Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Vertragsverletzungsverfahren - Vorverfahren - Aufforderung zur Äußerung - Ausführliche Stellungnahme nach der Richtlinie 83/189 - Keine ordnungsgemäße Aufforderung zur Äußerung - Unzulässigkeit der Klage
(EG-Vertrag, Artikel 169 [(jetzt Artikel 226 EG]; Richtlinie 83/189 des Rates, Artikel 9 Absatz 1)
Leitsätze
$$Nach dem Zweck der vorprozessualen Phase des Vertragsverletzungsverfahrens soll die schriftliche Aufforderung zur Äußerung zum einen den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen und dem Mitgliedstaat, der zur Äußerung aufgefordert wird, die notwendigen Angaben zur Vorbereitung seiner Verteidigung an die Hand geben und es ihm zum anderen ermöglichen, die Angelegenheit zu bereinigen, bevor der Gerichtshof angerufen wird. Im Übrigen setzt die Versendung eines Aufforderungsschreibens voraus, dass ein Verstoß des betreffenden Mitgliedstaats gegen eine Verpflichtung geltend gemacht wird.
Zu dem Zeitpunkt, zu dem an einen Mitgliedstaat eine ausführliche Stellungnahme gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 83/189 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften gerichtet wurde, konnte er sich jedoch keines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht schuldig gemacht haben, da es den fraglichen Rechtsakt erst als Entwurf gab. Die Gegenauffassung liefe darauf hinaus, dass die ausführliche Stellungnahme eine bedingte Aufforderung zur Äußerung darstellt, deren Bestand davon abhängt, wie der Mitgliedstaat auf sie reagiert. Die Erfordernisse der Rechtssicherheit, die jedem Verfahren zugrunde liegen, das in einen Rechtsstreit münden kann, stehen einer solchen Ungewissheit entgegen.
Da eine solche ausführliche Stellungnahme keine den Anforderungen von Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) entsprechende Aufforderung zur Äußerung darstellt, ist die von der Kommission erhobene Vertragsverletzungsklage unzulässig.
( vgl. Randnrn. 31-35 )
Parteien
In der Rechtssache C-230/99
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. van Lier und O. Couvert-Castéra als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Französische Republik, vertreten durch J.-F. Dobelle, R. Loosli-Surrans und K. Rispal-Bellanger als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
eklagte,
wegen Feststellung, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) verstoßen hat, dass sie den Erlass vom 9. November 1994 betreffend Materialien und Gegenstände aus Kautschuk, die mit Lebensmitteln, Lebensmittelerzeugnissen und Getränken in Berührung kommen (JORF vom 2. Dezember 1994, S. 17029), in Kraft gesetzt hat, ohne ausdrücklich die Anerkennung von technischen Regeln, Normen und Produktionsverfahren, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig angewendet werden, sowie die Anerkennung der Ergebnisse von damit zusammenhängenden Kontrollen und Tests vorzusehen, die von einer Prüfungs- und Kontrolleinrichtung oder einem in einem anderen Mitgliedstaat amtlich anerkannten Labor durchgeführt werden,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Gulmann sowie der Richter V. Skouris, J.-P. Puissochet und R. Schintgen und der Richterin F. Macken (Berichterstatterin),
Generalanwalt: S. Alber
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 21. September 2000,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. November 2000,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 15. Juni 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) verstoßen hat, dass sie den Erlass vom 9. November 1994 betreffend Materialien und Gegenstände aus Kautschuk, die mit Lebensmitteln, Lebensmittelerzeugnissen und Getränken in Berührung kommen (JORF vom 2. Dezember 1994, S. 17029, im Folgenden: Erlass von 1994), in Kraft gesetzt hat, ohne ausdrücklich die Anerkennung von technischen Regeln, Normen und Produktionsverfahren, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig angewendet werden, sowie die Anerkennung der Ergebnisse von damit zusammenhängenden Kontrollen und Tests vorzusehen, die von einer Prüfungs- und Kontrolleinrichtung oder einem in einem anderen Mitgliedstaat amtlich anerkannten Labor durchgeführt werden.
Rechtlicher Rahmen
2 Artikel 1 des Erlasses von 1994 lautet: Materialien und Gegenstände aus Kautschuk, die für den Verkauf gelagert, zum Kauf angeboten oder verkauft werden, um mit Lebensmitteln, Lebensmittelerzeugnissen und Getränken in Berührung zu kommen, sowie Materialien und Gegenstände aus Kautschuk, die mit diesen Lebensmitteln, Lebensmittelerzeugnissen und Getränken in Berührung kommen, müssen die Voraussetzungen des vorliegenden Erlasses erfuellen."
3 Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 des Erlasses von 1994 sieht Folgendes vor:
Die zur Herstellung der in Artikel 1 genannten Materialien und Gegenstände verwendeten synthetischen Polymere dürfen nur aus Monomeren, Ausgangsstoffen und Modifizierungsstoffen des in Tabelle B des Anhangs I enthaltenen Verzeichnisses erzeugt werden."
4 Artikel 4 Absatz 1 des Erlasses von 1994 lautet:
Bei der Herstellung der in Artikel 1 genannten Materialien und Gegenstände aus Kautschuk dürfen lediglich die im Anhang II aufgeführten Zusatzstoffe den in Artikel 2 dieses Erlasses bezeichneten Polymeren hinzugefügt werden."
5 Schließlich bestimmt Artikel 5 des Erlasses von 1994:
Den in Anhang II genannten Stoffen sind gegebenenfalls bezifferte Angaben beizufügen, die die Einhaltung bestimmter Reinheitskriterien oder als gleichwertig anerkannter Reinheitskriterien betreffen und die von den Behörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften oder der Vertragsparteien des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum festgesetzt werden."
Sachverhalt und Verfahren
6 Am 18. November 1993 übermittelten die französischen Behörden der Kommission gemäß der Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 109, S. 8) den Entwurf eines Erlasses betreffend Materialien und Gegenstände aus Kautschuk, die mit Lebensmitteln, Lebensmittelerzeugnissen und Getränken in Berührung kommen.
7 Da die Kommission der Ansicht war, dass bestimmte Vorschriften des übermittelten Erlasses geeignet seien, den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr zu beeinträchtigen, gab sie am 20. Februar 1994 eine ausführliche Stellungnahme ab, in der sie darauf hinwies, dass in diesem Entwurf technische Regeln, Normen und Produktionsverfahren, die in anderen Mitgliedstaaten oder von anderen Vertragsparteien des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3, im Folgenden: EWR-Abkommen) rechtmäßig angewendet würden, sowie die Ergebnisse von Kontrollen und Tests und die darüber erstellten Bescheinigungen, die von einer Prüfungs- und Kontrolleinrichtung oder einem von einem anderen Mitgliedstaat oder einer anderen Vertragspartei des EWR-Abkommens amtlich anerkannten Labor mit angemessener und hinreichender Gewähr in technischer und fachlicher Hinsicht sowie in Bezug auf ihre Unabhängigkeit durchgeführt würden, ausdrücklich anerkannt werden müssten.
8 Mit Schreiben vom 9. August 1994 antworteten die französischen Behörden, dass ihnen die Haltung der Kommission nicht begründet erscheine.
9 Sie setzten den Erlass von 1994 sodann in einer der Kommission am 5. Januar 1995 mitgeteilten Fassung in Kraft, die dem übermittelten Entwurf entspricht, ohne der von der Kommission dazu abgegebenen Stellungnahme Rechnung zu tragen.
10 Die französischen Behörden hielten im Rahmen mehrerer bilateraler Treffen und in einer Note, die der Kommission am 15. Januar 1996 übergeben wurde, an ihrem Standpunkt fest.
11 Am 3. Dezember 1997 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) ab, in der sie die Ansicht vertrat, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. des Vertrages verstoßen habe, dass sie den Erlass von 1994 in Kraft gesetzt habe, ohne die Vorschläge der Kommission zu berücksichtigen. Sie forderte die französische Regierung ferner auf, innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihr nachzukommen.
12 Als Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme übersandten die französischen Behörden der Kommission mit Schreiben vom 18. Februar 1998 eine Note, in der sie vorschlugen, in den Erlass von 1994 eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung von Monomeren, Ausgangs- Modifizierungs- und Zusatzstoffen" im Sinne der Artikel 2 bis 4 des Erlasses einzufügen.
13 Mit Schreiben vom 15. April 1998 schlug die Kommission den französischen Behörden vor, die vorgesehene Klausel dahin gehend zu ändern, dass die vollständige Anwendung des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung ermöglicht werde.
14 Die französischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 4. Juni 1998, sie hielten an der von ihnen zur Einfügung in den Erlass von 1994 vorgeschlagenen Fassung der Klausel fest, da sie der Auffassung seien, dass jeder Mitgliedstaat für die Berücksichtigung der Erfordernisse des Gesundheitswesens sorgen und eine Beurteilung insbesondere der toxikologischen Gefahren vornehmen müsse, bevor er die Vermarktung eines Stoffes zulasse.
15 Mit der Bekundung, dass die Französische Republik der mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb der gesetzten Frist nicht nachgekommen sei, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
16 Die Kommission beantragt, der Gerichtshof möge feststellen, dass die Französische Republik mit dem Erlass von 1994 gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 des Vertrages verstoßen habe, und ihr die Kosten des Verfahrens auferlegen.
17 Die französische Regierung hält die Klage bereits für unzulässig und ersucht den Gerichtshof deshalb, sie abzuweisen.
Zulässigkeit der Klage
18 Die französische Regierung wirft der Kommission vor, das Verfahren gemäß Artikel 169 des Vertrages und das in der Richtlinie 83/189 vorgesehene System präventiver Unterrichtung miteinander vermengt zu haben.
19 Dadurch seien mehrere tragende Rechtsgrundsätze verletzt worden.
20 Zum einen stelle die Kommission, wenn sie die schriftliche Aufforderung zur Äußerung durch eine ausführliche Stellungnahme ersetze, die drei in Artikel 169 des Vertrages vorgesehenen Verfahrensschritte in Frage und verletze damit den Grundsatz der Normenhierarchie.
21 Ferner habe die Kommission die Unterscheidung zwischen vorbereitenden Arbeiten und Stellungnahmen auf der einen und Maßnahmen mit verbindlichem Charakter auf der anderen Seite außer Acht gelassen. Diese Unterscheidung ginge ins Leere, wenn eine ausführliche Stellungnahme der Kommission Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten begründen würde oder wenn ein Regelungsentwurf einer Regelung gleichgestellt würde.
22 Schließlich verletze die Haltung der Kommission den Anspruch auf rechtliches Gehör, da die Anwendung des Verfahrens der Richtlinie 83/189 dazu führe, dass das Stadium der Aufforderung zur Äußerung wegfalle.
23 Die Kommission hält die Klage für zulässig.
24 Artikel 169 des Vertrages schreibe zwar eine vorprozessuale Phase vor, doch werde in dieser Bestimmung nicht geregelt, welche Form die Handlungen der Kommission in dieser Phase haben müssten.
25 Es treffe auch zu, dass nach der üblichen Praxis die erste Handlung im Rahmen der vorprozessualen Phase eine schriftliche Aufforderung zur Äußerung sei, in der die Rügen, die gegen den betreffenden Mitgliedstaat erhoben würden, kurz dargestellt werden müssten.
26 Da die Worte schriftliche Aufforderung zur Äußerung" jedoch in Artikel 169 des Vertrages nicht verwendet würden, sei für die erste Handlung in der vorprozessualen Phase keine besondere Form vorgeschrieben.
27 Es spreche somit nichts dagegen, eine gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 83/189 abgegebene ausführliche Stellungnahme" einer schriftlichen Aufforderung zur Äußerung gleichzusetzen, wenn diese ausführliche Stellungnahme zumindest eine kurze Darstellung der Rügen enthalte, aus denen die Kommission einen Verstoß eines Mitgliedstaats gegen eine seiner Pflichten ableite.
28 Im Urteil vom 22. Oktober 1998 in der Rechtssache C-184/96 (Kommission/Frankreich, Slg. 1998, I-6197) habe es sich wie im vorliegenden Fall um eine ausführliche Stellungnahme und nicht um eine schriftliche Aufforderung zur Äußerung gehandelt. Die in dieser Rechtssache beklagte französische Regierung habe aber insoweit keine Einwände erhoben, und der Gerichtshof habe diese Vorgehensweise stillschweigend gebilligt.
29 In ihrer Gegenerwiderung trägt die französische Regierung vor, der Entwurf einer Rechtsnorm enthalte definitionsgemäß keine rechtlich verbindlichen Vorschriften. Ein Entwurf als solcher könne deshalb keine der aus dem Vertrag oder aus abgeleitetem Recht resultierenden Verpflichtungen verletzen. Überdies zeige auch die Tatsache, dass der den Entwurf übermittelnde Mitgliedstaat im Rahmen des in der Richtlinie 83/189 vorgesehenen kontradiktorischen Verfahrens antworten und den übermittelten Regelungsentwurf ändern oder zurückziehen könne und dass die Kommission mit dem Ziel einer Harmonisierung den Status quo für zwölf Monate festschreiben könne, dass in diesem Stadium nicht von einer Vertragsverletzung gesprochen werden könne.
30 Dass diese Verfahrensfrage von der französischen Regierung im oben genannten Urteil Kommission/Frankreich nicht aufgeworfen worden sei, hindere nicht daran, sie im vorliegenden Fall aufzuwerfen, und hindere erst recht den Gerichtshof, der sich nicht von Amts wegen mit ihr befasst habe, nicht daran, sie in der vorliegenden Rechtssache auf Verlangen der Beklagten zu prüfen.
31 Wie der Gerichtshof im Beschluss vom 13. September 2000 in der Rechtssache C-341/97 (Kommission/Niederlande, Slg. 2000, I-6611, Randnr. 17) entschieden hat, soll nach dem Zweck der vorprozessualen Phase des Vertragsverletzungsverfahrens die schriftliche Aufforderung zur Äußerung zum einen den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen und dem Mitgliedstaat, der zur Äußerung aufgefordert wird, die notwendigen Angaben zur Vorbereitung seiner Verteidigung an die Hand geben (Urteil vom 17. September 1996 in der Rechtssache C-289/94, Kommission/Italien, Slg. 1996, I-4405, Randnr. 15) und es ihm zum anderen ermöglichen, die Angelegenheit zu bereinigen, bevor der Gerichtshof angerufen wird (Urteil vom 9. November 1999 in der Rechtssache C-365/97, Kommission/Italien, Slg. 1999, I-7773, Randnrn. 23 und 24).
32 Im Übrigen setzt die Versendung eines Aufforderungsschreibens voraus, dass ein Verstoß des betreffenden Mitgliedstaats gegen eine Verpflichtung geltend gemacht wird (Beschluss Kommission/Niederlande, Randnr. 18).
33 Es steht jedoch fest, dass sich der Mitgliedstaat, als eine ausführliche Stellungnahme gemäß der Richtlinie 83/189 an ihn gerichtet wurde, keines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht schuldig gemacht haben konnte, da es den fraglichen Rechtsakt erst als Entwurf gab (Beschluss Kommission/Niederlande, Randnr. 19).
34 Die Gegenauffassung liefe darauf hinaus, dass die ausführliche Stellungnahme eine bedingte Aufforderung zur Äußerung darstellt, deren Bestand davon abhängt, wie der Mitgliedstaat auf sie reagiert. Die Erfordernisse der Rechtssicherheit, die jedem Verfahren zugrunde liegen, das in einen Rechtsstreit münden kann, stehen einer solchen Ungewissheit entgegen (Beschluss Kommission/Niederlande, Randnr. 20).
35 Unter diesen Umständen ist die Klage als unzulässig abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
36 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
37 Die Französische Republik hat nicht beantragt, der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Folglich hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.
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