Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Ambiente - Resíduos - Regulamento n.° 259/93 relativo às transferências de resíduos - Resíduos destinados à eliminação - Regulamentação nacional que proíbe de forma geral a exportação destes resíduos - Justificação - Princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência - Obrigação de verificar a conformidade da regulamentação com os artigos 34.° e 36.° do Tratado (que passaram, após alteração, a artigos 29.° CE e 30.° CE) - Inexistência
[Tratado CE, artigos 34.° e 36.° (que passaram, após alteração, a artigos 29.° CE e 30.° CE); Regulamento n.° 259/93 do Conselho, artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i)]
2. Ambiente - Resíduos - Regulamento n.° 259/93 relativo às transferências de resíduos - Resíduos destinados à eliminação - Regulamentação nacional que prevê a obrigação de oferecer os resíduos a uma entidade autorizada - Não atribuição a um centro de tratamento dependente dessa entidade - Transferência para instalações de tratamento situadas noutros Estados-Membros - Condição - Respeito da regulamentação nacional do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente - Inadmissibilidade
(Regulamento n.° 259/93 do Conselho, artigo 4.° , n.° 3)
3. Ambiente - Resíduos - Regulamento n.° 259/93 relativo às transferências de resíduos - Resíduos destinados à eliminação - Procedimento de notificação aplicável às transferências entre Estados-Membros - Aplicação por um Estado-Membro, antes da aplicação do procedimento de notificação, de um procedimento que é próprio a esse Estado-Membro - Inadmissibilidade
(Regulamento n.° 259/93 do Conselho, artigos 3.° , 4.° e 5.° )
Sumário
1. Quando uma medida nacional que proíbe de forma geral a exportação de resíduos destinados à eliminação se justifique pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, em conformidade com o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do Regulamento n.° 259/93 relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, não é necessário verificar ainda, de forma distinta, se esta medida nacional é conforme com os artigos 34.° e 36.° do Tratado (que passaram, após alteração, a artigos 29.° CE e 30.° CE).
( cf. n.° 46, disp. 1 )
2. O artigo 4.° , n.° 3, do Regulamento n.° 259/93 relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade não autoriza que um Estado-Membro, que adoptou uma regulamentação que impõe uma obrigação de oferecer a uma entidade autorizada os resíduos destinados à eliminação, preveja que, quando estes não sejam confiados a um centro de tratamento dependente dessa entidade, a sua transferência para instalações de tratamento situadas noutros Estados-Membros só será autorizada na condição de a eliminação prevista satisfazer as exigências da regulamentação daquele Estado-Membro em matéria de protecção do ambiente.
( cf. n.° 65, disp. 2 )
3. Os artigos 3.° a 5.° do Regulamento n.° 259/93 relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, que definem o procedimento a aplicar às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados à eliminação, opõem-se a que um Estado-Membro aplique a estas transferências de resíduos destinados a serem eliminados um procedimento que é próprio a esse Estado-Membro, referente à oferta e à afectação destes resíduos, antes da aplicação do procedimento de notificação previsto pelo referido regulamento.
( cf. n.° 76, disp. 3 )
Partes
No processo C-324/99,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Bundesverwaltungsgericht (Alemanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
DaimlerChrysler AG
e
Land Baden-Württemberg,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, N. Colneric, presidente de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (relator), L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues e C. W. A. Timmermans, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da DaimlerChrysler AG, por L. Giesberts, Rechtsanwalt,
- em representação do Land Baden-Württemberg, por C. Weidemann, Rechtsanwalt,
- em representação do Governo alemão, por W.-D. Plessing e B. Muttelsee-Schön, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo dinamarquês, por J. Molde, na qualidade de agente,
- em representação do Governo neerlandês, por M. A. Fierstra, na qualidade de agente,
- em representação do Governo austríaco, por C. Stix-Hackl, na qualidade de agente,
- em representação do Governo do Reino Unido, por J. E. Collins, na qualidade de agente, assistido por D. Wyatt, QC,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por G. zur Hausen, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da DaimlerChrysler AG, do Land Baden-Württemberg, do Governo do Reino Unido e da Comissão, na audiência de 27 de Março de 2001,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 20 de Setembro de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 24 de Junho de 1999, entrado no Tribunal de Justiça no dia 30 de Agosto seguinte, o Bundesverwaltungsgericht submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, quatro questões prejudiciais sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1, a seguir «regulamento»).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a DaimlerChrysler AG (a seguir «DaimlerChrysler») ao Land Baden-Württemberg (Land de Bade-Vurtemberga) a respeito da legalidade de um decreto do Governo e do Ministro do Ambiente e dos Transportes deste Land que prevê a obrigação de oferecer a uma entidade autorizada certos resíduos destinados a serem eliminados.
O enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
3 A Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «directiva»), tem por objectivo a harmonização das legislações nacionais no que respeita à eliminação dos resíduos.
4 Os artigos 3.° , 4.° e 5.° da directiva estabelecem os seguintes objectivos: antes de mais, a prevenção, a redução, o aproveitamento e a utilização dos resíduos; em seguida, a protecção da saúde humana e do ambiente no tratamento dos resíduos, quer se destinem a ser eliminados ou a ser valorizados, e, por último, a criação, a nível comunitário e se possível a nível nacional, de uma rede integrada de eliminação dos resíduos.
5 Assim, o artigo 5.° da directiva estabelece:
«1. Em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
6 O regulamento organiza designadamente a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos entre Estados-Membros.
7 O título II do regulamento, de epígrafe «Transferência de resíduos entre Estados-Membros», contém um capítulo A referente ao processo aplicável às transferências de resíduos destinados a serem eliminados.
8 Por força do disposto na alínea c) do n.° 2 do artigo 4.° do regulamento, inserido no capítulo A já referido, as objecções e condições que as autoridades competentes de destino, de expedição e de trânsito poderão formular relativamente a uma transferência de resíduos, em conformidade com o disposto nas alíneas a) e b), devem basear-se no n.° 3 desta disposição.
9 O artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento dispõe:
«Para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a Directiva 75/442/CEE, os Estados-Membros podem adoptar disposições, de acordo com o Tratado, para proibir de um modo geral ou parcial as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências. Essas medidas serão imediatamente notificadas à Comissão, que desse facto dará conhecimento aos outros Estados-Membros».
A regulamentação nacional
10 O § 9, n.° 1, primeiro período, da lei sobre a redução na fonte e a gestão dos resíduos e sobre o tratamentos dos sítios contaminados no Land de Bade-Vurtemberga («Landesabfallgesetz», a seguir «LAbfG»), na sua redacção de 15 de Outubro de 1996 (GBl, p. 617), alterada por último pelo § 4 da Lei de 16 de Julho de 1998 (GBl, p. 442), prevê que as autoridades do referido Land criem, com os produtores e os detentores de resíduos, centros de tratamento para os resíduos destinados à eliminação que requerem uma especial fiscalização.
11 O § 9, n.° 2, segundo período, da LAbfG habilita o Governo do Land a decidir por via regulamentar que os produtores e os detentores de resíduos destinados à eliminação que requerem uma especial fiscalização devem oferecê-los aos responsáveis dos centros de tratamento ou à Agência para os Resíduos Especiais, criada em conformidade com o n.° 1 do § 28-A da mesma lei.
12 Nos termos do terceiro período do n.° 2 do § 9 da LAbfG, os resíduos que não possam ser tratados nos centros de tratamento são enviados à instalação de tratamento de resíduos proposta pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos.
13 O Decreto do Governo e do Ministro do Ambiente e dos Transportes do Land de Bade-Vurtemberga, sobre a gestão de certos resíduos destinados à eliminação que requerem especial fiscalização e à Agência para os Resíduos Especiais, de 12 de Setembro de 1996 (GBl, p. 586), alterado pelo Decreto de 26 de Janeiro de 1998 (GBl, p. 73, a seguir «decreto»), foi adoptado com base no disposto no segundo período do n.° 2 do § 9 da LAbfG.
14 Nos termos do n.° 1 do § 1 do decreto, a estrutura em que se apoiam os centros de tratamento dos resíduos destinados à eliminação que requerem especial fiscalização é a sociedade Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH (a seguir «sociedade SBW»), criada em 1973 e detida maioritariamente pelo Land de Bade-Vurtemberga.
15 Nos termos do n.° 2 do § 1 do decreto, os centros de tratamento são, para os resíduos destinados a serem armazenados, o depósito de resíduos especial de Billigheim (Alemanha) e, para os resíduos destinados a serem incinerados, o incinerador de resíduos da sociedade Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH (a seguir «sociedade AVG»), estabelecida em Hamburgo (Alemanha), «no quadro das obrigações de entrega em vigor».
16 Por força do primeiro período do n.° 1 do § 3 do decreto, os produtores e os detentores de resíduos destinados à eliminação que requerem especial fiscalização e que sejam produzidos no Land de Bade-Vurtemberga ou aí devam ser tratados, armazenados ou depositados devem oferecer estes resíduos à Agência para os Resíduos Especiais, que os enviará a um centro de tratamento, em conformidade com as disposições do n.° 1 do § 4 do decreto. O segundo período do n.° 1 do § 3 do decreto prevê, todavia, excepções a esta obrigação, designadamente, quando se trate de quantidades de resíduos inferiores a certos valores-limite ou quando os resíduos sejam eliminados em certas condições nas instalações dos produtores ou dos detentores de resíduos.
17 O n.° 1 do § 4 do decreto dispõe:
«A Agência para os Resíduos Especiais enviará os resíduos que lhe sejam oferecidos à sociedade SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH, a fim de receberem tratamento nas instalações de tratamento, em conformidade com o n.° 2 do § 1, quando se trate de resíduos susceptíveis de serem tratados nestas instalações. No que toca ao centro especial de incineração da sociedade Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH de Hamburgo, a obrigação de entrega de 20 000 toneladas anuais deve ser respeitada. Esta dirigirá os resíduos que lhe sejam enviados em aplicação do primeiro período a instalações de tratamento.»
18 Por força do n.° 3 do § 4 do decreto, os resíduos oferecidos que não sejam enviados a um dos dois centros mencionados no n.° 15 do presente acórdão são enviados pela Agência para os Resíduos Especiais ao estabelecimento que lhe tenha sido sugerido pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos, se estes últimos aí puderem ser tratados em conformidade com a regulamentação alemã referente à protecção do ambiente.
19 A obrigação de entrega mencionada nos §§ 1, n.° 2, e 4, n.° 1, do decreto, referente a um volume anual de 20 000 toneladas destinadas ao centro de incineração especial de Hamburgo, tem origem numa convenção celebrada em 5 de Maio de 1994 entre as sociedades SBW e AVG (a seguir «convenção»).
20 Nos termos do preâmbulo desta convenção, celebrada por um período de quinze anos, o Land de Hamburgo põe à disposição do Land de Bade-Vurtemberga uma parte das suas capacidades de incineração, para o tratamento dos resíduos especiais oferecidos pela sociedade SBW, ao preço de 1 200 DM por tonelada de resíduos incinerados. A incineração é efectuada no incinerador de resíduos da sociedade AVG.
21 A convenção autoriza a sociedade SBW a entregar à sociedade AVG um máximo de 30 000 toneladas anuais. A sociedade SBW compromete-se, além disso, a confiar à sociedade AVG um volume mínimo de 20 000 toneladas anuais e a pagar o preço correspondente ao tratamento deste volume, mesmo quando as quantidades efectivamente entregues sejam inferiores. Para assegurar a cobertura das eventuais perdas da sociedade SBW, o Land de Bade-Vurtemberga deve constituir uma garantia pelo montante de 180 milhões de DEM.
O litígio na causa principal e as questões prejudiciais
22 A DaimlerChrysler contestou a legalidade do decreto e requereu a sua anulação ao Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemanha) por recurso interposto em 4 de Dezembro de 1996.
23 A DaimlerChrysler considera que foi lesada pela obrigação de oferecer os resíduos especiais a um centro de incineração estabelecido em Hamburgo, visto tal a impedir de mandar incinerar a menores custos, no estrangeiro e em especial na Bélgica, os resíduos produzidos pelas suas fábricas do Land de Bade-Vurtemberga. O transporte dos resíduos até à instalação de Hamburgo, ou seja, em distâncias compreendidas geralmente entre 600 km e 800 km, acarreta-lhe anualmente um custo adicional de 2,2 milhões de DEM.
24 Em apoio do seu recurso, a DaimlerChrysler invoca, designadamente, que a obrigação, prevista pelo decreto, de oferecer os resíduos ao centro de incineração da sociedade AVG equivale a uma restrição quantitativa à exportação, proibida pelo artigo 34.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 29.° CE) e contrária às disposições da directiva e do regulamento.
25 O Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg negou provimento ao recurso por decisão de 24 de Novembro de 1997. Por decisão de 14 de Maio de 1998, o Bundesverwaltungsgericht, para o qual a DaimlerChrysler interpôs recurso, autorizou esta última a interpor um recurso de revista («Revision»).
26 Na decisão de reenvio, o Bundesverwaltungsgericht declarou que o decreto não é contrário às disposições do direito nacional. No que toca à compatibilidade do decreto com o direito comunitário, considera que a obrigação, imposta aos produtores e aos detentores de resíduos destinados à eliminação, de os oferecer à Agência para os Resíduos Especiais deve ser considerada uma medida de proibição das exportações de resíduos que é conforme às disposições do artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento.
27 Todavia, tendo dúvidas quanto a outros aspectos da compatibilidade do decreto com o direito comunitário, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve a expressão de acordo com o Tratado que se contém no artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do Regulamento (CEE) n.° 259/93 ser entendida no sentido de que, no caso de uma proibição geral de exportação de resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação justificada pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, se deve complementarmente examinar se tal proibição de exportação é compatível com o direito comunitário primário, em especial com a proibição das restrições quantitativas ao comércio entre os Estados-Membros imposta pelos artigos 28.° CE e seguintes?
2) Se a resposta for afirmativa, é suficiente, no caso de uma proibição de exportação legalmente fixada e quantitativamente limitada, um exame como o que é referido na regulamentação legal, ou deve este ser realizado sempre que a prevista exportação seja proibida por aplicação da regulamentação legal? Pode, neste quadro, ser fixada por escrito, por um período de quinze anos e por meio de obrigações de entrega a uma instalação nacional, uma proibição de exportação de resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação, quando, no momento da constituição das obrigações de entrega, a desejada garantia de eliminação só pode ser alcançada através de uma vinculação contratual, de igual duração, com o explorador de tal instalação?
3) Permite o artigo 4.° , n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 que os Estados-Membros adoptem uma regulamentação que, no quadro das obrigações de entrega, faz depender a transferência para outros Estados-Membros dos resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação da condição de a pretendida eliminação cumprir as exigências de direito do ambiente do Estado de expedição?
4) É compatível com as regulamentações dos artigos 3.° e seguintes do Regulamento (CEE) n.° 259/93 o facto de um Estado-Membro, para efeitos da pretendida transferência transfronteiriça de resíduos susceptíveis de fiscalização especial e destinados a eliminação, dar preferência a um processo independente sobre a entrega desses resíduos relativamente ao processo de notificação?»
28 A título liminar, importa referir, como correctamente faz a Comissão, que, embora, nas suas questões, o órgão jurisdicional nacional se refira à eliminação de resíduos «susceptíveis de fiscalização especial», o regulamento, quando define, no seu título II, capítulo A, o processo aplicável às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados a serem eliminados, não distingue categorias especiais consoante a natureza dos resíduos em causa. Portanto, a resposta a dar às referidas questões aplica-se indistintamente ao conjunto das transferências de resíduos destinados a serem eliminados às quais o regulamento é aplicável, sem que se tenha de tomar em consideração o facto de se tratar ou não de resíduos que requerem especial fiscalização.
Quanto à primeira questão
29 Importa previamente considerar, por um lado, que o primeiro período do n.° 1 do § 3 do decreto, que impõe uma obrigação de oferecer a uma entidade local autorizada os resíduos destinados a eliminação, foi adoptado com base no artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, que autoriza os Estados-Membros a tomarem, em certas condições, medidas de alcance geral que restrinjam as transferências de resíduos entre os Estados-Membros, e, por outro lado, que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, esta disposição nacional é conforme à referida disposição do regulamento.
30 Importa, aliás, referir que o órgão jurisdicional nacional não põe em causa a validade do artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento face às disposições dos artigos 30.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE), 34.° do Tratado e 36.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 30.° CE).
31 Neste contexto, a primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio deve ser entendida como reportando-se à questão de saber se, quando uma medida nacional que proíbe de forma geral a exportação de resíduos destinados a eliminação se justifique pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, em conformidade com o disposto no artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, é necessário, tendo em conta a utilização por esta disposição da expressão «de acordo com o Tratado», verificar ainda, de forma distinta, se esta medida nacional é conforme aos artigos 34.° e 36.° do Tratado.
32 A este respeito, importa recordar que, quando uma questão esteja regulamentada de modo harmonizado a nível comunitário, qualquer medida nacional nesta matéria deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não às dos artigos 30.° , 34.° e 36.° do Tratado (v., neste sentido, acórdão de 12 de Outubro de 1993, Vanacker e Lesage, C-37/92, Colect., p. I-4947, n.° 9).
33 Importa previamente indicar que o regulamento revogou e substituiu a Directiva 84/631/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteira de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122), que, como o Tribunal de Justiça já declarou, tinha introduzido um sistema completo que dizia respeito nomeadamente aos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos com vista à sua eliminação em estabelecimentos concretamente definidos e que se baseava na obrigação de notificação pormenorizada prévia por parte do detentor dos resíduos (v. acórdãos de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica, C-2/90, Colect., p. I-4431, n.° 20, e de 10 de Maio de 1995, Comissão/Alemanha, C-422/92, Colect., p. I-1097, n.° 32).
34 Na génese do regulamento está uma proposta de regulamento (CEE) 90/C 289/05 do Conselho, relativa à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO C 289, p. 9), apresentada pela Comissão em 10 de Outubro de 1990. Resulta da exposição dos fundamentos desta proposta que a opção pela forma de regulamento para efeitos da adopção das alterações da legislação comunitária em matéria de transferência de resíduos foi ditada pela preocupação de garantir uma aplicação simultânea e concordante desta legislação em todos os Estados-Membros.
35 Aliás, dos quatro primeiros considerandos do regulamento resulta que o mesmo foi adoptado para substituir a Directiva 84/631 por um regulamento, tendo em atenção os compromissos assumidos pela Comunidade no âmbito de várias convenções internacionais e, em especial, da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação, assinada em Basileia (Suíça) em 22 de Março de 1989 e aprovada em nome da Comunidade Europeia através da Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993 (JO L 39, p. 1).
36 Nos termos do artigo 1.° , n.° 1, do regulamento, este é aplicável às transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, sem prejuízo das excepções previstas nos n.os 2 e 3 da mesma disposição.
37 O título II do regulamento diz respeito à transferência de resíduos entre Estados-Membros e estabelece uma distinção entre os resíduos destinados a eliminação (capítulo A, artigos 3.° a 5.° ) e os destinados a valorização (capítulo B, artigos 6.° a 11.° ). Tal como indica o nono considerando do referido regulamento, este título cria um sistema de notificação prévia das transferências de resíduos às autoridades competentes, permitindo que estas sejam devidamente informadas, designadamente, quanto ao tipo, trajecto e eliminação ou valorização dos resíduos, de modo a que possam tomar as medidas necessárias para protecção da saúde humana e do ambiente, incluindo a possibilidade de apresentarem objecções fundamentadas à transferência.
38 O artigo 13.° do regulamento, que constitui o seu título III, respeita às transferências de resíduos dentro dos Estados-Membros. Nos termos do quinto considerando do referido regulamento, a fiscalização e o controlo destas transferências são da responsabilidade dos próprios Estados-Membros. Os sistemas nacionais que os Estados-Membros criam para esse fim devem, todavia, atender à necessidade de assegurar a compatibilidade com o sistema comunitário criado pelo regulamento (artigo 13.° , n.° 2). Os Estados-Membros podem também aplicar nos territórios sob a sua jurisdição o sistema previsto pelo regulamento para as transferências entre Estados-Membros (artigo 13.° , n.° 4).
39 Os títulos IV, V e VI do regulamento fixam as regras aplicáveis, respectivamente, à exportação de resíduos, à importação de resíduos para a Comunidade, bem como ao trânsito pela Comunidade de resíduos provenientes do exterior da Comunidade e destinados à eliminação ou à valorização fora dela.
40 O título VII do regulamento, de epígrafe «Disposições comuns», prevê nomeadamente as condições em que uma transferência de resíduos deve ser considerada tráfico ilegal e as medidas a tomar em tal caso (artigo 26.° ).
41 Decidindo de um recurso de anulação dirigido contra o regulamento, o Tribunal de Justiça declarou que este prevê os requisitos a que estão sujeitas as transferências de resíduos entre Estados-Membros e os processos a serem seguidos para que sejam autorizadas, tendo o conjunto destes requisitos e procedimentos sido adoptados com o propósito de assegurar a protecção do ambiente e tendo em atenção objectivos que se enquadram na política do ambiente, tais como os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a níveis comunitário e nacional (acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, C-187/93, Colect., p. I-2857, n.os 21 e 22). O Tribunal de Justiça referiu ainda, para apreciar se o regulamento podia validamente ser adoptado com a base jurídica do artigo 130.° -S do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE), que o objectivo do regulamento é o de fornecer um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais se possa limitar a circulação dos resíduos a fim de assegurar a protecção do ambiente (acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.° 26).
42 Por conseguinte, resulta do contexto em que foi adoptado o regulamento, da sua natureza, dos objectivos que prossegue e do seu conteúdo que o mesmo regula de forma harmonizada, a nível comunitário, a questão das transferências de resíduos com vista a assegurar a protecção do ambiente.
43 Portanto, qualquer medida nacional referente às transferências de resíduos deve ser apreciada à luz das disposições deste regulamento e não às dos artigos 30.° , 34.° e 36.° do Tratado.
44 Neste contexto, a utilização, no artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, da expressão «de acordo com o Tratado» não pode ser entendida como significando que uma medida nacional que preenche as exigências desta disposição deve, além disso, ser objecto de um exame distinto no que toca à sua compatibilidade com as disposições dos artigos 30.° , 34.° e 36.° do Tratado.
45 A expressão «de acordo com o Tratado» também não significa que se deva sistematicamente presumir que todas as medidas nacionais que restringem as transferências de resíduos, a que se refere o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, estão em conformidade com o direito comunitário pelo simples facto de se destinarem a dar aplicação a um ou a vários dos princípios mencionados nesta disposição. Esta expressão deve, antes, ser interpretada no sentido de que as referidas medidas nacionais, além de serem conformes com o regulamento, também devem respeitar as regras ou os princípios gerais do Tratado que não sejam directamente visados pela regulamentação adoptada no domínio das transferências de resíduos.
46 Vistas as precedentes considerações, importa responder à primeira questão que, quando uma medida nacional que proíbe de forma geral a exportação de resíduos destinados à eliminação se justifique pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, em conformidade com o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, não é necessário verificar ainda, de forma distinta, se esta mesma medida nacional é conforme com os artigos 34.° e 36.° do Tratado.
Quanto à segunda questão
47 Tendo a segunda questão sido colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio apenas para a hipótese de uma resposta afirmativa à primeira questão, não há que responder-lhe.
Quanto à terceira questão
48 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, essencialmente, saber se o artigo 4.° , n.° 3, do regulamento autoriza um Estado-Membro, que adoptou uma regulamentação que impõe a obrigação de oferecer a uma entidade autorizada os resíduos destinados à eliminação, a prever que, quando estes não sejam confiados a um centro de tratamento dependente dessa entidade, a sua transferência para instalações de tratamento situadas noutros Estados-Membros só será autorizada na condição de a eliminação prevista satisfazer as exigências da regulamentação desse Estado-Membro em matéria de protecção do ambiente.
49 A este respeito, importa referir que, por força da alínea c) do n.° 2 do artigo 4.° do regulamento, as objecções às transferências de resíduos devem basear-se no n.° 3 desta disposição.
50 Os casos em que os Estados-Membros se podem opor a uma transferência entre Estados-Membros de resíduos destinados a serem eliminados são, portanto, os que estão limitativamente enumerados no n.° 3 do artigo 4.° do regulamento.
51 A alínea a) do n.° 3 do artigo 4.° do regulamento respeita aos casos em que os Estados-Membros podem tomar medidas de proibição geral ou parcial, ou de objecção sistemática, no que toca às transferências de resíduos a eliminar. O artigo 4.° , n.° 3, alíneas b) e c), respeita aos casos em que os Estados-Membros podem apresentar objecções a uma determinada transferência de resíduos.
52 A regulamentação nacional em discussão no processo principal e à qual se refere a terceira questão institui um sistema que tem por efeito proibir, em termos de princípio, as exportações de resíduos, sem prejuízo de certas derrogações. Uma primeira categoria de derrogações consiste em se dispensar, em certos casos, os produtores ou os detentores de resíduos de os oferecer à entidade autorizada encarregada da gestão dos resíduos, designadamente, quando as quantidades de resíduos em causa sejam inferiores a certos valores-limite. Uma segunda categoria de derrogações, sobre a qual versa especificamente a terceira questão, consiste, quando os resíduos sejam oferecidos à entidade autorizada encarregada da gestão dos resíduos a eliminar mas não possam ser tratados por um centro de tratamento dependente dessa entidade, designadamente, por estarem esgotadas as capacidades de tratamento desse centro, em autorizar a sua transferência para um estabelecimento de tratamento sugerido pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos, na condição, todavia, de a eliminação prevista satisfazer as exigências da regulamentação do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente.
53 Como correctamente refere a DaimlerChrysler, o decreto cuja legalidade é contestada na causa principal constitui um acto de natureza geral e abstracta de um Estado-Membro, como aqueles a que se refere o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, pelo que a questão de saber se o direito comunitário autoriza uma medida nacional como o referido decreto deve ser examinada à luz desta disposição do regulamento e não à luz das outras disposições do referido artigo 4.° , n.° 3.
54 No que toca à compatibilidade do decreto com o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, o Land de Bade-Vurtemberga alega nomeadamente que, uma vez que esta disposição reconhece a um Estado-Membro o direito de impor uma proibição geral de exportação de resíduos, se deve reconhecer necessariamente a este último, a fortiori e caso renuncie à imposição de semelhante proibição, o direito, utilizado pela regulamentação em causa no processo principal, de exigir que, em caso de eliminação dos resíduos no estrangeiro, sejam respeitadas as suas próprias normas de protecção do ambiente.
55 Semelhante argumentação não pode ser acolhida.
56 Com efeito, uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que deve ser considerada como constituindo uma medida de proibição parcial das transferências de resíduos, assim como as medidas de proibição geral ou de objecção sistemática mencionadas no artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, só pode ser licitamente aprovada por um Estado-Membro caso satisfaça as condições fixadas por esta disposição, ou seja, caso dê aplicação aos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, aos níveis comunitário e nacional, de um modo que seja conforme com o princípio da proporcionalidade.
57 A este respeito e uma vez que o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento não prevê, enquanto tal, a possibilidade de proibir as transferências de resíduos quando a sua eliminação não satisfaça as exigências da regulamentação do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente, importa, entretanto, examinar se essa possibilidade se pode justificar com base num dos três princípios mencionados pela referida disposição.
58 No que toca, em primeiro lugar, ao princípio da proximidade, importa referir que uma regulamentação nacional que, nos casos em que permite a transferência de resíduos para outro Estado-Membro para sua eliminação, sujeita a autorização dessa transferência à condição de esta eliminação poder ser realizada de um modo conforme com as exigências da regulamentação do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente não pode ser considerada como dando aplicação àquele princípio.
59 Com efeito, uma regulamentação dessa natureza não toma de forma alguma em consideração a proximidade da instalação de tratamento sugerida pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos.
60 No que toca, em segundo lugar, ao princípio da prioridade da valorização, que resulta da alínea b) do n.° 1 do artigo 3.° da directiva, nos termos do qual os Estados-Membros devem tomar as medidas apropriadas para promover a valorização dos resíduos, o mesmo não pode, por definição, ser aplicado por uma regulamentação nacional cujo objectivo não consista em encorajar essa valorização, mas apenas em determinar a instalação de tratamento em que os resíduos poderão ser eliminados.
61 No que respeita, em terceiro lugar, ao princípio da auto-suficiência aos níveis comunitário e nacional, resulta do artigo 5.° , n.° 1, da directiva que o mesmo se destina a permitir que a Comunidade, no seu conjunto, assegure ela própria a eliminação dos seus resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo através de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação.
62 É certo que a aplicação deste princípio pode justificar uma regulamentação que imponha uma obrigação de oferecer a uma entidade autorizada os resíduos destinados à eliminação, a qual os enviará a instalações de tratamento que controla, na medida em que esta obrigação se justifique pela necessidade de assegurar um nível de actividade indispensável à viabilidade destas instalações de tratamento e, por conseguinte, permita que seja preservada a existência de capacidades de tratamento que concorram para a realização do princípio da auto-suficiência a nível nacional.
63 Todavia, a condição nos termos da qual a transferência de resíduos a eliminar só será autorizada caso a eliminação seja realizada em conformidade com as exigências da regulamentação do Estado de expedição em matéria de protecção do ambiente não contribui de forma alguma para a prossecução do princípio da auto-suficiência, na medida em que só se aplica nos casos em que, não podendo os resíduos em causa ser tratados por uma instalação dependente da entidade autorizada encarregada da gestão dos resíduos a eliminar, estes sejam enviados, em todo o caso, a um estabelecimento de tratamento sugerido pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos.
64 Resulta das precedentes considerações que, quando um Estado-Membro autoriza a transferência de resíduos para instalações de tratamento de outro Estado-Membro propostas pelo produtor ou pelo detentor dos resíduos e não para instalações por si designadas, o artigo 4.° , n.° 3, do regulamento não autoriza este último a impor uma condição nos termos da qual a eliminação prevista deva satisfazer as exigências da sua própria regulamentação.
65 Importa, pois, responder à terceira questão que o artigo 4.° , n.° 3, do regulamento não autoriza que um Estado-Membro, que adoptou uma regulamentação que impõe uma obrigação de oferecer a uma entidade autorizada os resíduos destinados à eliminação, preveja que, quando estes não sejam confiados a um centro de tratamento dependente dessa entidade, a sua transferência para instalações de tratamento situadas noutros Estados-Membros só será autorizada na condição de a eliminação prevista satisfazer as exigências da regulamentação daquele Estado-Membro em matéria de protecção do ambiente.
Quanto à quarta questão
66 Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, essencialmente, saber se os artigos 3.° a 5.° do regulamento se opõem a que um Estado-Membro, antes do procedimento de notificação previsto pelo referido regulamento, aplique às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados a serem eliminados um procedimento que é próprio desse Estado-Membro, relativo à entrega e à afectação desses resíduos.
67 A este respeito, importa referir que a harmonização realizada pelo regulamento em matéria de transferências de resíduos versa não apenas sobre as condições de fundo em que se pode efectuar estas transferências, mas também sobre o procedimento aplicável a estas transferências.
68 Em particular, e por força dos artigos 3.° a 5.° do regulamento, o procedimento aplicável às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados a serem eliminados caracteriza-se pela obrigação imposta ao produtor ou ao detentor de resíduos que se propõe transferi-los ou mandá-los transferir de notificar previamente esse projecto à autoridade competente de destino.
69 Esta notificação reveste um carácter essencial no procedimento previsto para este tipo de transferência pelo regulamento, que define detalhadamente as informações referentes à transferência que a notificação deve conter e prevê que o aviso de recepção desta determina o ponto de partida dos diferentes prazos concedidos, respectivamente, às autoridades competentes de destino, de expedição e de trânsito para exercerem ou não as faculdades que lhes são reconhecidas pelo regulamento de se oporem à transferência ou de lhe fixarem condições.
70 O procedimento assim definido pelo regulamento garante a quem procede à notificação que o seu projecto de transferência será examinado nos prazos fixados pelo regulamento e que será informado, o mais tardar no termo destes prazos, sobre a questão de saber se, e eventualmente em que condições, poderá ser realizada a transferência.
71 Uma regulamentação nacional que, antes de decorrido o procedimento comunitário iniciado pela notificação prevista pelo regulamento, imponha ao produtor ou ao detentor de resíduos que se propõe transferi-los ou mandá-los transferir um procedimento distinto, que comporta as suas próprias formalidades e prazos, respeitante à oferta e à afectação dos resíduos, não pode ser considerada compatível com o procedimento instituído pelos artigos 3.° a 5.° do regulamento.
72 Resulta das precedentes considerações que os artigos 3.° a 5.° do regulamento, que definem o procedimento a aplicar às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados à eliminação, se opõem a que um Estado-Membro aplique um procedimento que lhe é próprio, referente à oferta e à afectação destes resíduos, antes de dar início à tramitação do procedimento de notificação previsto pelo referido regulamento.
73 Esta interpretação não é posta em causa pela argumentação avançada pelo Land de Bade-Vurtemberga nos termos da qual, uma vez que o regulamento autoriza, no seu artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), que os Estados-Membros adoptem medidas gerais de restrição das transferências de resíduos, lhes deve ser reconhecido, a fortiori, o poder de instituir, para a aplicação destas medidas nacionais, um procedimento autónomo no quadro do qual um pedido de transferência de resíduos a eliminar deverá ser previamente examinado.
74 Com efeito, quando utilizam a faculdade, prevista no artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, de adoptar medidas gerais de restrição das transferências de resíduos, os Estados-Membros não podem derrogar o procedimento de notificação previsto pelo referido regulamento. Pelo contrário, devem exercer esta faculdade no quadro processual por este instituído e nos termos do qual a notificação prévia do projecto de transferência constitui a primeira fase do procedimento que conduz à sua eventual autorização.
75 Em particular, quando um Estado-Membro adopta uma medida de proibição parcial das transferências de resíduos em conformidade com as disposições do artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do regulamento, medida esta que prevê que certos resíduos devem ser oferecidos a uma entidade autorizada, encarregada da gestão dos resíduos a eliminar, e que dispõe que a sua transferência para uma instalação de eliminação situada noutro Estado-Membro só pode ser autorizada quando estes resíduos não possam ser tratados numa instalação dependente da referida entidade, a eventual objecção da autoridade de expedição a essa transferência, justificada por referência àquela medida de proibição, deve ser suscitada em conformidade com as modalidades previstas pelo regulamento.
76 Portanto, importa responder à quarta questão que os artigos 3.° a 5.° do regulamento se opõem a que um Estado-Membro aplique às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados à eliminação um procedimento que é próprio a esse Estado-Membro, referente à oferta e à afectação destes resíduos, antes da aplicação do procedimento de notificação previsto pelo referido regulamento.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
77 As despesas efectuadas pelos Governos alemão, dinamarquês, neerlandês, austríaco e do Reino Unido, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, por acórdão 24 de Junho de 1999, declara:
1) Quando uma medida nacional que proíbe de forma geral a exportação de resíduos destinados à eliminação se justifique pelos princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência, em conformidade com o artigo 4.° , n.° 3, alínea a), i), do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, não é necessário verificar ainda, de forma distinta, se esta medida nacional é conforme com os artigos 34.° e 36.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 29.° CE e 30.° CE).
2) O artigo 4.° , n.° 3, do Regulamento n.° 259/93 não autoriza que um Estado-Membro, que adoptou uma regulamentação que impõe uma obrigação de oferecer a uma entidade autorizada os resíduos destinados à eliminação, preveja que, quando estes não sejam confiados a um centro de tratamento dependente dessa entidade, a sua transferência para instalações de tratamento situadas noutros Estados-Membros só será autorizada na condição de a eliminação prevista satisfazer as exigências da regulamentação daquele Estado-Membro em matéria de protecção do ambiente.
3) Os artigos 3.° a 5.° do Regulamento n.° 259/93 opõem-se a que um Estado-Membro aplique às transferências entre Estados-Membros de resíduos destinados à eliminação um procedimento que é próprio a esse Estado-Membro, referente à oferta e à afectação destes resíduos, antes da aplicação do procedimento de notificação previsto pelo referido regulamento.
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