Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
Beroep wegens niet-nakoming Precontentieuze procedure Ingebrekestelling Uitvoerig gemotiveerde mening als bedoeld in richtlijn 83/189 Ontbreken van regelmatige ingebrekestelling Niet-ontvankelijkheid van beroep
[EG-Verdrag, art. 169 (thans, na wijziging, art. 226 EG); richtlijn 83/189 van de Raad, art. 9, lid 1]
Samenvatting
$$Uit het oogmerk van de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure volgt dat de schriftelijke ingebrekestelling tot doel heeft het voorwerp van het geschil af te bakenen en aan de lidstaat die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden en hem in staat te stellen hieraan gevolg te geven voordat beroep bij het Hof wordt ingesteld. Voorts moet een verzuim van een op de betrokken lidstaat rustende verplichting worden gesteld alvorens een schriftelijke ingebrekestelling kan worden verzonden.
Wanneer krachtens artikel 9, lid 1, van richtlijn 83/189 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, een uitvoerig gemotiveerde mening te kennen werd gegeven, kan de lidstaat tot welke deze gemotiveerde mededeling is gericht, zich niet aan schending van het gemeenschapsrecht schuldig hebben gemaakt, daar de betrokken handeling slechts een ontwerp is. De tegenovergestelde opvatting zou tot gevolg hebben dat de uitvoerig gemotiveerde mening een voorwaardelijke ingebrekestelling vormt, waarvan het bestaan afhankelijk zou zijn van het gevolg dat de betrokken lidstaat aan deze mening geeft. De eisen van rechtszekerheid, die besloten liggen in elke procedure die op een rechtsgeding kan uitlopen, verzetten zich tegen een dergelijke onzekerheid.
Daar een dergelijke uitvoerig gemotiveerde mening geen ingebrekestelling is die aan de eisen van artikel 169 van het Verdrag (thans artikel 226 EG) voldoet, is het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk.
( cf. punten 31-35 )
Partijen
In zaak C-230/99,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. van Lier en O. Couvert-Castéra als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door J.-F. Dobelle, R. Loosli-Surrans en K. Rispal-Bellanger als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Franse Republiek, door het besluit van 9 november 1994 betreffende rubber materialen en voorwerpen die met levensmiddelen, voedingsproducten en dranken in contact komen (JORF van 2 december 1994, blz. 17029) vast te stellen zonder uitdrukkelijk te voorzien in de erkenning van in andere lidstaten wettig toegepaste technische voorschriften, normen en fabricageprocédés, noch in de erkenning van de resultaten van hierop betrekking hebbende controles en testen uitgevoerd door een inspectie- en controledienst of een in een andere lidstaat officieel erkend laboratorium, de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen en F. Macken (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: S. Alber,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 21 september 2000,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 november 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 15 juni 1999 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 226 EG verzocht vast te stellen dat de Franse Republiek, door het besluit van 9 november 1994 betreffende rubber materialen en voorwerpen die met levensmiddelen, voedingsproducten en dranken in contact komen (JORF van 2 december 1994, blz. 17029; hierna: besluit van 1994") vast te stellen zonder uitdrukkelijk te voorzien in de erkenning van in andere lidstaten wettig toegepaste technische voorschriften, normen en fabricageprocédés, noch in de erkenning van de resultaten van hierop betrekking hebbende controles en testen uitgevoerd door een inspectie- en controledienst of een in een andere lidstaat officieel erkend laboratorium, de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Juridisch kader
2 Artikel 1 van het besluit van 1994 bepaalt, dat rubber materialen en voorwerpen die met het oog op verkoop worden bewaard, te koop worden aangeboden of worden verkocht om met levensmiddelen, voedingsproducten en dranken in aanraking te komen, evenals rubber materialen en voorwerpen die met deze levensmiddelen, voedingsproducten en dranken in aanraking komen, moeten voldoen aan de voorschriften" van dit besluit.
3 Artikel 2, tweede alinea, eerste volzin, van het besluit van 1994 luidt als volgt:
De voor de vervaardiging van de in artikel 1 vermelde materialen en voorwerpen gebruikte synthetische polymeren mogen enkel op basis van de in tabel B van bijlage I opgesomde monomeren, uitgangsstoffen en modificatoren worden vervaardigd."
4 Artikel 4, eerste alinea, van het besluit van 1994 bepaalt:
Bij de vervaardiging van de in artikel 1 vermelde rubber materialen en voorwerpen mogen enkel de in bijlage II opgesomde hulpstoffen aan de in artikel 2 van dit besluit omschreven polymeren worden toegevoegd."
5 Artikel 5 van het besluit van 1994 verduidelijkt ten slotte:
Aan de in bijlage II opgesomde stoffen worden eventueel genummerde verwijzingen toegevoegd betreffende de naleving van bepaalde zuiverheidscriteria of als gelijkwaardig erkende zuiverheidscriteria, vastgesteld door de autoriteiten van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen of van partijen bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte."
Feiten en procesverloop
6 Op 18 november 1993 deelden de Franse autoriteiten de Commissie overeenkomstig richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB L 109, blz. 8) een ontwerpbesluit mee betreffende rubber materialen en voorwerpen die met levensmiddelen, voedingsproducten en dranken in contact komen.
7 Van oordeel dat enkele bepalingen van het aangemelde ontwerp het intracommunautaire handelsverkeer zouden belemmeren, bracht de Commissie op 20 februari 1994 een uitvoerig gemotiveerde mening uit, waarin zij aangaf dat het ontwerp uitdrukkelijk diende te voorzien in de erkenning van op het grondgebied van andere lidstaten of van andere partijen bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3; hierna: EER-overeenkomst") wettig toegepaste technische voorschriften, normen en productieprocessen, evenals in de erkenning van de resultaten van controles en testen, en van de hierop betrekking hebbende certificaten, uitgevoerd door een inspectie- en controledienst of een door een andere lidstaat of een andere partij bij de EER-overeenkomst officieel erkend laboratorium met passende en voldoende waarborgen in technisch en vakkundig opzicht en wat de onafhankelijkheid betreft.
8 Bij brief van 9 augustus 1994 antwoordden de Franse autoriteiten, dat de benadering van de Commissie hen niet juist leek.
9 Het door de Franse autoriteiten vastgestelde, op 5 januari 1995 aan de Commissie toegezonden besluit van 1994 bevatte de bepalingen van het meegedeelde ontwerp, zonder dat rekening was gehouden met de door de Commissie geformuleerde opmerkingen.
10 De Franse autoriteiten handhaafden hun standpunt tijdens verschillende bilaterale bijeenkomsten en ook in een op 15 januari 1996 aan de Commissie overhandigde nota.
11 Op 3 december 1997 bracht de Commissie krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) een met redenen omkleed advies uit, waarin zij stelde dat de Franse Republiek, door het besluit van 1994 vast te stellen zonder rekening te houden met de door de Commissie geformuleerde voorstellen, de krachtens artikel 30 en volgende van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Zij verzocht de Franse Republiek, binnen twee maanden na kennisgeving van het advies de nodige maatregelen te treffen om zich ernaar te voegen.
12 In antwoord op het met redenen omkleed advies zonden de Franse autoriteiten de Commissie bij brief van 18 februari 1998 een nota waarin zij voorstelden, in het besluit van 1994 een bepaling inzake wederzijdse erkenning van monomeren, uitgangsstoffen, modificatoren en additieven", zoals gedefinieerd in de artikelen 2 en 4 van dit besluit, op te nemen.
13 Bij brief van 15 april 1998 stelde de Commissie de Franse autoriteiten voor, de in te voeren bepaling in die zin te wijzigen, dat het beginsel van wederzijdse erkenning volledige toepassing kon vinden.
14 Bij brief van 4 juni 1998 antwoordden de Franse autoriteiten, dat zij de formulering van de bepaling die zij in het besluit van 1994 wensten op te nemen, handhaafden omdat zij van oordeel waren dat elke lidstaat moest kunnen waarborgen dat met de eisen van volksgezondheid rekening werd gehouden en dat, alvorens een stof in de handel kon worden gebracht, een risicobeoordeling werd uitgevoerd, met name wat de toxicologische gevaren betreft.
15 Van oordeel dat de Franse Republiek zich niet naar het met redenen omkleed advies had gevoegd, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
16 De Commissie verzoekt het Hof, vast te stellen dat de Franse Republiek, door het besluit van 1994 vast te stellen, de krachtens artikel 30 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en haar te verwijzen in de kosten.
17 De Franse regering betwist om te beginnen de ontvankelijkheid van het beroep en verzoekt het Hof dan ook, het te verwerpen.
Ontvankelijkheid van het beroep
18 Volgens de Franse regering heeft de Commissie de procedure van artikel 169 van het Verdrag en het in richtlijn 83/189 voorziene stelsel van preventieve mededeling door elkaar gehaald.
19 Zij is van oordeel dat hierdoor een aantal fundamentele rechtsbeginselen worden geschonden.
20 In de eerste plaats kon de Commissie de fase van de aanmaningsbrief niet vervangen door een uitvoerig gemotiveerde mening, zonder hierdoor de in artikel 169 van het Verdrag voorziene drie procedureniveaus te miskennen en aldus het beginsel van de hiërarchie der normen te schenden.
21 Verder zou de Commissie het onderscheid tussen voorbereidende werkzaamheden en adviezen enerzijds en maatregelen met bindend karakter anderzijds niet in acht hebben genomen. Dit onderscheid zou geheel vervallen indien een uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie verplichtingen voor de lidstaten zou scheppen of indien een ontwerpverordening met een verordening werd gelijkgesteld.
22 Ten slotte betoogt de Franse regering, dat de handelwijze van de Commissie strijdig is met het beginsel van contradictoire behandeling, voorzover de toepassing van de procedure van richtlijn 83/189 tot gevolg heeft dat de fase van aanmaning vervalt.
23 De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is.
24 Zij betoogt dat artikel 169 van het Verdrag weliswaar de inachtneming van een precontentieuze fase oplegt, maar dat deze bepaling niet preciseert welke vorm de door de Commissie in de loop van deze fase verrichte handelingen moeten aannemen.
25 Zij erkent dat volgens vaste praktijk de eerste handeling in het kader van de precontentieuze procedure een aanmaningsbrief is, waarin kort de punten van bezwaar tegen de betrokken lidstaat moeten worden uiteengezet.
26 Daar echter de term aanmaningsbrief" in artikel 169 van het Verdrag niet wordt gebruikt, is voor de eerste handeling van de precontentieuze fase geen bijzondere vorm vereist.
27 Bijgevolg belet niets, een krachtens artikel 9, lid 1, van richtlijn 83/189 uitgebrachte uitvoerig gemotiveerde mening" gelijk te stellen met een aanmaningsbrief, daar deze uitvoerig gemotiveerde mening minstens beknopt de bezwaren van de Commissie betreffende de niet-nakoming door een lidstaat van zijn verplichtingen uiteenzet.
28 De Commissie herinnert eraan, dat in het arrest van 22 oktober 1998, Commissie/Frankrijk (C-184/96, Jurispr. blz. I-6197), evenals in casu, sprake was van een uitvoerig gemotiveerde mening en niet van een aanmaningsbrief. De Franse regering, die in die zaak partij was, had dienaangaande geen enkel protest geuit en het Hof had deze benadering stilzwijgend aanvaard.
29 In dupliek betoogt de Franse regering, dat een ontwerptekst per definitie geen rechtens verbindende voorschriften bevat. Een ontwerp kan dus op zich geen niet-nakoming van uit het Verdrag of uit afgeleid recht voortvloeiende verplichtingen opleveren. Bovendien blijkt reeds uit de omstandigheid, dat de lidstaat die een ontwerp aanmeldt in het kader van de in richtlijn 83/189 geregelde contradictoire procedure kan antwoorden en de meegedeelde ontwerpregeling kan wijzigen of intrekken, en dat de Commissie met het oog op harmonisatie tot een status quo van twaalf maanden kan besluiten, dat in dit stadium nog geen sprake kan zijn van niet-nakoming.
30 Dat de Franse regering deze procedurekwestie in het arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, niet heeft opgeworpen, belet overigens niet dat dit in casu wel gebeurt. A fortiori belet niets het Hof deze vraag, die het niet ambtshalve heeft behandeld, in het kader van de onderhavige zaak op verzoek van verweerster te onderzoeken.
31 Zoals het Hof heeft geoordeeld in de beschikking van 13 september 2000, Commissie/Nederland (C-341/97, Jurispr. blz. I-6611, punt 17), volgt uit het oogmerk van de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure, dat de aanmaningsbrief tot doel heeft, het voorwerp van het geschil af te bakenen en de lidstaat die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden (arrest van 17 september 1996, Commissie/Italië, C-289/94, Jurispr. blz. I-4405, punt 15) en hem in staat te stellen hieraan gevolg te geven voordat beroep bij het Hof wordt ingesteld (arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, C-365/97, Jurispr. blz. I-7773, punten 23 en 24).
32 Voorts moet een verzuim van een op de betrokken lidstaat rustende verplichting worden gesteld alvorens een schriftelijke ingebrekestelling kan worden verzonden (beschikking Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 18).
33 Vaststaat, dat toen krachtens richtlijn 83/189 een uitvoerig gemotiveerde mening te kennen werd gegeven, de lidstaat tot welke deze was gericht, zich niet aan schending van het gemeenschapsrecht schuldig kon hebben gemaakt, daar de betrokken handeling slechts een ontwerp was (beschikking Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 19).
34 De tegenovergestelde opvatting zou tot gevolg hebben, dat de uitvoerig gemotiveerde mening een voorwaardelijke ingebrekestelling vormt, waarvan het bestaan afhankelijk zou zijn van het gevolg dat de betrokken lidstaat aan deze mening geeft. De eisen van rechtszekerheid, die besloten liggen in elke procedure die op een rechtsgeding kan uitlopen, verzetten zich tegen een dergelijke onzekerheid (beschikking Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 20).
35 In die omstandigheden moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
36 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd.
37 De Franse Republiek heeft niet geconcludeerd tot verwijzing van de Commissie in de kosten. Bijgevolg zal elke partij haar eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
2) Verstaat dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Full & Egal Universal Law Academy