Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Asiassa Konle annetun tuomion johdosta Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg on saattanut yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi joukon asioita, jotka koskevat Itävallan kiinteistön hankintoihin liittyviä lupakäytäntöjä. Verwaltungssenat on esittänyt ennakkoratkaisukysymyksiä erityisesti pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien EY:n perustamissopimuksen määräysten tulkinnasta. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko rakentamiskelpoisen kiinteistön hankintaan tarvittava etukäteinen konstitutiivinen luovutuslupa yhteisön oikeuden mukainen. Ratkaisuehdotuksessani arvioin kansallista säädöstä myös niiden oikeussääntöjen näkökulmasta, jotka koskevat palvelujen tarjoamisen vapautta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Itävallan oikeuden mukaan kiinteistön omistusoikeus saadaan oikeudellisesti pätevällä merkinnällä (omistusoikeuden saanto) kiinteistörekisteriin. Omistuksen kirjaamista hyväksyttäessä niin sanotun Grundbuchsgerichtin on tutkittava, tarvitaanko luovutukseen lupa, ja jos tarvitaan, onko lupa myönnetty, vai onko omaisuuden hankkiminen mahdollista ilman luovutuslupaa. Sovellettava oikeus sisältyy sekä liittovaltion lainsäädäntöön että osavaltioiden lainsäädäntöön.
3. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse Salzburgin osavaltion vuoden 1997 Grundverkehrsgesetzin (kiinteistönluovutuslaki) yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa.
4. Tämän lain 12 §:ssa säädetään, että rakentamiskelpoisten kiinteistöjen kaupat ovat sallittuja ainoastaan, jos ostaja antaa asianmukaisen vakuutuksen. Artiklan 3 momentin mukaan ostajan on vakuutettava ensinnäkin, että hän on itävaltalainen tai sellainen ulkomaalainen, jonka oikeus perustuu EY:n perustamissopimuksen tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen mukaiseen vapauteen. Lisäksi hänen on vakuutettava käyttävänsä kiinteistöä pääasiallista asuntoaan varten tai liiketoimintaan. Vapaa-ajan asuntoa varten hän saa käyttää kiinteistöä ainoastaan vakuutettuaan, että kiinteistöä käytettiin vapaa-ajan asuntoa varten jo ennen 1.3.1993 tai että se sijaitsee vapaa-ajan asunnoille osoitetulla alueella.
5. Käyttäjän antaman vakuutuksen perusteella Grundverkehrsbeauftragte (kiinteistönkauppavaltuutettu) myöntää kaupanvahvistuksen. Hän saa kieltäytyä myöntämästä kaupanvahvistusta ainoastaan, jos hänellä on perusteltu syy epäillä, että ostaja ei tule käyttämään kiinteistöä antamansa vakuutuksen mukaisesti tai hankinta ei ole laissa säädettyjen päämäärien mukainen. Tässä tapauksessa hän ohjaa ostajan Grundverkehrslandeskommissioniin (kiinteistönkauppalautakunta). Tämä lautakunta voi antaa suostumuksen luovutukseen, mutta myös se on sidottu edellä mainitsemiini luovutuksen aineellisiin arviointiperusteisiin (lähtökohtaisesti: kiinteistön käyttö pääasiallista asuntoa varten tai liiketoimintaan), joilla pyritään rajoittamaan vapaa-ajan asuntojen lukumäärää.
6. Ilman Grundverkehrsbeauftragten kaupanvahvistusta tai Grundverkehrslandeskommissionin suostumusta Salzburgin osavaltiossa ei voi hankkia rakentamiskelpoista kiinteistöä. Jos kumpaakaan näistä päätöksistä ei ole tehty, omaisuuden luovutukselta puuttuu nimittäin Itävallan oikeudessa edellytetty lupa.
7. Grundverkehrsgesetzin 19 §:ssä ostaja velvoitetaan käyttämään kiinteistöä tämän lain 12 §:n mukaisesti antamansa vakuutuksen mukaisesti.
8. Lain 19 §:n mukaan Grundverkehrslandeskommissionin suostumukselle voidaan asettaa myös edellytyksiä ja määräyksiä, joilla taataan, että ostaja käyttää kiinteistöä antamansa vakuutuksen mukaisesti. Ostajalta voidaan vaatia myös takuusumma. Toimivaltainen viranomainen voi vahvistaa takuusumman kohtuullisen suuruiseksi, jolloin kiinteistön hankintahintaa tai sen arvoa ei saa ylittää.
9. Grundverkehrsgesetzin 42 §:n mukaan Grundverkehrsbeauftragte voi nostaa tuomioistuimessa kanteen, jossa vaaditaan kiinteistön kaupan julistamista pätemättömäksi. Tuomioistuin voi julistaa kiinteistön kaupan pätemättömäksi, jos kiinteistön kauppa on näennäinen tai jos sillä pyritään kiertämään lakia.
10. Grundverkehrsgesetzin 43 §:ssä säädetään sakko, joka on suuruudeltaan enintään 500 000 Itävallan shillinkiä (ATS), ja enintään kuuden viikon pituinen vapausrangaistus muun muassa siitä, että kiinteistön ostaja ei ole hakenut lupaa tai että hän käyttää ostamaansa kiinteistöä luvattomalla tavalla.
11. Asiaa koskeva yhteisön oikeus löytyy EY:n perustamissopimuksen määräyksistä, jotka koskevat palvelujen tarjoamisen vapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta (EY 49 artikla ja sitä seuraavat artiklat sekä vastaavasti EY 56 artikla ja sitä seuraavat artiklat).
III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
12. Yhdistettyjen asioiden ensimmäisessä ryhmässä, Reisch ym. (C-515/99 ja C-527/99-C-540/99), pääasian kantajat ovat jättäneet hakematta kiinteistöjen hankintaan tarvittavaa lupaa. Tästä syystä niille määrättiin sakko. Ne ovat riitauttaneet kyseisen sakon Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburgissa.
13. Yhdistettyjen asioiden toisessa ryhmässä, Lassacher ym. (C-519/99-C-524/99 ja C-526/99), jotkut kantajat eivät ole saaneet lupaa kiinteistön kauppaan. Toiset kantajat ovat saaneet luvan takuusummaa vastaan. Kantajat ovat riitauttaneet nämä Grundverkehrslandeskommissionin päätökset Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburgissa.
14. Unabhängiger Verwaltungssenat päätti 22.12.1999 tekemällään päätöksellä pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta EY 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) mukaista ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
a) Asioissa C-515/99 ja C-527/99-C-540/99:
"Onko EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen määräyksiä tulkittava siten, että Salzburgin osavaltion vuoden 1997 Grundverkehrsgesetzin (LGBl. nro 11/1999) 12, 36 ja 43 §:n säännökset, joiden mukaan rakentamiskelpoisen kiinteistön hankkiminen Salzburgin osavaltiossa edellyttää ilmoitus- tai lupamenettelyä, ovat mainittujen artiklojen kanssa ristiriidassa, jolloin on loukattu tällaisen omaisuuden ostajan Euroopan unionin oikeussäännöillä taattua perusvapautta?"
b) Asioissa C-519/99-C-524/99 ja C-526/99:
"Onko EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen määräyksiä tulkittava siten, että Salzburgin osavaltion vuoden 1997 Grundverkehrsgesetzin (LGBl. nro 11/1999) 12-14 §:n säännökset, joiden mukaan rakentamiskelpoisen kiinteistön hankkiminen Salzburgin osavaltiossa edellyttää ilmoitus- tai lupamenettelyä, ovat mainittujen artiklojen kanssa ristiriidassa, jolloin on loukattu tällaisen omaisuuden ostajan Euroopan unionin oikeussäännöillä taattua perusvapautta?"
15. Kaksi pääasian kantajaa eli Schäfer (C-519/99) ja GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH (C-524/99) sekä Itävallan hallitus ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimelle kirjalliset huomautuksensa. Yhteisöjen tuomioistuimen 12.9.2001 pidetyssä istunnossa komissio ja Alankomaiden hallitus perustelivat kantaansa suullisesti. Molempien puheenvuoroissa oli keskeisellä sijalla kysymys siitä, onko asiassa kyse "täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta", johon ei sovelleta yhteisön oikeutta.
IV Jäljempänä esitettävän ratkaisuehdotuksen rakenne
16. Sinä aikana, kun asiaa on käsitelty yhteisöjen tuomioistuimessa, on kiinnitetty paljon huomiota tärkeään alustavaan kysymykseen: Missä määrin pääasiassa on kyse "täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta" ja onko yhteisöjen tuomioistuimen näin ollen jätettävä vastaamatta kysymyksiin? Kaikissa tapauksissa kyse näyttää nimittäin olevan Itävallan kansalaisista, jotka haluavat hankkia kiinteistön Itävallassa. Ainoastaan asiassa Fidelsberger (C-523/99) kantajalla on osoite toisessa jäsenvaltiossa eli Saksassa. Lisäksi joissakin toisissa tapauksissa pääasian kantaja on oikeushenkilö.
17. Sisältönsä puolesta asiat, jotka Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle, muistuttavat pitkälti asiassa Konle käsiteltyjä ongelmia. Jos yhteisöjen tuomioistuin todella vastaa esitettyihin kysymyksiin, se voisi näin ollen rajoittaa tarkastelunsa siihen, miltä osin nämä kysymykset eroavat niistä kysymyksistä, joihin yhteisöjen tuomioistuin on tosiasiallisesti jo vastannut asiassa Konle antamassaan tuomiossa.
18. Myös julkisasiamiehen olisi näin ollen luontevaa käsitellä esitettyjä kysymyksiä lyhyesti ja yksinkertaisesti. Ensimmäinen käsiteltävä asia olisi tällöin yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta. Seuraavaksi tarkasteluun sovellettaisiin, joko toissijaisesti tai muuten, asiassa Konle annetun tuomion mukaisia arviointiperusteita.
19. Olen kuitenkin sitä mieltä, että näitä asioita on syytä tarkastella seikkaperäisemmin. Tähän ovat syynä käsiteltävinä olevien asioiden sisältö ja asiayhteys.
20. Huomionarvoisin seikka on se, että esitetyt kysymykset koskevat kansallista säädöstä, jossa kiinteistön hankinnalle turismia houkuttelevilla alueilla asetetaan ehtoja, joilla vapaa-ajan asuntojen lukumäärää pyritään rajoittamaan maankäyttöön liittyvin keinoin. Kiinteistöjä saadaan hankkia periaatteessa ainoastaan, jos ostaja aikoo käyttää kiinteistöä pääasiallista asuntoaan varten tai liiketoimintaan. Säädöstä itseään käsitellään seikkaperäisemmin tämän ratkaisuehdotuksen V osassa.
21. Vastaavanlainen säädös oli käsiteltävänä myös asiassa Konle. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kiinteän omaisuuden hankintaa koskevien kansallisten toimenpiteiden on oltava perustamissopimuksen niiden määräysten mukaisia, jotka koskevat jäsenvaltioiden kansalaisten sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta. Seuraavaksi yhteisöjen tuomioistuin arvioi riidanalaista Itävallan säädöstä ainoastaan EY 56 artiklassa tarkoitetun pääomien vapaan liikkuvuuden näkökulmasta. Mielestäni ei ollut itsestään selvä valinta, että yhteisöjen tuomioistuin arvioi päämäärältään maankäyttöön kuuluvaa säädöstä pääomien vapaan liikkuvuuden kannalta. Tällainen säädös koskee nimittäin yhtä paljon, jollei enemmänkin, muita EY:n perustamissopimuksessa taattuja vapauksia, kuten palvelujen tarjoamisen vapautta. Säädöksellä pyritään nimittäin ensisijaisesti sääntelemään kiinteistön käyttöä eikä kiinteistön hankkimiseen tarvittavia pääomanliikkeitä. Käsittelen seuraavassa (VI osassa) paitsi pääomien vapaata liikkuvuutta myös muita vapauksia, joista kiinteistön kaupoissa on kyse. Tämä on ensimmäinen tässä ratkaisuehdotuksessa käsittelemistäni yleisistä kysymyksistä.
22. Arviollani, jonka mukaan Itävallan säädöstä ei tarvitse arvioida ainoastaan EY 56 artiklan perusteella, on merkitystä toiselle kysymykselle, jota on tarkasteltava laajemmin, nimittäin "täysin jäsenvaltion sisäistä tilannetta" koskevalle opille. Yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin asiassa Guimont antamassaan tuomiossa käsitellyt velvollisuuttaan vastata ennakkoratkaisukysymykseen tilanteessa jossa pääasian kaikki tosiseikat tapahtuvat yhdessä ainoassa jäsenvaltiossa. Tästä tuomiosta, joka ei sitä paitsi ole yksittäistapaus, on pääteltävissä, ettei yhteisöjen tuomioistuin jätä ennakkoratkaisukysymystä mielellään käsittelemättä, vaikka pääasialla ei olisikaan rajat ylittäviä näkökohtia. Keskityn tarkastelussani (VII osassa) siihen kysymykseen, missä määrin asiassa Guimont annettu tuomio, joka koski tavaroiden ja erityisesti juuston vapaata liikkuvuutta, soveltuu päättelynsä puolesta myös kiinteistön kauppaan. Ennen varsinaista tarkastelua totean jo nyt, etten näe mitään syytä siihen, että yhteisöjen tuomioistuimen tehtävää olisi rajoitettava.
23. Kolmas ja samalla viimeinen kysymys koskee kansallisen toimenpiteen suhteellisuutta, jos on todettu, että tämä toimenpide voi estää vapaata liikkuvuutta joko tosiasiallisesti tai mahdollisesti (jolloin ei siis ole kyse "täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta"). Kyse on tällöin erityisesti siitä, minkälaista estettä voidaan pitää kiinteistön kaupoissa hyväksyttävänä. Kiinteää omaisuutta hankittaessa hallinta pyritään yleensä saamaan pitkäksi aikaa. Toisin kuin irtaimistoa hankittaessa, miltä osin viittaan asiassa Guimont annetun tuomion esimerkkiin eli juustoon, hankintaa edeltävät menettelymääräykset eivät ole välttämättä jälkikäteistä valvontaa raskaampi este (katso lisää VIII osassa).
24. Sen perusteella, miten olen käsitellyt näitä kolmea yleistä kysymystä, vastaan kysymyksiin, jotka on esitetty yhteisöjen tuomioistuimelle.
V Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin sisältö ja päämäärä
25. Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzissä pyritään estämään maankäyttöpolitiikan keinoin se, että turismiin liittyvä toiminta pääsee jollakin alueella hallitsevaksi. Asiassa Konle annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin viittaa tältä osin "maankäyttöä koskeviin päämääriin, kuten tiettyjen alueiden pitämiseen yleisen edun nimissä pysyvästi asuttuina ja taloudellisesti toimeliaina turismista riippumatta". Lisään tähän, että myös luonnon tai herkästi turmeltuvien maisemien suojelu voi olla asianmukainen maankäyttöä koskeva päämäärä.
26. Tämä laki sisältää näin ollen säännöksiä, joilla pyritään rajoittamaan vapaa-ajan asuntojen lukumäärää Salzburgin osavaltiossa. Tällä lailla otetaan käyttöön sekä kiinteistön hankintaa edeltävä ilmoitus- ja lupamenettely että jälkikäteinen valvonta- ja seuraamusjärjestelmä. Lailla toisin sanoen säännellään kiinteistön käyttöä vapaa-ajan asuntoa varten. Lainsäätäjä on halunnut, että asiaan puututaan siinä vaiheessa, kun kiinteistöä hankitaan.
27. Säädöksessä keskitytään tiettyihin markkinoihin, nimittäin vapaa-ajan asuntojen mahdollisiin ostajiin. Näitä voivat olla sekä yksityishenkilöt että yritykset, kuten loma-asuntojen pitäjät tai matkanjärjestäjät. Pääasian kantajien joukossa on nimittäin paitsi luonnollisia henkilöitä myös oikeushenkilöitä.
28. Nämä markkinat eivät ole pääsääntöisesti paikallisia markkinoita. Vapaa-ajan asunto sijaitsee tavallisesti jossakin muualla kuin ostajan tavanomaisessa asuinpaikassa. Vapaa-ajan asunto on houkuttelevaa hankkia juuri oman alueen ja näin ollen usein myös oman jäsenvaltion ulkopuolelta. Tämä pätee erityisesti turismia houkutteleviin alueisiin, jollaisia Salzburgin osavaltiossa on useita. Laissa otetaan nimenomaan huomioon se mahdollisuus, että ulkomaalaiset haluavat hankkia itselleen vapaa-ajan asunnon. Ostajan kansalaisuus mainitaan nimenomaisesti lain 12 §:ssä. Hänen on oltava itävaltalainen taikka toisen jäsenvaltion tai Euroopan talousalueeseen kuuluvan toisen valtion kansalainen. Sivuutan tässä yhteydessä sen, että (melkein) kaikki pääasioiden kantajat ovat Itävallan kansalaisia. Kyse on nähdäkseni sattumasta. On sitä paitsi mahdollista, että Salzburgin osavaltion riidanalaisella säädöksellä estetään ulkomaalaisia hankkimasta rakentamiskelpoista kiinteistöä tässä osavaltiossa.
29. Olen näin esittänyt lyhyesti säädöksen päämäärän, sisällön ja asianomaiset merkitykselliset markkinat.
30. Tällainen säädös vaikuttaa erilaisten yhteisön oikeuden kannalta keskeisten taloudellisten toimintojen harjoittamiseen sen mukaan, millä tavalla kiinteistöä käytetään muuta kuin vakinaista asuntoa varten.
31. Yksityishenkilö voi ensinnäkin hankkia vapaa-ajan asunnon asuakseen tässä vapaa-ajan asunnossa itse osan vuotta. Tällöin on kyse henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen kuuluvista toiminnoista, erityisesti oleskelusta (ja oleskeluoikeudesta) toisessa jäsenvaltiossa. Vapaa-ajan asunnoissa oleskellaan tosin tavallisesti ainoastaan pieni osa vuotta, mutta oleskelu on luonteeltaan kuitenkin jossakin määrin jatkuvaa. Lisäksi vapaa-ajan asunnossa oleskelulla on merkitystä palvelujen tarjoamisen vapaudelle. Viittaan tältä osin yhdistetyissä asioissa Luisi ja Carbone annettuun tuomioon, jossa palvelujen tarjoamisen vapautta katsottiin voitavan soveltaa palvelun vastaanottajiin. Vapaa-ajan asunnon käyttäminen edellyttää palvelujen tarjoamista vapaa-ajan asunnon omistavalle yksityishenkilölle. Tällöin voidaan ajatella palveluja, jotka liittyvät paitsi asuntoon itseensä, kuten korjauksia, myös turismiin. Toiseksi yksityishenkilön ei tarvitse käyttää hankkimaansa vapaa-ajan asuntoa itse, vaan hän voi antaa sen vuokralle. Tästä hetkestä alkaen häntä itseään voidaan pitää EY 50 artiklassa tarkoitettuna palvelujen tarjoajana. Kolmannessa ja usein esiintyvässä muunnelmassa vapaa-ajan asunto on omassa käytössä osan vuotta ja annetaan vuokralle loput ajasta. Neljänneksi kiinteistö voidaan hankkia ensisijaisesti sijoitus- tai keinottelukohteeksi. Silloin ensisijaista ei ole vapaa-ajan asunnon käyttö vaan kiinteistön odotettavissa oleva arvonnousu. Tällöin on kyse pääomien vapaasta liikkuvuudesta.
32. Kiinteistö voidaan tämän ohella hankkia liiketoimintaan. Omalla käytöllä ei ole silloin periaatteessa mitään merkitystä. Liiketoimintaa harjoittava ostaja käyttää kiinteistöä erityisesti vapaa-ajan asuntojen vuokraukseen esimerkiksi lomapuistoissa. Vuokranantajaa, joka tarjoaa asuntojen vuokrauksen ohella usein myös joukon muita (turismiin liittyviä) palveluja, voidaan silloin pitää palvelun tarjoajana. Myös liiketoimintaan liittyvässä hankinnassa voi olla keskeisenä tekijänä sijoitus tai keinottelu. Hankinnalla ei silloin pyritä niinkään käyttämään kiinteistöä vapaa-ajan asunnon tarpeisiin.
33. Mainitsen lopuksi, että vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetz koskee sekä jo rakennetun kiinteistön että vielä rakentamattoman kiinteistön hankintaa. Jos kiinteistöä ei ole hankittaessa vielä rakennettu, ostajan on tietysti ryhdyttävä rakentamaan, jos hän haluaa, että kiinteistöä voidaan käyttää vapaa-ajan asuntoa varten. Ostajaa, joka rakennuttaa kiinteistölleen asunnon, voidaan pitää palvelun vastaanottajana.
34. Tähän päättyy pääpiirteittäinen esitykseni yleisimmistä taloudellisista toiminnoista, jotka kuuluvat vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin soveltamisalaan. Tässä kohdassa palaan säädöksen keskeiseen sisältöön eli vapaa-ajan asunnoiksi hankittujen kiinteistöjen käytön sääntelyyn. Ratkaisevaa on kiinteistön käyttö riippumatta siitä, käyttääkö sitä ostaja itse vai joku muu. Myös tähän käyttöön välittömästi liittyvä taloudellinen toiminta on tässä ratkaisuehdotuksessa keskeinen. Ostajan vaikuttimena voi olla sijoitus tai keinottelu, mutta Salzburger Grundverkehrsgesetzissä ei pyritä sääntelemään näitä toimintoja.
35. Lopuksi säädöksellä on vaikutuksia maksu- ja pääomaliikenteen vapauteen kaikissa tapauksissa riippumatta kiinteistön käyttötavasta. Kyse on hankinnan rahoitukseen liittyvistä maksutapahtumista ja pääomanliikkeistä. Kyse on tällöin sekä tosiasiallisista sijoituksista, joiden kohteena on kiinteistö, että tähän sijoitukseen liittyvästä rahoituksesta. Huomautan, että säädöksessä ei pyritä näihin vaikutuksiin, vaikka se käytännössä johtaakin niihin.
VI Pääomien vapaa liikkuvuus ja muut EY:n perustamissopimukseen perustuvat vapaudet
36. Ratkaisuehdotukseni tässä osassa käsittelen ensimmäistä yleisluonteista kysymystä, jolla on merkitystä käsiteltävinä olevien asioiden kannalta (katso tämän ratkaisuehdotuksen 21 kohta). Tarvitsen tätä hyvinkin laajaa käsittelyä voidakseni perustella tämän ratkaisuehdotuksen VII osassa esittämiäni näkökantoja, jotka koskevat käsiteltävinä olevien asioiden mahdollista täysin jäsenvaltion sisäistä luonnetta.
37. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin pyytää käsiteltävissä asioissa, että Itävallan kansallista säädöstä tarkasteltaessa lähtökohtana on oltava pääomien vapaa liikkuvuus, eivät muut EY:n perustamissopimuksen mukaiset vapaudet. Oletan, että tämä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen valinta perustuu asiassa Konle annettuun tuomioon.
38. Tämän kysymyksenasettelun vuoksi käsittelen seikkaperäisesti pääomien vapaan liikkuvuuden sisältöä ja kehitystä, siltä osin kuin näillä on merkitystä käsiteltäville asioille. Käsittelen sen jälkeen muita EY:n perustamissopimuksen mukaisia vapauksia keskittyen vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin luonteen kannalta olennaiseen palvelujen tarjoamisen vapauteen. Nämä seikat johtavat arvioon siitä, millä tavalla voidaan parhaiten arvioida kiinteistön kauppoja koskevia lupia, joita oikeusriita koskee.
Pääomien vapaan liikkuvuuden sisältö
39. Yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt pääomien vapaan liikkuvuuden sisällön asiassa Luisi ja Carbone annetussa tuomiossa. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan "pääomanliikkeet ovat rahoituksellisia toimenpiteitä, joilla pyritään pääasiassa kyseisten varojen sijoittamiseen tai investoimiseen eikä suorittamaan korvausta palveluista".
40. Pääomanliikkeiden tarkempaa määritelmää ei anneta EY 56 artiklassa eikä missään muussa EY:n perustamissopimuksen määräyksessä. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin viittaa usein direktiivin 88/361/ETY liitteessä I esitettyyn pääomanliikkeiden nimikkeistöön. Tämä direktiivi on kuitenkin peräisin ajalta, joka edelsi nykyisen EY 56 artiklan sisällyttämistä Maastrichtin sopimuksella perustamissopimukseen, eikä se näin ollen ole tiukasti ottaen pätevä.
41. Yhteisöjen tuomioistuin toteaa tältä osin asiassa Trummer ja Mayer antamassaan tuomiossa seuraavaa: "Koska EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklassa kuitenkin toistetaan asiallisesti direktiivin 88/361/ETY 1 artiklan sisältö, direktiivin liitteenä olevalla pääomanliikkeiden nimikkeistöllä on edelleen pääomanliikkeiden käsitteen määrittämisen kannalta samaa ohjeellista arvoa kuin ennen uusien artikloiden voimaantuloa, kun otetaan huomioon, että nimikkeistön johdannon mukaan siinä oleva luettelo ei ole tyhjentävä, vaikka tämä direktiivi on annettu ETY:n perustamissopimuksen 69 artiklan ja 7 a artiklan 1 kohdan nojalla, jotka on sittemmin korvattu EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklalla ja sitä seuraavilla artikloilla."
42. Direktiivin liitteen mukaisella nimikkeistöllä on näin ollen ohjeellinen luonne, mutta se ei ole tyhjentävä. Käsiteltävinä olevien asioiden kannalta merkitystä on erityisesti nimikkeistön II osalla, jossa käsitellään kiinteistösijoituksia. Pääomien vapaa liikkuvuus koskee direktiivin mukaan ulkomailla asuvien kiinteistösijoituksia kotimaahan ja kotimaassa asuvien kiinteistösijoituksia ulkomaille. Viittaan samalla myös direktiivin seitsemänteen perustelukappaleeseen, joka kuuluu seuraavasti: "Pääomanliikkeiden täydellinen vapauttaminen saattaisi joissakin jäsenvaltioissa ja erityisesti rajaseuduilla johtaa vaikeuksiin vapaa-ajan asuntojen markkinoilla; tämän direktiivin paneminen täytäntöön ei saa vaikuttaa niiden kauppoja sääntelevään voimassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön."
43. Liitteestä ei seuraa, että jokainen kiinteistön hankinta kuuluu pääomien vapaan liikkuvuuden piiriin, mutta kiinteistösijoitus tai -keinottelu voi kyllä kuulua pääomien vapaan liikkuvuuden piiriin. Ratkaisevaa on se tosiasiallinen toiminta, joka on kansallisen säädöksen kohteena. Onko tällöin kyse kiinteistön hankkimisesta tiettyyn käyttöön vai sijoituksista? Totesin tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa, että vuoden 1997 Salzburger Verkehrsgesetzissä keskitytään kiinteistöjen käyttöön.
44. EY 56 artiklassa kielletään itse asiassa kahdenlaisia kansallisia toimenpiteitä, joilla pääomanliikkeitä rajoitetaan. Ensimmäisessä ryhmässä on kyse toimenpiteistä, joilla saatetaan estää kyseisen jäsenvaltion kansalaisia tekemästä sijoituksia tai muita rahoitustoimia toisessa jäsenvaltiossa. Toisessa ryhmässä on kyse toimenpiteistä, joilla saatetaan estää muiden jäsenvaltioiden kansalaisia tekemästä sijoituksia tai muita rahoitustoimia kyseisessä jäsenvaltiossa. Lainaan asiassa komissio vastaan Belgia annettua tuomiota: "Tässä määräyksessä tarkoitettuja pääomaliikkeiden rajoituksia ovat nimittäin jäsenvaltion toteuttamat sellaiset toimenpiteet, joiden vuoksi sen alueella asuvat henkilöt voivat olla vähemmän halukkaita merkitsemään lainaa tai tekemään sijoituksia toisissa jäsenvaltioissa - - tai joissa suoran ulkomaisen sijoituksen edellytykseksi asetetaan ennakkoluvan saaminen - - ."
45. Käsiteltävinä olevissa asioissa on kyse kansallisesta toimenpiteestä, jonka vuoksi jäsenvaltion alueella tehtävät suorat (ulkomaiset) sijoitukset törmäävät esteeseen, joka johtuu ennakkolupaa koskevasta edellytyksestä.
Pääomien vapaan liikkuvuuden kehitys
46. Pääomien vapaan liikkuvuuden merkitys on kehittynyt merkittävästi siitä alkaen, kun Euroopan talousyhteisö perustettiin. Ensimmäisessä vaiheessa, joka yleisesti ottaen kesti direktiivin 88/361/ETY antamiseen asti ja joka oli pantava täytäntöön jäsenvaltioissa 1.7.1990 mennessä, perustamissopimus sisälsi pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan säännöstön, jolta kuitenkin puuttui välitön oikeusvaikutus. Perustamissopimuksen alkuperäisten laatijoiden mielestä aika ei ollut vielä kypsä pääomamarkkinoiden täydelliselle vapauttamiselle. Jäsenvaltioiden oli säilytettävä toimivaltansa, jonka perusteella ne pystyivät valvomaan pääomanliikkeitä. Asiaa koskeva johdettu oikeus olikin luonteeltaan rajallista. Näin ollen kansainvälisten pääomavirtojen säätelystä ja niistä kotimaiselle maksuvalmiudelle aiheutuvien haittojen torjumisesta 21 päivänä maaliskuussa 1972 annetussa neuvoston direktiivissä 72/156/ETY säädettiin yhteensovittamismekanismi poikkeuksellisen suurten pääomavirtojen varalle.
47. Rajat ylittäviä pääomanliikkeitä koskevat jäsenvaltioiden valtuudet olivat tarpeen rahapolitiikalle, jota sitäkin harjoitettiin Maastrichtin sopimukseen asti jäsenvaltioiden tasolla. Kansallisen valuutan hintaan ja määrään ei ole juuri mahdollista vaikuttaa, ellei maahan tuleviin ja maasta lähteviin pääomanliikkeisiin voida puuttua. Entisen ETY:n perustamissopimuksen 105 artiklassa mahdollistettiin tästä syystä ainoastaan jäsenvaltioiden rahapolitiikan yhteensovittaminen.
48. Tärkeä askel kohti pääomanliikkeiden vapauttamista otettiin, kun direktiivi 88/361/ETY annettiin. Toisessa vaiheessa jäsenvaltioilla oli velvollisuus poistaa esteet yhteisön sisäisiltä pääomanliikkeiltä. Direktiivi on nähtävä asiayhteydessään, jossa tavoitteena oli sisämarkkinoiden toteuttaminen vuoden 1992 loppuun mennessä. ETY:n perustamissopimuksen silloisessa 8 a artiklassa määrättiin, että sisämarkkinat käsittävät alueen ilman sisärajoja, joilla taataan muun muassa pääomien vapaa liikkuvuus.
49. Maastrichtin sopimukseen tultua voimaan alkoi kolmas vaihe. EY:n perustamissopimukseen sisällytettiin 56 artikla, jolla on välitön oikeusvaikutus. Pääomien vapaasta liikkuvuudesta tuli täysipainoinen vapaus EY:n perustamissopimuksen muiden vapauksien rinnalle. Tällainen pääomanliikkeiden täysipainoinen vapaus oli talous- ja rahaliiton toteutumisen välttämätön edellytys.
50. Neljäntenä vaiheena pidän talous- ja rahaliiton toteutumista. Pääomanliikkeet ovat vapaat. Jäsenvaltioiden välisille pääomanliikkeille ei voida enää asettaa kansalliseen lainsäädäntöön perustuvia ehtoja.
51. Toteutuneen talous- ja rahaliiton sisällä, ainakaan euroalueella, pääomanliikkeiden julkisoikeudelliset rajoitukset eivät ole enää ajateltavissa. Yhtenäiset raha- ja pääomamarkkinat ovat syntyneet. Rahapolitiikkaa koskeva toimivalta on EY 105 artiklalla siirretty pois jäsenvaltioilta unionin tasolle. Tässä järjestelmässä pääomanliikkeitä koskeva säännöstö ja säännöstön valvonta, jota palvelee muun muassa Euroopan keskuspankin perustaminen, kuuluu välttämättä yhteisön tasolle.
52. En halua väittää, että pääomanliikkeet ovat täysin vapaat myös käytännössä. Esimerkkinä mainitsen vapaan liikkuvuuden esteen, josta oli kyse asiassa Svensson ja Gustavsson annetussa tuomiossa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Luxemburgin lainsäädännössä asetettu edellytys, jonka mukaan asunnon rakentamisen, ostamisen tai kunnostamisen rahoittamiseksi otettu laina oli otettava sellaisesta luottolaitoksesta, jolla on toimilupa kyseisessä jäsenvaltiossa, oli yhteisön oikeuden vastainen. On olemassa kuitenkin myös monia yksityisoikeudellisia säädöksiä, joissa edellytetään, että rahoituksen myöntää samassa jäsenvaltiossa sijaitseva luottolaitos. Tällaiset säädökset voivat rikkoa kilpailuoikeutta, mutta niillä ei ole merkitystä käsiteltävänä olevan asian kannalta.
53. Lisäksi on huomattava, että pääomanliikkeiden julkisoikeudelliset esteet on tosin poistettu, mutta pääomamarkkinoilla toimiminen on yhä edelleen kansallisten oikeussääntöjen alaista.
54. Näin ollen rahoituslaitosten yritystaloudellinen valvonta tapahtuu jäsenvaltioiden tasolla. Lisäksi rahoitusmarkkinoita koskeva kansallisen tason lainsäädäntö johtuu siitä, että on pidettävä yllä yleistä järjestystä, esimerkiksi sisäpiirikauppojen tai rahanpesun torjumiseksi. Jäsenvaltioiden toimivaltaan voi kuulua myös kansallinen verolainsäädäntö. Jäsenvaltioille annetaan tähän mahdollisuus EY 58 artiklassa. Kyseisen artiklan 3 kohdassa korostetaan seuraavaa: " - - toimenpiteet ja menettelyt eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka - - pääomien ja maksujen vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista."
55. Myös vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetziä on tarkasteltava tältä kannalta. Tästä laista ei voi aiheutua talous- ja rahaliiton sisällä välitöntä estettä rajat ylittäville pääomanliikkeille. Tällä lailla voidaan kuitenkin säädellä sellaisten tahojen toimintaa, jotka haluavat sijoittaa pääomaa Itävallassa sijaitseviin kiinteistöihin. Tällaisilla oikeussäännöillä on asian luonteen vuoksi rajat ylittäviä vaikutuksia nyt kun kansallisia pääomamarkkinoita ei ole enää olemassa.
Muut vapaudet
56. Tässä kohdassa käsittelen henkilöiden vapaata liikkuvuutta, ja samassa yhteydessä käsittelen myös palvelujen tarjoamisen vapautta. Asiassa komissio vastaan Kreikka annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että oikeus hankkia, käyttää tai luovuttaa toisen jäsenvaltion alueella sijaitsevia kiinteistöjä liittyy välttämättä henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen. Toisin sanoen tämä oikeus edistää merkittävästi henkilöiden vapaan liikkuvuuden tosiasiallista toteutumista Euroopan unionin sisällä.
57. Asiassa Konle annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin mainitsi jäsenvaltioiden kansalaisten sijoittautumisvapauden. Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetziä koskevasta esityksestä, jonka esitin tämän ratkaisuehdotuksen V osassa, ilmeni, että palvelujen tarjoamisen vapaus on tässä tapauksessa keskeinen. Palautan mieliin, että vapaa-ajan asunnon omaan käyttöön liittyy useimmiten vapaa-ajan asunnon omistajalle tarjottavia palveluja ja että asiassa Luisi ja Carbone annetussa tuomiossa todettiin, että palvelujen tarjoamisen vapauteen sisältyy myös palvelujen vastaanottajan vapaus. Lisäksi asunnon haltija, joka antaa asunnon vuokralle harjoittaakseen liiketoimintaa tai muuten, on itse palvelujen tarjoaja.
58. Viittaan tämän lisäksi seuraaviin seikkoihin. Kuten toin esille myös asiassa Baumbast esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa EY:n perustamissopimuksen määräyksissä tarkoitetaan ensinnäkin matkustamista toiseen jäsenvaltioon ja oleskelua siellä taloudellisen toiminnan harjoittamista varten. Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin säännöksiin sovellettuna tämä merkitsee muun muassa seuraavaa. Vaikka näissä säännöksissä ei keskitytä ensisijaisesti niihin henkilöihin, jotka haluavat harjoittaa työntekoon liittyvää taloudellista toimintaa Itävallassa, ne koskevat kiistatta taloudellisen toiminnan harjoittamista. Asiassa Baumbast esittämässäni ratkaisuehdotuksessa osoitin myös, että henkilöiden vapaan liikkuvuuden merkitys ja soveltamisala ovat laajentuneet vuosien kuluessa huomattavasti. Tämä pitää erityisesti paikkansa Maastrichtin sopimuksesta, jolla EY:n perustamissopimukseen sisällytettiin unionin kansalaisen yleinen liikkumis- ja oleskeluoikeus (EY 18 artikla). Käsittelemättä perusteellisemmin EY 18 artiklan mahdollista välitöntä oikeusvaikutusta Euroopan unionin sisäisen liikkumis- ja oleskeluoikeuden alati laajeneva tulkinta johtaa siihen, että tämä oikeus voisi käsittää myös oleskelun vapaa-ajan asunnossa.
Pääomien vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden yhtyminen
59. Asiassa Svensson ja Gustavsson annetun tuomion jälkeen ei ole ollut epäilystäkään siitä, että pääomien vapaata liikkuvuutta ja jotakin muuta vapautta, tässä tapauksessa sijoittautumisvapautta, voidaan soveltaa rinnakkain. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kansallinen (Luxemburgin) säädös oli molempien vapauksien vastainen. Myöhemmissä tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin tarkastellut kansallista säädöstä joko pääomien vapaan liikkuvuuden tai jonkin muun vapauden perusteella ja sivuuttanut sen, onko kyse "kaksitahoisesta rikkomisesta".
60. Yhteisöjen tuomioistuin menetteli näin esimerkiksi asiassa Safir annetussa tuomiossa. Tämä asia liittyi pääomahenkivakuutukseen liittyvien maksujen verotusta koskevaan Ruotsin säädökseen. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin oli kysynyt, oliko tämä säännös sopusoinnussa sekä palvelujen tarjoamisen vapautta että pääomanliikkeitä koskevien oikeussääntöjen kanssa. Yhteisöjen tuomioistuimen suoritti arvioinnin palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, "koska vakuutukset ovat perustamissopimuksen 50 artiklassa tarkoitettuja palveluja", eikä käsitellyt pääomien vapaata liikkuvuutta.
61. Myös asiassa Konle annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuimen lähtökohtana oli kahden perustamissopimuksessa määrätyn vapauden soveltaminen, jolloin oikeusriita koski pääomien vapaan liikkuvuuden lisäksi myös sijoittautumisvapautta. Seuraavaksi yhteisöjen tuomioistuin arvioi säädöstä ainoastaan pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen perusteella perustelematta valintaansa tarkemmin. Julkisasiamies La Pergola esitti asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa, että säädös oli sijoittautumisvapauden vastainen, eikä hän siitä syystä käsitellyt pääomien vapaata liikkuvuutta.
62. Asiassa Baars esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Alber ehdotti seuraavien sääntöjen soveltamista niihin tapauksiin, joissa pääomien vapaa liikkuvuus ja sijoittautumisvapaus yhtyvät:
"1) Jos on kyse pääomien vapaan liikkuvuuden suorasta rajoittamisesta, jolla rajoitetaan ainoastaan välillisesti sijoittautumista, sovelletaan pelkästään pääomanliikkeitä koskevia määräyksiä.
2) Jos on kyse sijoittautumisvapauden suorasta rajoittamisesta, joka sijoittautumisen estämisen takia aiheuttaa välillisesti sen, että jäsenvaltioiden väliset pääomavirrat pienenevät, sovelletaan pelkästään sijoittautumisvapautta koskevia määräyksiä. - -
3) Jos on kyse sekä pääomien vapaan liikkuvuuden että sijoittautumisoikeuden suorasta rajoittamisesta, sovelletaan kumpaakin perusvapautta koskevia määräyksiä ja kansallisen toimenpiteen on oltava molempien osalta asetettujen edellytysten mukainen."
63. Näitä sääntöjä voidaan soveltaa mielestäni aivan yhtä hyvin silloin, kun kyse on pääomien vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden yhtymisestä. Ratkaiseva arviointiperuste on sen vuoksi "suora rajoittaminen". Tätä arviointiperustetta on sovellettava riidanalaisen kansallisen säädöksen luonteen ja sisällön mukaan.
64. Asiassa Safir esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Tesauro osoittaa, mihin tulokseen tämän arviointiperusteen soveltaminen voisi johtaa: "Jos kyseisessä lainsäädännössä rajoitetaan välittömästi pääomien siirtämistä siten, että se on mahdotonta tai vaikeampaa esimerkiksi sen vuoksi, että lainsäädännössä edellytetään lupaa tai siinä määrätään ainakin rahamääräisistä rajoituksista, se kuuluu perustamissopimuksen 73 b artiklan ja sitä seuraavien artiklojen [joista on tullut 56 artikla ja sitä seuraavat artiklat] soveltamisalaan; jos sitä vastoin pääomansiirtoja rajoitetaan vain välillisesti ja kyseinen toimenpide on lähinnä palvelujen vapaalle liikkuvuudelle asetettu muu kuin rahamääräinen rajoitus, sovelletaan perustamissopimuksen 59 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja [joista on tullut 49 artikla ja sitä seuraavat artiklat]."
65. Asiassa Safir annetussa tuomiossa, joka annettiin ratkaisuehdotuksen jälkeen, tästä soveltamistavasta ei ole jälkeäkään. Siitä huolimatta olen sitä mieltä, että julkisasiamies Tesauro sovelsi järkevästi "suoran rajoittamisen" arviointiperustetta. Julkisasiamies Tesauron ehdotus on hyvä lähtökohta käsiteltävinä olevien asioiden arvioinnille.
66. Täydellisyyden vuoksi tuon esille vielä seuraavat seikat. Myös perustamissopimuksen laatijat ovat ottaneet huomioon sen mahdollisuuden, että palvelujen tarjoamisen vapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta voitaisiin soveltaa rinnakkain. EY 50 artiklassa määrätään, että palvelujen tarjoamisen vapautta sovelletaan ainoastaan sellaisiin palveluihin, "joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske". Tällä määräyksellä perustamissopimuksen laatijat ovat jättäneet palvelujen tarjoamisen vapauden täydentäväksi luokitukseksi. Tällä säännöksellä ei kuitenkaan käytännössä ole ollut paljon merkitystä. Palautan mieliin, että määräys kuului jo vuoden 1957 alkuperäiseen ETY:n perustamissopimukseen, kun rajat ylittävä palvelujen tarjoaminen oli laajuudeltaan vielä vähäistä. Vuosien kuluessa palvelujen tarjoamisen vapaus on kuitenkin osoittautunut yhä tärkeämmäksi vapaudeksi, jolla on ollut ja on yhä edelleen tärkeä asema Euroopan yhdentymisessä. Lainatusta lauseesta ei näin ollen voida johtaa vapauksien "arvojärjestystä". Tämä ilmenee myös yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuista, joissa se on vapauksien yhtyessä valinnut niistä yhden, kuten muun muassa edellä mainituissa asioissa Svensson ja Gustavsson sekä asiassa Safir annetuissa tuomioissa.
Vapauksien yhtyminen kiinteistön kaupassa
67. Julkisasiamies Alber sovelsi arviointiperustetta "suora rajoittaminen" kiinteistön hankintaan samaan tapaan kuin asiassa Konle annetussa tuomiossa. Hän totesi, että tapauksessa oli kyse sijoittautumisoikeuden suorasta rajoittamisesta. Myöhemmin hän tuli siihen tulokseen, että "kiinteän omaisuuden hankinnassa on aina kyse pääomasijoituksesta, jota siis suojataan sen tarkoituksesta riippumatta pääomanliikkeitä koskevilla määräyksillä".
68. Tältä osin valitsen erilaisen lähestymistavan.
69. Palautan mieliin, että riidanalaisella Itävallan säädöksellä pyritään sääntelemään kiinteistöjen käyttöä vapaa-ajan asuntoja varten maankäytön avulla. Säädöksessä asioiden kulkuun puututaan siinä vaiheessa, kun kiinteistöä hankitaan. Säädöksessä ei oteta kuitenkaan huomioon kiinteistösijoituksia. Säädöksessä ei myöskään oteta huomioon pääoman siirtoa yhdestä jäsenvaltiosta toiseen. Riippumatta siitä, onko kyse Itävallan kansalaisesta vai toisen jäsenvaltion tai Euroopan talousalueeseen kuuluvan toisen valtion kansalaisesta, jokainen saa säädöksen mukaan sijoittaa pääomaa Salzburgin osavaltiossa sijaitsevaan kiinteistöön. Häntä kielletään ainoastaan käyttämästä kiinteistöä vapaa-ajan asuntoa varten.
70. Kiinteistön hankkimiseen liittyy tietysti myös pääomanliike. Pääomanliike muodostuu maksusta, tai se liittyy kauppaan kuuluvaan rahoitusjärjestelyyn, kun on kyse esimerkiksi kiinnelainasta. Tämän lisäksi kiinteistön samoin kuin muiden pääomahyödykkeiden hankkiminen eroaa kulutustavaroiden hankkimisesta. Kiinteistön tai muiden pääomahyödykkeiden hankkiminen on aina jonkinlainen sijoitus tai investointi. Tällaiset tavarat ovat hankkimisen jälkeen osa ostajan varallisuutta.
71. Pääomanliike ei ole kuitenkaan pääasia vaan tavallaan sivuseikka. Julkisasiamies Tesauron sanoin totean, että pääomansiirtoja rajoitetaan vain välillisesti ja kyseinen toimenpide on lähinnä palvelujen vapaalle liikkuvuudelle asetettu muu kuin rahamääräinen rajoitus.
72. Pääomanliikkeitä voidaan itse asiassa arvioida samalla tavalla kuin mitä tahansa muuta maksua, joka suoritetaan vastikkeena tarjotusta palvelusta. Viittaan yhdistetyissä asioissa Luisi ja Carbone annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin tekee eron juoksevien maksujen ja pääomanliikkeiden välillä: " - - juoksevat maksut ovat valuutan siirtoja, jotka maksetaan vastikkeina siirron syynä olevista toimista, kun taas 67 artiklassa tarkoitetut pääoman liikkeet ovat rahoituksellisia toimenpiteitä, joilla pyritään pääasiassa kyseisten varojen sijoittamiseen tai investoimiseen eikä suorittamaan korvausta palveluista. - - Tästä seuraa, että maksuja loma-, liike- tai opintomatkojen tai lääketieteellisen hoidon yhteydessä ei voida pitää pääomanliikkeinä." Tämä tuomio annettiin tosin siihen aikaan, jolloin pääomanliikkeisiin ja maksuliikenteeseen pätivät vanhat - ja Maastrichtin sopimuksella muutetut - säännöt, mutta tämä ei vähennä tuomion merkitystä.
73. Lähtökohtani on se, että myös pääomanliikkeitä on tässä tapauksessa pidettävä ensisijaisesti suorituksen vastikkeena. Myönnettäköön, että kiinteistöä hankittaessa perimmäinen pääomanliike on luonteeltaan monimutkaisempi kuin irtaimistoa hankittaessa. Ensinnäkin kiinteistön hankkiminen rahoitetaan tavallisesti ulkopuolisen rahoituksen turvin ja sitä varten otetaan kiinnelaina. Toiseksi kiinteistön hankkiminen on tästä syystä aina sijoitus, millä tässä yhteydessä onkin enemmän merkitystä. Tämä ei kuitenkaan merkitse vielä sitä, että painopiste siirtyy samalla pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. Kuten jo esitin, vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin säännöksillä ei pyritä sääntelemään pääomanliikkeitä eli kiinteistöihin tehtäviä sijoituksia, vaan niissä keskitytään taloudelliseen toimintaan, joka kuuluu palvelujen tarjoamisen vapauden piiriin. Yhteys pääomanliikkeiden vapauteen on pelkästään johdettu tästä.
74. Näissä olosuhteissa on siis väärin noudattaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Konle tekemää valintaa, jossa asiaa tarkastellaan yksinomaan pääomanliikkeiden vapauden näkökulmasta. Riita koskee nimittäin ensisijaisesti palvelujen tarjoamisen vapautta.
VII Täysin jäsenvaltion sisäinen tilanne
Esitetyt huomautukset
75. Sekä Alankomaiden hallitus että komissio ovat esittäneet huomautuksia, jotka koskevat sitä, onko riita luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäinen. Alankomaiden hallitus viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, joka koskee tavaroiden ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta ja josta seuraa, että kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää, esittääkö se ennakkoratkaisukysymyksiä. Yhteisöjen tuomioistuin hylkää kansallisen tuomioistuimen pyynnön ainoastaan, jos pääasia ei liity mitenkään yhteisön oikeuteen. Pääomien vapaaseen liikkuvuuteen, jota ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymys koskee, ei ole syytä soveltaa muita arviointiperusteita. Nämä näkökohdat eivät kuitenkaan poista sitä, että EY 56 artikla rajoittuu luonteeltaan rajat ylittäviin tilanteisiin. Komissio esittää sen perustavanlaatuisen kysymyksen, onko oikeuskäytäntö, jossa rajoitetaan yhteisön oikeuden soveltamista, sopusoinnussa sisämarkkinoiden kanssa. Se tekee sen johtopäätöksen, että käsiteltävinä olevissa asioissa tähän kysymykseen ei ole kuitenkaan aiheellista vastata. Komissio käsittää velvollisuuden käsitellä ennakkoratkaisukysymyksiä erittäin laajasti. Vastaus on annettava jo siinä tapauksessa, että yhteyttä yhteisön oikeuteen ei voida sulkea pois, kuten komissio tulkitsee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Käsiteltävinä olevissa asioissa komissio viittaa Itävallan perustuslakituomioistuimen 26.2.1999 antamaan tuomioon, jossa kiellettiin kansalaisuuteen perustuva syrjintä.
76. Asian GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH (C-524/99) pääasian kantaja menee askeleen pitemmälle. Se esittää, että riita ei koske miltään osin yhteisön oikeutta ja että EY:n perustamissopimuksen asianomaisiin määräyksiin saatiin selvyys jo asiassa Konle annetussa tuomiossa. Ennakkoratkaisukysymysten esittämisen edellytykset eivät ole näin ollen myöskään täyttyneet.
Yleinen asiayhteys
77. Yhteisöjen tuomioistuin on käsitellyt useaan otteeseen ennakkoratkaisukysymysten mahdollista täysin jäsenvaltion sisäistä luonnetta. Ennen kuin käsittelen tarkemmin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee yhteisön oikeuden eri osa-alueita, esittelen seuraavassa pääpiirteissään lyhyesti, mikä on tämän kysymyksen asiayhteys.
78. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää, pitääkö se aiheellisena ennakkoratkaisukysymyksen esittämistä yhteisöjen tuomioistuimelle. Yhteisöjen tuomioistuimella on velvollisuus vastata, paitsi "jos on ilmeistä, että yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella, joita kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen - - tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen, eikä yhteisöjen tuomioistuimella ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin".
79. Samoin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (henkilöiden ja tavaroiden) vapaata liikkuvuutta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä ei sovelleta toimintaan, joka kaikilta olennaisilta osiltaan sijoittuu yhteen ainoaan jäsenvaltioon. Yhteisöjen tuomioistuin pitää niitä täysin jäsenvaltion sisäisinä asioina, koska niillä ei ole minkäänlaista yhtymäkohtaa yhteisön oikeuden alaan kuuluviin tilanteisiin.
80. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön molemmat ja periaatteessa toisistaan irralliset osat määrittävät, miltä kannalta jäljempänä esitettäviä seikkoja on tarkasteltava. Keskeinen kysymys onkin seuraava: määräävätkö pääasian tosiseikat vai kansallisen toimenpiteen luonne ja sisältö sen, onko yhteisöjen tuomioistuimen vastattava sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin?
81. Jos ratkaiseviksi osoittautuvat pääasian tosiseikat, on asianmukaista, että yhteisöjen tuomioistuin ei anna esitettyyn kysymykseen vastausta, kun pääasiasta puuttuvat rajat ylittävät näkökohdat. Näin näyttää olevan käsiteltävinä olevissa asioissa, joissa Itävallan kansalaiset haluavat hankkia Itävallassa sijaitsevan kiinteistön ja Itävallan kansallinen säädös estää heitä näin tekemästä.
82. Jos ratkaisevaksi osoittautuu kansallisen toimenpiteen sisältö, yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava, missä määrin kansallisella säädöksellä voi olla ulkoisia vaikutuksia. Ainoastaan jos mahdolliset ulkoiset vaikutukset puuttuvat, yhteisöjen tuomioistuin jättää vastaamatta asetettuun kysymykseen. Jos yhteisöjen tuomioistuin päättää antaa vastauksen, seuraava vaihe on riidanalaisen kansallisen säädöksen arviointi sen sisällön kannalta. Tässä vaiheessa voi tulla esille kysymys, voiko kansalainen vedota menestyksellisesti yhteisön oikeuteen omaa jäsenvaltiotaan vastaan. Loppujen lopuksi on pääasiaa käsittelevän eli kansallisen tuomioistuimen asiana ratkaista ne vaatimukset, joita kantaja konkreettisessa tapauksessa esittää. Jos mahdollista, se ottaa tällöin huomioon vastauksen, jonka yhteisöjen tuomioistuin on antanut sen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen.
Tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö
83. Yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin asiassa Guimont antamassaan tuomiossa käsitellyt velvollisuuttaan vastata ennakkoratkaisukysymykseen, kun pääasian kaikki tosiseikat sijoittuvat yhteen ainoaan jäsenvaltioon. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin antaa seuraavan laajan tulkinnan EY 28 artiklasta, joka koskee tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
"21. Kun kysymys on pääasiassa käsiteltävän kaltaisesta säännöksestä, jota sen sanamuodon mukaan sovelletaan erotuksetta kotimaisiin ja maahan tuotuihin tuotteisiin ja jolla asetetaan tuottajille tiettyjä edellytyksiä tuotannon suhteen, jotta he voivat markkinoida tuotteitaan käyttämällä tiettyä nimitystä, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällainen säännös kuuluu perustamissopimuksen 30 artiklan soveltamisalaan vain siltä osin kuin sitä sovelletaan tilanteisiin, jotka liittyvät tavaroiden maahantuontiin yhteisön sisäisessä kaupassa.
22. Tämä toteamus ei kuitenkaan merkitse, että käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen ei olisi tarpeen vastata. - -
23. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei ole ilmeistä, että pyydetty yhteisön oikeuden tulkinta ei olisi tarpeellinen kansalliselle tuomioistuimelle. Vastaus voi olla sille hyödyllinen tilanteessa, jossa käsiteltävänä olevan tapauksen kaltaisessa menettelyssä kotimaisella tuottajalla on kansallisen oikeuden nojalla samat oikeudet kuin toisen jäsenvaltion tuottajalla yhteisön oikeuden perusteella samankaltaisessa tilanteessa."
Tämän päättelyn perusteella yhteisöjen tuomioistuin päätti antaa vastauksen sille esitettyyn kysymykseen.
84. Asiassa Guimont annettu tuomio rakentuu aikaisemmalle oikeuskäytännölle, muun muassa asiassa Pistre ym. annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:
"Vaikka onkin totta, että sellaisen kansallisen säännöksen soveltaminen, joka ei tosiasiallisesti liity mitenkään tavaroiden tuontiin, ei kuulu perustamissopimuksen 30 artiklan soveltamisalaan - - , 30 artiklaa ei kuitenkaan voida jättää huomiotta pelkästään siitä syystä, että kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun konkreettisen tapauksen kaikki tosiseikat ovat tapahtuneet yhdessä ainoassa jäsenvaltiossa.
Kansallisen säännöksen soveltamisella voi tällaisessa tilanteessa näet olla vaikutusta myös tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen jäsenvaltioiden välillä, erityisesti silloin, kun kyseisillä säännöksillä suositaan kotimaassa valmistettujen tavaroiden markkinoimista tuontitavaroiden haitaksi - - ."
85. Yhteisöjen tuomioistuin antoi samanlaisen laajan tulkinnan myös asiassa Smanor antamassaan tuomiossa. Tämä asia koski Ranskan oikeuden soveltamista ranskalaiseen yhtiöön, joka valmisti ja laski liikkeeseen Ranskan alueella pakastettua jogurttia. Yhteisöjen tuomioistuimen mielestä tämä ei sulkenut pois sitä, että tällaisia tuotteita tuotiin Ranskaan ja että niihin sovellettaisiin Ranskan säädöstä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: "Arvioitaessa, voiko Smanor vedota kansallisessa tuomioistuimessa menestyksellisesti siihen, että Ranskan säädöksellä estetään hänen mukaansa pakastetun jogurtin maahantuonti, on syytä palauttaa mieliin, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan mukaan on kansallisen tuomioistuimen asia arvioida konkreettiset seikat huomioon ottaen, onko vastaus ennakkoratkaisukysymykseen välttämätön ratkaisun kannalta." Yhteisöjen tuomioistuin tarkastelikin seuraavaksi EY:n perustamissopimuksen 30 artiklaan (josta on tullut EY 28 artikla) liittyviä kysymyksiä.
86. Julkisasiamies Jacobs ei ollut asiassa Pistre ym. esittämässään ratkaisuehdotuksessa yhtä mieltä tästä yhteisöjen tuomioistuimen laajasta tulkinnasta. Hän esitti selvän vaihtoehdon: "Näyttää siltä, että yhteisöjen tuomioistuimen suuntauksena on pyrkiä kieltäytymään käsittelemästä 30 artiklaan liittyviä kysymyksiä sillä perusteella, että tilanne on puhtaasti kansallinen, ainoastaan silloin, kun kotimainen määräys koskee yksinomaisesti kotimaisia tuotteita eikä sitä sovellettaisi missään olosuhteissa tuontituotteisiin. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen olisi kuitenkin kieltäydyttävä tekemästä ratkaisua 30 artiklan soveltamisesta tuontiin silloin, kun tosiseikaston perusteella on selvää, että tilanne on täysin rajattu kansalliseen alueeseen." Julkisasiamies Saggio valitsi saman lähestymistavan asiassa Guimont. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei sen tarvinnut antaa vastausta tässä asiassa, koska oli ilmeistä, että pääasian tosiseikat olivat luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä.
87. Näistä kolmesta tuomiosta päättelen, että kun on kyse tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta, yhteisöjen tuomioistuin ei noudata julkisasiamiehen kantaa eikä jätä ennakkoratkaisukysymystä mielellään tutkimatta sillä perusteella, että pääasialla ei ole rajat ylittävää piirrettä. Asiassa Guimont antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin meni vielä pitemmälle ja kehitti arviointiperusteen, joka voi johtaa siihen, että yhteisön oikeudesta annetaan tulkinta myös täysin jäsenvaltion sisäisissä riidoissa. Se, että kansallisessa oikeusjärjestyksessä voidaan kieltää käänteinen syrjintä, jolla tarkoitetaan kolmansien maiden kansalaisten suosimista omiin kansalaisiin nähden, voi olla riittävä peruste ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi. Jos nimittäin kansallisessa oikeudessa kielletään käänteinen syrjintä, kansallinen tuomioistuin tarvitsee tulkintaa niistä oikeuksista, jotka kuuluvat muiden jäsenvaltioiden kansalaisille yhteisön oikeuden perusteella, voidakseen todeta, onko kyse käänteisestä syrjinnästä.
88. Toisin sanoen kansallisen toimenpiteen luonne ja sisältö eivätkä pääasian tosiseikat määrittelevät, vastaako yhteisöjen tuomioistuin sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin.
Työntekijöiden vapaa liikkuvuus, sijoittautumisoikeus ja palvelujen tarjoamisen vapaus
89. Yhteisöjen tuomioistuin on käsitellyt ennakkoratkaisumenettelyn täysin jäsenvaltioiden sisäistä luonnetta myös työntekijöiden vapaan liikkuvuuden, sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä. Vaikuttaa siltä, että yhteisöjen tuomioistuimen suhtautuminen on tältä osin erilainen.
90. Yhteisöjen tuomioistuin on lukuisissa tapauksissa katsonut, että yhteisön oikeutta ei sovelleta riitoihin, joissa kaikki tosiseikat esiintyvät yhden ainoan jäsenvaltion alueella. Yhteisöjen tuomioistuin ei näissä tapauksissa vastannut ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksiin sisällön kannalta. Esitän seuraavan lainauksen asiassa USSL nº 47 di Biella annetusta tuomiosta: "Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklaa ei voida soveltaa sellaiseen toimintaan, joka tapahtuu kaikilta merkityksellisiltä osiltaan yhden jäsenvaltion sisällä." Tässä asiassa oli kyse palveluja tarjoavasta organisaatiosta, jonka kotipaikka oli Italiassa ja joka tarjosi palveluja julkiselle elimelle, jonka kotipaikka oli myös Italiassa.
91. Hyvä esimerkki yhteisöjen tuomioistuimen lähestymistavasta on asiassa Batista Morais annettu tuomio. Pääasia koski Portugalin kansalaista, joka työskenteli Portugalissa autokoulun opettajana. Vaikuttaa näin ollen siltä, että yhteisöjen tuomioistuin jakaa julkisasiamiesten Jacob ja Saggio näkemyksen niissä asioissa, jotka koskevat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta.
92. On huomattava, että yhteisöjen tuomioistuin otti esitetyn kysymyksen käsiteltäväksi mutta jätti sitten vastaamatta esitettyyn kysymykseen sisällön kannalta, koska pääasian kaikki tosiseikat esiintyivät yhden ainoan jäsenvaltion alueella.
93. Näitä vapauksia koskevasta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan lisäksi päätellä vielä jotakin muuta: yhteisöjen tuomioistuin olettaa mielellään, että kyse on rajat ylittävästä näkökohdasta, jonka ansiosta asia kuuluu yhteisön oikeuden soveltamisalaan. Viittaan tältä osin joukkoon asioita, joissa kansalainen vetosi oman valtionsa tuomioistuimessa yhteisön oikeuden vaikutukseen, koska kansallisessa säädöksessä ei tunnustettu hänen toisessa jäsenvaltiossa ansaitsemiaan tutkintotodistuksia tai hänelle siellä kertynyttä työkokemusta.
94. Mainitsen lisäksi asiassa Angonese annetun tuomion, jossa oli kyse tapauksesta, jossa Italian kansalainen riitautti Italian säädöksen, joka koski pääsyä tiettyyn vertailevaan tutkimukseen. Yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: "Ottamatta kantaa - - perusteltavuuteen, ei ole ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämä yhteisön oikeuden tulkinta ei millään tavoin liittyisi pääasiassa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen," Yhteisöjen tuomioistuin ei pitänyt tässä asiassa välttämättömänä vedota vastaamisvelvollisuutensa tueksi pääasian rajat ylittävän näkökohdan kiistattomaan olemassaoloon: kanne koski nimittäin ulkomailla hankitun kielitutkinnon tunnustamatta jättämistä.
Yhteenveto
95. Edeltävän käsittelyn perusteella voitaisiin tehdä seuraava päätelmä. Kun kyse on tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta, kansallisen toimenpiteen luonne ja sisältö määräävät sen, onko yhteisöjen tuomioistuimen vastattava sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin, mutta kun on kyse (muiden muassa) palvelujen tarjoamisen vapaudesta, ratkaisevia ovat pääasian tosiseikat. Vuoden 1997 Salzburger Verkehrsgesetz koskee palvelujen tarjoamisen vapautta, ja näin ollen on tarkasteltava pääasian tosiseikkoja. Jos oletetaan, että rajat ylittävät näkökohdat puuttuvat, yhteisöjen tuomioistuin voisi päättää jättää vastaamatta esitettyihin kysymyksiin tai antaa yleisluonteisen vastauksen, kuten asiassa USSL nº 47 di Biella annetussa tuomiossa.
96. Olen sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen ei tule seurata tätä päättelyä vaan etsiä yhtäläisyyksiä asiassa Guimont annetun tuomion kanssa, joka koski tavaroiden vapaata liikkuvuutta. Tämä kantani perustuu seuraaviin seikkoihin.
97. Ensinnäkin asiassa Guimont annettu tuomio on ainoa suhteellisen äskettäin annettu tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuimen oli paneuduttava seikkaperäisesti ongelmaan, joka koskee täysin jäsenvaltion sisäistä tilannetta.
98. Toiseksi viittaan niihin selkeisiin perusteluihin, jotka yhteisöjen tuomioistuin esitti asiassa Guimont antamassaan tuomiossa, joka sitä paitsi liittyi tiiviisti yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kysymys siitä, onko kansallisessa oikeudenkäyntiasiassa tarpeen tulkita yhteisön oikeutta, kuuluu pitkälti kansallisen tuomioistuimen itsenäiseen toimivaltaan.
99. Kolmanneksi on epäasianmukaista vaihdella lähestymistapaa sen mukaan, onko kyse tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta vai palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Tavaroiden liikkuvuuden tapaan palvelujen tarjoamisen vapaus on saanut selvästi rajat ylittävän luonteen.
100. Neljänneksi olen sitä mieltä, että käsiteltävinä olevien kaltaisissa asioissa ei ole kovinkaan suurta merkitystä sillä, että ne ovat luonteeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä. On pelkästään sattumaa, että yhteisöjen tuomioistuimessa vireille pantujen asioiden kaikkien asianosaisten kotipaikka on Itävallassa. Niissä on nimittäin kyse matkailualueilla sijaitseviin kiinteistöihin tehtävistä sijoituksista. Näillä alueilla kiinteistöjen hankinta kiinnostaa yleensä usein myös muiden jäsenvaltioiden asukkaita tai yhteisöjä. Kyse on lisäksi vapaa-ajan asunnoista, jotka eivät pääsääntöisesti sijaitse ostajan tavanomaisella asuinpaikkakunnalla. Juuri tähän perustuikin Itävallan asianomainen säädös, jolla on tarkoitus hillitä vapaa-ajan asuntojen rakentamista ja käyttämistä.
101. Teen näistä syistä sen johtopäätöksen, että yhteisöjen tuomioistuimen on vastattava sille esitettyihin kysymyksiin käsiteltävinä olevissa asioissa. Tältä osin pidän merkityksettömänä sitä, että mahdollisesti kaikilla pääasian asianosaisilla on Itävallan kansalaisuus. Ratkaisevaa on se, että vuoden 1997 Salzburger Verkehrsgesetzin luonne ja sisältö on sellainen, että se voi vaikuttaa ulkoisesti ja estää siitä syystä vapaata liikkuvuutta joko tosiasiallisesti tai periaatteessa. On nimittäin riidatonta, että säädöksessä asetetaan joitakin rajoituksia kiinteistön hankinnalle.
Toissijainen perustelu: pääomien vapaa liikkuvuus
102. Myös siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin tarkastelee Salzburger Verkehrsgesetziä pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien oikeussääntöjen perusteella, olen sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi vastattava sille esitettyihin kysymyksiin.
103. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole vielä toistaiseksi joutunut käsittelemään täysin jäsenvaltion sisäistä tilannetta silloin, kun kyse on pääomien liikkuvuudesta. Keskeisiä ovat tältä osin seuraavat seikat.
104. Toteutuneen talous- ja rahaliiton sisällä syntyneiden pääomamarkkinoiden yhdistyminen johtaa siihen, että pääomien vapaan liikkuvuuden yhteydessä täysin jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta ei voida enää puhua. Rajat ylittäviä vaikutuksia esiintyy aina, vaikka kansallinen säädös koskisi tosiasiallisesti ainoastaan yhden jäsenvaltion sisällä olevia toimijoita, mistä ei tässä tapauksessa ole edes kyse.
105. Mielestäni tämä yhtenäisyys on verrattavissa yhteisön tullialueen yhtenäisyyteen, joka on jatkunut jo pitempään. Yhteisöjen tuomioistuin totesi siitä seuraavaa yhdistetyissä asioissa Lancry ym. annetussa tuomiossa: "Kaikkea tavarakauppaa koskeva tulliliiton periaate, josta määrätään perustamissopimuksen 9 artiklassa [josta on tullut EY 23 artikla], edellyttää jo nimittäin sinänsä, että tavaroiden vapaa liikkuvuus varmistetaan yleisesti koko tulliliiton alueella eikä ainoastaan jäsenvaltioiden välisen kaupan osalta."
106. Täydellisyyden vuoksi tuon esille vielä seuraavat seikat. Rajat ylittävien näkökohtien olemassaolo seuraa välttämättä siitä tosiasiallisesta ja oikeudellisesta asiayhteydestä, joka näillä kiinteistön kauppoja koskevilla asioilla on. Erottelen tässä yhteydessä pääomaliikenteen kaksi näkökohtaa, joilla voi olla merkitystä molemmissa käsiteltävinä olevissa asioissa. Ensimmäinen näkökohta on reaalinen kiinteistösijoitus. Toinen näkökohta, josta pääomaliikenne muodostuu, on näihin sijoituksiin kuuluva rahoitus.
107. On täysin mahdollista, että Itävallan kansalainen tekee reaalisen kiinteistösijoituksen Itävaltaan. Tällöin voi olla kyse jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta, joka lisäksi jää vielä EY 56 artiklan ulkopuolelle, ainakin jos lähtökohtana on direktiivin 88/361/ETY liitteen I ohjeelliseksi tarkoitettu nimikkeistö. Riidanalaisessa säädöksessä, jolla pyritään rajoittamaan vapaa-ajan asuntojen käyttöä matkailualueilla, ei keskitytä jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin. Se, mitä esitin tästä asiasta palvelujen vapaan liikkuvuuden suhteen (katso tämän ratkaisuehdotuksen 100 kohta), pätee kaikilta osin.
108. Toinen pääomaliikenteeseen liittyvä näkökohta on, kuten sanottu, sijoituksiin liittyvä rahoitus. Kiinteistösijoitukset rahoitetaan pääsääntöisesti ulkopuolisella rahoituksella, esimerkiksi kiinnelainalla. Viittaan tältä osin asiassa Trummer ja Mayer annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että sijoituksiin liittyvä rahoitus, kuten kiinnitys, kuuluu EY 56 artiklan soveltamisalaan, jos se liittyy erottamattomasti pääomanliikkeeseen.
109. Kun kyse on rahoituksesta, sillä, että toimi on luonteeltaan jäsenvaltion sisäinen, ei voi olla mitään merkitystä sille, päättääkö yhteisöjen tuomioistuin käsitellä ennakkoratkaisukysymystä. Jopa siinä tapauksessa, että kaikissa käsiteltävinä olevissa asioissa Itävallan kansalaiset olisivat ottaneet kiinnelainan itävaltalaisista pankeista, ei olisi varmaa, että toimella ei olisi merkitystä yhteisön sisäiselle pääomien liikkuvuudelle. Itävaltalainen pankki ei nimittäin toimi ainoastaan Itävallan pääomamarkkinoilla.
110. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole mielestäni myöskään tutkia, mistä rakentamiskelpoisen kiinteistön ostajat ottavat tai ovat ottaneet kiinnelainan. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtäviin ei kuulu myöskään tarkastella Itävallan pääomamarkkinoita, ennen kuin se voi päättää, toimivatko Itävallan kiinnelainoja myöntävät laitokset pääosin Itävallan markkinoilla.
111. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen harkintavaltaan kuuluu näissä olosuhteissa mielestäni esittää ennakkoratkaisukysymyksiä, jos se on sitä mieltä, että riita koskee pääomien vapaata liikkuvuutta.
VIII Suhteellisuus
Edeltävä huomautus
112. Ratkaisuehdotuksen tässä osassa aion vastata ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksiin niiden sisällön kannalta ottaen huomioon sen, että näitä kysymyksiä olisi mielestäni arvioitava palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien oikeussääntöjen perusteella.
113. Tällöin voi tulla esille myös se kysymys, voiko kansalainen esittää vaatimuksen omaa jäsenvaltiotaan vastaan vedoten yhteisön oikeuteen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toiminta kuuluu EY 49 artiklan soveltamisalaan, jos ainakin yksi palvelujen tarjoajista on sijoittautunut muuhun kuin siihen jäsenvaltioon, jossa palveluja tarjotaan.
114. Se kysymys, voivatko Itävallan kansalaiset vedota yhteisön oikeuteen, on mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella jätettävä tässä tapauksessa kansallisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Niiden huomautusten mukaan, joita komissio on esittänyt käsiteltävinä olevissa asioissa, Itävallan kansallisessa oikeudessa kielletään Itävallan kansalaisten syrjintä ulkomaalaisiin nähden ("käänteinen syrjintä"). Tästä syystä Itävallan kansalaiset voivat hyötyä kansallisen oikeuden perusteella siitä, että he voivat vedota yhteisön oikeuteen.
115. Jos yhteisöjen tuomioistuin tarkastelee vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetziä pääomien vapaan liikkuvuuden kannalta, yhteisöjen tuomioistuimen lähtökohta voi olla seuraava: talous- ja rahaliiton sisäisten pääomamarkkinoiden yhtenäisyys vaikuttaa siten, että myös Itävallan kansalaiset voivat vedota yhteisön oikeuteen.
Asiassa Konle annettu tuomio
116. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää oikeastaan tarkennusta asiassa Konle annettuun tuomioon. Salzburgin osavaltion Grundverkehrsgesetz, josta on kyse käsiteltävinä olevissa asioissa, on erittäin hyvin verrattavissa Tirolin osavaltion säädökseen, joka oli riidan kohteena asiassa Konle. Molemmissa tapauksissa kyse on säädöksestä, jossa kiinteistöjen hankkimiselle asetetaan määräyksiä, joilla voidaan rajoittaa vapaa-ajan asuntojen lukumäärää, mikä on maankäyttöä koskeva päämäärä.
117. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Konle, että tämä päämäärä voi sinänsä oikeuttaa pääomien vapaan liikkuvuuden esteen. Siitä huolimatta yhteisöjen tuomioistuin tuli tässä asiassa siihen tulokseen, että valittu menettely eli etukäteislupa oli vapaan liikkuvuuden liian raskas este. Tällaisen menettelyn välttämättömyyttä ei ollut kyseisessä tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimen mielestä osoitettu.
118. Yhteisöjen tuomioistuimen arvio perustui seuraaviin seikkoihin. Yhteisöjen tuomioistuin myönsi, että "yksinkertainen ilmoitusmenettely ei - - yksinään mahdollista siihen päämäärään pääsemistä, johon etukäteislupaa koskevalla menettelyllä pyritään. Taatakseen maapohjan käyttämisen sille osoitettuun tarkoitukseen - - , jäsenvaltioilla on oltava myös mahdollisuus" toteuttaa rangaistusluonteisia toimenpiteitä. Yhteisöjen tuomioistuin mainitsee tältä osin "sako[t] tai päätöks[et], joissa kiinteää omaisuutta hankkinut velvoitetaan omaisuuden pakkohuutokauppaan luovuttamisen uhalla välittömästi lopettamaan omaisuuden lainvastainen käyttötapa, ja lisäksi myynti voidaan mitätöidä ja tämän johdosta palauttaa kiinteistörekisteriin omaisuuden luovutusta edeltäneet kirjaukset." Lisäksi "etukäteinen ilmoitus - - oli valvontakeinona tehokas ja - - sillä pystyttiin estämään kyseisen omaisuuden hankkiminen vapaa-ajan asunnoksi".
119. Asiassa Konle annetussa tuomiossa todettiin, että kun otetaan huomioon "ne muut mahdollisuudet, jotka kyseisillä jäsenvaltioilla on alueensa maankäytöstä annettujen ohjeiden noudattamisen vahvistamiseksi" ja kun otetaan huomioon "syrjimisvaara, joka kiinteästi liittyy - - kiinteän omaisuuden hankkimiseen kuuluvaan etukäteisluvan järjestelmään," oli liioiteltua vaatia etukäteislupaa.
120. Käsiteltävinä olevissa asioissa kyse on kansallisesta säädöksestä, joka ei ole ensi näkemältä yhtä kauaskantoinen vapaan liikkuvuuden este. Tässä ilmoitus- ja lupamenettelyssä - ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen sanoin - riittää tavallisesti se, että rakentamiskelpoisen kiinteistön ostaja antaa toimivaltaiselle viranomaiselle vakuutuksen kiinteistön tulevasta käytöstä. Viranomainen on velvollinen hyväksymään annetun vakuutuksen, jollei sillä ole perusteltua syytä epäillä sitä. Ainoastaan tässä tapauksessa aloitetaan menettely, joka on verrattavissa asiassa Konle annetun tuomion etukäteislupaan. Luvalle voidaan lisäksi asettaa edellytyksiä ja antaa sitä koskevia määräyksiä, ja se voidaan myöntää takuusummaa vastaan.
121. Itävallan hallitus esittää kirjallisissa huomautuksissaan, että tämä menettely on asetettuun päämäärään pääsemiseksi kaikkein lievin keino. Luvan myöntämismenettelystä on epäilyksenalaiselle kiinteistön ostajalle vielä se etu, että hän pääsee nopeasti varmuuteen asiasta, myös mahdollisista myöhemmistä seuraamuksista siinä tapauksessa, että käyttötapa on lainvastainen. Kyseisen hallituksen mielestä menettely on yhteisön oikeuden mukainen. Schäfer, joka on kantajana asiassa C-519/99, ei ole samaa mieltä. Viitaten asiassa Konle annettuun tuomioon hän väittää, että jälkikäteistä valvontaa, josta laissa säädetään, voidaan pitää riittävänä.
122. Jos yhteisöjen tuomioistuin päättää vastata esitettyihin kysymyksiin, sen on otettava kantaa siihen, kuinka hyväksyttävä on tämä ilmoitus- ja lupamenettely, joka sijoittuu rasittavuudeltaan ennakolta annettavan vakuutuksen ja etukäteisluvan väliin, joista edellisen yhteisöjen tuomioistuin näytti hyväksyvän asiassa Konle annetussa tuomiossa mutta joista jälkimmäinen ei kestänyt yhteisön oikeuteen perustuvaa tarkastelua.
Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetz
123. Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin säännöstöä on arvioitava yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella, sellaisena kuin se ilmaistiin muiden muassa asiassa Gebhard annetussa tuomiossa: "Sellaisten kansallisten toimenpiteiden, jotka voivat haitata perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä tai tehdä näiden vapauksien käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa, on kuitenkin täytettävä neljä edellytystä: niitä on sovellettava ilman syrjintää, niitä on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen, eivätkä ne saa puuttua perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi".
124. Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin säännöstön arviointi näiden neljän edellytyksen avulla johtaa seuraavaan tulokseen.
125. Ensimmäinen edellytys on ilman muuta täytetty. Säädöstä sovelletaan yhtäläisesti Itävallan kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, tässä tapauksessa Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisiin.
126. Toisen edellytyksen täyttymiseen vaikuttaa se, että yhteisöjen tuomioistuin viittaa asiassa Konle annetussa tuomiossa yleisen edun mukaisina pakottavina syinä "maankäyttöä koskevaan päämäärään, kuten tiettyjen alueiden pitämiseen yleisen edun nimissä pysyvästi asuttuina ja taloudellisesti toimeliaina turismista riippumatta". Lisään tähän vielä, että joillakin alueilla myös ympäristönsuojelu voi olla asianmukainen maankäyttöä koskeva päämäärä.
127. Kolmas edellytys ei mielestäni kaipaa erillistä käsittelyä. On itsestään selvää, että kiinteistöjen hankkimista ja käyttämistä koskevan valvontajärjestelmän käyttöönottaminen on omiaan rajoittamaan vapaa-ajan asuntojen lukumäärää Salzburgin osavaltiossa.
128. Neljännen edellytyksen keskeinen sisältö on mielestäni se, että kun kiinteistö hankitaan, hankintaa edeltävät menettelymääräykset eivät ole välttämättä raskaampi este kuin jälkikäteinen valvonta. Kiinteistöjä hankittaessa tavoitteena on yleensä saada hallinta pitkäksi aikaa. Tämä hankinta on sidottu kaikissa kansallisissa yksityisoikeudellisissa järjestelmissä menettelymääräyksiin, jollaisia ovat esimerkiksi julkisen notaarin vahvistus ja merkitseminen julkiseen kiinteistörekisteriin. Näiden menettelymääräysten tarkoitus on antaa tarvittava oikeusvarmuus sekä ostajalle että mahdollisille kolmansille osapuolille. Ostajan kannalta on tärkeää, että hän voi olla varma hallinnan saannosta ja sen säilymisestä sekä kiinteistön häiriöttömästä nautinnasta.
129. Salzburger Verkehrsgesetzissä tarkoitettu menettely antaa ostajalle oikeusvarmuuden. Kun ilmoitus- ja lupamenettely on saatu päätökseen, hän voi olettaa, että hänelle kuuluu vastedes kiinteistön häiriötön nautinta.
130. Tässä kohdassa siirryn itse suhteellisuuden arviointiin. Rakentamiskelpoisen kiinteistön aiotun käytön etukäteinen arviointi ei ole mielestäni palvelujen vapaan liikkuvuuden kohtuuton este. Tällainen arviointi on välttämätön, jotta säädöksen päämäärä eli vapaa-ajan asuntojen lukumäärän rajoittaminen saavutettaisiin. Käsiteltävänä olevalla kansallisella säädöksellä on nimittäin ehkäistävä tehokkaasti se, että säädöksellä suojelluille eduille aiheutuu korvaamatonta vahinkoa. Korvaamatonta vahinkoa saattaa aiheutua heti, kun vapaa-ajan asuntoa aletaan rakentaa. Menettely rajoittuu lisäksi periaatteessa ilmoitusvelvollisuuteen, toisin kuin asiassa Konle. Ainoastaan kun kyse on perustellusta epäilystä, toimivaltaiset viranomaiset voivat soveltaa kiinteistön hankintaan lupamenettelyä. "Perustellun epäilyn" vaatimus tarjoaa asianomaiselle riittävät takeet siitä, että lupamenettelyä ei sovelleta mielivaltaisesti.
131. Lupamenettelyä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta asia on toisin. Vuoden 1997 Salzburger Grundverkehrsgesetzin 19 §:n mukaan luvalle voidaan asettaa edellytyksiä ja määräyksiä, joilla taataan, että ostaja käyttää kiinteistöä antamansa vakuutuksen mukaisesti. Lisäksi ostajalta voidaan vaatia takuusumma, joka ei saa ylittää kiinteistön hankintahintaa tai sen arvoa.
132. Tältä osin laissa myönnetään toimivaltaisille viranomaisille laaja harkintavalta ja vaarana onkin, "että hallintoviranomaisten harkinnasta riippuvaiseksi jäisi perustamissopimuksessa taatun vapauden käyttäminen, joka tällöin muuttuisi näennäiseksi." Edellytysten asettamista ja määräysten antamista koskevaa toimivaltaa ei ole nimittäin sidottu laissa sisällöllisiin arviointiperusteisiin. Toimivaltaiset viranomaiset voivat näin ollen asettaa edellytyksiä ja antaa määräyksiä, jotka ovat niin ankaria, että asianomainen luopuu kiinteistön hankinnasta. Sama pätee tietysti vielä suuremmalla syyllä mahdollisuuteen vaatia huomattavaakin takuusummaa.
133. Lyhyesti sanottuna, jos edellytysten ja määräysten asettamista tai takuusumman vaatimista koskeva toimivalta on välttämätön, mikä on mielestäni kaikkea muuta kuin varmaa, tälle toimivallalle on silloin ainakin asetettava tarkat rajat.
IX Ratkaisuehdotus
134. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburgin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Yhteisön oikeus, erityisesti palvelujen tarjoamisen vapautta ja siihen liittyvää pääomien vapaata liikkuvuutta koskeva säännöstö, ei estä kiinteistön hankintaan liittyvää ilmoitus- ja lupamenettelyä, joka on tarpeen maankäytön näkökulmasta ja josta ei aiheudu niiden kannalta suhteetonta estettä. Edellytysten asettamista ja määräysten antamista koskevaa rajoittamatonta toimivaltaa on pidettävä tällaisena kohtuuttomana esteenä.
Full & Egal Universal Law Academy