Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1. Recurso por incumplimiento - Prueba del incumplimiento - Obligaciones en materia de gestión de las cuotas de pesca - Demostración del incumplimiento de un Estado miembro mediante la presentación de datos detallados que acreditan la existencia de un exceso de pesca considerable y repetido - Procedencia
(Art. 226 CE)
2. Pesca - Conservación de los recursos marinos - Régimen de cuotas de pesca - Medidas de control - Obligaciones de los Estados miembros - Dificultades prácticas - Irrelevancia
[Reglamentos (CEE) del Consejo nº 2057/82, art. 10, ap. 2, y nº 2241/87, art. 11, ap. 2]
3. Pesca - Conservación de los recursos marinos - Régimen de cuotas de pesca - Medidas de control - Obligación de los Estados miembros de transmitir a la Comisión los datos relativos a las descargas - Alcance - Obligación de verificar la exactitud de los datos
[Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, art. 9, aps. 1 y 2]
4. Pesca - Conservación de los recursos marinos - Régimen de cuotas de pesca - Medidas de control - Obligación de represión de los Estados miembros - Falta de pertinencia de las dificultades prácticas
[Reglamentos (CEE) del Consejo nº 2057/82, art. 1, y nº 2241/87, art. 1]
Índice
1. La Comisión aporta, sin recurrir a presunción alguna, la prueba de que un Estado miembro no ha adoptado modalidades de control apropiadas de utilización de las cuotas de pesca que le fueron atribuidas y de que ha incumplido sus obligaciones de control cuando puede, a partir de los datos que el sistema aplicado por dicho Estado miembro permite recoger, indicar la existencia de casos de sobrepesca considerable y que se repiten en el tiempo imputables a los barcos que tienen acceso a sus cuotas.
( véanse los apartados 29 a 31 )
2. El artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros, y el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras, obligan a los Estados miembros a tomar medidas coercitivas para prohibir provisionalmente toda actividad pesquera antes incluso de que se agoten las cuotas. De estas disposiciones se desprende que los Estados miembros están obligados a tomar a su debido tiempo todas las medidas necesarias para evitar que se sobrepasen las cuotas de que se trate, con el fin de asegurar el respeto de las cuotas atribuidas a dichos Estados miembros con objeto de conservar los recursos pesqueros.
Un Estado miembro no puede invocar dificultades prácticas para justificar la no adopción a tiempo de medidas adecuadas para prohibir la pesca. Al contrario, el Estado miembro está obligado a superar dichas dificultades tomando tales medidas. De todo ello resulta que un Estado miembro no puede invocar las descargas en otro Estado miembro y las fluctuaciones de las cantidades desembarcadas en otros Estados miembros o en países terceros.
( véanse los apartados 36, 38 y 39 )
3. Según el artículo 9, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras, los Estados miembros deben, por una parte, velar por que se registren todas las descargas de poblaciones o grupos de poblaciones sujetas a totales admisibles de capturas o a una cuota y, por otra parte, notificar esta información a la Comisión. Estas disposiciones no pueden interpretarse en el sentido de que se limitan a prever la obligación de transmitir dentro del plazo fijado los datos que los Estados miembros han recogido. Por el contrario, estos últimos deben velar por que los datos comunicados sean exactos.
( véanse los apartados 47 y 48 )
4. En caso de vulneración de la normativa comunitaria en materia de conservación y control de los recursos pesqueros, las autoridades competentes de un Estado miembro están obligadas a ejercitar una acción penal o administrativa contra el capitán del barco de que se trate o contra cualquier otra persona responsable, en virtud del artículo 1 del Reglamento nº 2057/82, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros, tanto en su versión original como en sus versiones modificadas, y del artículo 1 del Reglamento nº 2241/87, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras. En efecto, si las autoridades competentes de un Estado miembro se abstuvieran sistemáticamente de ejercitar acciones de esta índole contra los responsables de dichas infracciones, correrían grave peligro tanto la conservación y la gestión de los recursos pesqueros como la ejecución uniforme de la política pesquera común. A este respecto, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones establecidas en las normas del Derecho comunitario.
( véanse los apartados 59 a 63 )
Partes
En el asunto C-454/99,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. T. van Rijn y K. Fitch, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. R. Magrill, en calidad de agente, asistida por el Sr. M. Hoskins, Barrister, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que, por lo que respecta a cada uno de los años 1985 a 1988 y 1990, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56); del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 220, p. 1; EE 04/01, p. 230), por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1), por lo que respecta al período posterior, así como del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82 y del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, del artículo 9 del Reglamento nº 2241/87, del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82 o del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 en relación con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83:
- al no haber establecido modalidades particulares para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron;
- al no haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables;
- al no haber prohibido provisionalmente la pesca de determinadas poblaciones de peces cuando se agotaron las correspondientes cuotas;
- al no haber adoptado (en 1988 únicamente) medidas suficientes para evitar declaraciones inexactas relativas a las descargas de caballa, y
- al no haber ejercitado acciones penales o administrativas contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos, o contra cualquier otra persona responsable de tales infracciones,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres. M. Wathelet, Presidente de Sala, C.W.A. Timmermans, A. La Pergola (Ponente), P. Jann y S. von Bahr, Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de marzo de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de noviembre de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, que tiene por objeto que se declare que, por lo que respecta a cada uno de los años 1985 a 1988 y 1990, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 220, p. 1; EE 04/01, p. 230), por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1), por lo que respecta al período posterior, así como del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82 y del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, del artículo 9 del Reglamento nº 2241/87, del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82 o del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 en relación con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83:
- al no haber establecido modalidades particulares para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron;
- al no haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables;
- al no haber prohibido provisionalmente la pesca de determinadas poblaciones de peces cuando se agotaron las correspondientes cuotas;
- al no haber adoptado (en 1988 únicamente) medidas suficientes para evitar declaraciones inexactas relativas a las descargas de caballa, y
- al no haber ejercitado acciones penales o administrativas contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos, o contra cualquier otra persona responsable de tales infracciones.
Marco jurídico
2 El Reglamento nº 170/83, derogado con efectos a partir del 1 de enero de 1993 por el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (DO L 389, p. 1), tenía por finalidad, con arreglo a su artículo 1, párrafo primero, «garantizar la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas».
3 Según los artículos 2, apartado 2, letra d), y 3 del Reglamento nº 170/83, las medidas adoptadas en el marco de este régimen pueden incluir la limitación del esfuerzo pesquero, en particular mediante la limitación del «total admisible de capturas» (en lo sucesivo, «TAC»). Cuando se considera que son necesarios, los TAC se fijan anualmente, a finales del mes de diciembre, mediante reglamentos del Consejo a propuesta de la Comisión. Estos reglamentos fijan el TAC aplicable durante el año civil siguiente en el conjunto de la Comunidad, así como la cuota atribuida a cada Estado miembro. Los TAC y las cuotas se determinan en función de las poblaciones, es decir, por especie y para una zona determinada.
4 Según el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83:
«Los Estados miembros determinarán, de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas [...]»
5 El Reglamento nº 2057/82 estableció, respecto a las capturas realizadas por barcos de pesca que enarbolan pabellón de un Estado miembro o están registrados en un Estado miembro, normas de control para garantizar el cumplimiento de las restricciones de pesca. Este Reglamento contenía normas que preveían la inspección de los barcos pesqueros por parte de las autoridades de los Estados miembros y el control de sus actividades en el mar y en los puertos, así como la notificación a la Comisión de los resultados de dichas inspecciones.
6 El artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2057/82 establecía lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro, en el interior de los puertos situados en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción, inspeccionará los barcos pesqueros con bandera de un Estado miembro o matriculado en un Estado miembro con el fin de garantizar que se respete toda la reglamentación en vigor relacionada con las medidas de conservación y control.
2. Si, tras efectuar una inspección en virtud del apartado 1, las autoridades competentes de un Estado miembro comprueban que un barco pesquero con bandera de un Estado miembro o matriculado en un Estado miembro no respetare la reglamentación en vigor relacionada con las medidas de conservación y de control, incoarán una acción penal o administrativa contra el capitán de dicho barco.»
7 El Reglamento (CEE) nº 3723/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, por el que se modifica el Reglamento nº 2057/82 (DO L 361, p. 42), que entró en vigor el 1 de enero de 1986, amplió la obligación de los Estados miembros de ejercitar acciones penales o administrativas en caso de infracción de las medidas de conservación y control, prevista en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, en la medida en que los obliga explícitamente a entablar tales acciones no sólo contra el capitán, sino también contra «cualquier otra persona responsable».
8 El Reglamento (CEE) nº 4027/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986 (DO L 376, p. 4), introdujo una nueva modificación en el artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2057/82. La versión así modificada del artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2057/82, que entró en vigor el 1 de enero de 1987, establece lo siguiente:
«1. Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente relativa a las medidas de conservación y de control, todos los Estados miembros controlarán, en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los barcos pesqueros y todas las actividades cuya inspección implique facilitar la comprobación de la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de desembarque, venta y almacenamiento de pescado y el registro de descargas y ventas.
2. Si las autoridades competentes de un Estado miembro comprueban, como resultado de un control o de una inspección llevados a cabo en virtud del apartado 1, el incumplimiento de la normativa en vigor relativa a las medidas de conservación y de control, ejercitarán una acción penal o administrativa contra el capitán de dicho barco o contra cualquier otra persona responsable.»
9 El artículo 10, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2057/82, disponía lo siguiente:
«1. Todas las capturas de una población o de un grupo de poblaciones sujetas a cuotas y efectuadas por los barcos pesqueros con bandera de un Estado miembro o matriculados en un Estado miembro, se imputarán a la cuota aplicable a dicho Estado para la población o grupo de poblaciones de que se trate, sea cual fuere el lugar de desembarque.
2. Cada Estado miembro fijará la fecha en la que se considere que las capturas de una población o grupo de poblaciones sujetas a cuotas y efectuadas por barcos de pesca que lleven su bandera o estén matriculados en su territorio hayan agotado la cuota que le es aplicable para dicha población o grupo de poblaciones. A partir de dicha fecha, se prohibirá provisionalmente la captura de peces de esta población o de este grupo de poblaciones por dichos barcos, así como el mantenimiento a bordo, el transbordo y el desembarque, cuando las capturas se hayan realizado después de esa fecha, y fijará una fecha hasta la cual se permitan los transbordos y desembarques o las últimas notificaciones sobre las capturas. Esta medida se notificará sin demora a la Comisión, que informará de ella a los demás Estados miembros.»
10 El Reglamento nº 2057/82 fue sustituido, con efectos a partir del 1 de agosto de 1987, por el Reglamento nº 2241/87 que, en aras de la claridad, codificó el Reglamento nº 2057/82 tras las sustanciales modificaciones introducidas en materia de inspección y control de las actividades de pesca contempladas en él. El Reglamento nº 2241/87, que a su vez fue derogado el 1 de enero de 1994 por el Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO L 261, p. 1), contenía en concreto los artículos 1 y 11, cuyo tenor era sustancialmente idéntico al de los artículos 1 y 10 del Reglamento nº 2057/82, en su versión modificada por el Reglamento nº 4027/86.
11 Según el artículo 9 del Reglamento nº 2241/87:
«1. Los Estados miembros velarán por que sean registradas todas las descargas de poblaciones o grupos de poblaciones de peces sujetas a un TAC o una cuota, realizadas por barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro o que estén registradas en un Estado miembro [...]
[...]
2. Cada Estado miembro notificará a la Comisión, antes del 15 de cada mes, las cantidades de cada población o grupo de poblaciones sujetas a un TAC o a cuotas descargadas en el curso del mes precedente y le comunicará toda la información recibida con arreglo a los artículos 7 y 8.
Las notificaciones a la Comisión indicarán el lugar de las capturas tal como se especifica en los artículos 5 y 6, así como la nacionalidad de los barcos de pesca de que se trate.
Sin perjuicio de las demás disposiciones del presente apartado, los Estados miembros suministrarán a la Comisión, a instancia de ésta, cuando las capturas de poblaciones sujetas a un TAC o a cuotas amenacen con alcanzar el nivel del TAC o de las cuotas, informaciones más detalladas o más frecuentes de lo que exige el mencionado apartado.
3. La Comisión comunicará a los Estados miembros las notificaciones que haya recibido con arreglo al presente artículo, en un plazo no superior a 10 días a partir de la fecha en la que hayan recibido dichas notificaciones.
4. Cada Estado miembro conservará o mandará conservar los documentos entregados a sus autoridades competentes con arreglo a los artículos 5 y 6 y a las modalidades particulares de aplicación de dichos artículos a fin de poder acudir a dichos documentos, que son el fundamento de las notificaciones a la Comisión a las que se refiere el apartado 2, durante un período de tres años desde el comienzo del año siguiente a aquel en que se efectuarán las descargas mencionadas.»
Procedimiento administrativo previo
12 Con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), la Comisión dirigió al Reino Unido varios escritos de requerimiento, los días 2 de octubre de 1986, 13 de mayo de 1987 y 26 de marzo de 1991, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones en 1985; los días 28 de septiembre de 1987 y 26 de marzo de 1991, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones en 1986; los días 10 de abril de 1989 y 26 de marzo de 1991, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones en 1987; el 28 de mayo de 1991, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones en 1988, y el 18 de febrero de 1993, respecto al exceso de pesca de determinadas poblaciones en 1990.
13 En dichos escritos, la Comisión reprochaba al Reino Unido que las capturas de los pescadores de dicho Estado miembro durante los años en cuestión habían superado las cantidades atribuidas a éste y, más en particular, que este Estado no había adoptado, o lo había hecho con retraso, las medidas necesarias para evitar tal exceso de pesca, en contra de las disposiciones de Derecho comunitario vigentes. Dichos escritos instaban a las autoridades del Reino Unido a presentar sus observaciones en el plazo de un mes desde su recepción.
14 El Gobierno del Reino Unido respondió a los distintos escritos de requerimiento los días 9 de diciembre de 1986, 11 de junio de 1987 y 16 de mayo de 1991 respecto al exceso de pesca en el año 1985; los días 10 de noviembre de 1987 y 16 de mayo de 1991 respecto al exceso de pesca en el año 1986; los días 28 de junio de 1989 y 16 de mayo de 1991 respecto al exceso de pesca en el año 1987; el 22 de julio de 1991 respecto al exceso de pesca en el año 1988 y el 19 de abril de 1993 respecto al exceso de pesca en el año 1990.
15 En sus escritos de respuesta, dicho Gobierno invocó numerosas razones para justificar los casos de exceso de pesca controvertidos, tales como la existencia de descargas imprevisibles e inesperadas, las malas condiciones atmosféricas y el retraso de las declaraciones relativas a los desembarques efectuados en España por parte de barcos de pesca que enarbolaban pabellón del Reino Unido o estaban registrados en este Estado miembro pero cuyos auténticos propietarios residían en España y desarrollaban su actividad desde puertos españoles (en lo sucesivo, «flota que opera desde España»).
16 Al considerar que las autoridades del Reino Unido no habían adoptado las medidas necesarias para resolver los problemas de exceso de pesca que les imputaba, la Comisión remitió a dichas autoridades cuatro dictámenes motivados los días 21 de noviembre de 1988, respecto a las infracciones supuestamente cometidas en 1985; 9 de febrero de 1989, respecto a las cometidas en 1986; 1 de octubre de 1992, respecto a las cometidas en 1985, 1986 y 1987, y 17 de abril de 1996, respecto a las cometidas en 1988 y 1990.
17 En dichos dictámenes motivados, la Comisión alegó que ninguno de los argumentos invocados por las autoridades del Reino Unido en respuesta a sus escritos de requerimiento podía exonerar a dicho Estado miembro de su responsabilidad por el exceso de pesca cometido durante los períodos de que se trata.
18 Las autoridades del Reino Unido respondieron a estos dictámenes mediante escritos de 8 de febrero de 1989, 17 de abril de 1989 y 5 de febrero de 1993 con relación a las imputaciones relativas a los años 1985 a 1987 y con un escrito de 13 de junio de 1996 respecto a las imputaciones relativas a los años 1988 y 1990. En estos escritos se señalaba que los problemas que tuvieron lugar en el período comprendido entre 1985 y 1987 se debieron a las actividades de la flota que operaba desde España, y que se habían realizado mejoras en el sistema de control y vigilancia de esta flota, como se desprende del hecho de que en 1991 no se constató exceso de pesca alguna por parte de la misma. Por ello, el Reino Unido afirmaba que había adoptado las medidas necesarias para evitar un exceso de pesca posterior. Además, alegaba que el exceso de pesca relativo al año 1990, que tuvo lugar a pesar de que las medidas necesarias se adoptaron antes de que se agotaran las cuotas correspondientes, se produjo debido a aumentos súbitos e inesperados de las descargas.
19 Al considerar que durante los cinco años controvertidos el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la normativa comunitaria aplicable, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
20 En su recurso, la Comisión presenta en forma de tablas las poblaciones que dieron lugar a veintisiete casos diferentes de exceso de pesca o de pesca en zonas donde el Reino Unido no disponía de cuota alguna. Cada tabla menciona las poblaciones controvertidas, la cuota atribuida a este Estado -o la ausencia de cuota- y la cantidad de exceso de pesca correspondiente a cada uno de los años de que se trata.
21 A este respecto, la Comisión formuló las cinco imputaciones siguientes contra el Reino Unido en relación con el período comprendido entre 1985 y 1988 y con el año 1990:
- no adopción de modalidades particulares para la utilización de las cuotas, infringiendo el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83;
- no adopción de medidas de control, infringiendo el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 2057/82, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior;
- prohibición tardía de la pesca, infringiendo el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior;
- no adopción (únicamente en 1988) de medidas suficientes para evitar declaraciones inexactas relativas a las descargas de caballa, infringiendo el artículo 9 del Reglamento nº 2241/87, y
- no imposición de sanciones penales o administrativas, en contra de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, en sus versiones sucesivamente aplicables durante el período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior.
22 Procede examinar los dos primeros motivos conjuntamente.
Sobre la no adopción de normas detalladas apropiadas para la utilización de las cuotas ni de medidas de control
Alegaciones de las partes
23 Según la Comisión, el Reino Unido no garantizó que los pescadores declararan a las autoridades competentes todas las capturas realizadas. Tampoco elaboró un sistema de análisis rápido del conjunto de datos recibidos que permitiera prohibir a tiempo y de forma provisional la pesca con el fin de evitar que se superaran las cuotas, ni garantizó que los pescadores dejaran efectivamente de pescar y descargar poblaciones desde el momento en que entró en vigor la prohibición ni veló por que la flota que operaba desde España realizara escalas regulares en el Reino Unido para someterse a un control.
24 A este respecto, la Comisión alega que, lejos de poder considerar que se trata de incidentes aislados acaecidos en un contexto básicamente correcto, los veintisiete casos de exceso de pesca o de pesca en zonas en las que el Reino Unido no disponía de cuota alguna, descritos en el recurso, ilustran las carencias sistemáticas de que adolece el sistema general aplicado por dicho Estado miembro.
25 El Gobierno del Reino Unido no discute la afirmación de que se ha producido un exceso de pesca considerable en cada uno de los cinco años controvertidos y acepta, salvo dos excepciones, las cifras mencionadas por la Comisión en su recurso. Por el contrario, este Gobierno niega que las autoridades nacionales no velaran por que se cumplieran las disposiciones invocadas por la Comisión y que el no respeto de las cuotas de pesca se deba a incumplimientos de obligaciones precisas impuestas por la normativa comunitaria.
26 Según dicho Gobierno, la Comisión no cumplió su obligación de probar las imputaciones generales que constituyen el fundamento del incumplimiento reprochado. En particular, considera que la Comisión basó su recurso en un número limitado de excesos de pesca comprobados. Pues bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión no puede basarse en una presunción para probar que un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Por otro lado, estima que la Comisión debió haber indicado específicamente al Reino Unido que debía proceder a la adopción de medidas determinadas si pretendía basar su recurso por incumplimiento en la ausencia de tal adopción.
Apreciación del Tribunal de Justicia
27 Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 226 CE permite a la Comisión incoar un procedimiento por incumplimiento cada vez que considere que un Estado miembro ha dejado de observar una de sus obligaciones comunitarias, sin que sea necesario hacer distinciones según la naturaleza o la importancia de la infracción, pues tal procedimiento se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado o un acto de Derecho derivado (véanse las sentencias de 1 de marzo de 1983, Comisión/Bélgica, 301/81, Rec. p. 467, apartado 8; de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Italia, C-209/88, Rec. p. I-4313, apartado 13; de 1 de octubre de 1998, Comisión/España, C-71/97, Rec. p. I-5991, apartado 14, y de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, C-333/99, Rec. p. I-1025, apartados 32 y 33).
28 Cabe recordar que, según el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, corresponde a los Estados miembros determinar, «de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas». En este contexto, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 2057/82, en su versión modificada por los Reglamentos nos 3723/85 y 4027/86, respecto al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 2241/87, respecto al período posterior, preveían la obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas de inspección apropiadas para garantizar el respeto de toda norma adoptada en el contexto del régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos pesqueros. Por tanto, la adopción de estas medidas era necesaria para garantizar el funcionamiento de dicho régimen y, concretamente, el respeto de las cuotas atribuidas a los Estados miembros.
29 En el presente asunto, la Comisión aporta, en apoyo de su recurso, elementos de hecho detallados sobre las poblaciones según las especies de peces y las zonas afectadas, así como las cuotas atribuidas y las toneladas comprobadas de exceso de pesca o de pesca no autorizada. Estos elementos permiten acreditar la existencia de seis casos de exceso de pesca de un total de 1.217 toneladas y tres casos de pesca en zona no autorizada de un total de 140 toneladas en 1985; cuatro casos de exceso de pesca de un total de 752 toneladas y un caso de pesca en zona no autorizada, de una tonelada, en 1986; dos casos de exceso de pesca de un total de 2.606 toneladas y seis casos de pesca en zona no autorizada de un total de 274,1 toneladas en 1987; un caso de exceso de pesca de caballa en 1988 de 23.620 toneladas y cuatro casos de exceso de pesca en 1990 de un total de 389 toneladas.
30 El Reino Unido no discute la afirmación de la Comisión de que se ha producido un exceso de pesca considerable en cada uno de los cinco años controvertidos y acepta, salvo dos excepciones, las cifras mencionadas por ésta en su recurso.
31 De la magnitud de estas cifras y de la repetición de la situación que éstas describen se deduce que los casos de exceso de pesca no fueron sino la consecuencia, por una parte, de la falta de modalidades apropiadas de utilización de las cuotas de pesca y, por otra parte, del incumplimiento de las obligaciones de control por parte del Estado miembro de que se trata (véase la sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 35).
32 En estas circunstancias, no puede aceptarse el argumento del Gobierno del Reino Unido según el cual la Comisión se basa en una simple presunción y en un número limitado de casos de exceso de pesca.
33 Por tanto, procede declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1985 a 1988 y 1990, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83; del artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 2057/82, en su versión modificada por los Reglamentos nos 3723/85 y 4027/86, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior, al no haber establecido modalidades particulares para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron ni haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables.
Sobre la prohibición tardía de la pesca
Alegaciones de las partes
34 La Comisión alega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 10 del Reglamento nº 2057/82 y el artículo 11 del Reglamento nº 2241/87 imponen al Estado miembro afectado la obligación de adoptar a tiempo todas las medidas necesarias para evitar los excesos de pesca por parte de los barcos que enarbolen pabellón de dicho Estado miembro o estén registrados en su territorio. No cabe alegar, para justificar el incumplimiento de esta obligación, dificultades prácticas que impidan a las autoridades competentes prever el agotamiento inminente de las cuotas. Por otra parte, considera que la indicación de las cantidades capturadas en el momento de entrada en vigor de las prohibiciones relativas a las poblaciones cuya cuota estaba agotada satisface la obligación de probar el incumplimiento en cuestión. Según la Comisión, en el presente asunto ése es el único momento determinante.
35 El Gobierno del Reino Unido no niega que, en los cinco casos descritos por la Comisión, se habían superado las cuotas en el momento en que entraron en vigor las correspondientes decisiones de prohibición. Sin embargo, alega a este respecto que el hecho de no prohibir la pesca a tiempo para evitar la superación de la cuota sólo puede constituir un incumplimiento si puede preverse que se va a agotar dicha cuota. Según el Gobierno del Reino Unido, la Comisión no tomó en consideración varios elementos, como las descargas en España y las fluctuaciones de las cantidades desembarcadas en otros Estados miembros o en terceros países, que dicho Gobierno invocó durante el procedimiento administrativo previo y que demuestran que el agotamiento de las cuotas en cuestión era difícilmente previsible. Por otra parte, considera que la Comisión no ha aportado cifra alguna para apoyar su tesis relativa a una prohibición tardía de la pesca durante los años 1985 a 1987.
Apreciación del Tribunal de Justicia
36 Debe señalarse, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82 y el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 obligan a los Estados miembros a tomar medidas coercitivas para prohibir provisionalmente toda actividad pesquera antes incluso de que se agoten las cuotas. De estas disposiciones se desprende que los Estados miembros están obligados a tomar a su debido tiempo todas las medidas necesarias para evitar que se sobrepasen las cuotas de que se trate, con el fin de asegurar el respeto de las cuotas atribuidas a dichos Estados miembros con objeto de conservar los recursos pesqueros (véanse las sentencias de 20 de marzo de 1990, Comisión/Francia, C-62/89, Rec. p. I-925, apartado 17; de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, C-52/95, Rec. p. I-4443, apartados 29 y 30, y de 25 de abril de 2002, Comisión/Francia, asuntos acumulados C-418/00 y C-419/00, Rec. p. I-3969, apartado 58).
37 A este respecto, basta señalar, por una parte, que el Gobierno del Reino Unido no niega que, en los cinco casos descritos por la Comisión, se habían superado las cuotas en el momento en que entraron en vigor las correspondientes decisiones de prohibición. Por otra parte, por lo que respecta a los demás casos de exceso de pesca, dicho Gobierno admite que las autoridades nacionales no adoptaron medida de prohibición alguna antes de que se superaran las cuotas.
38 En segundo lugar, es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede invocar dificultades prácticas para justificar la no adopción a tiempo de medidas adecuadas para prohibir la pesca. Al contrario, el Estado miembro está obligado a superar dichas dificultades tomando tales medidas (véase la sentencia de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, antes citada, apartado 44).
39 De todo ello resulta que no cabe tomar en consideración las dificultades prácticas invocadas por el Gobierno del Reino Unido, como las descargas en España y las fluctuaciones de las cantidades desembarcadas en otros Estados miembros o en países terceros.
40 Por tanto, procede declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1985 a 1988 y 1990, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior, al no haber prohibido provisionalmente la pesca de determinadas poblaciones de peces cuando se agotaron las correspondientes cuotas.
Sobre la no adopción de medidas suficientes para evitar declaraciones inexactas relativas a las descargas de caballa en 1988
Alegaciones de las partes
41 La Comisión alega que el artículo 9 del Reglamento nº 2241/87 no sólo exige a cada Estado miembro que se ocupe del registro de las descargas de los barcos de pesca que enarbolen pabellón de dicho Estado o que estén registrados en él, y que las notifique a la Comisión antes del día 15 de cada mes, sino también que garantice que el registro y la notificación reflejan la realidad de las descargas y que las zonas de pesca donde se realizaron las capturas están correctamente indicadas. Según la Comisión, las autoridades del Reino Unido no adoptaron medidas suficientes para evitar registros erróneos de las capturas de caballa en 1988 o para permitir que se corrigieran a tiempo.
42 El Gobierno del Reino Unido alega que la Comisión no ha probado que las notificaciones de las capturas realizadas por los barcos de pesca que enarbolan pabellón de este Estado miembro contenían datos inexactos sobre el lugar de realización de las capturas. Afirma que la Comisión se ha basado en una estimación para cuantificar el exceso de pesca. Por otro lado, señala que el artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 únicamente impone a los Estados miembros la obligación esencial de notificar a la Comisión los datos correspondientes, sobre la base del contenido de los cuadernos diarios de pesca y las declaraciones de desembarque, obligación que el Reino Unido afirma haber cumplido puntualmente.
43 Según el Gobierno del Reino Unido, la alegación según la cual dicho Gobierno ha incumplido la obligación de rectificar los datos notificados inicialmente carece de fundamento, habida cuenta de la imposibilidad de obtener cifras exactas sobre la cantidad eventual de capturas que debían reasignarse a pesar de que las autoridades nacionales y los inspectores de la Comisión llevaron a cabo una detallada investigación.
44 Según la Comisión, el sistema de declaración de capturas persigue como objetivo principal dar a ésta y a los Estados miembros una idea precisa de la evolución global de la pesca, de manera que permita adoptar las medidas necesarias para evitar toda superación de las cuotas. Por tanto, los Estados miembros están obligados a facilitar las estadísticas más fiables posibles, teniendo en cuenta los casos de falta de declaración, de declaración falsa o cualquier otro problema de que tengan conocimiento, en su caso.
45 En su escrito de dúplica, el Gobierno del Reino Unido alega que los motivos relativos a la supuesta vulneración del artículo 9, apartado 4, del Reglamento nº 2241/87 se invocaron por primera vez en el escrito de réplica, por lo que deben declararse inadmisibles con arreglo al artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
46 Procede señalar, en primer lugar, que el buen funcionamiento del régimen comunitario de TAC y de cuotas de pesca depende esencialmente de la eficacia de los controles de las descargas y de la fiabilidad de los datos recogidos por los Estados miembros, lo que constituye una condición indispensable para garantizar también el cumplimiento de las funciones de control de la Comisión.
47 En este contexto, según el artículo 9, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87, los Estados miembros deben, por una parte, velar por que se registren todas las descargas de poblaciones o grupos de poblaciones sujetas a un TAC o a una cuota y, por otra parte, notificar esta información a la Comisión.
48 De este modo, estas disposiciones no pueden interpretarse en el sentido de que se limitan a prever la obligación de transmitir dentro del plazo fijado los datos que los Estados miembros han recogido. Por el contrario, estos últimos deben velar por que los datos comunicados sean exactos.
49 Por consiguiente, no pueden aceptarse las alegaciones del Reino Unido de que el artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 prevé únicamente la obligación de los Estados miembros de comunicar la información que figura en los cuadernos diarios de pesca sin verificar su exactitud, que la Comisión se basó únicamente en estimaciones y que le fue imposible obtener cifras exactas de las cantidades que deberían haber sido reasignadas.
50 En segundo lugar, cabe señalar que de las investigaciones realizadas por las autoridades del Reino Unido y por la Comisión se desprende que, de la totalidad de las cantidades de caballa declaradas por el Reino Unido en el año 1988, más de 32.000 toneladas no fueron registradas correctamente en los cuadernos diarios de pesca ni en las declaraciones de desembarque. Además, el propio Reino Unido ha admitido, por una parte, que los datos registrados sobre los lugares de pesca eran, al menos en parte, inexactos y, por otra parte, que había varias incoherencias entre la información relativa a los lugares de pesca de caballa en 1988, que las autoridades nacionales obtuvieron durante las investigaciones y que fue comunicada a la Comisión a continuación, por un lado, y las inscripciones contenidas en los cuadernos diarios de pesca, por otro.
51 En estas circunstancias, los elementos presentados por la Comisión en su recurso permiten concluir que, por lo que respecta al año 1988, el Reino Unido no veló por que las autoridades nacionales registraran regularmente todas las cantidades de caballa.
52 Por lo que respecta al motivo basado en el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 9, apartado 4, del Reglamento nº 2241/87, relativa a la conservación de los documentos que son el fundamento de las notificaciones, basta señalar, sin que sea necesario examinar si se trata de un nuevo motivo, que, en cualquier caso, la Comisión no ha aportado ningún elemento que permita declarar el incumplimiento de la obligación específica prevista en dicha disposición.
53 Por tanto, procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87, al no haber adoptado (únicamente en 1988) medidas suficientes para evitar declaraciones inexactas relativas a las descargas de caballa.
Sobre la falta de sanciones penales o administrativas
Alegaciones de las partes
54 La Comisión alega que, con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, en su versión modificada por los Reglamentos nos 3723/85 y 4027/86, y al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, los Estados miembros estaban obligados a ejercitar acciones penales o administrativas contra cualquier infractor de la normativa comunitaria sobre medidas de conservación y control. Considera que las dificultades prácticas, así como el hecho de que los barcos responsables de los excesos de pesca operasen casi exclusivamente fuera de las aguas territoriales del Reino Unido, no pueden justificar el incumplimiento de tal obligación.
55 El Gobierno del Reino Unido alega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para declarar la existencia de una infracción de las disposiciones antes mencionadas, la Comisión debe aportar pruebas específicas y concretas de las que se deduzca que las autoridades competentes de un Estado miembro se han abstenido sistemáticamente de tomar medidas contra el capitán de un barco o contra cualquier otra persona responsable de las infracciones controvertidas, pese a existir pruebas suficientes para iniciar una acción penal o administrativa.
56 Por lo que respecta a la imputación basada en la no adopción de medidas penales o administrativas apropiadas contra los responsables de la flota que opera desde España, el Gobierno del Reino Unido afirma que las autoridades españolas no pudieron aportar los datos que les había solicitado en varias ocasiones respecto a eventuales desembarques irregulares realizados por dichos barcos registrados en el Reino Unido.
57 La Comisión contesta que no pueden tomarse en consideración los argumentos invocados por el Reino Unido, en la medida en que la no imposición de sanciones penales o administrativas por parte de las autoridades nacionales competentes fue sistemática en el caso de autos, pues no se ejercitaron acciones contra ningún responsable, mientras que se cometieron infracciones durante cinco años.
58 En su escrito de dúplica, el Gobierno del Reino Unido aporta algunas precisiones respecto a determinados procedimientos que iniciaron las autoridades nacionales contra los responsables de actividades ilegales realizadas en zonas en las que este Estado miembro no disponía de cuota alguna o tras la suspensión de la pesca de una especie determinada. Justifica el hecho de que no haya transmitido estos datos a la Comisión durante el procedimiento administrativo previo por el retraso con que la Comisión inició el procedimiento, lo que dificultó la recogida de la información solicitada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
59 Procede señalar, en primer lugar, que en caso de vulneración de la normativa comunitaria en materia de conservación y control de los recursos pesqueros, las autoridades competentes de un Estado miembro están obligadas, con arreglo a las normas enunciadas en los apartados 6 a 10 de la presente sentencia, a ejercitar una acción penal o administrativa contra los capitanes de los barcos de que se trate o, desde el 1 de enero de 1986, contra los capitanes de estos barcos o cualquier otra persona responsable.
60 En efecto, si las autoridades competentes de un Estado miembro se abstuvieran sistemáticamente de ejercitar acciones de esta índole contra los responsables de dichas infracciones, correrían grave peligro tanto la conservación y la gestión de los recursos pesqueros como la ejecución uniforme de la política pesquera común (sentencia de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, antes citada, apartado 35).
61 De lo anterior se desprende que, a partir de las fechas fijadas por la Comisión para la prohibición de la pesca durante los años controvertidos, el Reino Unido estaba obligado a ejercitar una acción penal o administrativa contra los responsables de que prosiguieran actividades pesqueras que estaban sujetas a una prohibición.
62 En el presente asunto, basta señalar que, aun teniendo en cuenta la información facilitada por el Reino Unido en el anexo de su escrito de dúplica, este Estado miembro no pudo notificar a la Comisión información alguna sobre eventuales acciones penales o administrativas, pese a que se constató un número considerable de casos de pesca ilegal durante los años controvertidos. Por tanto, no puede acogerse el argumento invocado por el Reino Unido según el cual la Comisión debe aportar pruebas específicas (véase la sentencia de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, antes citada, apartado 36).
63 Por lo que respecta a la alegación relativa a las dificultades prácticas derivadas del hecho de que la mayoría de los barcos con pabellón del Reino Unido a los que se acusa de exceso de pesca no operaron en las aguas territoriales de este Estado miembro, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones establecidas en las normas del Derecho comunitario (véanse las sentencias de 8 de junio de 1993, Comisión/Países Bajos, C-52/91, Rec. p. I-3069, apartado 36, y de 25 de abril de 2002, Comisión/Francia, antes citada, apartado 59). Por ello, no puede acogerse esta alegación.
64 En estas circunstancias, procede declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1985 a 1988 y 1990, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, en su versión modificada por los Reglamentos nos 3723/85 y 4027/86, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior, al no haber ejercitado acciones penales o administrativas contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos, o contra cualquier otra persona responsable de tales infracciones.
Decisión sobre las costas
Costas
65 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino Unido, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que, por lo que respecta a cada uno de los años 1985 a 1988 y 1990, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca; del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras, por lo que respecta al período posterior, así como del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior; del artículo 9, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87 y del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2057/82, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3723/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, y por el Reglamento (CEE) nº 4027/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986, por lo que respecta al período que concluyó el 1 de agosto de 1987, y del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, por lo que respecta al período posterior:
- al no haber establecido modalidades particulares para la utilización de las cuotas que se le atribuyeron ni haber realizado las inspecciones y demás controles exigidos por los reglamentos comunitarios aplicables;
- al no haber prohibido provisionalmente la pesca de determinadas poblaciones de peces cuando se agotaron las correspondientes cuotas;
- al no haber adoptado (únicamente en 1988) medidas suficientes para evitar declaraciones inexactas relativas a las descargas de caballa, y
- al no haber ejercitado acciones penales o administrativas contra los capitanes de los barcos infractores de los reglamentos, o contra cualquier otra persona responsable de tales infracciones.
2) Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
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