Tiivistelmä
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Avainsanat
Tavaroiden vapaa liikkuvuus Määrälliset rajoitukset Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet Velvollisuutta mainita ilmoitusnumero ravintoaineita sisältävien elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä ei voida hyväksyä Tällaista velvollisuutta ei voida perustella kansanterveyden suojelulla
(EY:n perustamissopimuksen 30 artikla ja sitä seuraavat artiklat (joista on muutettuina tullut EY 28 artikla ja sitä seuraavat artiklat))
Tiivistelmä
$$Jäsenvaltio ei noudata perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) ja sitä seuraavien artiklojen mukaisia velvoitteitaan, kun se säätää ravintoaineiden ja elintarvikkeiden, joihin on lisätty ravintoaineita, markkinoille saattamista koskevassa lainsäädännössä, että ravintoaineita sisältävien elintarvikkeiden pakkaukseen on merkittävä kansalliselle elintarvikevalvontayksikölle tehdyn ilmoituksen numero.
Tällainen velvoite on nimittäin omiaan haittaamaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa, koska se voi pakottaa maahantuojan muuttamaan tuotteidensa ulkoasua kaupanpitämispaikan mukaan sekä synnyttää tämän johdosta tälle lisää pakkaamis- ja pakkausmerkintäkuluja. Siitä huolimatta, että tieto ilmoitusnumerosta kertoo kuluttajille sen, että toimivaltaisille viranomaisille on tehty ilmoitus, tällainen tieto ei ole omiaan auttamaan päättämään sitä, pitääkö heidän nauttia tuotetta vai ei, ja jos pitää, niin paljonko. Tieto ei siis ole kuluttajille riittävän hyödyllinen, jotta merkintä voisi olla täysin perusteltu kansanterveyden kannalta. Tällainen toimi ei ole tarpeen kansanterveyden suojelemiseksi, sillä pakkausmerkinnöissä on muita tietoja, jotka ovat tältä kannalta vastaavan hyödyllisiä.
( ks. 17, 26 ja 2930 kohta sekä tuomiolauselma )
Asianosaiset
Asiassa C-217/99,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellinen neuvonantaja H. van Lier, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön virkamies C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
kantajana,
vastaan
Belgian kuningaskunta, asiamiehenään ensin ulkoasiain-, ulkomaankauppa- ja kehitysyhteistyöministeriön oikeudellisen osaston apulaisneuvonantaja Y. Houyet, sittemmin saman osaston pääjohtaja P. Rietjens, rue des Petits Carmes 15, 1000 Bryssel,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) ja sitä seuraavien artikloiden mukaisia velvoitteitaan, kun se on säätänyt ravintoaineiden ja sellaisten elintarvikkeiden, joihin on lisätty ravintoaineita, markkinoille saattamisesta 3.3.1992 annetun kuninkaan asetuksen (Moniteur belge 15.4.1992, s. 8467) 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa, että kyseisessä asetuksessa tarkoitettujen tuotteiden pakkausmerkintöihin on merkittävä asetuksen 4 §:ssä tarkoitettu ilmoitusnumero,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Gulmann sekä tuomarit V. Skouris (esittelevä tuomari) ja J.-P. Puissochet,
julkisasiamies: N. Fennelly,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan 11.5.2000 pidetyssä istunnossa, jossa komission asiamiehenä oli H. van Lier ja Belgian kuningaskunnan asiamiehenä ulkoasiain-, ulkomaankauppa- ja kehitysyhteistyöministeriön oikeudellisen osaston neuvonantaja A. Snoecx, asianosaisten esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.6.2000 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 8.6.1999 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) ja sitä seuraavien artikloiden mukaisia velvoitteitaan, kun se on säätänyt ravintoaineiden ja sellaisten elintarvikkeiden, joihin on lisätty ravintoaineita, markkinoille saattamisesta 3.3.1992 annetun kuninkaan asetuksen (Moniteur belge 15.4.1992, s. 8467; jäljempänä kuninkaan asetus) 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa, että kyseisessä asetuksessa tarkoitettujen tuotteiden pakkausmerkinnöihin on merkittävä asetuksen 4 §:ssä tarkoitettu ilmoitusnumero.
Kansallinen lainsäädäntö
2 Kuninkaan asetuksen 1 §:ssä määritellään ravintoaineet aineiksi, joita elimistö tarvitsee ja joita se ei voi itse tuottaa ja joita sen on saatava riittävä määrä elintarvikkeista.
3 Kuninkaan asetuksen 4 §:n 1 momentissa säädetään näiden aineiden ja niitä sisältävien elintarvikkeiden markkinoille saattaminen kansanterveys- ja ympäristöministeriön elintarvikevalvontayksikölle (jäljempänä valvontayksikkö) ennakkoon annettavan ilmoituksen alaiseksi.
4 Saman pykälän toisessa ja kolmannessa momentissa säädetään ilmoitusta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä seuraavaa:
"Ilmoitus on jätettävä kahtena kappaleena ja sen on sisällettävä ainakin seuraavat tiedot:
1) luonne, 2) tuoteseloste (laadun ja määrän osalta), 3) ravitsemuksellinen analyysi, 4) pakkausmerkinnät, 5) ravintoarvon arvioimiseksi tarpeelliset tiedot,
6) sitoumus suorittaa säännöllisiä ja vaihtelevina ajankohtina tehtyjä analyyseja ja antaa tulokset [valvontayksikön] käyttöön.
Sen kuukauden kuluessa, jonka aikana [valvontayksikkö] saa tämän asiakirjan, se lähettää hakijalle tiedoksisaantitodistuksen. Tiedoksisaantitodistus sisältää ilmoitusnumeron."
5 Saman pykälän viimeisessä momentissa oikeutetaan valvontayksikkö antamaan huomautuksia ja suosituksia muun muassa pakkausmerkinnöistä edellyttämällä erityisesti varoitusten mainitsemista. Valvontayksikkö voi lisäksi pyytää toimittamaan tietoja ravintoaineen tai -aineiden biokäytettävyydestä.
6 Kuninkaan asetuksen 6 §:n 1 momentissa säädetään pakkausmerkinnöistä seuraavaa:
"2 ja 3 pykälässä tarkoitettujen elintarvikkeiden pakkausmerkintöjen on sisällettävä seuraavat maininnat, tämän kuitenkaan rajoittamatta elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä ja mainoksia koskevien yleis- ja erityissäännösten soveltamista:
1) 4 §:ssä tarkoitettu ilmoitusnumero,
2) päivämäärä, joka osoittaa sen vähimmäisajan, johon saakka mainittujen ravintoaineiden pitoisuus taataan."
7 Saman pykälän 2 ja 3 momentin mukaan näiden tuotteiden pakkausmerkinnöistä on ilmettävä nautittavaksi suositeltu määrä ja tuotteiden ravintoainepitoisuus.
8 Kuninkaan asetuksen 11 §:ssä säädetään vielä, että asetuksen säännösten rikkomista tutkittaessa sekä rikkomisesta syytettäessä ja rangaistaessa sovelletaan kuluttajien terveyden suojelemisesta elintarvikkeiden ja muiden tuotteiden osalta 24.1.1977 annettua lakia.
Tosiseikasto ja oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
9 Komissiolle osoitettujen valitusten johdosta tämä katsoi, että kuninkaan asetuksessa asetetut edellytykset olivat omiaan haittaamaan siinä tarkoitettujen tuotteiden kauppaa, ja otti yhteyttä Belgian viranomaisiin tästä seuraavien ongelmien ratkaisemiseksi.
10 Kokousten ja kirjeenvaihdon ansiosta komission esiin tuomat ongelmat ratkaistiin lukuun ottamatta sitä, joka koski kuninkaan asetuksen 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa asetettua velvoitetta merkitä ilmoitusnumero asianomaisten tuotteiden pakkaukseen.
11 Komissio, jonka mielestä kyseinen velvollisuus oli perustamissopimuksen 30 artiklan vastainen määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide, antoi 28.6.1996 Belgian kuningaskunnalle virallisen huomautuksen.
12 Koska Belgian viranomaisten 31.10.1996 päivätyssä kirjeessään antama vastaus ei tyydyttänyt komissiota, tämä antoi 4.2.1998 Belgian kuningaskunnalle perustellun lausunnon pysyen kannassaan.
13 Koska Belgian viranomaisten 29.7.1998 perusteltuun lausuntoon antama vastauskaan ei tyydyttänyt komissiota, tämä nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Asiakysymys
14 Kanteessaan komissio väittää, että riidanalainen säännös on perustamissopimuksen 30 artiklan vastainen, koska se siitä huolimatta, että säännöstä sovelletaan erottelematta niin kotimaisiin kuin muista jäsenvaltioista peräisin oleviin tuotteisiin, on omiaan rajoittamaan kauppaa sen vuoksi, että se synnyttää tarpeen muuttaa kyseisten tuotteiden pakkausta tai pakkausmerkintöjä, kun tuotteita pidetään kaupan Belgiassa. Komission mukaan kaupan este syntyy tässä tapauksessa siitä, että riidanalainen säännös aiheuttaa lisää pakkauskustannuksia näiden tuotteiden osalta.
15 Vastauksessaan Belgian hallitus huomauttaa, että velvollisuus merkitä ilmoitusnumero kuninkaan asetuksessa tarkoitettujen tuotteiden pakkaukseen ei muodosta estettä tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle, koska velvoitteesta mahdollisesti aiheutuvat lisäkulut tulevat belgialaisten kuluttajien kannettavaksi.
16 Tältä osin on muistettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 30 artiklassa kielletään kaikki kauppaa koskevat jäsenvaltioiden säännökset, jotka voivat rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti, tosiasiallisesti tai mahdollisesti (ks. asia 8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974, Kok. 1974, s. 837, 5 kohta; Kok. Ep. II, s. 349). Yhteisöjen tuomioistuin on tarkentanut, että jos jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu, perustamissopimuksen 30 artiklassa kielletään lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden välisen kaupan esteet, jotka aiheutuvat siitä, että toisista jäsenvaltioista tulevien ja niissä laillisesti valmistettujen ja myytyjen tavaroiden on täytettävä toisen jäsenvaltion lainsäädännössä asetetut edellytykset (jotka koskevat esimerkiksi tavaroiden nimitystä, muotoa, kokoa, painoa, koostumusta, ulkoasua, merkintöjä tai pakkausta), ja tällaiset toimenpiteet ovat kiellettyjä, vaikka niitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin tavaroihin (ks. yhdistetyt asiat C-267/91 ja C-268/91, Keck ja Mithouard, tuomio 24.11.1993, Kok. 1991, s. I-6097, 15 kohta).
17 Vaikka kuninkaan asetuksen 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa asetettua velvoitetta sovelletaankin erotuksetta kaikkiin tuotteisiin, sen kaltainen velvoite on omiaan haittaamaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Se voi nimittäin pakottaa maahantuojan muuttamaan tuotteidensa ulkoasua kaupanpitämispaikan mukaan sekä synnyttää tämän johdosta tälle lisää pakkaamis- ja pakkausmerkintäkuluja (ks. vastaavasti asia C-51/93, Meyhui, tuomio 9.8.1994, Kok. 1994, s. I-3879, 13 kohta ja asia C-33/97, Colim, tuomio 3.6.1999, Kok. 1999, s. I-3175, 36 kohta).
18 Vaikka oletettaisiinkin Belgian hallituksen väitteiden mukaisesti, että kyseiset lisäkustannukset koituvat lopulta belgialaisten kuluttajien taakaksi, jo pelkästään se seikka, että elinkeinonharjoittajille tulee lisää kuluja, muodostaa kaupan esteen, koska tämä ei rohkaise niitä elinkeinonharjoittajia, joiden tarkoituksena on pitää asianomaisia tuotteita kaupan Belgiassa.
19 Belgian hallitus korostaa myös, ettei riidanalainen säännös rajoita tavaroiden vapaata liikkuvuutta, koska ensinnäkin vastaavia velvoitteita on myös muissa jäsenvaltioissa, ja toiseksi ilmoitusnumeron merkitseminen on hyödyllistä silloin kun kyseisiä aineita ja niitä sisältäviä tuotteita kaupataan Belgian ulkopuolella, sillä ilmoitusnumeromerkintä pakkauksessa osoittaa - tilanteessa, jossa säännöksiä ei ole yhdenmukaistettu -, että terveydellinen tarkastus on suoritettu, ja mahdollistaa sen, että yhteisön ja muiden jäsenvaltioiden viranomaiset sekä kuluttajat voivat pyytää tietoja näistä tuotteista.
20 Tätä väitettä ei voida hyväksyä. Ensinnäkään sillä seikalla, että muut jäsenvaltiot laiminlyövät perustamissopimuksen mukaisia velvollisuuksiaan, ei voida perustella sitä, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen johdosta nostetun kanteen vastaajana oleva jäsenvaltio ei noudata sille yhteisön oikeudessa asetettua velvoitetta (ks. asia C-265/95, komissio v. Ranska, tuomio 9.12.1997, Kok. 1997, s. I-6959, 63 kohta), ja toiseksi ilmoitusnumeron mahdollinen hyödyllisyys kaupattaessa kyseisiä tuotteita muissa jäsenvaltioissa ei voi poistaa riidanalaiselta säännökseltä sen luonnetta esteenä kyseisten tuotteiden pääsylle Belgian markkinoille. Laiminlyönti, jonka toteamista komissio tässä tapauksessa vaatii, ei nimittäin koske näiden tuotteiden kaupan pitämistä muissa jäsenvaltioissa, vaan niiden pääsyä asianomaisille kansallisille markkinoille.
21 Kaikesta edellä todetusta seuraa, että riidanalaista velvoitetta on pidettävä jäsenvaltioiden välisen kaupan esteenä ja siten perustamissopimuksen 30 artiklan vastaisena.
22 Belgian hallitus toteaa lisäksi, että vaikka oletettaisiinkin tällaisen säännöksen olevan kaupan este, tämä säännös on perusteltu päätarkoituksensa eli kansanterveyden suojelun vuoksi, joka kuuluu EY:n perustamissopimuksen 36 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla) olevan poikkeuksen alaan. Hallituksen mukaan ilmoitusnumeron merkitseminen pakkaukseen takaa kuluttajalle, että kyse on toimivaltaisten viranomaisten valvomasta tuotteesta.
23 Komission mukaan taas riidanalaista velvollisuutta ei voida perustella kansanterveyden suojelulla, koska sen avulla voidaan todeta vain se, että jokin hallinnollinen asiakirja on jätetty toimivaltaisille viranomaisille ja että tuote on näin ollut ennakkoilmoituksen kohteena. Komission mielestä ilmoituksen tarkoituksena on antaa viranomaisille tietoja, jotta nämä voivat esittää huomautuksia tai suosituksia pakkausmerkintöihin. Lisäksi kansanterveyden suojelu varmistetaan komission käsityksen mukaan muilla kuninkaan asetuksessa säädetyillä keinoilla, kuten vaatimuksella merkinnöistä, jotka koskevat muun muassa ravintoainepitoisuuksia, vähimmäiskestoaikaa, suositeltavia nauttimismääriä tai luotua seuraamusjärjestelmää. Tämän vuoksi se, että edellytetään ilmoitusnumeron mainitsemista pakkauksessa, ei ole perusteltua, ja vaikka olisikin, se ei kuitenkaan olisi välttämätöntä eikä oikeassa suhteessa Belgian hallituksen tavoittelemaan päämäärään.
24 Belgian hallitus puolestaan väittää, että riidanalainen säännös on kansanterveyden suojelutavoitteen kannalta välttämätön ja oikeasuhtainen toimi.
25 Sen kysymyksen osalta, onko kyseinen säännös perusteltu kansanterveyden suojelun vuoksi, on ensin tutkittava, mikä informatiivinen arvo kuluttajille on sillä, että ilmoitusnumero merkitään asianomaisten tuotteiden pakkaukseen, selvittämällä muun muassa, antaako kyseinen numero heille tietoja, joiden avulla he voivat sopeuttaa näiden tuotteiden kulutusta sillä tavoin, että he voivat ryhtyä terveyttään suojeleviin varotoimiin.
26 Tältä osin Belgian hallituksen istunnossa antamista selvityksistä ilmenee, että ilmoitusnumero koostuu ainoastaan joistakin kyseistä tuotetta ja yritystä vastaavista luvuista. Numeron avulla kuluttajat saavat tietää vain sen, että tuotteesta on tehty ilmoitus valvontayksikölle, mutta se ei ilmaise heille tuotteen sisältämää ravintoainemäärää eikä suoritettuja valvonta- tai tutkimistoimenpiteitä eikä myöskään sitä, onko valvontayksikkö esittänyt huomautuksia tai suosituksia, ja jos on, niin sitä, onko nämä otettu huomioon. Tällainen tieto ei siitä huolimatta, että se kertoo kuluttajille sen, että toimivaltaisille viranomaisille on tehty ilmoitus, ole omiaan auttamaan päättämään sitä, pitääkö heidän nauttia tuotetta vai ei, ja jos pitää, niin paljonko. Tieto ei siis ole kuluttajille riittävän hyödyllinen, jotta merkintä voisi olla täysin perusteltu kansanterveyden kannalta.
27 Riidanalaisen säännöksen kaltaisia velvoitteita asettavan kansallisen säännöksen on joka tapauksessa aina oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden (ks. em. asia Colim, tuomion 40 kohta).
28 Tässä käsiteltävänä olevan kaltaisessa tapauksessa suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että kansallinen lainsäädäntö, jolla on tai voi olla tuotteiden maahantuontia rajoittava vaikutus, on perustamissopimuksen mukainen ainoastaan, jos se on välttämätön ihmisten terveyden ja elämän suojelemiseksi tehokkaasti. Kansalliseen lainsäädäntöön ei siten voida soveltaa perustamissopimuksen 36 artiklassa tarkoitettua poikkeusta, jos ihmisten terveyttä ja elämää voidaan yhtä tehokkaasti suojella jäsenvaltioiden välistä kauppaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä (ks. asia C-473/98, Toolex, tuomio 11.7.2000, Kok. 2000, s. I-5681, 40 kohta).
29 Tältä osin - kuten tämän tuomion 26 kohdassa jo on todettu - ilmoitusnumero kertoo kuluttajille vain sen, että tuotteesta on tehty ilmoitus valvontayksikölle, mutta se ei ilmaise lisätietoja, joiden avulla olisi mahdollista suojella tehokkaasti kuluttajien terveyttä. Pakkausmerkinnöissä on sitä vastoin muita tietoja, kuten tuotteen nimi, valmistaja tai jakelija, ravintoainepitoisuus, vähimmäiskestoaika tai nautittavaksi suositeltava määrä, jotka ovat tältä kannalta hyödyllisiä tietoja. Tästä seuraa, että kuninkaan asetuksen riidanalainen säännös ei ole kansanterveyden suojelun kannalta välttämätön.
30 Näin ollen on todettava, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 30 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen mukaisia velvoitteitaan, kun se on säätänyt kuninkaan asetuksen 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa, että kyseisessä asetuksessa tarkoitettujen tuotteiden pakkaukseen on merkittävä asetuksen 4 §:ssä säädetty ilmoitusnumero.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
31 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut kulujen korvaamista ja Belgian tasavalta on hävinnyt asian, viimeksi mainittu on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) ja sitä seuraavien artiklojen mukaisia velvoitteitaan, kun se on säätänyt ravintoaineiden ja sellaisten elintarvikkeiden, joihin on lisätty ravintoaineita, markkinoille saattamisesta 3.3.1992 annetun kuninkaan asetuksen 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa, että kyseisessä asetuksessa tarkoitettujen tuotteiden pakkaukseen on merkittävä asetuksen 4 §:ssä säädetty ilmoitusnumero.
2) Belgian kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Full & Egal Universal Law Academy