Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-145/99,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Traversa en B. Mongin als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door F. Quadri, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 52 en 59 van het Verdrag en richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (PB 1989, L 19, blz. 16), doordat zij
- in strijd met artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) voor in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië in het kader van de vrije dienstverrichting hun beroep uitoefenen, een algemeen verbod handhaaft om in Italië over de voor hun dienstverrichting noodzakelijke infrastructuur te beschikken;
- in strijd met artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) de inschrijving als advocaat aan een Italiaanse balie afhankelijk stelt van het bezit van de Italiaanse nationaliteit en van uitsluitend in Italië verkregen bekwaamheden, alsmede van het hebben van een woonplaats in een Italiaans rechtsgebied;
- ten aanzien van advocaten uit andere lidstaten op discriminerende wijze de in artikel 4 van richtlijn 89/48 bedoelde "compenserende maatregelen" (proeve van bekwaamheid) toepast, en
- richtlijn 89/48 onvolledig heeft omgezet, nu zij geen regeling heeft vastgesteld houdende voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: S. von Bahr, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, D. A. O. Edward (rapporteur), A. La Pergola, M. Wathelet en C. W. A. Timmermans, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: L. Hewlett, administrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 15 februari 2001, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door E. Traversa en de Italiaanse Republiek door I. Braguglia, avvocato dello Stato,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 mei 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 april 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 52 en 59 van het Verdrag en richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (PB 1989, L 19, blz. 16), doordat zij
- in strijd met artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) voor in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië in het kader van de vrije dienstverrichting hun beroep uitoefenen, een algemeen verbod handhaaft om in Italië over de voor hun dienstverrichting noodzakelijke infrastructuur te beschikken;
- in strijd met artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) de inschrijving als advocaat aan een Italiaanse balie afhankelijk stelt van het bezit van de Italiaanse nationaliteit en van uitsluitend in Italië verkregen bekwaamheden, alsmede van het hebben van een woonplaats in een Italiaans rechtsgebied;
- ten aanzien van advocaten uit andere lidstaten op discriminerende wijze de in artikel 4 van richtlijn 89/48 bedoelde "compenserende maatregelen" (proeve van bekwaamheid) toepast, en
- richtlijn 89/48 onvolledig heeft omgezet, nu zij geen regeling heeft vastgesteld houdende voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten.
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 5 juli 1999 is het door J. Lau ingediende verzoek tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid afgewezen.
Toepasselijke bepalingen
Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
3 Richtlijn 89/48 voert een algemeen stelsel in van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten.
4 In artikel 1, sub g, eerste alinea, van richtlijn 89/48 wordt een "proeve van bekwaamheid" omschreven als "een controle, uitsluitend de beroepskennis van de aanvrager betreffende, die door de bevoegde autoriteiten van de ontvangende lidstaat wordt verricht en die tot doel heeft te beoordelen of deze de bekwaamheid bezit om in deze lidstaat een gereglementeerd beroep uit te oefenen".
5 Artikel 1, tweede, derde en vierde alinea, luidt:
"Ten behoeve van deze controle stellen de bevoegde autoriteiten op basis van een vergelijking tussen de in deze lidstaat vereiste opleiding en de opleiding die de aanvrager heeft ontvangen, een lijst op van de vakgebieden die niet bestreken worden door het diploma of de titel(s) die de aanvrager overlegt.
Bij de proeve van bekwaamheid moet in aanmerking worden genomen dat de aanvrager in de lidstaat van oorsprong of herkomst een gekwalificeerde beroepsbeoefenaar is. De proef heeft betrekking op de vakgebieden die moeten worden gekozen uit die welke op de lijst staan en waarvan de kennis een wezenlijke voorwaarde is om het beroep in de ontvangende lidstaat te kunnen uitoefenen. Deze proef kan ook betrekking hebben op de kennis van de deontologie die in de ontvangende lidstaat op de betrokken activiteiten van toepassing is. De voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid worden door de bevoegde autoriteiten van die staat vastgesteld met inachtneming van het gemeenschapsrecht.
In de ontvangende lidstaat wordt de status van de aanvrager die zich op de proeve van bekwaamheid aldaar wenst voor te bereiden, door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat vastgesteld."
6 Artikel 3 van richtlijn 89/48, dat de beginselen inzake de toegang tot en de uitoefening van een gereglementeerd beroep vaststelt, bepaalt:
"Wanneer in de ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een diploma, mag de bevoegde autoriteit een onderdaan van een lidstaat de toegang tot of de uitoefening van dat beroep onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden, niet weigeren wegens onvoldoende kwalificaties, indien:
a) de aanvrager in het bezit is van het diploma dat door een andere lidstaat is voorgeschreven om tot het betrokken beroep op zijn grondgebied te worden toegelaten dan wel deze activiteit aldaar uit te oefenen, en dat in een lidstaat behaald is, of
b) de aanvrager dit beroep gedurende twee jaar tijdens de voorafgaande tien jaren voltijds heeft uitgeoefend in een andere lidstaat waar dat beroep niet gereglementeerd is in de zin van artikel 1, sub c, en van de eerste alinea van artikel 1, sub d, en een of meer opleidingstitels bezit:
- die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die is aangewezen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van die staat;
- waaruit blijkt dat de houder met succes een post-secundaire studiecyclus van ten minste drie jaar of een gelijkwaardige deeltijdstudie heeft gevolgd aan een universiteit of een instelling van hoger onderwijs of een andere instelling van hetzelfde opleidingsniveau in een lidstaat, en, in voorkomend geval, dat hij met succes de beroepsopleiding heeft gevolgd die in aanvulling op de post-secundaire studiecyclus wordt vereist,
- en die hem op de uitoefening van dit beroep hebben voorbereid.
Alle titels, dan wel elk geheel van dergelijke titels die door een bevoegde autoriteit in een lidstaat zijn afgegeven, worden met de in de eerste alinea bedoelde opleidingstitel gelijkgesteld, indien daarmee een in de Gemeenschap gevolgde opleiding wordt afgesloten welke door de lidstaat als gelijkwaardig is erkend, mits de andere lidstaten en de Commissie van deze erkenning in kennis zijn gesteld."
7 Op basis van artikel 4 van richtlijn 89/48 mag de ontvangende lidstaat de toegang tot een gereglementeerd beroep afhankelijk stellen van bepaalde voorwaarden. Zo bepaalt artikel 4, lid 1, dat artikel 3 van deze richtlijn niet belet dat de ontvangende lidstaat van de aanvrager verlangt:
"(...)
b) dat hij een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar volbrengt of een proeve van bekwaamheid aflegt:
- wanneer de door hem ontvangen opleiding volgens artikel 3, sub a en b, betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door het in de ontvangende lidstaat voorgeschreven diploma, of
- wanneer, in het in artikel 3, sub a, bedoelde geval, het in de ontvangende lidstaat gereglementeerde beroep een of meer gereglementeerde beroepsactiviteiten omvat die niet bestaan in het beroep dat gereglementeerd is in de lidstaat van oorsprong of van herkomst van de aanvrager, en dit verschil gekenmerkt wordt door een specifieke opleiding die in de ontvangende lidstaat vereist is en betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door het diploma waarnaar de aanvrager verwijst, of
- wanneer, in het in artikel 3, sub b, bedoelde geval, het in de ontvangende lidstaat gereglementeerde beroep een of meer gereglementeerde beroepsactiviteiten omvat die niet bestaan in het beroep dat de aanvrager in de lidstaat van oorsprong of van herkomst heeft uitgeoefend, en dit verschil gekenmerkt wordt door specifieke opleiding die in de ontvangende lidstaat vereist is en betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door de titel(s) waarnaar de aanvrager verwijst.
(...)"
8 Artikel 4, lid 1, sub b, tweede alinea, van richtlijn 89/48 bepaalt bovendien, dat "voor beroepen voor de uitoefening waarvan een precieze kennis van het nationale recht vereist is en waarvoor het verstrekken van adviezen en/of verlenen van bijstand op het gebied van het nationale recht een wezenlijk en vast onderdeel van de uitoefening van beroepsactiviteit is, de ontvangende lidstaat, in afwijking van dit beginsel, ofwel een aanpassingsstage, ofwel een proeve van bekwaamheid (kan) voorschrijven. (...)"
9 Ingevolge artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/48 mogen de lidstaten van de aanvrager niet verlangen, dat hij zowel zijn beroepservaring aantoont als een aanpassingsstage volbrengt of een proeve van bekwaamheid aflegt.
Toepasselijke bepalingen van Italiaans recht
10 De belangrijkste bepalingen inzake de toegang tot en de uitoefening van het beroep van advocaat in Italië zijn opgenomen in regio decreto legge nr. 1578, Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore (koninklijk wetsbesluit nr. 1578 houdende organisatie van de beroepen van advocaat en procureur) van 27 november 1993 (GURI nr. 281 van 5 december 1933, blz. 5521; hierna: "wetsbesluit nr. 1578/33").
11 Artikel 17, lid 1, van wetsbesluit nr. 1578/33 bepaalt:
"Voor de inschrijving op het tableau van advocaten moet men:
1. Italiaans onderdaan zijn of Italiaan uit een gebied dat politiek niet is verenigd met Italië;
(...)
4. houder zijn van een door een universiteit van de Italiaanse Republiek afgegeven of bevestigd diploma rechten ($laurea in giurisprudenza');
5. naar tevredenheid en met goed gevolg gedurende minstens twee opeenvolgende jaren ná het behalen van het diploma een stage hebben volbracht bij een advocatenkantoor, waarbij men de civiel- en strafrechtelijke terechtzittingen van de Corte dell'appello of het Tribunale bijwoont, volgens de voorschriften van de overeenkomstig artikel 101 uit te vaardigen bepalingen, dan wel gedurende eenzelfde periode hebben gepleit voor de Preture in de zin van artikel 8;
(...)
7. zijn woonplaats hebben in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij de aanvraag om inschrijving is ingediend."
12 Legge nr. 31, Libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri Stati membri della Comunità europea (wet nr. 31 inzake het vrij verrichten van diensten door advocaten die onderdaan zijn van andere lidstaten van de Europese Gemeenschap) van 9 februari 1982 (GURI nr. 42 van 12 februari 1982, blz. 1030; hierna: "wet nr. 31/82"), strekt ter uitvoering van richtlijn 77/249/EEG van de Raad van 22 maart 1977 tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening door advocaten van het vrij verrichten van diensten (PB L 78, blz. 17). Artikel 2 van wet nr. 31/82 bepaalt:
"Verrichten van beroepsdiensten.
De in artikel 1 bedoelde personen [onderdanen van lidstaten die in de lidstaat van herkomst het beroep van advocaat mogen uitoefenen] worden toegelaten tot de uitoefening van de beroepswerkzaamheden van advocaat, zowel de gerechtelijke als de buitengerechtelijke, zulks voor een bepaalde tijdsduur en volgens de voorschriften van deze titel.
Voor de uitoefening van de in de voorgaande alinea bedoelde beroepswerkzaamheden mogen zij op het grondgebied van de Italiaanse Republiek noch een kantoor noch een hoofd- of nevenvestiging inrichten."
13 Decreto legislativo nr. 115 van 27 januari 1992 (GURI nr. 40 van 18 februari 1992, blz. 6; hierna: "wetsdecreet nr. 115/92") beoogt richtlijn 89/48 om te zetten. Artikel 6, lid 2, ervan bepaalt:
"De erkenning [van de titel van beroepsopleiding] is afhankelijk van het met goed gevolg afleggen van een proeve van bekwaamheid voor de beroepen van advocaat, accountant en adviseur inzake industriële eigendom."
14 Artikel 8, leden 1 en 2, van wetsdecreet nr. 115/92 luidt:
"1. De proeve van bekwaamheid omvat een examen om de kennis van de aanvrager van het beroep en de deontologie na te gaan alsmede zijn bekwaamheid om het beroep uit te oefenen, waarbij in aanmerking wordt genomen dat de aanvrager in de lidstaat van oorsprong of herkomst een gekwalificeerde beroepsbeoefenaar is.
2. De vakgebieden waarop het examen betrekking heeft, moeten worden gekozen op basis van hun wezenlijk belang voor de uitoefening van het beroep."
15 Artikel 9 van wetsdecreet nr. 115/92 luidt:
"In overleg met de minister voor Coördinatie van het gemeenschapsbeleid en de minister van Universiteiten en Wetenschappelijk en Technisch Onderzoek, en na advies van de Raad van State, vaardigt de overeenkomstig artikel 11 bevoegde minister [in casu: de minister van Justitie] bij decreet algemene bepalingen en richtlijnen uit voor de toepassing van de artikelen 5, 6, 7 en 8 met betrekking tot de verschillende beroepen en de overeenkomstige beroepsopleidingen."
16 Artikel 12, leden 1, 3, 5, 6 en 7, van wetsdecreet nr. 115/92 bepaalt:
"1. De erkenningsaanvraag wordt ingediend bij het bevoegde ministerie, samen met de stukken betreffende de te erkennen diploma's, overeenkomstig de in artikel 10 gestelde voorwaarden.
(...)
3. Binnen een termijn van dertig dagen na ontvangst van de aanvraag, gaat de minister na of de verstrekte stukken volledig zijn, en deelt hij, indien nodig, de betrokkene mee welke aanvullende documenten eventueel zijn vereist.
(...)
5. De bevoegde minister gaat over tot de erkenning bij decreet dat wordt vastgesteld binnen vier maanden na de indiening van de aanvraag of van de vereiste aanvullende documenten overeenkomstig lid 3.
6. In de in artikel 6 bedoelde gevallen ($compenserende maatregelen') stelt het decreet de voorwaarden vast voor de aanpassingsstage of de proeve van bekwaamheid, en duidt het de overeenkomstig artikel 15 bevoegde organisatie of instelling aan.
7. De in lid 5 bedoelde decreten worden bekendgemaakt in de Gazzetta ufficiale.
(...)"
17 Artikel 15, lid 1, van wetsdecreet nr. 115/92 bepaalt:
"De uitvoerings- en beoordelingsmodaliteiten voor de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid behoren tot de bevoegdheid van de organisaties en instellingen die de beroepslijsten of -registers bijhouden.
(...)"
18 Legge nr. 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea, legge comunitaria 1993 (wet nr. 146 houdende bepalingen voor de nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het Italiaanse lidmaatschap van de Europese Gemeenschap, communautaire wet 1993) van 22 februari 1994 (supplemento ordinario nr. 39 bij GURI nr. 52 van 4 maart 1994, blz. 1; hierna "wet nr. 146/94"), bepaalt in artikel 10:
"Onderdanen van de lidstaten van de Europese Gemeenschap worden met het oog op de inschrijving bij de orde van advocaten bedoeld in artikel 17 van wetsbesluit nr. 1578 van 27 november 1933 (...) tot organisatie van het beroep van advocaat, gelijkgesteld met Italiaanse burgers."
De precontentieuze procedure
19 Overeenkomstig de procedure van artikel 169, eerste alinea, van het Verdrag heeft de Commissie, na de Italiaanse Republiek in de gelegenheid te hebben gesteld haar opmerkingen te maken, deze lidstaat bij brief van 8 oktober 1998 een met redenen omkleed advies toegezonden, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen te nemen om aan haar verplichtingen uit hoofde van de artikelen 52 en 59 van het Verdrag alsmede van richtlijn 89/48 te voldoen. Aangezien het antwoord van de Italiaanse regering op dit advies haar niet overtuigde, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
De eerste grief
20 Met haar eerste grief betoogt de Commissie, dat artikel 2, tweede alinea, van wet nr. 31/82 artikel 59 van het Verdrag schendt, aangezien op basis van deze nationale bepaling in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië diensten willen verrichten, in Italië niet over een zekere infrastructuur mogen beschikken.
21 De Italiaanse regering stelt in wezen dat dit verbod een omzeiling van de vrijheid van vestiging beoogt te vermijden. Zonder een dergelijk verbod zouden advocaten die hun recht op het vrij verrichten van diensten uitoefenen, onder het mom van een zekere structuur in feite een vestiging kunnen inrichten. Zij voegt hier echter aan toe dat, om iedere twijfel over de verenigbaarheid van artikel 2, tweede alinea, van wet nr. 31/82 met artikel 59 van het Verdrag weg te nemen, een wetsvoorstel houdende intrekking van deze nationale bepaling is voorgelegd aan het Italiaanse parlement.
22 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld, dat het tijdelijk karakter van een dienst niet uitsluit, dat een dienstverrichter in de zin van het Verdrag zich in de lidstaat van ontvangst voorziet van een zekere infrastructuur (daaronder begrepen een bureau, een kantoor of een kabinet), wanneer die infrastructuur noodzakelijk is om de betrokken dienst te kunnen verrichten (arrest van 30 november 1995, Gebhard, C-55/94, Jurispr. blz. I-4165, punt 27).
23 Het in artikel 2, tweede alinea, van wet nr. 31/82 neergelegde algemene verbod voor een in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaat die in Italië zijn recht op het vrij verrichten van diensten uitoefent, om in Italië een kantoor of een hoofd- of nevenvestiging in te richten, is bijgevolg onverenigbaar met artikel 59 van het Verdrag.
24 De eerste grief van de Commissie moet dus worden toegewezen.
De tweede grief
Het eerste onderdeel
25 Met het eerste onderdeel van haar tweede grief betoogt de Commissie, dat de in artikel 17, lid 1, punt 7, van wetsbesluit nr. 1578/33 neergelegde verplichting voor een advocaat om zijn woonplaats te hebben in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij hij is ingeschreven, in strijd is met de in artikel 52 van het Verdrag neergelegde vrijheid van vestiging.
26 De Italiaanse regering antwoordt, dat het woonplaatsvereiste beantwoordt aan vereisten inzake rechterlijke organisatie, aangezien het de met het bestaan van een plaatselijk beroepsregister samenhangende controles vergemakkelijkt. Zij beklemtoont echter dat in de praktijk advocaten die onderdaan zijn van andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek, niet langer aan dit vereiste hoeven te voldoen, zoals blijkt uit advies nr. 6/1994 van de nationale raad van advocaten. De Italiaanse regering voegt hieraan toe, dat bij het wetsontwerp tot hervorming van het beroep van advocaat het woonplaatsvereiste door het vereiste van een kantoor wordt vervangen, hetgeen de mogelijkheid impliceert voor de betrokkene om in een lidstaat zijn officiële woonplaats te vestigen of te behouden, en in een andere lidstaat zijn kantoor.
27 Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld, dat het in artikel 52 van het Verdrag neergelegde recht van vestiging de mogelijkheid omvat om, met inachtneming van de voor het beroep geldende gedragsregels, op het grondgebied van de Gemeenschap meer dan één centrum van werkzaamheid in te richten en te behouden (zie in die zin arresten van 12 juli 1984, Klopp, 107/83, Jurispr. blz. 2971, punt 19; 20 mei 1992, Ramrath, C-106/91, Jurispr. blz. I-3351, punten 20-22 en 28, en 18 januari 2001, Commissie/Italië, C-162/99, Jurispr. blz. I-541, punt 20).
28 Het door de Commissie betwiste woonplaatsvereiste is dus onverenigbaar met artikel 52 van het Verdrag, aangezien het eraan in de weg staat dat een in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaat in Italië over een vestiging beschikt.
29 De argumenten van de Italiaanse regering volgens welke artikel 52 van het Verdrag niet is geschonden omdat het woonplaatsvereiste in de praktijk niet wordt toegepast, kunnen niet worden aanvaard.
30 Volgens vaste rechtspraak immers kan de onverenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met de gemeenschapsbepalingen, ook al zijn deze rechtstreeks toepasselijk, enkel definitief worden opgeheven door middel van dwingende nationale voorschriften die dezelfde rechtskracht hebben als de te wijzigen bepalingen. Eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, zijn niet te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het Verdrag oplegt (zie onder meer arresten van 13 maart 1997, Commissie/Frankrijk, C-197/96, Jurispr. blz. I-1489, punt 14, en 9 maart 2000, Commissie/Italië, C-358/98, Jurispr. blz. I-1255, punt 17).
31 Het eerste onderdeel van de tweede grief van de Commissie is dus gegrond.
Het tweede onderdeel
32 Met het tweede onderdeel van haar tweede grief verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat artikel 17, lid 1, punten 1, 4 en 5, van wetsbesluit nr. 1578/33 de vrijheid van vestiging schendt, omdat de toegang tot het beroep van advocaat daarin is afhankelijk gesteld van het bezit van de Italiaanse nationaliteit en van een Italiaans diploma rechten ("laurea in giurisprudenza"), evenals van het volbrengen van een stage van twee jaar bij Italiaanse rechterlijke instanties.
33 Dienaangaande staat vast, dat het nationaliteitsvereiste is afgeschaft bij artikel 10 van wet nr. 146/94, volgens hetwelk onderdanen van andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek met het oog op de inschrijving bij de orde van advocaten worden gelijkgesteld met Italiaanse burgers. Ook de bepalingen inzake het bezit van een Italiaans diploma rechten en inzake het volbrengen van een stage zijn afgeschaft bij wetsdecreet nr. 115/92, dat voorziet in een procedure voor de erkenning van de in een andere lidstaat behaalde beroepstitel van advocaat.
34 De Commissie is echter van mening dat niet is voldaan aan de eisen van rechtszekerheid, aangezien de in artikel 17, lid 1, van wetsbesluit nr. 1578/33 aangebrachte wijzigingen niet in deze bepaling zijn opgenomen. Het bestaan van twee tegenstrijdige normen maakt het voor een particulier moeilijker de toepasselijke rechtsregels te kennen, en bemoeilijkt dus de uitoefening van de communautaire rechten van advocaten die onderdaan zijn van andere lidstaten.
35 De Italiaanse regering beroept zich dienaangaande op het in geval van een opeenvolging van wetten in de tijd geldende beginsel van voorrang van de latere norm boven de eerdere norm, wanneer de normen onderling onverenigbaar zijn.
36 Dienaangaande staat vast, dat de wijzigingsbepalingen van wet nr. 146/94 en van wetsdecreet nr. 115/92 dwingend zijn en de afschaffing tot gevolg hebben van de voor de toegang tot het beroep van advocaat in artikel 17, lid 1, van wetsbesluit nr. 1578/33 gestelde eisen inzake het bezit van de Italiaanse nationaliteit en van een Italiaans diploma rechten en inzake het volbrengen van een stage van twee jaar bij Italiaanse rechterlijke instanties.
37 Deze wijzigingsbepalingen voldoen aan de twee voorwaarden waaraan volgens het Hof moet zijn voldaan opdat het nationale recht verenigbaar is met het primaire gemeenschapsrecht, te weten dat de onverenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met de gemeenschapsbepalingen, ook al zijn deze rechtstreeks toepasselijk, enkel definitief kan worden opgeheven door middel van dwingende nationale voorschriften die dezelfde rechtskracht hebben als de te wijzigen bepalingen (zie onder meer arrest van 9 maart 2000, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 17).
38 In casu vloeit de intrekking van de relevante bepalingen van wetsbesluit nr. 1578/33 bij wet nr. 146/94 en wetsdecreet nr. 115/92 automatisch voort uit de toepassing van het beginsel van voorrang van latere wetten, welk beginsel de rechtstradities van de lidstaten gemeen hebben.
39 In casu moet dus worden vastgesteld, dat de vereisten inzake de rechtszekerheid niet zijn geschonden.
40 Bijgevolg kan het tweede onderdeel van de tweede grief van de Commissie niet worden aanvaard.
De derde en de vierde grief
41 De derde en de vierde grief van de Commissie, die tezamen moeten worden onderzocht, hebben betrekking op de omzetting en de toepassing in de praktijk van artikel 4 van richtlijn 89/48, betreffende de daarin bedoelde proeve van bekwaamheid.
Argumenten van partijen
42 Met haar vierde grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek, richtlijn 89/48 onvolledig te hebben omgezet, omdat zij geen regeling heeft uitgewerkt waarin de uitvoeringsbepalingen voor de in artikel 1, sub g, eerste alinea, van deze richtlijn bedoelde proeve van bekwaamheid zijn vastgesteld.
43 Volgens de Commissie moeten ingevolge de artikelen 9 en 11 van wetsdecreet nr. 115/92, dat beoogt de artikelen 1, sub g, en 4 van richtlijn 89/48 om te zetten, "algemene bepalingen en richtlijnen" voor de toepassing van de proeve van bekwaamheid door de Italiaanse minister van Justitie worden uitgevaardigd. Dergelijke maatregelen zijn echter niet getroffen.
44 In de praktijk worden de artikelen 1, sub g, en 4 van richtlijn 89/48 door de Italiaanse autoriteiten door middel van individuele ministeriële decreten ten uitvoer gelegd, en wordt voor elke kandidaat een persoonlijke proeve van bekwaamheid uitgewerkt. Volgens de Commissie bevinden de kandidaten zich ingevolge deze administratieve praktijk in een situatie van rechtsonzekerheid, doordat zij niet vooraf kennis kunnen nemen van de vakgebieden waarop de proeve van bekwaamheid betrekking zal hebben, noch van het aantal vakgebieden of de wijze van opdeling van deze proef in een schriftelijk en een mondeling examen, de beoordelingscriteria van de examens en andere wezenlijke aspecten van het verloop van deze proef.
45 Met haar derde grief betwist de Commissie de concrete toepassing door de Italiaanse autoriteiten van de in artikel 4, lid 1, sub b, van richtlijn 89/48 bedoelde proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten.
46 Volgens de Commissie blijkt uit gegevens waarover zij beschikt, namelijk de tekst van in artikel 12, lid 5, van wetsdecreet nr. 115/92 bedoelde individuele ministeriële decreten tot erkenning van de beroepstitels alsmede gegevens die zij heeft ontvangen in het kader van bij haar ingediende klachten van advocaten uit andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek, dat de proeve van bekwaamheid betrekking kan hebben op tien vakgebieden evenals op de rechterlijke organisatie en de deontologie van de advocaat, en dat zij bestaat in een schriftelijk en een mondeling examen. Het schriftelijk examen, dat bestaat in het opstellen van een processtuk of een advies, heeft betrekking op drie vakgebieden, die de examencommissie kiest uit de tien in aanmerking komende vakgebieden, evenals op de rechterlijke organisatie en de deontologie van de advocaat, terwijl het mondeling examen, dat bestaat in het beantwoorden van korte praktische vragen, betrekking heeft op alle vakgebieden evenals op de rechterlijke organisatie en de deontologie van de advocaat.
47 De Commissie verwijt de Italiaanse autoriteiten een discriminerende praktijk, daar de proeve van bekwaamheid in vergelijking met het bekwaamheidsexamen voor Italiaanse advocaten overdreven moeilijk is. Dit bekwaamheidsexamen omvat eveneens een schriftelijk en een mondeling gedeelte. Het schriftelijk examen heeft echter slechts betrekking op drie vakgebieden, waarvan er één wordt gekozen door de aanvrager, en het mondeling examen betreft slechts vijf vakgebieden, alle gekozen door de aanvrager, met daarnaast nog vragen over de rechterlijke organisatie en de deontologie van de advocaat.
48 Volgens de door de Commissie in repliek verstrekte statistieken voor het jaar 1998, hebben van de negenentwintig advocaten die onderdaan zijn van andere lidstaten en in Italië de erkenning van hun beroepstitel hebben aangevraagd en verkregen, achttien een proeve van bekwaamheid afgelegd op één enkel vakgebied. De Commissie merkt niettemin op, dat voor de overige elf aanvragers de proeve van bekwaamheid in één geval betrekking had op zeven vakgebieden, in een ander geval op negen vakgebieden, en wat de overige acht gevallen betreft op alle vakgebieden evenals op de rechterlijke organisatie en de deontologie van de advocaat.
49 De Italiaanse regering betoogt, dat wetsdecreet nr. 115/92 richtlijn 89/48 volledig heeft omgezet.
50 Wat de precieze inhoud van de proeve van bekwaamheid betreft, beklemtoont deze regering dat een bepaalde beoordelingsbevoegdheid noodzakelijk is, omdat de door advocaten in elke lidstaat verworven beroepsbekwaamheden verschillen. Zij stelt bovendien dat bij de proeve van bekwaamheid rekening wordt gehouden met de door een advocaat in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek verworven beroepskwalificatie, en dat wetsdecreet nr. 115/92 en de toepassing ervan beantwoorden aan de voorschriften van het gemeenschapsrecht.
Beoordeling door het Hof
51 Artikel 1, sub g, tweede alinea, van richtlijn 89/48 bepaalt, dat de bevoegde autoriteiten van de ontvangende lidstaat, ten behoeve van de inrichting van de proeve van bekwaamheid, "op basis van een vergelijking tussen de in deze lidstaat vereiste opleiding en de opleiding die de aanvrager heeft ontvangen, een lijst op(stellen) van de vakgebieden die niet bestreken worden door het diploma of de titel(s) die de aanvrager overlegt".
52 Aldus moet de precieze inhoud van de proeve van bekwaamheid van geval tot geval worden vastgesteld, nadat de kwalificaties en de ervaring van de aanvrager, die - aldus in de negende overweging van de considerans van richtlijn 89/48 - "reeds een beroepsopleiding in een andere lidstaat heeft genoten", punt voor punt zijn vergeleken met de lijst van vakgebieden die als onontbeerlijk voor de opleiding voor het betrokken beroep worden aangemerkt.
53 Hoewel artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 niet vereist, dat de lidstaten alle aspecten van de proeve van bekwaamheid gedetailleerd regelen, zijn zij niettemin gehouden de voor de uitoefening van het beroep als onontbeerlijk beschouwde vakgebieden en de voorschriften betreffende deze proeve van bekwaamheid te preciseren en bekend te maken, opdat de aanvragers algemeen de aard en de inhoud kunnen kennen van de proef waaraan zij, in voorkomend geval, zullen worden onderworpen. Bij gebreke van een dergelijke regeling bestaat het gevaar, dat de toepassing van geval tot geval van de in artikel 1, sub g, tweede alinea, van richtlijn 89/48 vastgestelde vergelijking, willekeurig is, zo niet discriminatoir.
54 Vaststaat dat wetsdecreet nr. 115/92 noch de vakgebieden aanwijst die in Italië voor de uitoefening van het beroep van advocaat als onontbeerlijk worden beschouwd, noch nadere bepalingen bevat voor de proeve van bekwaamheid, waardoor het tot onzekerheid leidt, en zelfs tot rechtsonzekerheid. Dit wetsdecreet kan dus niet worden geacht volledig uitvoering te geven aan richtlijn 89/48.
55 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek niet volledig uitvoering heeft gegeven aan richtlijn 89/48, zodat de vierde grief van de Commissie gegrond is.
56 Hoewel de door de Commissie tot staving van haar derde grief aangevoerde gevallen op zijn minst de indruk kunnen wekken dat de proeve van bekwaamheid in de praktijk onsamenhangend en ondoorzichtig is, moet worden opgemerkt dat aan het Hof onvoldoende gegevens zijn verschaft voor de vaststelling, dat de uit richtlijn 89/48 voortvloeiende verplichtingen niet worden nagekomen bij de uitvoering, van geval tot geval, van deze proeve van bekwaamheid. In die omstandigheden kan de derde grief van de Commissie niet worden aanvaard.
57 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de ingevolge de artikelen 52 en 59 van het Verdrag en richtlijn 89/48 op haar rustende verplichtingen, doordat zij
- in strijd met artikel 59 van het Verdrag voor in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië in het kader van de vrije dienstverrichting hun beroep uitoefenen, een algemeen verbod handhaaft om in Italië over de voor hun dienstverrichting noodzakelijke infrastructuur te beschikken,
- in strijd met artikel 52 van het Verdrag advocaten verplicht hun woonplaats te hebben in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij zij zijn ingeschreven, en
- richtlijn 89/48 onvolledig heeft uitgevoerd, nu zij geen regeling heeft vastgesteld houdende voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten.
58 Het beroep dient voor het overige te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
59 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten evenwel over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Nu de Italiaanse Republiek en de Commissie ieder gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) De Italiaanse Republiek heeft niet voldaan aan de ingevolge de artikelen 52 en 59 van het Verdrag en richtlijn 89/48 op haar rustende verplichtingen, doordat zij
- in strijd met artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) voor in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië in het kader van de vrije dienstverrichting hun beroep uitoefenen, een algemeen verbod handhaaft om in Italië over de voor hun dienstverrichting noodzakelijke infrastructuur te beschikken;
- in strijd met artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) advocaten verplicht hun woonplaats te hebben in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij zij zijn ingeschreven, en
- richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten onvolledig heeft uitgevoerd, nu zij geen regeling heeft vastgesteld houdende voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) De Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen zullen hun eigen kosten dragen.
Full & Egal Universal Law Academy