστε να παρακωλύει, κατά τρόπο γενικό, την εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων επί των μελλοντικών συνεπειών καταστάσεων που έχουν δημιουργηθεί υπό την προγενέστερη ρύθμιση» .
49. Υπό το πρίσμα των προηγουμένων, φρονώ, κατά συνέπεια, ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
2. Μη τήρηση της αρχής «audiatur et altera pars» και παράβαση του καθήκοντος αγαστής συνεργασίας
50. Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως που προβάλει η Γερμανική Κυβέρνηση στηρίζεται σε παραβίαση εκ μέρους της Επιτροπής της αρχής «audiatur et altera pars» και σε παράβαση του καθήκοντος αγαστής συνεργασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 10 ΕΚ.
Επιχειρήματα των διαδίκων
51. Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή, με την απόφασή της, αφενός, προσέβαλε τα δικαιώματα άμυνας που αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο και, αφετέρου, παρέβη το άρθρο 10 ΕΚ, το οποίο προβλέπει υποχρέωση συνεργασίας μεταξύ των κοινοτικών οργάνων και των κρατών μελών. Η Επιτροπή όφειλε να κοινοποιήσει στη Γερμανική Κυβέρνηση την πρόθεσή της να εκδώσει την απόφασή της σύμφωνα με το νέο άρθρο 95 ΕΚ και όχι πλέον βάσει του άρθρου 100 A της Συνθήκης ΕΚ, για να παράσχει στη Γερμανία τη δυνατότητα να συμπληρώσει την αίτησή της λαμβάνοντας υπόψη τις νέες προϋποθέσεις παραδεκτού που προβλέπει η διάταξη, όπως τροποποιήθηκε. Συναφώς, η Γερμανική Κυβέρνηση υπενθυμίζει, καταρχάς, ότι, σε παρεμφερή υπόθεση που αφορούσε επίσης τη θέσπιση εθνικών διατάξεων που παρεκκλίνουν από οδηγία εναρμονίσεως , η Επιτροπή κοινοποίησε εγκαίρως την επελθούσα τροποποίηση της νομικής βάσεως τόσο της διαδικασίας η οποία είχε κινηθεί όσο και της επακολουθήσασας αποφάσεως . Επί πλέον, η παράβαση του καθήκοντος αγαστής συνεργασίας προκύπτει και από το γεγονός ότι, αφού τροποποίησε την εφαρμοστέα διάταξη κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, εκθέτοντας κατά τον τρόπο αυτόν σε κίνδυνο τη Γερμανία, η Επιτροπή παρέβη τη νέα διάταξη, όσον αφορά ιδίως μια ευνοϊκή για το Γερμανικό Κράτος πτυχή, δηλαδή την προθεσμία των έξι μηνών που τάσσεται στην Επιτροπή για να εκδώσει την απόφασή της.
52. Η Επιτροπή αρνείται ότι είναι υποχρεωμένη να ενημερώνει τα κράτη μέλη για τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου που έχουν εφαρμογή σε συγκεκριμένο χρονικό σημείο και προβάλλει, συναφώς, ότι η αρχή κατά την οποία δεν τεκμαίρεται ότι τα κράτη μέλη αγνοούν τον εφαρμοστέο νόμο ισχύει για τα κράτη. Εν προκειμένω, άλλωστε, τα επίμαχα νομοθετικά στοιχεία ήσαν απολύτως γνωστά σε όλους και είναι σαφές ότι η Γερμανία γνώριζε την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, όπως επίσης δεν αγνοούσε ότι η Συνθήκη αυτή δεν προέβλεπε μεταβατικό καθεστώς όσον αφορά τις διατάξεις που ασκούν επιρροή στην παρούσα διαφορά. Υπό τις συνθήκες αυτές, τίποτε δεν εμπόδιζε το Γερμανικό Κράτος να τροποποιήσει αντιστοίχως την αίτησή του μετά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Η Επιτροπή αρνείται επίσης ότι το γεγονός ότι υιοθέτησε διαφορετική συμπεριφορά σχετικά με τις γερμανικές διατάξεις περί του κρεοζώτου μπορεί, κατά τον ένα ή τον άλλο τρόπο, να στηρίξει την άποψη της προσφεύγουσας κυβερνήσεως. Αντιθέτως, η Γερμανία μπορούσε ακριβώς να συναγάγει από την κοινοποίηση αυτή ότι οι αιτήσεις που υποβλήθηκαν δυνάμει του άρθρου 100 Α της Συνθήκης ΕΚ θα εξετάζονταν εφεξής σύμφωνα με το άρθρο 95 ΕΚ. Προκειμένου, τέλος, για την υπέρβαση της προθεσμίας των έξι μηνών που προβλέπει η διάταξη αυτή, ανέφερα ήδη ότι, κατά την Επιτροπή, η προθεσμία αυτή άρχισε να τρέχει από την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος της νέας Συνθήκης.
Εκτίμηση
53. Μολονότι είναι αδιαμφισβήτητο ότι η Επιτροπή υποχρεούται να σέβεται ενδοιαστικώς τα δικαιώματα άμυνας στα πλαίσια διαδικασιών όπως αυτή της υπό κρίση υποθέσεως, νομίζω ότι είναι δύσκολο να της προσαφθεί ότι δεν κοινοποίησε, εν προκειμένω, στη Γερμανία τη νέα νομική βάση στην οποία είχε την πρόθεση να στηρίξει την απόφασή της κατόπιν της ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Είναι, πράγματι, εντελώς αδιανόητο να μην είχε η Γερμανική Κυβέρνηση γνώση της ενάρξεως της ισχύος, την 1η Μα_ου 1999, της νέας Συνθήκης, ούτε του γεγονότος ότι η Συνθήκη αυτή δεν περιελάμβανε μεταβατικές διατάξεις σχετικά με την αντικατάσταση του άρθρου 100 Α της Συνθήκης ΕΚ από το άρθρο 95 ΕΚ, πράγμα που θα είχε ως συνέπεια ενδεχόμενη εφαρμογή της προαναφερθείσας αρχής της υπεροχής των μεταγενεστέρων νόμων. Δεν μπορώ επίσης να ταχθώ με τα συμπεράσματα τα οποία αντλεί η Γερμανική Κυβέρνηση από την ανακοίνωση που απέστειλε η Επιτροπή σχετικά με την τροποποίηση του εφαρμοστέου δικαίου στην υπόθεση του κρεοζώτου. Πράγματι, όπως παρατήρησε η καθής, η ανακοίνωση αυτή όχι μόνο δεν στηρίζει την προσδοκία ότι η Επιτροπή θα εφάρμοζε το προηγούμενο δίκαιο σε άλλες υποθέσεις, αλλά, αντιθέτως, έπρεπε να αποτελέσει πρόσθετη ένδειξη, εάν υπήρχε ακόμη ανάγκη άλλης ενδείξεως, του γεγονότος ότι καθιερώθηκε νέο σύστημα από την 1η Μα_ου 1999.
54. Επομένως, δεν νομίζω ότι είναι δυνατόν να εντοπισθεί στη συμπεριφορά της Επιτροπής προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας του αιτούντος κράτους ή παράβαση του καθήκοντος αγαστής συνεργασίας, το οποίο πρέπει να διέπει τις σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο διότι, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, τίποτε δεν εμπόδισε, ενδεχομένως, την Γερμανική Κυβέρνηση να συμπληρώσει, με δική της πρωτοβουλία, τον συνημμένο στην αίτησή της φάκελο, χωρίς μάλιστα η Επιτροπή να της απευθύνει ρητή πρόσκληση προς τούτο. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί εκ νέου ότι, στην προπαρατεθείσα απόφαση Kortas, το Δικαστήριο τόνισε ότι τόσο η Επιτροπή όσο και το οικείο κράτος μέλος πρέπει να επιδείξουν ιδιαίτερη επιμέλεια στα πλαίσια του συστήματος κοινοποιήσεως του άρθρου 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ (σκέψη 35).
55. Προκειμένου, τέλος, για τη γερμανική αιτίαση που αντλείται από τη διάρκεια της επίμαχης διαδικασίας, νομίζω ότι ορθώς η Επιτροπή επικαλείται το γεγονός ότι η προθεσμία αυτή δεν μπορούσε να αρχίσει να τρέχει παρά κατά την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος του νέου κειμένου, εφόσον το προηγούμενο κείμενο δεν επέβαλε προθεσμία.
56. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί. Εάν, πάντως, το Δικαστήριο αποφασίσει να επιλύσει το ζήτημα υπό την αντίθετη έννοια, επιθυμώ να υπογραμμίσω ότι, στην οπτική της απόψεως την οποία υποστήριξα ανωτέρω, οι παραλήψεις που προσάπτει η Γερμανία στην Επιτροπή δεν άσκησαν καμία επιρροή στο αποτέλεσμα της διαδικασίας. Πράγματι, στο μέτρο που θεωρώ ότι δεν υπάρχουν αξιοσημείωτες διαφορές μεταξύ των προϋποθέσεων παραδεκτού των εθνικών μέτρων παρεκκλίσεως πριν και μετά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, καμία ζημία δεν θα μπορούσε να προκύψει, κατ' εμέ, από τη συμπεριφορά που προσάπτεται εν προκειμένω στην Επιτροπή. Θα υπενθυμίσω, εν ανάγκη, ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας μπορεί να επιφέρει την ακύρωση αποφάσεως μόνον εάν, ελλείψει της πλημμέλειας αυτής, η διαδικασία θα είχε καταλήξει σε διαφορετικό αποτέλεσμα .
3. Εσφαλμένη επιλογή του άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ ως νομικής βάσεως
57. Η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλείται, επί πλέον, ότι ακόμη και αν υποτεθεί ότι το άρθρο 95 ΕΚ έχει εφαρμογή εν προκειμένω, την ορθή νομική βάση της αποφάσεως της Επιτροπής θα αποτελούσε η παράγραφος 4 και όχι η παράγραφος 5 της διατάξεως αυτής. Πράγματι, παρά το γεγονός ότι χρησιμοποιεί το ρήμα «να διατηρήσει», αντί της γενικότερης φράσεως «να εφαρμόσει», που περιλαμβανόταν στο προηγούμενο κείμενο, το άρθρο 95, παράγραφος 4, ΕΚ αφορά επίσης την περίπτωση κατά την οποία τα νέα μέτρα θεσπίστηκαν με την ευκαιρία της μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της εναρμονισμένης κοινοτικής νομοθεσίας. Εν πάση περιπτώσει, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι εθνικές διατάξεις, για τη θέσπιση των οποίων είχε ζητήσει εν προκειμένω την άδεια, στην πραγματικότητα ίσχυαν ήδη στο εσωτερικό δίκαιο. Παραθέτει, προς τούτο, διάφορες κανονιστικές διατάξεις που ισχύουν στο γερμανικό εργατικό δίκαιο, καθώς και τη συναινετική διαδικασία θεσπίσεως κανονιστικών κανόνων που εφαρμόζονται ήδη με τις οικείες επιχειρήσεις .
58. Η Επιτροπή αντιτάσσει απλώς ότι οι επίμαχες γερμανικές διατάξεις ουδόλως ίσχυαν, στην πραγματικότητα, κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας και ότι ούτε σήμερα ισχύουν. Πράγματι, όπως επιβεβαιώνεται τόσο από την κοινοποίηση όσο και από την προσφυγή της Γερμανίας, πρόκειται για διατάξεις τις οποίες η Γερμανική Κυβέρνηση οφείλει ακόμη να θεσπίσει εάν λάβει τη σχετική άδεια. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία περί του ότι η κατάλληλη νομική βάση της αποφάσεως δεν μπορούσε παρά να είναι το άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ.
59. Νομίζω, πράγματι, ότι δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί το γεγονός ότι το ρήμα «να διατηρήσει» αναφέρεται σε διατάξεις που ίσχυαν πριν από την εναρμόνιση, ενώ το ρήμα «να θεσπίσει» αφορά νέες διατάξεις. Άλλωστε, ούτε η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητεί, κατ' ουσίαν, ότι επιχειρεί να συνδέσει τα επίμαχα μέτρα παρεκκλίσεως με προϋφιστάμενες διατάξεις που ισχύουν σε άλλους τομείς του εθνικού δικαίου.
60. Είναι δεδομένο ότι οι επίμαχες εθνικές διατάξεις δεν υφίσταντο κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας. Είναι αλυσιτελής η επίκληση, κατά της διαπιστώσεως αυτής, των αυτορρυθμιστικών πρακτικών της βιομηχανίας, οι οποίες, ακριβώς λόγω της φύσεώς τους, δεν μπορούσαν να ανυψωθούν στο επίπεδο διατάξεως του θετικού δικαίου και οι οποίες δεν είχαν, εν πάση περιπτώσει, δεσμευτικό αποτέλεσμα παρά μόνο για όσους υπάγονταν σ' αυτές. Δεν εξυπηρετεί επίσης σε τίποτα η υπόμνηση της υπάρξεως κανόνων που ικανοποιούν τον ίδιο σκοπό σε άλλους τομείς της εθνικής έννομης τάξεως. Για να τύχει εφαρμογής το άρθρο 95, παράγραφος 4, ΕΚ, θα έπρεπε να υφίσταται ήδη εθνική ρύθμιση στον τομέα της ταξινομήσεως και της επισημάνσεως λαμβάνουσα υπόψη της ορυκτές ίνες· όπως, όμως, παρατηρεί η Επιτροπή, σχετική ρύθμιση δεν υφίστατο και εξακολουθεί να μην υφίσταται στο γερμανικό δίκαιο. Επομένως, είναι αναντίρρητο ότι η νομιμότητα της μεταγενέστερης θεσπίσεως ενός μέτρου έπρεπε να αξιολογηθεί βάσει του άρθρου 95, παράγραφος 5.
4. Εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ
61. Επικουρικώς, η Γερμανία αμφισβητεί το βάσιμο της εκτιμήσεως στην οποία προέβη η Επιτροπή βάσει του άρθρου 95, παράγραφος 5, με το αιτιολογικό ότι, κατ' αυτήν, η κοινοποίηση πληρούσε όλες τις προϋποθέσεις που απαιτεί η διάταξη αυτή: οι εθνικές διατάξεις στηρίζονταν σε νέα επιστημονικά στοιχεία σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος και του χώρου εργασίας και το πρόβλημα το οποίο επρόκειτο να αντιμετωπίσουν αποτελεί πρόβλημα που αφορά ειδικά τη Γερμανία και ανέκυψε μετά τη θέσπιση της κοινοτικής ρυθμίσεως. Θα εξετάσω, όχι κατ' ανάγκην με τη σειρά αυτή, τις τρεις προϋποθέσεις καθώς και τα προβαλλόμενα επιχειρήματα όσον αφορά το ζήτημα αν οι προϋποθέσεις αυτές συντρέχουν ή όχι.
Επιχειρήματα των διαδίκων
62. Όσον αφορά τον ειδικό χαρακτήρα της καταστάσεώς της, η Γερμανία ισχυρίζεται, στο μέτρο που το ζήτημα ασκεί εν προκειμένω επιρροή, ότι την αφορά ιδιαιτέρως το πρόβλημα των ορυκτών ινών, λόγω τόσο της λίαν εκτεταμένης χρήσεως των εν λόγω ινών όσο και της ειδικής συνθέσεως της ομάδας των χρηστών ορυκτών ινών. Όσον αφορά το πρώτο σημείο, παρατηρεί ότι, το 1997, η κατανάλωση ορυκτών ινών ανήλθε στη Γερμανία σε 20 εκατομμύρια κυβικών μέτρων επί 60 εκατομμυρίων που καταναλώθηκαν στο σύνολο της Ενώσεως, ενώ ο αριθμός των εκτεθειμένων εργαζομένων ανήλθε σε 500 000, αριθμός ο οποίος προφανώς είναι σαφώς υψηλότερος αυτού των άλλων κρατών μελών, τούτο δε ανεξαρτήτως του αριθμού των κατοίκων, εφόσον οι στατιστικές πωλήσεων ορυκτών ινών καθιστούν εμφανές ότι η ετήσια κατανάλωση ανά κάτοικο ισοδυναμεί στη Γερμανία με 0,25 κυβικά μέτρα, έναντι ενός ευρωπαϊκού μέσου όρου της τάξεως του 0,16 κυβικού μέτρου.
63. Όσον αφορά το δεύτερο σημείο, η προσφεύγουσα κυβέρνηση επισημαίνει ότι η γερμανική αγορά αποτελείται σε μεγάλο μέρος από ασχολούμενους ερασιτεχνικά με τα μαστορέματα, δηλαδή από ιδιώτες χωρίς ειδική κατάρτιση. Τούτο οφείλεται τόσο στην ευχέρεια χρήσεως των υλικών αυτών όσο και στην τυπικά γερμανική στάση, η οποία συνίσταται στην αποφυγή της χρησιμοποιήσεως, εφόσον είναι δυνατόν, μισθωτών εργατών για την πραγματοποίηση εργασιών οι οποίες δεν απαιτούν ειδικές γνώσεις, δεδομένου του υψηλού κόστους της ώρας εργασίας. Αφενός, οι προδιαγραφές που αφορούν την ασφάλεια της εργασίας δεν εφαρμόζονται στη δεύτερη αυτή κατηγορία χρηστών και, αφετέρου, οι χρήστες αυτοί δεν είναι συνηθισμένοι να λαμβάνουν ειδικές προφυλάξεις, λόγω του ότι εργάζονται με χαμηλότερο κόστος.
64. Ο ειδικός χαρακτήρας της γερμανικής καταστάσεως απορρέει επίσης, αφενός, από τις κλιματολογικές συνθήκες της χώρας αυτής, η οποία γνωρίζει λίαν δριμείς χειμώνες και, αφετέρου, από την εφαρμογή αυστηρότερης σε σχέση με τις άλλες χώρες περιβαλλοντικής πολιτικής, η οποία αποσκοπεί στην ενθάρρυνση της χρησιμοποιήσεως των μέσων θερμομονώσεως. Πράγματι, κατά τα τελευταία έτη, οι νόμιμες προδιαγραφές σχετικά με τη θερμομόνωση των νέων κατασκευών ενισχύθηκαν βαθμηδόν. Επί πλέον, η Γερμανία προετοιμάζει επίσης μια κανονιστική απόφαση σχετικά με τη μόνωση των παλαιών κτιρίων, προκειμένου να επιτύχει τους στόχους μειώσεως των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου που τέθηκαν με το πρωτόκολλο του Kyoto της 7ης Δεκεμβρίου 1997. Οι στόχοι αυτοί επιβάλλουν, πράγματι, στη Γερμανική Κυβέρνηση να δραστηριοποιηθεί, ειδικώς, στον τομέα της ενεργειακής αποδόσεως των κτιρίων, λαμβανομένου υπόψη ότι το ένα τέταρτο περίπου των εκπομπών μονοξειδίου του άνθρακα στη Γερμανία οφείλεται στην κατανάλωση ενέργειας για την οικιακή θέρμανση από τα νοικοκυριά.
65. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να αναμένεται, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, μεγάλη αύξηση της ζητήσεως μονωτικού υλικού τα επόμενα έτη, οπότε ο ειδικός χαρακτήρας της γερμανικής καταστάσεως πρόκειται να παγιωθεί. Τούτο θα συμβεί κατά μείζονα λόγο διότι η μεγάλη ευαισθησία στα οικολογικά θέματα κατέστησε εμφανή την ανάγκη να ακολουθηθεί αποτελεσματικότερη ενεργειακή πολιτική, οπότε η χώρα θα πρέπει να αντιμετωπίσει στο μέλλον αισθητή αύξηση της καταναλώσεως ορυκτών ινών. Επομένως, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι ο υγειονομικός κίνδυνος είναι εντονότερος στη Γερμανία απ' ό,τι στις χώρες που είναι ήδη εφοδιασμένες στον τομέα της θερμομονώσεως, όπως η Φινλανδία και οι λοιπές βόρειες χώρες.
66. Επί πλέον, η αίτηση μέτρων παρεκκλίσεως τηρεί επίσης, κατά την προσφεύγουσα κυβέρνηση, την προϋπόθεση που αφορά την επέλευση προβλήματος που μπορεί να δικαιολογήσει την παρέκκλιση. Πράγματι, το πρόβλημα αυτό ανέκυψε μετά την έκδοση της οδηγίας εναρμονίσεως, εφόσον ο υγειονομικός κίνδυνος αυξήθηκε, όπως αναφέρθηκε, στη Γερμανία, λόγω της μεγαλύτερης αυστηρότητας στην πολιτική της οικονομίας ενέργειας, κυρίως κατόπιν της υπογραφής του πρωτοκόλλου του Kyoto, μερικές ημέρες μετά την έκδοση της οδηγίας.
67. Τέλος, όσον αφορά την ύπαρξη νέων επιστημονικών στοιχείων,
η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι επιστημονικές μελέτες που δημοσιεύθηκαν τα έτη 1998 και 1999, δηλαδή μετά την έκδοση της οδηγίας, επιβεβαιώνουν τις υπόνοιες όσον αφορά τις ενδεχόμενες καρκινογόνες συνέπειες των ορυκτών ινών και δικαιολογούν, επομένως, τόσο την προσέγγιση που πρότειναν οι γερμανικές αρχές όσο και την αμφισβήτηση της ορθότητας των κριτηρίων που υιοθέτησε η οδηγία 97/69. Άλλωστε, η Γερμανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η αξιολόγηση των στοιχείων ως νέων πρέπει να γίνει κατά εύλογο τρόπο, στο μέτρο που είναι γνωστό ότι η επιστημονική και τεχνική πρόοδος δεν πραγματοποιείται, γενικώς, με επαναστατικές καινοτομίες, αλλά αποτελεί το αντικείμενο συνεχούς εξελίξεως. Στην προοπτική αυτή, οι μελέτες που προσανατολίζουν σε νέα ερμηνεία των προηγουμένων γνώσεων και παρέχουν κατά τον τρόπο αυτόν τη δυνατότητα να αναλυθεί και να επιλυθεί με νέους όρους ένα ήδη γνωστό πρόβλημα αποτελούν επίσης νέα επιστημονικά στοιχεία. Προκειμένου, τέλος, περί της ενστάσεως που αντλείται από την καθυστερημένη επίκληση των μελετών αυτών, η Γερμανική Κυβέρνηση αντιτάσσει ότι η καθυστέρηση αυτή πρέπει να καταλογιστεί στην Επιτροπή, στο μέτρο που, κατόπιν της εκ μέρους της παραβιάσως της αρχής της κατ' αντιπαράθεση διαδικασίας και του καθήκοντος αγαστής συνεργασίας, η Γερμανία βρέθηκε σε αδυναμία να επικαλεσθεί τα επιχειρήματα αυτά από την αρχή.
68. Η Επιτροπή θέτει συστηματικά υπό αμφισβήτηση το γεγονός ότι οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ συντρέχουν εν προκειμένω.
69. Αρνείται, καταρχάς, ότι οι κίνδυνοι που απορρέουν από τη χρήση ορυκτών ινών δημιουργούν ειδικό πρόβλημα για τη Γερμανία και υπενθυμίζει συναφώς τη γνώμη της SCTEE, κατά την οποία «[t]he relevant scientific evidence mentioned [...] relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany» . Η Επιτροπή αποκλείει, ειδικότερα, τη δυνατότητα να προβληθεί προς την αντίθετη κατεύθυνση ο αυξημένος αριθμός των εκτεθειμένων κατοίκων, η εκτεταμένη χρήση των ορυκών ινών ή η αυξημένη κατανάλωση ενέργειας για οικιακή θέρμανση, διότι πρόκειται για στοιχεία κοινά σε άλλα κράτη μέλη. Εν πάση περιπτώσει, όσον αφορά την ετήσια κατανάλωση ορυκτών ινών ανά κάτοικο, η οποία, κατά τους αριθμούς που προσκόμισε η Γερμανική Κυβέρνηση, είναι πολύ υψηλότερη στη Γερμανία απ' ό,τι στο υπόλοιπο της Ευρώπης, η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η προσφεύγουσα κυβέρνηση δεν είχε κοινοποιήσει τα στατιστικά αυτά στοιχεία με την αίτησή της και ότι, κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορούσε να τα λάβει υπόψη. Τέλος, η παραπομπή στο πρωτόκολλο του Kyoto, που δεν έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ, δεν ασκεί προφανώς επιρροή εν προκειμένω.
70. Όσον αφορά τις επιστημονικές αποδείξεις που προβάλει η Γερμανία προς στήριξη της αιτήσεώς της, η Επιτροπή αντιτάσσει το όψιμο των ισχυρισμών της προσφεύγουσας, δεδομένου ότι η γερμανική κοινοποίηση δεν αναφέρθηκε στις μελέτες που δημοσιεύθηκαν το 1998, ενώ η Γερμανία όφειλε να τις κοινοποιήσει. Επομένως, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι δεν τις έλαβε υπόψη στην απόφασή της. Επί της ουσίας, η άποψή της επιρρωννύεται, εν πάση περιπτώσει, από τα επιχειρήματα που προβάλλει η Φινλανδική Κυβέρνηση, η οποία, στα πλασία της παρεμβάσεώς της, αρνείται ότι τα επιστημονικά στοιχεία που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση είναι πράγματι νέα και ισχυρίζεται, κατά τρόπο πλέον ριζοσπαστικό, ότι δεν είναι δυνατόν να τεθεί όριο μεταξύ καρκινογόνων και μη καρκινογόνων ινών βάσει ασφαλών επιστημονικών δεδομένων· το όριο αυτό δεν μπορεί να στηρίζεται παρά στην εκτίμηση στην οποία προέβη, όπως συνέβη στην πραγματικότητα στην προκειμένη περίπτωση, ο κοινοτικός νομοθέτης βάσει διακριτικής ευχέρειας και η οποία δεν μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση από κράτος μέλος.
71. Όσον αφορά, τέλος, την προϋπόθεση που ανάγεται στην επέλευση του προβλήματος που επικαλείται το κράτος το οποίο ζητεί την παρέκκλιση, η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η αίτηση της Γερμανικής Κυβερνήσεως δεν αναφερόταν ούτε στο πρωτόκολλο του Kyoto, ούτε στις τροποποιήσεις που το πρωτόκολλο αυτό προκάλεσε στην πολιτική της κυβερνήσεως αυτής, ούτε σε άλλα νέα στοιχεία· αντιθέτως, η αίτηση αυτή δημιουργούσε την εντύπωση ότι η Γερμανία αντιμετώπιζε τον κίνδυνο των ορυκτών ινών ήδη από πολλά έτη.
Εκτίμηση
72. Πρέπει, καταρχάς, να υπογραμμίσω ότι οι προϋποθέσεις που διατυπώνονται στο άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ είναι σωρευτικές, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι μια αίτηση παρεκκλίσεως υπό την έννοια της διατάξεως αυτής θα μπορέσει να ικανοποιηθεί μόνον εφόσον συντρέχουν όλες οι εν λόγω προϋποθέσεις. Πρέπει ακόμη να προστεθεί, εφόσον είναι αναγκαίο, ότι το βάρος αποδείξεως ότι συντρέχουν οι εν λόγω προϋποθέσεις φέρει το κράτος το οποίο ζητεί την παρέκκλιση.
73. Για να έλθω στην εξέταση των διαφόρων προϋποθέσεων, πρέπει να παρατηρήσω, καταρχάς, ότι η αίτηση που κοινοποιήθηκε το 1998 δεν επικαλείται καμιά πραγματική κατάσταση που αφορά ειδικά τη Γερμανία και μπορεί να δικαιολογήσει τη θέσπιση διαφορετικών μέτρων από τα προβλεπόμενα στην οδηγία 97/69. Ακόμη και αν δεν ληφθεί υπόψη η παρατήρηση αυτή και ενόψει των λόγων που προέβαλε η προσφεύγουσα κυβέρνηση κατά την παρούσα διαδικασία, η προϋπόθεση του ειδικού χαρακτήρα δεν φαίνεται να πληρούται.
74. Πράγματι, όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, το επιχείρημα σχετικά με τη μεγάλη χρήση των ορυκτών ινών από τους ιδιώτες δεν φαίνεται πειστικό, δεδομένου ότι η εξέλιξη αυτή διαπιστώθηκε και σε άλλα κράτη μέλη. Δεν νομίζω επίσης ότι μπορώ να συμφωνήσω με το επιχείρημα που στηρίζεται στην αυξημένη κατανάλωση ενέργειας για την οικιακή θέρμανση. Πράγματι, όπως υπογράμμισε η καθής, δεν αποδείχθηκε ότι η κατανάλωση ανά κάτοικο είναι υψηλότερη στη Γερμανία απ' ό,τι αλλού. Αντιθέτως, η ένσταση που προέβαλε συναφώς η Φινλανδία, ως παρεμβαίνουσα, φαίνεται να έχει ιδιαίτερη σημασία. Η χώρα αυτή παρατηρεί, πράγματι, ότι οι Βόρειες Χώρες έχουν ακόμη δριμύτερο κλίμα, ότι έχουν, κατά συνέπεια, πιθανότατα ακόμη σημαντικότερες ανάγκες ενέργειας και ότι, για τον λόγο αυτόν, χρησιμοποιούν και μεγάλες ποσότητες μονωτικών υλικών για κτίρια και, μεταξύ άλλων, ορυκτές ίνες. Εάν αυτό συμβαίνει, η προσφεύγουσα κυβέρνηση δεν μπορεί να ισχυριστεί ούτε ότι οι εθνικές διατάξεις που θεσπίστηκαν προκειμένου να τηρηθούν τα κριτήρια του πρωτοκόλλου του Kyoto θα έχουν ως συνέπεια σημαντικότερη κατανάλωση ορυκτών ινών στη Γερμανία απ' ό,τι αλλού.
75. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι η ειδική κατάσταση της Γερμανίας δεν διαπιστώθηκε ούτε αποδείχθηκε θα πρέπει να αρκεί, βάσει των όσων διατυπώθηκαν ανωτέρω, για την απόρριψη του παρόντος λόγου ακυρώσεως. Νομίζω, εντούτοις, ότι πρέπει να εξετασθούν επίσης, για λόγους πληρότητας, οι λοιπές προπαρατεθείσες προϋποθέσεις.
76. Όσον αφορά, καταρχάς, την προϋπόθεση κατά την οποία το πρόβλημα πρέπει να έχει ανακύψει μετά την έκδοση της οδηγίας, θεωρώ ότι η προϋπόθεση αυτή μπορεί, κατ' αρχήν, να συντρέχει έστω και αν οι επιτακτικές ανάγκες του κράτους μέλους στον τομέα της υγείας και της ασφάλειας έχουν ήδη ληφθεί υπόψη, γενικώς, κατά την έκδοση της οδηγίας. Πράγματι, αυτό που έχει σημασία είναι η παρούσα κατάσταση, όπως αυτή εμφανίζεται μετά την έκδοση της οδηγίας, αν όχι συνεπεία της εκδόσεως της οδηγίας αυτής. Επομένως, ο χαρακτήρας του προβλήματος ως νέου θα πρέπει να εκτιμηθεί ενόψει, ειδικότερα, των πραγματικών στοιχείων που ελήφθησαν υπόψη κατά την προετοιμασία της οδηγίας, των σκοπών προστασίας που υιοθετήθηκαν τελικά από την οδηγία και της προσφορότητας, σε σχέση με τη νέα κατάσταση, των μέσων που θεσπίστηκαν για την αντιμετώπιση του προβλήματος.
77. Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να σημειωθεί ότι, στην ανακοίνωση του 1998, η Γερμανία αναφέρεται προφανώς σε αμετάβλητη πραγματική κατάσταση ή, τουλάχιστον, δεν φρονίζει να εντοπίσει την εμφάνιση οποιουδήποτε νέου στοιχείου. Περιορίστηκε να επικαλεσθεί, κατά τη διαδικασία, πλείονα όχι παρόντα αλλά μόνον μελλοντικά στοιχεία κανονιστικού χαρακτήρα (που συνδέονται κυρίως με το πρωτόκολλο του Kyoto). Επομένως, δεν νομίζω ότι είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι η προϋπόθεση αυτή πληρούται.
78. Όσον αφορά, τέλος, την τελευταία προϋπόθεση που ανάγεται στην ύπαρξη νέων επιστημονικών στοιχείων, συμφωνώ με την παρατήρηση της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι η επιστημονική πρόοδος είναι μια συνεχής διαδικασία και ότι ο «νέος χαρακτήρας» των στοιχείων αυτών δεν μπορεί, επομένως, να εκτιμηθεί βάσει των κριτηρίων «συμβολαιογράφου», προκειμένου για το χρονικό σημείο κατά το οποίο οι αποδείξεις αυτές διαδόθηκαν επισήμως ή για το χρονικό σημείο κατά το οποίο απέκτησαν νέα σημασία. Πάντως, στο κράτος μέλος το οποίο επικαλείται την ανάγκη παρεκκλίσεως εναπόκειται να αποδείξει είτε ότι τα στοιχεία είναι πράγματι και κατά κυριολεξία «νέα» είτε ότι αντιμετωπίζει νέα κατάσταση, ενόψει της οποίας ακόμη και ήδη γνωστά επιστημονικά στοιχεία απαιτούν νέα αξιολόγηση.
79. Μετά την ανωτέρω διευκρίνιση, παρατηρώ, πάντως, ότι δεν είναι ευχερής η διατύπωση απόψεως, εν προκειμένω, επί της σχετικής συζητήσεως που διεξήχθη μεταξύ των μερών, διότι υπάρχει η τάση να συγχέεται, αφενός, με το ζήτημα της καθυστερημένης επικλήσεώς τους από τη Γερμανία και, αφετέρου, με το πρόβλημα της εκτιμήσεως του βασίμου των στοιχείων αυτών. Ως προς το πρώτο σημείο, εξέφρασα ήδη την άποψή μου ανωτέρω, σε γενικές γραμμές, όσον αφορά τις προϋποθέσεις του παραδεκτού αιτήσεως που υποβλήθηκε δυνάμει του άρθρου 95, παράγραφος 5· όμως, από την άποψη αυτή, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι ισχυρισμοί προβλήθηκαν οψίμως. Θα εξετάσω αμέσως κατωτέρω το δεύτερο σημείο, το οποίο είναι πιο περίπλοκο.
5. Ελλιπής εκτίμηση των αποδεικτικών στοιχείων και έλλειψη αιτιολογίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
80. Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση των επιστημονικών πτυχών των γερμανικών διατάξεων στηρίζεται σε εσφαλμένα ή ελλιπή πραγματικά στοιχεία και ότι αποτελεί την κατάληξη μιας διαδικασίας η οποία δεν τήρησε την αρχή της αμεροληψίας. Το συμπέρασμα αυτό επιρρωννύεται, επί πλέον, από τον αντιφατικό χαρακτήρα της αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως. Εν πάση περιπτώσει, τα κριτήρια που χρησιμοποίησε η Επιτροπή για να εκτιμήσει αν τα μέτρα που μελετά η Γερμανία είναι πράγματι αναγκαία και τηρούν την αρχή της αναλογικότητας είναι αντίθετα προς την αρχή της προφυλάξεως η οποία πρέπει να εφαρμοσθεί εν προκειμένω.
81. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση επαναλαμβάνει, ειδικότερα, ότι η ταξινόμηση ενός προϊόντος ως καρκινογόνου συνδέεται κατ' ανάγκη όχι με τη βεβαιότητα καρκινογόνων συνεπειών στον άνθρωπο, αλλά με τον απλό κίνδυνο προκλήσεως τέτοιων συνεπειών, τούτο δε ιδίως λόγω του μεγάλου χρονικού διαστήματος το οποίο πρέπει να εξετάζεται, τόσο σε επιδημιολογικό όσο και σε πειραματικό επίπεδο, και το οποίο μεσολαβεί μεταξύ της εκθέσεως στην καρκινογόνο ουσία και της εμφανίσεως της νόσου. Σε μια τέτοια κατάσταση αβεβαιότητας, η εκτίμηση της υπέρτατης αξίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων θα πρέπει να παρακινήσει στην προώθηση της θεσπίσεως εθνικών κανόνων που φαίνεται ότι μπορούν να προστατεύσουν καλύτερα, λαμβανομένων υπόψη των αποτελεσμάτων της επιστημονικής έρευνας, τις εν λόγω θεμελιώδεις αξίες από τις υπερβολικά ανεκτικές και αμφισβητήσιμες διατάξεις της οδηγίας 97/69. Εντούτοις, παρά την ύπαρξη της εν λόγω καταστάσεως αβεβαιότητας που αναγνώρισε η ίδια, η Επιτροπή εμπόδισε το αιτούν κράτος να εφαρμόσει αυστηρότερη νομοθεσία.
82. Ακριβέστερα, η προσφεύγουσα υπογραμμίζει, άλλωστε, ότι η Επιτροπή εκτίμησε τις επιστημονικές αποδείξεις που προσκόμισε η Γερμανία βάσει δύο εγγράφων: την έκθεση τριών εμπειρογνωμόνων στον τομέα της επισημάνσεως και της ταξινομήσεως που επιφορτίστηκαν ειδικά από την Επιτροπή να αξιολογήσουν τους εν λόγω ισχυρισμούς και τη γνώμη της επιτροπής για την τοξικότητα, την οικοτοξικότητα και το περιβάλλον (SCTEE) (βλ. ανωτέρω, σημείο 19). Αμφότερα τα έγγραφα είναι, για διαφορετικούς λόγους, εσφαλμένα ή ελλιπή.
83. Πράγματι, το πρώτο από τα έγγραφα περιορίζεται στην επανάλειψη των αποτελεσμάτων της συζητήσεως που διεξήχθη μεταξύ των μερών, χωρίς να προβαίνει σε διεξοδική εξέταση των αποδείξεων που προσκόμισε η Γερμανία και χωρίς να λαμβάνει υπόψη, ειδικότερα, το γεγονός ότι τα γερμανικά μέτρα προστασίας αντιστοιχούν στην πρακτική που ακολουθείται σήμερα από την παρασκευάστρια βιομηχανία. Επί πλέον, η ανεξαρτητία των τριών εμπειρογνωμόνων προκαλεί σοβαρές αμφιβολίες, δεδομένου ότι οι δύο από αυτούς είχαν ήδη λάβει προηγουμένως θέση επί του ζητήματος στα πλαίσια επιτροπών που συστήθηκαν για να επικουρήσουν την Επιτροπή κατά τη διαδικασία εκδόσεως της οδηγίας και ο τρίτος υπήρξε μάλιστα σύμβουλος της Επιτροπής κατά τη σύνταξη του σχεδίου της οδηγίας.
84. Όσον αφορά τη γνώμη της SCTEE, η Γερμανία αμφισβητεί όχι μόνον το βάσιμό της αλλά και, κυρίως, τα συμπεράσματα τα οποία αντλεί απ' αυτήν η Επιτροπή. Προκειμένου περί της πρώτης αιτιάσεως, επισημαίνει ότι κατά τον χρόνο κατά τον οποίο διατύπωσε τη γνώμη της, η SCTEE διέθετε μόνον τη γερμανική κοινοποίηση και την έκθεση των τριών εμπειρογνωμόνων και όχι τις επιστημονικές αξιολογήσεις στις οποίες η Γερμανική Κυβέρνηση στήριξε την αίτησή της. Επομένως, γίνεται αντιληπτό ότι η επιτροπή αυτή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν σε θέση να αξιολογήσει ούτε τη γερμανική κοινοποίηση ούτε την έκθεση των εμπειρογνωμόνων. Πάντως, η αμέλεια αυτή θα πρέπει να καταλογισθεί όχι στη Γερμανική Κυβέρνηση αλλά στις παραλείψεις της Επιτροπής. Όσον αφορά το δεύτερο σημείο, η Επιτροπή ερμήνευσε εσφαλμένως τη γνώμη της SCTEE. Πράγματι, αγνόησε ένα βασικό στοιχείο ενόψει της εκτιμήσεως της γερμανικής αιτήσεως, δηλαδή το γεγονός ότι η SCTEE υιοθέτησε τις υγειονομικές ανησυχίες που διατυπώνονται στην αίτηση αυτή.
85. Η προσφεύγουσα καταγγέλλει, τέλος, το γεγονός ότι η αιτιολογία της αποφάσεως της Επιτροπής τελεί σε προφανή αντίφαση με τις θέσεις τις οποίες η Επιτροπή είχε υποστηρίξει προηγουμένως. Ειδικότερα, ενώ το αρχικό σχέδιο οδηγίας στηριζόταν ακριβώς στο IC, η απόφαση προσάπτει στη Γερμανία ότι υιοθέτησε τον δείκτη αυτόν, με το αιτιολογικό ότι αποτέλεσε το αντικείμενο ανεπαρκών επιστημονικών δοκιμών.
86. Η Επιτροπή απαντά, καταρχάς, ότι, γενικώς, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να ακυρωθεί για τον μοναδικό λόγο ότι εμφιλοχώρησε σφάλμα κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών: απόφαση εκδοθείσα βάσει διακριτικής ευχέρειας δεν μπορεί να ακυρωθεί παρά μόνον σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης ή καταχρήσεως εξουσίας.
87. Όσον αφορά την ουσία, η Επιτροπή επιβεβαιώνει την εκτίμησή της σχετικά με τον ανεπαρκή χαρακτήρα των επιστημονικών αποδείξεων που προέβαλε η Γερμανία, αναφερόμενη στη γνώμη της SCTEE. Αντιθέτως, αρνείται ότι στήριξε την εκτίμησή της στην έκθεση των εμπειρογνωμόνων την οποία η ίδια έκρινε ελλιπή. Διαψεύδει, πάντως, σε άλλο σημείο του ιδίου εγγράφου, ότι στηρίχθηκε στη γνώμη της SCTEE, αντιφάσκοντας κατά τον τρόπο αυτόν προς τον αμέσως προηγούμενο ισχυρισμό της.
88. Προκειμένου, τέλος, για την παραβίαση της αρχής της προφυλάξεως, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η αρχή αυτή πρέπει να τύχει εφαρμογής στο εσωτερικό του συστήματος που θεσπίζει το άρθρο 95 ΕΚ και όχι να το αντικαταστήσει. Επομένως, οι εθνικές διατάξεις διασφαλίσεως μπορούν να γίνουν δεκτές μόνον εάν πληρούται το σύνολο των προϋποθέσεων του άρθρου 95, παράγραφος 5, ΕΚ και, κατά συνέπεια, στο μέτρο που αφορά την υπό κρίση υπόθεση, εάν έχει αποδειχθεί επιστημονικώς ότι συνιστούν αναγκαία λύση προκειμένου να εξασφαλισθεί, καλύτερα απ' ό,τι με την οδηγία, η προστασία των επιτακτικών αναγκών τις οποίες αφορά η διάταξη αυτή. Αντιθέτως, εάν δεν έχει προσκομισθεί η απόδειξη αυτή διότι δεν είναι ακόμη δυνατόν να αξιολογηθεί οριστικά η επιστημονική κατάσταση, θα διατηρηθεί η γενική εφαρμογή της κοινοτικής ρυθμίσεως. Κατά συνέπεια, ενώ αναγνωρίζει ότι η αρχή της προφυλάξεως μπορεί να καταλήξει, σε περίπτωση αμφιβολίας, στη θέσπιση μέτρων που προβλέπουν ενισχυμένη προστασία, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι πρέπει, πάντως, να πρόκειται για κοινοτικά μέτρα και όχι για μέτρα που θεσπίζει μονομερώς το κράτος μέλος, τούτο δε εκτός από τις εξαιρετικές περιπτώσεις τις οποίες αφορά ακριβώς το άρθρο 95 ΕΚ και εφόσον πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διατάξεως αυτής.
Εκτίμηση
89. Μολονότι γνωρίζω καλά τα όρια του ελέγχου που ασκεί το Δικαστήριο στις τεχνικές και επιστημονικές εκτιμήσεις της Επιτροπής, δύσκολα μπορώ να αποκρύψω ότι οι γερμανικοί ισχυρισμοί μου φαίνονται περισσότερο πειστικοί και ότι δημιουργούν μεγάλες αμφιβολίες όσον αφορά τη συμβατότητα της οδηγίας 97/69 της Επιτροπής προς τα κριτήρια που θέτει το παράρτημα VI της οδηγίας 67/548 του Συμβουλίου, έστω και αν δεν αμφισβητήθηκε εν προκειμένω η νομιμότητα της οδηγίας 97/69.
90. Εκτός των ανωτέρω, συμμερίζομαι κυρίως τις αντιρρήσεις που διατύπωσε η προσφεύγουσα κυβέρνηση σχετικά με τις ελλείψεις της διοικητικής διαδικασίας, στο μέτρο που θεωρώ επίσης ότι οι λόγοι σχετικά με την υποτιθέμενη έλλειψη ερείσματος σε επιστημονικό επίπεδο της γερμανικής αιτήσεως περιέχουν αντίφαση η οποία προκαλεί σύγχυση. Η αντίφαση αυτή προκύπτει ειδικότερα από την διστακτική και αβέβαιη αναφορά της Επιτροπής στην έκθεση των εμπειρογνωμόνων, η οποία, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει όχι χωρίς δυσκολία στο υπόμνημα αντικρούσεως, διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην απόφαση. Πράγματι, η απόφαση στηρίζεται ακριβώς στην έκθεση αυτή, έστω και αν η Επιτροπή αναγνωρίζει με την ίδια ευκαιρία την ένδειά της. Αντιθέτως, η απόφαση ουδόλως λαμβάνει υπόψη τη γνώμη της SCTEE, ιδίως στο τμήμα στο οποίο επικρίνει τη σιωπή της εκθέσεως αυτής όσον αφορά τις επιστημονικές αποδείξεις που προσκόμισε η Γερμανική Κυβέρνηση. Εξάλλου, δεν νομίζω ότι η πρακτική που συνίσταται στην ανάθεση της συγκρίσεως μεταξύ της κοινοτικής ρυθμίσεως και των γερμανικών διατάξεων σε εμπειρογνώμονες, οι οποίοι έχουν ήδη εκφράσει ρητή άποψη επί του ζητήματος, συνάδει προς τις αρχές της επιείκειας και της αμεροληψίας.
91. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η επίμαχη αιτίαση είναι βάσιμη.
6. Έλλειψη αξιολογήσεως βάσει του άρθρου 95, παράγραφος 6, ΕΚ
92. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση καταγγέλλει, τέλος, την έλλειψη αξιολογήσεως των γερμανικών διατάξεων υπό το πρίσμα του άρθρου 95, παράγραφος 6, ΕΚ και προβάλλει διάφορα επιχειρήματα προκειμένου να αποδείξει ότι οι διατάξεις αυτές δεν αποτελούσαν ούτε αυθαίρετη διάκριση ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι, εφόσον κατέστη σαφές, κατόπιν της εξετάσεως των προϋποθέσεων που απαριθμούνται στο άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ, ότι η άδεια δεν θα εχορηγείτο, ήταν αλυσιτελές να εξακριβωθεί επίσης αν τα επίμαχα μέτρα συμβιβάζονταν προς την παράγραφο 6 της διατάξεως αυτής.
93. Πράγματι, είναι προφανές ότι οι παράγραφοι 5 και 6 του άρθρου 95 ΕΚ δεν εφαρμόζονται εναλλακτικά, εφόσον οι προϋποθέσεις τις οποίες προβλέπουν πρέπει να πληρούνται όλες ταυτοχρόνως. Εάν έλειπε μία μόνον προϋπόθεση, η εθνική διάταξη δεν θα μπορούσε να εγκριθεί. Εν προκειμένω, η άρνηση εγκρίσεως των γερμανικών διατάξεων στηρίζεται, όπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή, στην έλλειψη των θετικών προϋποθέσεων που απαιτεί το άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ, οπότε είναι απολύτως αλυσιτελές να εξακριβωθεί επίσης αν συνέτρεχαν ή όχι οι προβλεπόμενες στην παράγραφο 6 προϋποθέσεις.
94. Κατά συνέπεια, η παρούσα αιτίαση δεν ασκεί εν προκειμένω επιρροή.
Τελικές σκέψεις
95. Νομίζω, τελικώς, ότι μπορώ να καταλήξω υπό την έννοια ότι ορθώς η Επιτροπή έκρινε ότι εφαρμοστέο εν προκειμένω ήταν το άρθρο 95, παράγραφος 5, ΕΚ και όχι το άρθρο 100 A, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ. Υπό το πρίσμα αυτό, επιβάλλεται η διατύπωση ότι η προσφεύγουσα κυβέρνηση δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι κακώς η Επιτροπή έκρινε ότι δεν πληρούνταν δύο από τις τρεις προϋποθέσεις που απαιτεί η διάταξη αυτή, προκειμένου να δοθεί άδεια θεσπίσεως μέτρων παρεκκλίσεως από την κοινοτική εναρμόνιση. Το γεγονός ότι προσκόμισε την απόδειξη αυτή όσον αφορά την τρίτη προϋπόθεση δεν έχει καμία συνέπεια επί του βασίμου της αρνητικής αποφάσεως της Επιτροπής, δεδομένου ότι για να δοθεί η άδεια πρέπει να συντρέχουν ταυτοχρόνως όλες οι επίμαχες προϋποθέσεις.
96. Κατά συνέπεια, προτείνω να απορριφθεί η παρούσα προσφυγή.
Επί των δικαστικών εξόδων
97. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Εφόσον η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και αυτή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
98. Το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας προβλέπει ότι τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Επομένως, η Φινλανδία φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
IV - Προτάσεις
Κατόπιν των προηγουμένων σκέψεων, προτείνω, κατά συνέπεια, στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1) Απορρίπτει την προσφυγή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Φινλανδία φέρει τα δικαστικά της έξοδα».
Full & Egal Universal Law Academy