Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1. Ricorso per risarcimento danni - Controversie derivanti da un contratto d'indennizzo concluso dall'autorità nazionale, in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, in applicazione del regolamento n. 2187/93, che prevede un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la propria attività - Competenza della Corte - Esclusione
[Trattato CE, artt. 178 e 215, secondo comma (divenuti artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE); regolamento (CEE) del Consiglio n. 2187/93]
2. Atti delle istituzioni - Regolamenti - Attuazione da parte degli Stati membri - Contratti d'indennizzo conclusi in applicazione del regolamento n. 2187/93, che prevede a un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la propria attività - Norme formali e procedurali del diritto nazionale - Principio del legittimo affidamento - Presupposti per l'applicazione
(Regolamento del Consiglio n. 2187/93)
Massima
1. Il combinato disposto degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato (divenuti artt. 288, secondo comma, CE e 235 CE) deve essere interpretato nel senso che tali articoli non attribuiscono alla Corte la competenza a conoscere delle controversie derivanti da un contratto d'indennizzo concluso, in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, dall'autorità nazionale competente, in applicazione del regolamento n. 2187/93, che prevede un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività.
( v. punto 50, dispositivo 1 )
2. In mancanza di indicazioni nel regolamento n. 2187/93, che prevede un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività, i contratti di indennizzo conclusi in applicazione di tale regolamento sono disciplinati dalle norme del diritto nazionale, sempre che la loro applicazione non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario.
Peraltro, il diritto comunitario non osta all'applicazione del principio del legittimo affidamento previsto nell'ordinamento giuridico interno dello Stato membro interessato, al fine della valutazione della portata di contratti conclusi dalle autorità nazionali in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, a condizione che sia preso in considerazione anche l'interesse comunitario.
( v. punti 57, 63, dispositivo 2-3 )
Parti
Nei procedimenti riuniti da C-80/99 a C-82/99,
aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Germania), nelle cause dinanzi ad esso pendenti tra
Ernst-Otto Flemmer (causa C-80/99),
Renate Christoffel (causa C-81/99)
e
Consiglio dell'Unione europea,
Commissione delle Comunità europee,
rappresentati da:
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
e tra
Marike Leitensdorfer (causa C-82/99)
e
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
domande vertenti sull'interpretazione degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato CE (divenuti artt. 288, secondo comma, CE e 235 CE), nonché del regolamento (CEE) del Consiglio 22 luglio 1993, n. 2187, che prevede un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività (GU L 196, pag. 6),
LA CORTE,
composta dai sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. Jann, dalle F. Macken e N. Colneric (relatore) e dal sig. S. von Bahr, presidenti di sezione, dai sigg. A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet, V. Skouris e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: A. Tizzano
cancelliere: R. Grass
viste le osservazioni scritte presentate:
- per il sig. Flemmer e le Christoffel e Leitensdorfer, dall'avv. M. Düsing, Rechtsanwältin;
- per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. D. Booß e M. Niejahr, in qualità di agenti,
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 25 gennaio 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanze 23 febbraio 1999, pervenute alla Corte il 4 marzo successivo, il Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunale amministrativo di Francoforte sul Meno) ha proposto, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato CE (divenuti artt. 288, secondo comma, CE e 235 CE), nonché del regolamento (CEE) del Consiglio 22 luglio 1993, n. 2187, che prevede un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività (GU L 196, pag. 6).
2 Le dette questioni sono state sollevate nell'ambito di tre controversie che vedono contrapposti, da un lato, il sig. Flemmer e la sig.ra Christoffel al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione delle Comunità europee, e, dall'altro, la sig.ra Leitensdorfer alla Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Ufficio federale per l'agricoltura e l'alimentazione; in prosieguo: la «BLE»), in merito al rifiuto di quest'ultima di pagare, in tutto o in parte, l'indennizzo che era stato precedentemente offerto ai summenzionati tre ricorrenti nelle cause principali, in quanto non sarebbero state soddisfatte le condizioni richieste dal regolamento n. 2187/93 per la sua concessione.
Ambito normativo
3 Il regolamento (CEE) n. 1078/77, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero (GU L 131, pag. 1), adottato dal Consiglio il 17 maggio 1977, prevedeva il versamento di un premio ai produttori che si impegnassero, per un periodo di cinque anni, a non commercializzare latte o latticini ovvero a riconvertire le mandrie bovine ad orientamento lattiero verso la produzione di carne.
4 Il 31 marzo 1984 il Consiglio ha adottato i regolamenti (CEE) nn. 856/84, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 10), e 857/84, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13). I detti regolamenti hanno istituito, a partire dal 1° aprile 1984, un regime di prelievi supplementari sul latte che obbligavano ogni produttore di latte, pena l'applicazione di un prelievo supplementare, a commercializzare solo i quantitativi di latte corrispondenti alla quotalatte attribuitagli (in prosieguo: il «quantitativo di riferimento»). Tale quota corrisponde al quantitativo di latte prodotto nel corso di un anno di riferimento, che per la Repubblica federale di Germania fu individuato nel 1983.
5 I produttori che, in adempimento dell'obbligo derivante dal regolamento n. 1078/77, non avevano prodotto latte durante il detto anno di riferimento erano esclusi dal regime delle relative quote.
6 Con sentenze 28 aprile 1988, causa 120/86, Mulder (Racc. pag. 2321), e causa 170/86, Von Deetzen (Racc. pag. 2355), la Corte ha dichiarato invalido il regolamento n. 857/84 nella parte in cui non prevedeva l'attribuzione di un quantitativo di riferimento ai produttori che non avevano consegnato latte nell'anno di riferimento dello Stato membro interessato.
7 Il regolamento (CEE) del Consiglio 20 marzo 1989, n. 764, recante modifica del regolamento n. 857/84 (GU L 84, pag. 2), era diretto a dare esecuzione alle citate sentenze Mulder e Von Deetzen. Esso consentiva di concedere, alla categoria dei produttori di latte precedentemente esclusi dal regime delle quote latte, un quantitativo specifico di riferimento pari al 60% della loro produzione durante i dodici mesi precedenti il loro impegno di non commercializzazione ai sensi del regolamento n. 1078/77.
8 L'art. 3 bis, nn. 1 e 2, del regolamento n. 857/84, nella versione modificata dal regolamento n. 764/89, è stato a sua volta annullato, in particolare perché limitava il quantitativo specifico al 60% della produzione di riferimento, dalle sentenze 11 dicembre 1990, causa C-189/89, Spagl (Racc. pag. I-4539), e causa C-217/89, Pastätter (Racc. pag. I-4585). Per dare esecuzione a tali sentenze, il regolamento n. 857/84 è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, n. 1639 (GU L 150, pag. 35).
9 Con sentenza interlocutoria 19 maggio 1992, cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-3061; in prosieguo: la «sentenza Mulder II»), la Corte ha dichiarato la Comunità responsabile dei danni causati a quei produttori di latte cui era stato impedito lo smercio di latte in applicazione del regolamento n. 857/84.
10 Dato il gran numero di produttori interessati dalla sentenza Mulder II e per dare attuazione a quest'ultima, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 2187/93, ai sensi del quale le autorità nazionali propongono ai produttori interessati un indennizzo forfettario, che essi possono accettare o rifiutare, quale indennizzo per tutti i danni.
11 Secondo la procedura d'indennizzo prevista all'art. 10, n. 2, primo comma, del detto regolamento, i produttori che intendessero inoltrare una domanda d'indennizzo dovevano depositare quest'ultima presso l'autorità competente, designata a quest'effetto dallo Stato membro interessato, entro il 30 settembre 1993.
12 In applicazione dell'art. 2 del regolamento n. 2187/93, la domanda di indennizzo era accolta se presentata da produttori cui fosse stato assegnato un quantitativo di riferimento specifico definitivo, a norma dell'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, in forza del regolamento n. 764/89 il 29 marzo 1991, o in forza del regolamento n. 1639/91 il 1° luglio 1993.
13 Ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 2187/93, le domande dei produttori, ai quali, il 1° luglio 1993, era stato attribuito definitivamente il quantitativo specifico in forza del regolamento n. 1639/91, sarebbero state accolte con la condizione risolutiva che essi non avrebbero partecipato a programmi d'abbandono della produzione lattiera e non avrebbero venduto o affittato l'intera azienda sino al 1° luglio 1994.
14 Conformemente all'art. 7 del regolamento n. 2187/93, qualora il quantitativo specifico definitivo attribuito fosse stato inferiore all'80% del quantitativo specifico provvisorio, o l'azienda fosse stata venduta o affittata parzialmente, secondo i casi, anteriormente al 1° aprile 1992 o al 1° luglio 1994, il quantitativo annuo da indennizzare sarebbe stato diminuito del quantitativo devoluto alla riserva nazionale.
15 L'art. 11 del regolamento n. 2187/93 prevede che la competente autorità verifichi l'esattezza delle informazioni fornite dal produttore e calcoli l'importo dell'indennizzo in funzione del quantitativo e del periodo da indennizzare, applicando gli importi riportati in allegato.
16 L'art. 14 del regolamento n. 2187/93, relativo alla presentazione e all'accettazione delle offerte d'indennizzo, recita come segue:
«Entro il termine massimo di quattro mesi a decorrere dal ricevimento della domanda, la competente autorità di cui all'articolo 10 presenta, a nome e per conto del Consiglio e della Commissione, un'offerta di indennizzo al produttore, accompagnata da una ricevuta a saldo di ogni suo avere.
Se il produttore attinge il proprio diritto all'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico:
- dal regolamento (CEE) n. 764/89, l'indennità viene immediatamente pagata dietro restituzione della suddetta ricevuta, debitamente approvata e sottoscritta dal produttore;
- dal regolamento (CEE) n. 1639/91, l'indennità viene versata, dietro restituzione della suddetta ricevuta, debitamente approvata e sottoscritta dal produttore, dopo il 1° luglio 1994, per consentire alla competente autorità di verificare il rispetto degli articoli 5 e 7, a meno che il produttore non abbia costituito presso detta autorità una cauzione dell'importo del 115% dell'indennità determinata in applicazione dei suddetti articoli, per garantire il rispetto delle condizioni prescritte dai medesimi.
La mancata accettazione dell'offerta entro il termine di due mesi a decorrere dalla ricezione ha per conseguenza che l'offerta stessa non vincola più, in futuro, le istituzioni comunitarie interessate.
L'accettazione dell'offerta mediante la restituzione alla competente autorità, entro il termine suddetto, della ricevuta debitamente approvata e sottoscritta dal produttore, comporta la rinuncia a qualsiasi azione nei confronti delle istituzioni comunitarie per il danno definito all'articolo 1».
17 Ai sensi del quindicesimo considerando del regolamento n. 2187/93, «la mancata accettazione da parte di un produttore dell'offerta fattagli dall'autorità competente dello Stato membro conformemente alle disposizioni del presente regolamento equivarrebbe ad un rifiuto dell'offerta comunitaria; (...) pertanto l'azione giudiziaria che venisse in seguito perseguita o avviata dal produttore sarebbe di competenza della giurisdizione comunitaria».
18 L'art. 178 del Trattato così dispone:
«La Corte di giustizia è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all'articolo 215, secondo comma».
19 L'art. 215, primo e secondo comma, del Trattato recita:
«La responsabilità contrattuale della Comunità è regolata dalla legge applicabile al contratto in causa.
In materia di responsabilità extracontrattuale, la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni».
Le cause principali
20 Nella causa C-80/99, il sig. Flemmer è un produttore di latte che ha accettato un'offerta d'indennizzo pari a DEM 64 684 oltre agli interessi annui al saggio dell'8% dal 1° ottobre 1993, presentatagli dalla BLE in applicazione del regolamento n. 2187/93. Poiché la BLE si è rifiutata di pagare l'indennizzo così convenuto, il sig. Flemmer ne sollecita il versamento.
21 La BLE è receduta dal contratto di indennizzo con effetti immediati, ai sensi dell'art. 60, primo comma, del Verwaltungsverfahrensgesetz (legge sulla procedura amministrativa; in prosieguo: il «VwVfG»), in quanto, in occasione di un controllo, sarebbe risultato che il quantitativo di riferimento specifico definitivo era stato attribuito indebitamente al sig. Flemmer. Infatti, quest'ultimo non avrebbe prodotto tutto il quantitativo di riferimento specifico provvisorio nella sua azienda.
22 Nella causa C-81/99, la sig.ra Christoffel reclama il pagamento della somma di DEM 73 038,17 che le è stata offerta a titolo di indennizzo in applicazione del regolamento n. 2187/93. E' stato accertato che il 1° gennaio 1992 la sig.ra Christoffel aveva ridotto la sua azienda a 4,45 ettari, avendo ceduto la parte restante in affitto, senza che il relativo quantitativo di riferimento fosse stato riassegnato alla riserva nazionale; al contrario, il quantitativo di riferimento era stato trasferito all'affittuario. La competente autorità si era astenuta dall'assegnare il quantitativo controverso alla riserva nazionale in nome della tutela del legittimo affidamento della sig.ra Christoffel e dell'affittuario, al quale il quantitativo di riferimento era stato trasferito. Alla luce di ciò, la BLE aveva rifiutato di pagare l'indennizzo convenuto e aveva presentato all'interessata una nuova offerta per un ammontare di DEM 13 458,09.
23 Nella causa C-82/99, la sig.ra Leitensdorfer è erede di una produttrice che, a sua volta per via ereditaria, aveva rilevato l'azienda di un produttore che aveva assunto un impegno di non commercializzazione in applicazione del regolamento n. 1078/77. La sig.ra Leitensdorfer reclama il pagamento di una somma di DEM 14 328,15 oltre agli interessi annui al saggio dell'8% dal 1° ottobre 1993, per un importo di DEM 12 913,02.
24 Oltre al fatto che il competente ufficio doganale principale le ha revocato, con decorrenza 1º aprile 1996, il quantitativo di riferimento specifico definitivo di kg 39 870 - decisione contro la quale la sig.ra Leitensdorfer ha presentato un ricorso presso il Finanzgericht München (Sezione tributaria del Tribunale di Monaco di Baviera, Germania) -, la BLE è receduta con effetti immediati, ai sensi dell'art. 60, primo comma, del VwVfG, dal contratto di indennizzo concluso sulla base del quantitativo di riferimento specifico definitivo tra la produttrice alla quale la sig.ra Leitensdorfer era succeduta e la BLE, per il motivo che il quantitativo di riferimento specifico definitivo era stato attribuito per errore alla produttrice. Infatti, il produttore iniziale aveva cominciato a consegnare il latte proveniente dalla sua azienda solo dal 10 ottobre 1991 e non per un periodo ininterrotto di 12 mesi precedente al 29 marzo 1991, come previsto dall'art. 3 bis del regolamento n. 857/84 nella versione modificata mediante il regolamento n. 1639/91.
Le questioni pregiudiziali
25 Dalla motivazione delle ordinanze di rinvio emerge che il giudice nazionale è orientato a ritenere che le controversie sottopostegli rientrino nell'ambito della responsabilità contrattuale, ai sensi dell'art. 215, primo comma, del Trattato, e a riconoscere, di conseguenza, la propria competenza.
26 Tuttavia, alla lettura della sentenza del Tribunale 24 settembre 1998, causa T-112/95, Dethlefs e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. II-3819), il giudice di rinvio dubita della sua competenza, non potendo escludere, infatti, che la detta sentenza, in particolare al punto 55, possa essere interpretata nel senso che le controversie derivanti da transazioni o da contratti di indennizzo conclusi da autorità nazionali in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, in conformità del regolamento n. 2187/93, rientrino nell'ambito della responsabilità extracontrattuale ai sensi dell'art. 215, secondo comma, del Trattato.
27 Il Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, poiché la questione relativa alla determinazione della giurisdizione competente e, eventualmente, del diritto applicabile ai contratti oggetto delle controversie ad esso sottoposte, presentava serie difficoltà, decideva di sospendere il giudizio e di proporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini identici nelle tre cause da C-80/99 a C-82/99:
«a) Se il combinato disposto dell'art. 215, secondo comma, del Trattato CE, dell'art. 178 del Trattato CE e delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 2187/93 debba essere interpretato nel senso che la Corte di giustizia è competente anche per controversie derivanti da un contratto concluso dalle competenti autorità nazionali in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, in conformità a precise disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2187/93, relativo ad un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività.
b) In caso di soluzione negativa di tale questione e di configurabilità di un caso di applicazione dell'art. 215, primo comma, del Trattato CE, cosicché sia giustificata la competenza dei giudici nazionali ai sensi dell'art. 183 del Trattato CE, si pone l'ulteriore questione se ad un tale contratto, in quanto il regolamento (CEE) n. 2187/93 nulla disponga al riguardo, vengano ad applicarsi le disposizioni del diritto procedurale nazionale o i principi generali del diritto comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
c) In quanto trovino applicazione i principi generali del diritto, ci si chiede inoltre se e a quali condizioni le competenti autorità nazionali possano in tutto o in parte recedere dal contratto concluso in nome e per conto del Consiglio e della Commissione qualora successivamente risulti che le condizioni da soddisfare ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2187/93 per l'emissione di un'offerta di indennizzo non sussistevano in tutto o in parte ovvero che le condizioni per l'emissione di un'offerta di indennizzo esistono solo perché le competenti autorità nazionali, per motivi di tutela del legittimo affidamento, si vedono nell'impossibilità di revocare l'assegnazione definitiva di un quantitativo di riferimento specifico, che è il presupposto per la concessione di un indennizzo».
28 Con ordinanza del presidente della Corte 22 giugno 1999 le tre cause sono state riunite ai fini della fase scritta e orale, nonché della sentenza.
Sulla prima questione
29 Con la prima questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se il combinato disposto degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato debba essere interpretato nel senso che il giudice comunitario è competente a pronunciarsi in merito a controversie derivanti da un contratto di indennizzo concluso dalla competente autorità nazionale in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, in conformità alle modalità stabilite dal regolamento n. 2187/93.
Argomenti dedotti nelle osservazioni presentate innanzi alla Corte
30 Dal fatto che i produttori hanno concluso un accordo transattivo di diritto pubblico, i ricorrenti nelle cause principali deducono che le controversie relative a tale transazione rientrano nella competenza del giudice amministrativo tedesco.
31 Quanto alla contraddizione tra la loro analisi e la sentenza Dethlefs e a./Consiglio e Commissione, già citata, i ricorrenti nelle cause principali affermano di poter optare o per il Tribunale o per il giudice nazionale, poiché entrambe le giurisdizioni sono competenti in tutti i casi in cui si tratti di accordi transattivi di diritto pubblico relativi a domande di risarcimento dei danni presentate in forza dell'art. 215, secondo comma, del Trattato.
32 La Commissione presenta due serie di argomenti: l'una a favore della competenza del giudice nazionale, l'altra a favore di un ricorso diretto innanzi al giudice comunitario.
33 In relazione all'eventuale competenza del giudice nazionale, la Commissione allega in sostanza che la pretesa fondata su un diritto contrattuale del produttore nei confronti del Consiglio e della Commissione si sostituisce al diritto al risarcimento dei danni derivante dall'art. 215, secondo comma, del Trattato, in virtù della clausola di rinuncia contenuta all'art. 14, quarto comma, del regolamento n. 2187/93.
34 Quanto all'eventuale competenza del giudice comunitario, la Commissione afferma che si può interpretare estensivamente l'art. 178 del Trattato, nel senso che tale norma riguarda non solo i ricorsi fondati sulla responsabilità extracontrattuale nell'accezione stretta del termine, ma anche le controversie relative a pretese contrattuali, qualora queste abbiano ad oggetto l'esecuzione dell'obbligo di risarcimento che l'art. 215, secondo comma, del Trattato impone alla Comunità o abbiano, per altri versi, un rapporto con tale obbligo.
35 A questo proposito, la Commissione sostiene che esiste una relazione materiale stretta tra il regolamento n. 2187/93 e la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Poiché il detto regolamento ha lo scopo esclusivo di dare esecuzione all'obbligo di indennizzare i produttori, conformemente alla sentenza Mulder II, esso dovrebbe essere interpretato alla luce dei principi che discendono da tale sentenza. Così, potrebbe essere necessario stabilire se - ed eventualmente per quale importo - il produttore interessato avrebbe potuto far valere il diritto al risarcimento dei danni nei confronti della Comunità, in virtù dei principi che discendono dalla citata sentenza Mulder II. Ai sensi dell'art. 178 del Trattato, tale questione rientrerebbe nella competenza esclusiva della Corte.
36 Inoltre, la Commissione evidenzia dei problemi procedurali. Al fine di proteggere i suoi interessi in caso di esito infruttuoso dell'azione presso il giudice nazionale, un produttore sarebbe costretto ad adire entrambe le giurisdizioni.
37 Concludendo, la Commissione si pronuncia a favore della competenza del giudice comunitario. Tenuto conto dell'esistenza di una relazione materiale stretta tra i diritti contrattuali e i diritti extracontrattuali, tale soluzione rappresenterebbe piuttosto una garanzia dell'efficacia e dell'utilità dell'azione in giudizio.
Valutazione della Corte
38 Innanzi tutto si deve ricordare che, conformemente all'art. 14, primo comma, del regolamento n. 2187/93, i contratti oggetto delle cause principali sono conclusi tra i ricorrenti, da un lato, e il Consiglio e la Commissione, dall'altro.
39 Per quanto riguarda la giurisdizione competente a pronunciarsi sulle controversie in cui la Comunità è parte, l'art. 183 del Trattato CE (divenuto art. 240 CE) stabilisce che le giurisdizioni nazionali sono competenti a conoscere di tali controversie, ad eccezione di quelle per le quali il Trattato attribuisce una competenza esclusiva alla Corte.
40 Così, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti nelle cause principali, il sistema di ripartizione delle competenze giurisdizionali istituito dal Trattato non consente alle parti di optare per il giudice comunitario o per il giudice nazionale in controversie come quelle di cui alle cause principali.
41 Dal momento che, conformemente a tale sistema, la competenza del giudice comunitario esclude quella del giudice nazionale, si deve verificare se il giudice comunitario abbia la competenza a pronunciarsi, nell'ambito di un ricorso per risarcimento, su controversie come quella di cui è investito il giudice di rinvio.
42 Nessuna norma del Trattato conferisce alla Corte la competenza a conoscere delle controversie relative alla responsabilità contrattuale della Comunità, salvo l'art. 181 del Trattato CE (divenuto art. 238 CE) che non rileva nell'ambito delle cause principali. Ai sensi dell'art. 178 del Trattato, la Corte di giustizia è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all'art. 215, secondo comma, dello stesso, norma che riguarda solamente la responsabilità extracontrattuale della Comunità, giacché la responsabilità contrattuale della medesima è menzionata al primo comma della stessa disposizione.
43 Ora, controversie come quelle di cui è investito il giudice di rinvio hanno ad oggetto la responsabilità contrattuale della Comunità perché il fondamento giuridico delle pretese dei ricorrenti nelle cause principali è un contratto. Si deve quindi escludere la competenza della Corte.
44 Tale interpretazione è corroborata dal quindicesimo considerando del regolamento n. 2187/93, da cui risulta che, contrariamente alle controversie derivanti dalla mancata accettazione dell'offerta di indennizzo fatta a un produttore dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che sono di competenza del giudice comunitario, le controversie relative all'indennizzo di cui al regolamento n. 2187/93 non rientrano nella competenza della Corte.
45 E' vero che esiste uno stretto rapporto tra il regime di indennizzo istituito dal regolamento n. 2187/93 e l'azione per risarcimento danni fondata sull'art. 215, secondo comma, del Trattato.
46 Tuttavia, l'esistenza di tale rapporto non giustifica la competenza della Corte a pronunciarsi, nell'ambito della competenza conferitale dall'art. 178 del Trattato, sulle controversie relative ai contratti conclusi in virtù del regolamento n. 2187/93.
47 L'indennizzo previsto dal regolamento n. 2187/93 rimane autonomo in quanto il regime da esso istituito costituisce un'alternativa alla soluzione giudiziaria della controversia e conferisce una possibilità ulteriore di risarcimento.
48 Per quanto riguarda il rischio di interpretazione divergente del regolamento n. 2187/93 da parte dei giudici nazionali, si deve rilevare che l'applicazione uniforme del diritto comunitario può essere garantita dalla cooperazione fra i giudici nazionali e la Corte, cooperazione che si attua nell'ambito del procedimento pregiudiziale. A questo proposito, la situazione non differisce da quella che si verifica in generale quando gli Stati membri danno esecuzione ad una regolamentazione comunitaria e i giudici nazionali sono investiti delle controversie derivanti da tale intervento delle autorità nazionali.
49 I problemi procedurali sollevati dalla Commissione sono stati attenuati dal fatto che, in conformità all'art. 10, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 2187/93, il termine di prescrizione di cui all'art. 43 dello statuto CE della Corte di giustizia ricomincia a decorrere per tutti i produttori dal 30 settembre 1993, se la domanda di indennizzo prevista al primo comma non è stata inoltrata anteriormente a tale data. Del resto, in caso di rifiuto parziale o totale d'indennizzo successivo alla conclusione del contratto d'indennizzo, il produttore beneficia comunque delle garanzie dei mezzi di ricorso dell'ordinamento giuridico interno, tra cui l'obbligo del giudice nazionale le cui decisioni non siano impugnabili di proporre alla Corte una questione pregiudiziale.
50 Si deve pertanto rispondere alla prima questione che il combinato disposto degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato deve essere interpretato nel senso che tali articoli non attribuiscono alla Corte la competenza a conoscere delle controversie derivanti da un contratto d'indennizzo concluso, in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, dall'autorità nazionale competente, in applicazione del regolamento n. 2187/93.
Sulla seconda questione
51 Qualora la Corte dovesse riconoscere la competenza del giudice di rinvio a pronunciarsi sulle controversie di cui è investito, il medesimo intende sapere quale sia il diritto ad esse applicabile.
52 Una volta constatato che né i contratti né il regolamento n. 2187/93 precisano quale sia il diritto applicabile, il giudice nazionale sostiene che si debba applicare il diritto dello Stato membro interessato. Tuttavia esso afferma che esistono interpretazioni secondo cui, trattandosi di contratti conclusi da organi dell'Unione, si dovrebbe applicare esclusivamente il diritto di quest'ultima e, a questo fine, si dovrebbero attivare norme specifiche in materia di responsabilità contrattuale a partire dai principi generali del diritto comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
Argomenti dedotti nelle osservazioni presentate innanzi alla Corte
53 I ricorrenti nelle cause principali e la Commissione sostengono che, nell'ipotesi che siano competenti i giudici nazionali, questi dovrebbero basarsi sulle norme applicabili del diritto nazionale e non sui principi generali comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri. La Commissione afferma in particolare che la competenza dei giudici nazionali si fonderebbe sulla considerazione che le controversie di cui alle cause principali costituiscono casi rientranti nella responsabilità contrattuale della Comunità e che tale responsabilità è disciplinata, ai sensi dell'art. 215, primo comma, del Trattato, dalla legge applicabile ai contratti in causa. Sarebbe del resto contraddittorio dichiarare i giudici nazionali competenti continuando ad applicare i detti principi generali invece del diritto nazionale.
Valutazione della Corte
54 Come emerge dall'argomentazione della Commissione, l'art. 215, primo comma, del Trattato rinvia, in relazione alla legge applicabile al contratto, ai rispettivi diritti degli Stati membri e non ai principi generali comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
55 Inoltre risulta da una giurisprudenza costante che, qualora il diritto comunitario, ivi compresi i principi generali dello stesso, non contenga norme comuni, le autorità nazionali competenti, per attuare una normativa comunitaria, devono agire applicando le norme formali e procedurali del diritto dello Stato membro interessato. Tuttavia, come già dichiarato dalla Corte, è possibile valersi delle norme nazionali solo nella misura necessaria per l'attuazione delle disposizioni di diritto comunitario e sempre che l'applicazione delle norme nazionali non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario stesso, ivi compresi i suoi principi generali (sentenza 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa e a., Racc. pag. 1503, punto 29; v., altresì, sentenza 21 settembre 1983, cause riunite 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, punti 17 e 22).
56 L'interpretazione risultante dalla giurisprudenza menzionata al punto precedente non può essere esclusa, con riferimento alle controversie di cui alle cause principali, adducendo che l'esecuzione del regolamento n. 2187/93 riveste la forma specifica di un contratto concluso non solo per conto del Consiglio e della Commissione, ma persino in nome di questi. Il contratto è volto ciò malgrado a garantire l'esecuzione di una normativa comunitaria da parte delle autorità nazionali competenti.
57 Conseguentemente, si deve rispondere alla seconda questione nel senso che, in mancanza di indicazioni nel regolamento n. 2187/93, i contratti di indennizzo conclusi in applicazione di tale regolamento sono disciplinati dalle norme del diritto nazionale, sempre che la loro applicazione non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario.
Sulla terza questione
58 Con riferimento alla terza questione, benché ai contratti in causa si applichi il diritto nazionale, risulta dal punto 56 della presente motivazione che l'applicazione delle norme nazionali deve effettuarsi nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario.
59 Per quanto riguarda il principio del legittimo affidamento, invocato dal giudice nazionale, occorre ricordare che le esigenze inerenti alla tutela dei diritti e dei principi fondamentali nell'ordinamento giuridico comunitario, di cui la Corte assicura l'osservanza, vincolano parimenti gli Stati membri quando essi danno esecuzione alle discipline comunitarie.
60 Dato che i principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario, non si può considerare contrario a questo stesso ordinamento giuridico il fatto che il diritto interno di uno Stato membro garantisca la tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto (v. sentenza Deutsche Milchkontor e a., già citata, punto 30).
61 Tuttavia, il principio secondo cui l'applicazione della normativa nazionale deve avvenire senza discriminazioni rispetto alle procedure intese alla definizione delle liti dello stesso tipo, ma puramente nazionali, impone che l'interesse della Comunità sia preso pienamente in considerazione nella valutazione degli interessi contrapposti (sentenza Deutsche Milchkontor e a., già citata, punto 32).
62 A questo proposito, per valutare se un produttore abbia il diritto di avvalersi della protezione del legittimo affidamento quando l'autorità nazionale competente procede all'annullamento del contratto concluso con lui, il giudice deve prendere in considerazione anche la condizione risolutiva di cui all'art. 5 del regolamento n. 2187/93.
63 Pertanto, si deve rispondere alla terza questione nel senso che il diritto comunitario non osta all'applicazione del principio del legittimo affidamento, previsto nell'ordinamento giuridico interno dello Stato membro interessato, al fine della valutazione della portata di contratti conclusi dalle autorità nazionali in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, a condizione che sia preso in considerazione anche l'interesse comunitario.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
64 Le spese sostenute dalla Commissione, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgericht Frankfurt am Main con ordinanze 23 febbraio 1999, dichiara:
1) Il combinato disposto degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato CE (divenuti artt. 288, secondo comma, CE e 235 CE) deve essere interpretato nel senso che tali articoli non attribuiscono alla Corte la competenza a conoscere delle controversie derivanti da un contratto d'indennizzo concluso, in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, dall'autorità nazionale competente, in applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 22 luglio 1993, n. 2187, che prevede un'offerta di indennizzo a taluni produttori di latte o di prodotti lattiero-caseari cui è stato temporaneamente impedito di esercitare la loro attività.
2) In mancanza di indicazioni nel regolamento n. 2187/93, i contratti di indennizzo conclusi in applicazione di tale regolamento sono disciplinati dalle norme del diritto nazionale, sempre che la loro applicazione non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario.
3) Il diritto comunitario non osta all'applicazione del principio del legittimo affidamento, previsto nell'ordinamento giuridico interno dello Stato membro interessato, al fine della valutazione della portata di contratti conclusi dalle autorità nazionali in nome e per conto del Consiglio e della Commissione, a condizione che sia preso in considerazione anche l'interesse comunitario.
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