Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1. Skadeståndstalan - Tvister som uppkommit på grund av ett avtal om ersättning som har slutits av behörig nationell myndighet i rådets och kommissionens namn och för deras räkning i enlighet med rådets förordning nr 2187/93 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet - Domstolens behörighet - Föreligger inte
(EG-fördraget, artiklarna 178 och 215 andra stycket (nu artiklarna 235 EG och 288 andra stycket EG); rådets förordning nr 2187/93
2. Institutionernas rättsakter - Förordningar - Genomförande av medlemsstaterna - Avtal om ersättning som slutits i enlighet med rådets förordning nr 2187/93 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet - Nationella formella och processuella bestämmelser - Principen om skydd för berättigade förväntningar - Villkor för tillämpning
(Rådets förordning nr 2187/93)
Sammanfattning
1. Bestämmelserna i artikel 215 andra stycket i fördraget jämförd med artikel 178 i samma fördrag (nu artiklarna 288 andra stycket EG och 235 EG) skall tolkas så, att de inte ger domstolen behörighet att avgöra tvister som har uppkommit på grund av avtal om ersättning som har slutits av behörig nationell myndighet i rådets och kommissionens namn och för deras räkning i enlighet med rådets förordning nr 2187/93 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet.
( se punkt 50 och punkt 1 i domslutet )
2. Då ingenting annat anges i förordning nr 2187/93 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet är nationella rättsregler tillämpliga på avtal om ersättning som har slutits i enlighet med den nämnda förordningen, såvida det inte har någon menlig inverkan på gemenskapsrättens räckvidd och verkan att tillämpa dem.
Gemenskapsrätten utgör för övrigt inte något hinder för att den princip om skydd för berättigade förväntningar som återfinns i den berörda medlemsstatens interna rättsordning tillämpas vid bedömning av räckvidden av avtal som nationella myndigheter har slutit i rådets och kommissionens namn och för deras räkning, förutsatt att även gemenskapens intressen beaktas.
( se punkterna 57 och 63 samt punkterna 2 och 3 i domslutet )
Parter
I de förenade målen C-80/99-C-82/99,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid den nationella domstolen anhängiga målen mellan
Ernst-Otto Flemmer (C-80/99),
Renate Christoffel (C-81/99)
och
Europeiska unionens råd,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädda av:
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
och mellan
Marike Leitensdorfer (C-82/99)
och
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
angående tolkningen av artiklarna 215 andra stycket och 178 i EG-fördraget (nu artiklarna 288 andra stycket EG och 235 EG) samt av rådets förordning (EEG) nr 2187/93 av den 22 juli 1993 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet (EGT L 196, s. 6),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena P. Jann, F. Macken, N. Colneric (referent) och S. von Bahr samt domarna A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet, V. Skouris och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: A. Tizzano,
justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Ernst-Otto Flemmer, Renate Christoffel och Marike Leitensdorfer genom M. Düsing, Rechtsanwältin,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom D. Booß och M. Niejahr, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 25 januari 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har, genom beslut av den 23 februari 1999 som inkom till domstolen den 4 mars samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt tre frågor om tolkningen av artiklarna 215 andra stycket och 178 i EG-fördraget (nu artiklarna 288 andra stycket EG och 235 EG) samt av rådets förordning (EEG) nr 2187/93 av den 22 juli 1993 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet (EGT L 196, s. 6).
2 Frågorna har uppkommit i tre mål mellan dels Ernst-Otto Flemmer respektive Renate Christoffel, å ena sidan, och Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, å andra sidan, dels Marike Leitensdorfer och Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Förbundsinstitutet för jordbruk och livsmedel, nedan kallat BLE) avseende det sistnämnda institutets vägran att helt eller delvis erlägga den ersättning som tidigare hade erbjudits de tre ovannämnda sökandena av den anledningen att villkoren för ersättning enligt förordning nr 2187/93 inte var uppfyllda.
Tillämpliga bestämmelser
3 I förordning (EEG) nr 1078/77 om införande av ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar (EGT L 131, s. 1; svensk specialutgåva område 3, volym 8, s. 215), som antogs av rådet den 17 maj 1977, stadgades att bidrag skulle utgå till de producenter som förband sig att under en femårsperiod avstå från att saluföra såväl mjölk som mjölkprodukter och att ställa om mjölkkobesättningar till köttproduktion.
4 Rådet antog den 31 mars 1984 förordningarna (EEG) nr 856/84 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95) och nr 857/84 om allmänna regler för uttag av avgift enligt artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 för mjölk- och mjölkproduktssektorn (EGT L 90, s. 13). Genom dessa förordningar infördes från den 1 april 1984 ett tilläggsavgiftssystem för mjölk, enligt vilket alla mjölkproducenter vid äventyr av tilläggsavgift ålades att endast saluföra den mängd mjölk som svarade mot den mjölkkvot som de tilldelats (nedan kallat referenskvantiteten). Denna kvot är lika med den kvantitet mjölk som producerades under ett referensår, vilket i Förbundsrepubliken Tysklands fall var år 1983.
5 De producenter som på grund av åtaganden i enlighet med förordning nr 1078/77 inte hade haft någon produktion under det nämnda året omfattades inte av mjölkkvotssystemet.
6 Domstolen ogiltigförklarade genom domar av den 28 april 1988 i mål 120/86, Mulder (REG 1988, s. 2321), och mål 170/86, Von Deetzen (REG 1988, s. 2355), förordning nr 857/84 så till vida som det i förordningen i fråga inte föreskrevs att producenter som inte hade levererat någon mjölk under den berörda medlemsstatens referensår skulle tilldelas någon referenskvantitet.
7 I syfte att efterkomma domarna i de ovannämnda målen Mulder och Von Deetzen antog rådet förordning (EEG) nr 764/89 av den 20 mars 1989 om ändring av förordning nr 857/84 (EGT L 84, s. 2). Enligt denna förordning kunde den kategori producenter som tidigare varit utestängda från mjölkkvotssystemet tilldelas en särskild referenskvantitet motsvarande 60 procent av deras produktion under de tolv månader som föregick deras respektive åtaganden i enlighet med förordning nr 1078/77 att avstå från saluförande.
8 Artikel 3a.1 och 3a.2 i förordning nr 857/84, i ändrad lydelse enligt förordning nr 764/89, ogiltigförklarades i sin tur, bland annat på grund av att de särskilda kvoterna begränsades till 60 procent av referensproduktionen, genom dom av den 11 december 1990 i mål C-189/89, Spagl (REG 1990, s. I-4539), och i mål C-217/89, Pastätter (REG 1990, s. I-4585). För att efterkomma de sistnämnda domarna ändrades förordning nr 857/84 genom rådets förordning (EEG) nr 1639/91 av den 13 juni 1991 (EGT L 150, s. 35).
9 I mellandom av den 19 maj 1992 i de förenade målen C-104/89 och C-37/90, Mulder m.fl. mot rådet och kommissionen (REG 1992, s. I-3061, svensk specialutgåva volym 12, s. I-I0055, nedan kallad domen i målet Mulder II), förklarade domstolen att gemenskapen var ansvarig för de skador som hade förorsakats sådana mjölkproducenter som till följd av förordning nr 857/84 hade varit förhindrade att saluföra mjölk.
10 På grund av det stora antalet producenter som berördes av mellandomen i målet Mulder II och i syfte att ge denna dom full verkan antog rådet förordning nr 2187/93. I denna förordning stadgas att de nationella myndigheterna som ersättning för all skada som de berörda producenterna har tillfogats skall erbjuda dessa en schablonersättning som de antingen kan ta emot eller förkasta.
11 Enligt det förfarande för ersättning som föreskrivs i artikel 10.2 första stycket i den nämnda förordningen skulle de producenter som ville inge en ansökan om ersättning senast den 30 september 1993 inge en sådan till den behöriga myndighet som den berörda medlemsstaten hade utsett för detta ändamål.
12 Enligt artikel 2 i förordning nr 2187/93 skulle begäran om ersättning bifallas om den hade framställts av en producent som hade tilldelats en slutlig särskild referenskvantitet under de förutsättningar som anges i artikel 3a.3 i förordning nr 857/84 eller, i förekommande fall, i enlighet med förordning nr 764/89, per den 29 mars 1991 eller, i enlighet med förordning nr 1639/91, per den 1 juli 1993.
13 Enligt artikel 5 i förordning nr 2187/93 skulle ansökningar av producenter som den 1 juli 1993 slutligt hade tilldelats särskilda kvantiteter i enlighet med förordning nr 1639/91 bifallas endast om det resolutiva villkoret var uppfyllt att dessa producenter varken skulle ha deltagit i något program för uppgivande av mjölkproduktion eller sålt eller arrenderat ut hela sin rörelse fram till den 1 juli 1994.
14 Enligt artikel 7 i förordning nr 2187/93 skulle den årliga kvantitet för vilken ersättning kunde utgå minskas med den kvantitet som hade återgått till den nationella reserven när den slutliga särskilda kvantitet som tilldelats var lägre än 80 procent av den provisoriska särskilda kvantiteten eller om rörelsen till viss del hade sålts eller arrenderats ut före den 1 april 1992 respektive före den 1 juli 1994.
15 I artikel 11 i förordning nr 2187/93 stadgas att den behöriga myndigheten skall kontrollera att de uppgifter som producenten har lämnat är riktiga och beräkna ersättningens storlek på grundval av den kvantitet och den period för vilka ersättning skall utgå genom tillämpning av de belopp som anges i bilaga till förordningen.
16 Artikel 14 i förordning nr 2187/93, som avser utfärdande och accept av anbud om ersättning, har följande lydelse:
"Den behöriga myndighet som avses i artikel 10 skall, inom fyra månader från det att ansökan kom in, i rådets och kommissionens namn och för deras räkning tillställa producenten ett anbud om ersättning jämte en kvittens genom vilken alla anspråk förklaras vara reglerade.
Om producentens rätt följer av att han erhållit en särskild referenskvantitet
- enligt förordning (EEG) nr 764/89, skall ersättning erläggas när myndigheten har återfått kvittensen, vederbörligen godkänd och underskriven av producenten,
- enligt förordning (EEG) nr 1639/91, skall ersättning, såvida kvittensen återsänds vederbörligen godkänd och underskriven av producenten, utbetalas efter den 1 juli 1994 så att den behöriga myndigheten kan kontrollera att artiklarna 5 och 7 har efterkommits, såvida producenten inte inför denna myndighet företer en säkerhet för ett belopp uppgående till 115 procent av den ersättning som fastställs innan de nämnda artiklarna tillämpas och för att säkerställa att villkoren i sagda artiklar efterkoms.
Om anbudet inte accepteras inom två månader från och med dess mottagande är det inte längre bindande för de berörda gemenskapsinstitutionerna.
En accept av anbudet som sker genom att kvittensen återsänds till den behöriga myndigheten inom den ovannämnda fristen, vederbörligen godkänd och underskriven, innebär att varje form av ytterligare krav mot gemenskapsinstitutionerna avseende sådan skada som anges i artikel 1 efterges."
17 Enligt femtonde övervägandet i förordning nr 2187/93 "innebär utebliven accept av ett anbud som den behöriga myndigheten i en medlemsstat lämnat till en producent med iakttagande av bestämmelserna i denna förordning att anbudet från gemenskapen förkastas ... Talan inför rätta som producenten därefter fortsätter att föra eller väcker omfattas därmed av gemenskapsdomstolarnas behörighet."
18 I artikel 178 i fördraget stadgas följande:
"Domstolen skall vara behörig att avgöra tvister om sådant skadestånd som avses i artikel 215 andra stycket."
19 I artikel 215 i fördragets första och andra stycken föreskrivs följande:
"Gemenskapens avtalsrättsliga ansvar skall regleras av den lagstiftning som är tillämplig på avtalet i fråga.
Vad beträffar utomobligatoriskt ansvar skall gemenskapen ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar."
Målen vid den nationella domstolen
20 Ernst-Otto Flemmer i mål C-80/99 är mjölkproducent och har accepterat ett anbud om betalning av ersättning på 64 684 DEM jämte årlig ränta på 8 procent från den 1 oktober 1993, som BLE hade lämnat till honom i enlighet med förordning nr 2187/93. Då BLE har vägrat att erlägga sålunda avtalad ersättning har Ernst-Otto Flemmer yrkat att han skall tillerkännas denna ersättning.
21 BLE hävde avtalet om ersättning med omedelbar verkan i enlighet med 60 § första stycket i Verwaltungsverfahrensgesetz (förvaltningsprocesslag) (nedan kallad VwVfG). Som skäl härför angavs att det vid kontroll hade framkommit att Ernst-Otto Flemmer felaktigt hade tilldelats en slutlig särskild referenskvantitet. Han hade nämligen inte producerat hela den provisoriska särskilda referenskvantiteten i sin rörelse.
22 I mål C-81/99 har Renate Christoffel yrkat utbetalning av ett belopp på 73 038,17 DEM som erbjöds henne som ersättning i enlighet med förordning nr 2187/93. Det har framkommit att Renate Christoffel den 1 januari 1992 minskade den areal som hennes rörelse avsåg till 4,45 hektar och arrenderade ut den återstående delen av denna, utan att den referenskvantitet som var hänförlig till den utarrenderade delen återfördes till den nationella reserven. Tvärtom överfördes denna referenskvantitet till arrendatorn. Den behöriga myndigheten avstod, av hänsyn till skyddet för Renate Christoffels och den arrendators berättigade förväntningar till vilken referenskvantiteten hade överförts, från att tillföra den nationella reserven den berörda kvantiteten. Med hänsyn till dessa omständigheter vägrade BLE att erlägga avtalad ersättning och framställde ett nytt anbud till den berörda avseende ett belopp på 13 458,09 DEM.
23 I mål C-82/99 har Marike Leitensdorfer ärvt en rörelse från en producent, som efter att själv ha ärvt denna hade återupptagit rörelsen från den producent som hade förbundit sig att avstå från saluförande i enlighet med förordning nr 1078/77. Marike Leitensdorfer har yrkat att hon skall tillerkännas ett belopp på 14 328,15 DEM jämte en årlig ränta på 8 procent från den 1 oktober 1993, vilken ränta uppgår till sammanlagt 12 913,02 DEM.
24 Förutom att den behöriga huvudtullmyndigheten fråntog Marike Leitensdorfer den slutliga särskilda referenskvantiteten på 39 870 kg med verkan från den 1 april 1996 - mot vilket beslut hon väckte talan vid Finanzgericht München (Tyskland) - hävde BLE med omedelbar verkan i enlighet med 60 § första stycket VwVfG det avtal om ersättning som på grundval av den slutliga särskilda referenskvantiteten hade slutits mellan den producent som Marike Leitensdorfer hade efterträtt och BLE. Som skäl härför angavs att producenten felaktigt hade tilldelats den slutliga särskilda referenskvantiteten. Den ursprunglige producenten började nämligen inte leverera mjölk från sin rörelse förrän från den 10 oktober 1991, och inte under en oavbruten tolvmånadersperiod före den 29 mars 1991, vilket föreskrivs i artikel 3a i förordning nr 857/84 i ändrad lydelse enligt förordning nr 1639/91.
Tolkningsfrågorna
25 Det framgår av skälen till besluten om hänskjutande att den nationella domstolen tenderar att betrakta de mål som är anhängiga vid den som mål som avser avtalsrättsligt ansvar i den mening som avses i artikel 215 första stycket i fördraget, och att den därmed anser sig själv vara behörig att avgöra dem.
26 Den hänskjutande domstolen har dock vid genomgång av förstainstansrättens dom av den 24 september 1998 i mål T-112/95, Dethlefs m.fl. mot rådet och kommissionen (REG 1998, s. II-3819), betvivlat sin egen behörighet. Den nämnda domstolen ansåg det nämligen inte uteslutet att den nämnda domen, i synnerhet punkt 55 i denna, kan tolkas så, att tvister som har uppkommit på grund av ersättningstransaktioner eller avtal om ersättning som, i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 2187/93 har slutits av nationella myndigheter i rådets och kommissionens namn och för deras räkning, ingår i området för utomobligatoriskt ansvar i den mening som avses i artikel 215 andra stycket i fördraget.
27 Eftersom frågan vilken domstol som är behörig och, i förekommande fall, vilken rätt som är tillämplig på de avtal som är i fråga i de mål som är anhängiga vid Verwaltungsgericht Frankfurt am Main innebär allvarliga svårigheter har den nämnda domstolen beslutat att vilandeförklara målen och till domstolen hänskjuta följande tolkningsfrågor, som är exakt likalydande i de tre förenade målen C-80/99-C-82/99:
"1) Skall artikel 215 andra stycket i EG-fördraget jämförd med artikel 178 i samma fördrag och med rådets förordning (EEG) nr 2187/93 tolkas så, att EG-domstolen även är behörig att avgöra tvister som har uppkommit på grund av avtal som har slutits av behörig nationell myndighet i rådets och kommissionens namn och för deras räkning i enlighet med närmare föreskrifter därom i rådets förordning (EEG) nr 2187/93 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet?
2) Om svaret på denna fråga är nekande och det är fråga om ett sådant fall som avses i artikel 215 första stycket i EG-fördraget, vilket innebär att de nationella domstolarna är behöriga enligt artikel 183 i EG-fördraget, uppkommer frågan huruvida, i den mån ingenting anges i detta hänseende i förordning (EEG) nr 2187/93, nationella processrättsliga bestämmelser eller allmänna rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar skall tillämpas på sådana avtal.
3) Såvitt allmänna rättsprinciper är tillämpliga uppkommer frågan huruvida och under vilka förutsättningar den behöriga nationella myndigheten helt eller delvis kan häva ett avtal som har slutits i rådets och kommissionens namn och för deras räkning när det i efterhand framkommer att de villkor som enligt rådets förordning (EEG) nr 2187/93 skall vara uppfyllda för att ett anbud om ersättning skall kunna lämnas inte alls var uppfyllda eller endast var uppfyllda till viss del eller att villkoren för lämnande av ett anbud om ersättning endast var uppfyllda på grund av att de behöriga nationella myndigheterna på grund av principen om skydd för berättigade förväntningar inte anser sig kunna upphäva ett beslut om slutlig tilldelning av en särskild referenskvantitet, som är en förutsättning för beviljande av ersättning."
28 Domstolens ordförande beslutade den 22 juni 1999 att förena de tre målen vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Den första frågan
29 Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 215 andra stycket i fördraget jämförd med artikel 178 i samma fördrag skall tolkas så, att gemenskapsdomstolarna är behöriga att avgöra tvister som har uppkommit på grund av avtal om ersättning som har slutits av den behöriga nationella myndigheten i rådets och kommissionens namn och för deras räkning i enlighet med närmare föreskrifter i rådets förordning nr 2187/93.
Argument som har framförts i de yttranden som har ingivits till domstolen
30 Sökandena i målen vid den nationella domstolen drar av det förhållandet att producenterna har slutit ett administrativt avtal om uppgörelse i godo slutsatsen att tvister avseende en sådan uppgörelse omfattas av de tyska förvaltningsdomstolarnas behörighet.
31 Vad gäller motsatsförhållandet mellan deras resonemang och den ovannämnda domen i målen Dethlefs m.fl. mot rådet och kommissionen anser sökandena i målen vid den nationella domstolen att de fritt kan välja mellan förstainstansrätten eller den nationella domstolen, eftersom båda dessa domstolar är behöriga i samtliga fall där administrativa avtal om uppgörelser i godo avseende skadeståndsanspråk som framställts med stöd av artikel 215 andra stycket i fördraget är i fråga.
32 Kommissionen har framfört två serier argument, den ena till stöd för den nationella domstolens behörighet, den andra till stöd för att talan skall väckas direkt vid en gemenskapsdomstol.
33 Vad beträffar den nationella domstolens eventuella behörighet har kommissionen sammanfattningsvis gjort gällande att producentens anspråk gentemot rådet och kommissionen, vilket har sin grund i en avtalsenlig rättighet, enligt den klausul om avstående som återfinns i artikel 14 fjärde stycket i förordning nr 2187/93 träder i stället för den rätt till ersättning för skada som följer av artikel 215 andra stycket i fördraget.
34 Vad beträffar gemenskapsdomstolarnas eventuella behörighet anser kommissionen att artikel 178 i fördraget kan tolkas extensivt så till vida att denna bestämmelse inte enbart rör talan som avser utomobligatoriskt ansvar i ordets inskränkta bemärkelse, utan även tvister avseende avtalsrättsliga anspråk, om föremålet för dessa är att gemenskapen skall uppfylla sin skadeståndsskyldighet enligt artikel 215 andra stycket i fördraget eller om de på något annat sätt har samband med denna skyldighet.
35 Kommissionen har i detta hänseende noterat att det föreligger ett nära materiellt samband mellan förordning nr 2187/93 och gemenskapens utomobligatoriska ansvar. Eftersom föremålet för den nämnda förordningen uteslutande är att uppfylla skyldigheten att i enlighet med domen i målet Mulder II utge ersättning till producenterna borde den tolkas mot bakgrund av de principer som följer av denna dom. Sålunda skulle det kunna vara nödvändigt att avgöra huruvida den berörda producenten, i enlighet med de principer som följer av domen i målet Mulder II, gentemot gemenskapen skulle kunna göra gällande en rätt till ersättning av skada och i så fall till vilket belopp en sådan ersättning skulle kunna uppgå. Enligt artikel 178 i fördraget är domstolen ensam behörig att avgöra detta.
36 Kommissionen har för övrigt påtalat processuella problem. En producent är enligt kommissionen tvungen att väcka talan vid såväl en nationell domstol som vid en gemenskapsdomstol för att kunna bevaka sina intressen för det fall talan vid den nationella domstolen inte skulle bifallas.
37 Kommissionen har slutligen uttalat stöd för gemenskapsdomstolarnas behörighet. Med hänsyn till att det föreligger ett nära materiellt samband mellan avtalsrättsliga rättigheter och utomobligatoriska rättigheter utgör denna lösning snarast en garanti för rättsprocessens effektivitet och ändamålsenlighet.
Domstolens bedömning
38 Domstolen vill inledningsvis understryka att de avtal som är i fråga i målen vid den nationella domstolen enligt artikel 14 första stycket i förordning nr 2187/93 har slutits mellan sökandena å ena sidan och rådet och kommissionen å andra sidan.
39 Vad gäller frågan vilken domstol som är behörig att avgöra mål i vilka gemenskapen är part stadgas i artikel 183 i EG-fördraget (nu artikel 240 EG) att nationella domstolar är behöriga att pröva sådana tvister, förutom i de fall där domstolen enligt fördraget är ensam behörig.
40 Tvärtemot vad sökandena i målen vid den nationella domstolen har anfört ger det system för fördelning av domstolars behörighet som infördes genom fördraget inte parterna möjlighet att fritt välja att anse antingen gemenskapsdomstolarna eller de nationella domstolarna behöriga i sådana mål som de som är i fråga vid den nationella domstolen.
41 Då de nationella domstolarna enligt detta system inte kan vara behöriga om gemenskapsdomstolarna är det finner domstolen anledning att pröva huruvida gemenskapsdomstolarna är behöriga att inom ramen för skadeståndstalan avgöra sådana tvister som dem i målen vid den nationella domstolen.
42 Förutom artikel 181 i EG-fördraget (nu artikel 238 EG), som inte är relevant i målen vid den nationella domstolen, finns det inte någon bestämmelse i fördraget som ger domstolen behörighet att slita tvister avseende gemenskapens avtalsrättsliga ansvar. Enligt artikel 178 i fördraget är domstolen behörig att avgöra tvister om sådant skadestånd som avses i artikel 215 andra stycket i detta fördrag. Den sistnämnda bestämmelsen avser endast gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar, medan gemenskapens avtalsrättsliga ansvar nämns i första stycket i den nämnda bestämmelsen.
43 Föremålet för sådana tvister som dem som är anhängiga vid den hänskjutande domstolen är emellertid gemenskapens avtalsrättsliga skadeståndsansvar, eftersom den rättsliga grunden för de anspråk som sökandena i målet vid den nationella domstolen har framfört är ett avtal. EG-domstolen kan därför inte vara behörig.
44 Stöd för denna tolkning återfinns i det femtonde övervägandet i förordning nr 2187/93. Av detta övervägande framgår att tvister avseende skadestånd i enlighet med förordning nr 2187/93 inte omfattas av domstolens behörighet, till skillnad från tvister som till följd av att ett anbud om ersättning som den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har lämnat till en producent inte har accepterats, vilka omfattas av gemenskapsdomstolarnas behörighet.
45 Det föreligger förvisso ett nära samband mellan den ordning för ersättning som infördes genom förordning nr 2187/93 och talan om skadestånd med artikel 215 andra stycket i fördraget som grund.
46 Att ett sådant samband föreligger kan likväl inte motivera att domstolen skulle vara behörig att inom ramen för den behörighet som den har enligt artikel 178 i fördraget avgöra tvister avseende avtal som har slutits i enlighet med förordning nr 2187/93.
47 Ersättning i enlighet med förordning nr 2187/93 förblir fristående så till vida att den ordning som infördes genom denna förordning utgör ett alternativ till att låta tvisten avgöras i domstol och innebär att ytterligare en möjlighet att erhålla ersättning för skada öppnas.
48 Vad gäller risken att förordning nr 2187/93 skall tolkas på skilda sätt av de nationella domstolarna noterar domstolen att en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten kan säkerställas genom det rättsliga samarbetet mellan dessa och domstolen. Detta samarbete genomförs vid förfaranden för begäran om förhandsavgörande. I detta hänseende skiljer sig situationen inte från den situation som allmänt förekommer när medlemsstaterna skall genomföra gemenskapsrättsliga bestämmelser och nationella domstolar avgör tvister som uppstått till följd av detta agerande från de nationella myndigheternas sida.
49 De processuella problem som kommissionen har påtalat har mildrats genom att den preskriptionstid som avses i artikel 43 i EG-stadgan för domstolen, i enlighet med artikel 10.2 andra stycket i förordning nr 2187/93, åter började löpa från den 30 september 1993 för samtliga producenter såvida den ansökan om ersättning som avses i första stycket inte har ingivits före detta datum. Om ersättning helt eller delvis vägras efter det att avtalet om ersättning har slutits har producenten för övrigt tillgång till den garanti som rättsmedlen i den interna rättsordningen utgör, inklusive skyldigheten för den nationella domstol som dömer i sista instans att framställa en begäran om förhandsavgörande till EG-domstolen.
50 Den första frågan skall således besvaras så, att bestämmelserna i artikel 215 andra stycket i fördraget jämförd med artikel 178 i samma fördrag skall tolkas så, att de inte ger domstolen behörighet att avgöra tvister som har uppkommit på grund av avtal om ersättning som i enlighet med förordning nr 2187/93 har slutits av den behöriga nationella myndigheten i rådets och kommissionens namn och för deras räkning.
Den andra frågan
51 Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att såvida EG-domstolen fastställer att den är behörig att avgöra de mål som är anhängiga vid den, få klarhet i vilken rätt som är tillämplig på dessa.
52 Den nationella domstolen, som har konstaterat att det varken i avtalen eller i förordning nr 2187/93 anges vilken rätt som är tillämplig, har gjort bedömningen att det är rätten i den berörda medlemsstaten som borde vara tillämplig på denna fråga. Domstolen i fråga har emellertid gjort gällande att det föreligger tolkningar enligt vilka det, vad gäller avtal som unionens organ har slutit, endast är unionens rätt som skall tillämpas och särskilda regler om avtalsrättsligt skadeståndsansvar med utgångspunkt i de allmänna rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar härvid skall tillämpas.
Argument som har framförts i de yttranden som har ingivits till domstolen
53 Sökandena i målen vid den nationella domstolen och kommissionen anser att de nationella domstolarna, såvida dessa är behöriga att avgöra målen, skall lägga tillämpliga bestämmelser i nationell rätt till grund för sitt avgörande och inte allmänna rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar. Kommissionen anser bland annat att grunden för de nationella domstolarnas behörighet skulle vara bedömningen att målen vid den nationella domstolen utgör fall som omfattas av gemenskapens avtalsrättsliga ansvar och att detta ansvar enligt ordalydelsen i artikel 215 första stycket i fördraget skall regleras av den lagstiftning som är tillämplig på avtalet i fråga. Det skulle för övrigt vara motsägelsefullt att förklara att de nationella domstolarna är behöriga och samtidigt tillämpa de nämnda allmänna principerna och inte nationell rätt.
Domstolens bedömning
54 Som framgår av kommissionens ovan redovisade argumentation hänvisas i artikel 215 första stycket i fördraget vad gäller den rätt som är tillämplig på avtalet till medlemsstaternas interna rättsordningar och inte till de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar.
55 Även om gemenskapsrätten, inklusive de allmänna rättsprinciperna i denna, inte innehåller några gemensamma regler följer det av fast rättspraxis att de behöriga nationella myndigheterna, när de genomför gemenskapsrättsliga bestämmelser, måste följa de processuella och formella reglerna i den berörda medlemsstatens rättsordning. Som domstolen redan har fastställt kan nationella regler dock endast tillgripas i den mån detta krävs för att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna skall kunna genomföras och såvida tillämpningen av dessa nationella regler inte inverkar menligt på gemenskapsrättens - inklusive de allmänna principerna i denna - räckvidd och verkan (se dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl., REG 1982, s. 1503, punkt 29, svensk specialutgåva, volym 6, s. 393. Se även dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., REG 1983, s. 2633, punkterna 17 och 22, svensk specialutgåva volym 7, s. 233.
56 Den tolkning som följer av de rättsfall som nämns i föregående punkt kan vad gäller målen vid den nationella domstolen inte avvisas av den anledningen att genomförandet av förordning nr 2187/93 har den särskilda formen av ett avtal som har slutits inte bara för rådets och kommissionens räkning, utan även i deras namn. Avtalet syftar inte desto mindre till att säkerställa att behöriga nationella myndigheter genomför gemenskapsrättsliga bestämmelser.
57 Följaktligen skall den andra frågan besvaras så, att, då ingenting annat anges i förordning nr 2187/93, nationella regler är tillämpliga på avtal om ersättning som slutits i enlighet med den nämnda förordningen, såvida det inte har någon menlig inverkan på gemenskapsrättens räckvidd och verkan att tillämpa dem.
Den tredje frågan
58 Vad beträffar den tredje frågan följer det - även om det är nationell rätt som är tillämplig på de ifrågavarande avtalen - av punkt 56 i denna dom att allmänna gemenskapsrättsliga principer skall iakttas vid tillämpning av de nationella reglerna.
59 Vad beträffar principen om skydd för berättigade förväntningar, som den nationella domstolen har hänvisat till, vill domstolen erinra om att även medlemsstaterna är bundna av de krav som följer av skyddet i gemenskapens rättsordning för grundläggande rättigheter och principer när de genomför gemenskapsrättsliga bestämmelser.
60 Då principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen ingår i gemenskapens rättsordning kan det inte anses strida mot denna rättsordning att det i en medlemsstats interna rätt säkerställs att berättigade förväntningar skyddas och att rättssäkerhet iakttas (se domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl., punkt 30).
61 Principen att nationell rätt skall tillämpas utan åtskillnad jämfört med förfaranden för att avgöra likartade, men rent nationella tvister kräver dock att gemenskapens intressen fullt ut beaktas vid bedömningen av de intressen som är i fråga (dom i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl., punkt 32).
62 I detta hänseende skall den ifrågavarande domstolen vid bedömningen av huruvida en producent har fog för att åberopa skyddet för sina berättigade förväntningar när den behöriga nationella myndigheten häver det avtal som denna har slutit med denne producent dessutom beakta det resolutiva villkor varom stadgas i artikel 5 i förordning nr 2187/93.
63 Den tredje frågan skall således besvaras så, att gemenskapsrätten inte utgör något hinder för att den princip om skydd för berättigade förväntningar som återfinns i den berörda medlemsstatens interna rättsordning tillämpas vid bedömning av räckvidden av avtal som nationella myndigheter har slutit i rådets och kommissionens namn och för deras räkning, förutsatt att även gemenskapens intressen beaktas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
64 De kostnader som har förorsakats kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 23 februari 1999 har ställts av Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - följande dom:
1) Bestämmelserna i artikel 215 andra stycket i EG-fördraget jämförd med artikel 178 i samma fördrag (nu artiklarna 288 andra stycket EG och 235 EG) skall tolkas så, att de inte ger domstolen behörighet att avgöra tvister som har uppkommit på grund av avtal om ersättning som har slutits av behörig nationell myndighet i rådets och kommissionens namn och för deras räkning i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 2187/93 av den 22 juli 1993 om anbud om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som under en övergångstid har varit förhindrade att bedriva sin verksamhet.
2) Då ingenting annat anges i förordning nr 2187/93 är nationella rättsregler tillämpliga på avtal om ersättning som har slutits i enlighet med den nämnda förordningen, såvida det inte har någon menlig inverkan på gemenskapsrättens räckvidd och verkan att tillämpa dem.
3) Gemenskapsrätten utgör inte något hinder för att den princip om skydd för berättigade förväntningar som återfinns i den berörda medlemsstatens interna rättsordning tillämpas vid bedömning av räckvidden av avtal som nationella myndigheter har slutit i rådets och kommissionens namn och för deras räkning, förutsatt att även gemenskapens intressen beaktas.
Full & Egal Universal Law Academy