Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Livre circulação de pessoas - Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados-Membros - Direito de entrada dos membros da família - Cônjuge nacional de um país terceiro não dispondo de documentos de identidade ou de visto mas em condições de provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal - Inexistência de razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública - Recusa na fronteira - Inadmissibilidade
(Regulamento n.° 2317/95 do Conselho; Directivas do Conselho 68/360, artigos 3.° e 10.° , e 73/148, artigos 3.° e 8.° )
2. Livre circulação de pessoas - Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados-Membros - Direito de residência dos membros da família - Cônjuge nacional de um país terceiro, em condições de provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal, entrado irregularmente no território - Recusa da autorização de residência e adopção de uma medida de expulsão apenas por esta razão - Inadmissibilidade - Adopção de medidas de ordem pública ou de segurança pública previstas na Directiva 64/221 - Inadmissibilidade
(Directivas do Conselho 64/221, artigo 3.° , 68/360, artigos 4.° e 10.° , e 73/148, artigos 4.° , 6.° e 8.° )
3. Livre circulação de pessoas - Direito de entrada e de permanência dos nacionais dos Estados-Membros - Direito de entrada e de permanência dos membros da família - Cônjuge nacional de um país terceiro entrado regularmente no território - Recusa da autorização de residência e adopção de uma medida de expulsão apenas com fundamento na caducidade do visto - Inadmissibilidade
(Directivas do Conselho 64/221, artigo 3.° , n.° 3, 63/360, artigos 3.° e 4.° , n.° 3, e 73/148.° , artigos 3.° e 6.° )
4. Livre circulação de pessoas - Derrogações - Decisões em matéria de polícia de estrangeiros - Decisão que recusa a concessão de uma primeira autorização de residência - Decisão de expulsão antes da concessão de uma autorização de residência - Procedimento de exame e de parecer perante a autoridade competente - Âmbito de aplicação - Decisões tomadas em relação ao cônjuge estrangeiro de um nacional de um Estado-Membro sem documentos de identidade ou visto - Inclusão
(Directiva 64/221 do Conselho, artigos 1.° , n.° 2, e 9.° )
Sumário
1. O artigo 3.° da Directiva 68/360, o artigo 3.° da Directiva 73/148, bem como o Regulamento n.° 2317/95, conjugados à luz do princípio da proporcionalidade, devem ser interpretados no sentido de que um Estado-Membro não pode recusar a entrada na fronteira de um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que tente entrar no seu território sem dispor de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido ou, eventualmente, de um visto, quando o referido cônjuge puder provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal e não existam elementos susceptíveis de provar que representa um perigo para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública na acepção dos artigos 10.° da Directiva 68/360 e 8.° da Directiva 73/148.
Com efeito, neste caso, vista a importância que o legislador comunitário atribuiu à protecção da vida familiar, a recusa é, de qualquer forma, desproporcionada e, portanto, proibida.
( cf. n.os 61-62, disp. 1 )
2. Os artigos 4.° da Directiva 68/360 e 6.° da Directiva 73/148 devem ser interpretados no sentido de que não autorizam um Estado-Membro a recusar emitir uma autorização de residência e expulsar um cidadão de um país terceiro, que esteja em condições de provar a sua identidade e o seu casamento com um nacional de um Estado-Membro, apenas com o fundamento de que entrou irregularmente no território deste Estado-Membro.
Com efeito, se o direito comunitário não impede que os Estados-Membros estabeleçam uma conexão entre o incumprimento das disposições nacionais relativas ao controlo dos estrangeiros e quaisquer sanções adequadas que forem necessárias para garantir a eficácia dessas disposições, na condição de essas sanções serem proporcionadas, uma decisão de recusa da autorização de residência e uma medida de expulsão fundamentada exclusivamente no facto de o interessado não ter cumprido as formalidades legais relativas ao controlo dos estrangeiros infringem a própria essência do direito de residência e são manifestamente desproporcionadas à gravidade da infracção. Esta razão também não pode, por si mesma, dar lugar à aplicação das medidas de ordem pública e de segurança pública previstas no artigo 3.° da Directiva 64/221.
( cf. n.os 77-80, disp. 2 )
3. Os artigos 3.° e 4.° , n.° 3, da Directiva 68/360, dos artigos 3.° e 6.° da Directiva 73/148 e o artigo 3.° , n.° 3, da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que um Estado-Membro não pode recusar a emissão de uma autorização de residência a um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que entrou regularmente no território deste Estado-Membro, nem expulsá-lo, apenas com fundamento no facto de o seu visto ter caducado antes de solicitar a autorização de residência.
Com efeito, embora os artigos 4.° , n.° 3, da Directiva 68/360 e 6.° da Directiva 73/148 autorizem os Estados-Membros a exigir, para efeitos da emissão de uma autorização de residência, a apresentação do documento ao abrigo do qual o interessado entrou no seu território, não prevêem que esse documento deve ainda ser válido. Além disso, a expulsão do território apenas com fundamento na caducidade do visto constitui uma sanção manifestamente desproporcionada relativamente à gravidade do incumprimento das disposições nacionais relativas ao controlo dos estrangeiros.
( cf. n.os 89-91, disp. 3 )
4. Os artigos 1.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que o cônjuge estrangeiro de um nacional de um Estado-Membro tem o direito de submeter à autoridade competente indicada no referido artigo 9.° , n.° 1, uma decisão de recusa de emissão de uma primeira autorização de residência ou uma decisão de expulsão antes da emissão desse título, incluindo quando não disponha de um documento de identidade ou quando, estando sujeito à obrigação de visto, tenha entrado no território do Estado-Membro sem visto ou nele tenha permanecido depois de expirar o visto.
Com efeito, as disposições do artigo 9.° da directiva impõem, quanto ao seu âmbito de aplicação pessoal, uma interpretação lata, na medida em que a exigência de uma fiscalização jurisdicional de toda e qualquer decisão de uma autoridade nacional constitui um princípio geral que decorre das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros e que teve a sua consagração nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
Por outro lado, excluir o direito ao benefício das garantias processuais mínimas previstas no artigo 9.° da directiva no caso de inexistência de documento de identidade ou de visto, ou no caso de caducidade de um desses documentos, privaria essas garantias do essencial do seu efeito útil.
( cf. n.os 101, 103-104, disp. 4 )
Partes
No processo C-459/99,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234._ CE, pelo Conseil d'État (Bélgica), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)
e
Estado belga,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 1._, n._ 2, 3._, n._ 3, e 9._, n._ 2, da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36), dos artigos 3._ e 4._ da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88), dos artigos 3._ e 6._ da Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132), bem como do Regulamento (CE) n._ 2317/95 do Conselho, de 25 de Setembro de 1995, que determina quais os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros (JO L 234, p. 1),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, N. Colneric, S. von Bahr, presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen e J. N. Cunha Rodrigues (relator), juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação do Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), por I. de Viron, avocat,
- em representação do Estado belga, por E. Matterne e E. Derriks, avocats,
- em representação do Governo austríaco, por A. Längle, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por H. Michard, C. O'Reilly e N. Yerrell, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações do Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), do Estado belga e da Comissão, na audiência de 29 de Maio de 2001,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 13 de Setembro de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 23 de Novembro de 1999, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de Dezembro seguinte, o Conseil d'État colocou, nos termos do artigo 234._ CE, quatro questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 1._, n._ 2, 3._, n._ 3, e 9._, n._ 2, da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36), dos artigos 3._ e 4._ da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88), dos artigos 3._ e 6._ da Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132), bem como do Regulamento (CE) n._ 2317/95 do Conselho, de 25 de Setembro de 1995, que determina quais os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros (JO L 234, p. 1).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe o Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (a seguir «MARX») ao Estado belga a respeito de um pedido de anulação da circular dos ministros do Interior e da Justiça, de 28 de Agosto de 1997, relativa ao processo preliminar de publicações para casamento e aos documentos que devem ser apresentados para obtenção de um visto para celebração de casamento no Reino ou de um visto de reagrupamento familiar com base em casamento celebrado no estrangeiro (Moniteur belge de 1 de Outubro de 1997, p. 25905, a seguir «circular de 28 de Agosto de 1997»).
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
3 O artigo 1._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), dispõe:
«Os nacionais de um Estado-Membro, independentemente do local da sua residência, têm o direito de aceder a uma actividade assalariada e de a exercer no território de outro Estado-Membro, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais deste Estado.»
4 O artigo 10._ do Regulamento n._ 1612/68 precisa:
«1. Têm o direito de se instalar com o trabalhador nacional de um Estado-Membro empregado no território de outro Estado-Membro, seja qual for a sua nacionalidade:
a) O cônjuge e descendentes menores de vinte e um anos ou a cargo;
b) Os ascendentes do trabalhador e os do seu cônjuge que se encontrem a seu cargo.
2. Os Estados-Membros favorecerão a admissão de todos os familiares que não beneficiem do disposto no n._ 1, desde que estes se encontrem a cargo ou vivam, no país de origem, sob o mesmo tecto que o referido trabalhador.
3. Para efeitos do disposto nos n.os 1 e 2, o trabalhador deve ter um alojamento para a sua família, considerado normal para os trabalhadores nacionais na região onde está empregado, sem que esta disposição possa originar discriminação entre os trabalhadores nacionais e os trabalhadores provenientes de outros Estados-Membros.»
5 Nos termos do artigo 1._ da Directiva 68/360, os Estados-Membros suprimirão, nas condições previstas nesta directiva, as restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos referidos Estados e seus familiares aos quais se aplica o Regulamento n._ 1612/68.
6 O artigo 3._ da Directiva 68/360 dispõe:
«1. Os Estados-Membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo artigo 1._ mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.
2. Não pode ser exigido qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente, excepto aos familiares que não possuam a nacionalidade de um dos Estados-Membros. Os Estados-Membros concederão a estas pessoas todas as facilidades para a obtenção dos vistos necessários.»
7 O artigo 4._, n._ 1, da Directiva 68/360 dispõe que os Estados-Membros reconhecerão o direito de permanência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1._ que possam apresentar os documentos referidos no artigo 4._, n._ 3.
8 Nos termos do artigo 4._, n._ 3, segundo travessão, da mesma directiva, esses documentos são, para os membros da família de um trabalhador:
«c) O documento ao abrigo do qual entraram no seu território;
d) Um documento emitido pela autoridade competente do Estado de origem ou de proveniência provando o seu vínculo de parentesco;
e) Nos casos previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1612/68, um documento emitido pela autoridade competente do Estado de origem ou de proveniência atestando que estão a cargo do trabalhador ou que vivem, nesse país, sob o mesmo tecto desse trabalhador.»
9 O artigo 10._ da Directiva 68/360 dispõe:
«Os Estados-Membros só podem derrogar disposições da presente directiva por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.»
10 Nos termos do artigo 1._, n._ 1, da Directiva 73/148:
«Os Estados-Membros suprimirão, nas condições previstas na presente directiva, as restrições à deslocação e à permanência:
a) Dos nacionais de um Estado-Membro estabelecidos ou que desejem estabelecer-se em outro Estado-Membro para nele exercerem uma actividade não assalariada, ou nele desejem efectuar uma prestação de serviços;
b) Dos nacionais dos Estados-Membros que desejem deslocar-se a outro Estado-Membro na qualidade de destinatários de uma prestação de serviços;
c) Do cônjuge e filhos com menos de 21 anos destes nacionais, independentemente da sua nacionalidade;
d) Dos ascendentes e descendentes destes nacionais e dos respectivos cônjuges que estejam a seu cargo, independentemente da sua nacionalidade.»
11 O artigo 3._ da Directiva 73/148 repete, no essencial, o conteúdo do artigo 3._ da Directiva 68/360.
12 O artigo 4._, n._ 1, da Directiva 73/148 dispõe:
«Os Estados-Membros reconhecem o direito de residência permanente aos nacionais dos outros Estados-Membros que se estabeleçam no seu território para nele exercerem uma actividade não assalariada quando, por força do Tratado, tiverem sido suprimidas as restrições relativas a essa actividade.
O direito de residência é comprovado pela emissão de um documento denominado `Cartão de Residência de Nacional de um Estado-Membro das Comunidades Europeias'. Este documento é válido durante, pelo menos, cinco anos a partir da data da emissão e é automaticamente renovável.
[...]»
13 O artigo 6._ da Directiva 73/148 prevê:
«Para a emissão do cartão e da autorização de residência, o Estado-Membro apenas pode exigir ao requerente:
a) A apresentação do documento ao abrigo do qual entrou no seu território;
b) A prova de que é abrangido por uma das categorias referidas nos artigos 1._ e 4._»
14 O artigo 8._ da Directiva 73/148 repete, no essencial, o conteúdo do artigo 10._ da Directiva 68/360.
15 Nos termos do artigo 1._ da Directiva 64/221:
«1. As disposições da presente directiva aplicam-se aos nacionais de um Estado-Membro que se dirijam para outro Estado-Membro da Comunidade ou que neste permaneçam, quer para exercerem uma actividade assalariada ou não assalariada, quer na qualidade de destinatários de serviços.
2. Estas disposições aplicam-se igualmente ao cônjuge e aos membros da família que preencham as condições dos regulamentos e directivas adoptados nesta matéria em execução do Tratado.»
16 O artigo 2._ da Directiva 64/221 dispõe:
«1. A presente directiva refere-se às disposições relativas à entrada no território, à emissão ou renovação da autorização de residência ou à expulsão do território, adoptadas pelos Estados-Membros por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
2. Estas razões não podem ser invocadas com fins económicos.»
17 O artigo 3._ da Directiva 64/221 precisa:
«1. As medidas de ordem pública ou de segurança pública devem fundamentar-se, exclusivamente, no comportamento pessoal do indivíduo em causa.
2. A mera existência de condenações penais não pode, por si só, servir de fundamento à aplicação de tais medidas.
3. A caducidade do documento de identidade, que permitiu a entrada no país de acolhimento e que instruiu a emissão da autorização de residência, não pode justificar a expulsão do território.
4. O Estado que emitiu o documento de identidade receberá no seu território, sem formalidades, o titular deste documento, ainda que este tenha caducado ou a nacionalidade do titular seja contestada.»
18 Nos termos do artigo 8._ da Directiva 64/221:
«O interessado deve poder recorrer da decisão que recuse a entrada, a emissão ou a renovação da autorização de residência, bem como da decisão de expulsão do território, utilizando, para o efeito, os recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos.»
19 Nos termos do artigo 9._ da Directiva 64/221:
«1. Não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou, se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão, ou, quando não tem efeito suspensivo, a decisão da autoridade administrativa que recuse a renovação da autorização de residência ou que determine a expulsão do titular de uma autorização de residência, salvo por motivo de urgência, só será proferida após a obtenção do parecer prévio de uma autoridade competente do país de acolhimento, perante o qual o interessado deve poder deduzir os seus meios de defesa e fazer-se assistir ou representar nos termos previstos na legislação nacional.
Esta autoridade deve ser diferente da que for competente para proferir a decisão de recusa de renovação da autorização de residência ou de expulsão.
2. As decisões de recusa de emissão da primeira autorização de residência, bem como as decisões de expulsão proferidas antes da emissão da referida autorização, serão submetidas, a pedido do interessado, à apreciação da autoridade competente para emitir o parecer prévio previsto no n._ 1. O interessado será, então, autorizado a apresentar pessoalmente os seus meios de defesa, salvo quando a isso se oponham os interesses da segurança nacional.»
20 O Regulamento n._ 2317/95 foi anulado pelo acórdão de 10 de Junho de 1997, Parlamento/Conselho (C-392/95, Colect., p. I-3213). Todavia, o Tribunal de Justiça decidiu que os efeitos do regulamento anulado seriam mantidos até que o Conselho da União Europeia adoptasse uma nova regulamentação na matéria.
21 Nos termos do artigo 5._ do Regulamento n._ 2317/95:
«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por `visto' uma autorização emitida ou uma decisão tomada por um Estado-Membro, exigida para entrar no seu território tendo em vista:
- permanecer nesse Estado-Membro ou em diversos Estados-Membros durante três meses, no máximo;
- transitar pelo território desse Estado-Membro ou de diversos Estados-Membros, com exclusão da zona internacional dos aeroportos e das transferências entre aeroportos de um Estado-Membro.»
22 Em 12 de Março de 1999, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n._ 574/1999, que determina os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros (JO L 72, p. 2). Este regulamento foi substituído pelo Regulamento (CE) n._ 539/2001 do Conselho, de 15 de Março de 2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação (JO L 81, p. 1).
A regulamentação nacional
23 A lei relativa à entrada no território, à residência, ao estabelecimento e à expulsão de estrangeiros, de 15 de Dezembro de 1980 (Moniteur belge de 31 de Dezembro de 1980), alterada pela Lei de 15 de Julho de 1996 (Moniteur belge de 12 de Outubro de 1996, a seguir «Lei de 15 de Dezembro de 1980»), dispõe, no artigo 2._, primeiro parágrafo:
«É autorizado a entrar no Reino, o estrangeiro portador:
[...]
2_ de um passaporte válido ou de um título de viagem que o substitua, no qual tenha sido aposto um visto ou uma autorização que o substitua, válido para a Bélgica, emitido por um representante diplomático ou consular belga ou pelo representante de um Estado parte numa convenção internacional relativa à passagem das fronteiras externas, que vincule a Bélgica.»
24 O artigo 3._, primeiro parágrafo, 2_, da mesma lei permite às «autoridades encarregadas do controlo das fronteiras» impedir a entrada a um estrangeiro que «tente entrar no Reino sem ser portador dos documentos exigidos pelo artigo 2._»
25 O artigo 7._, primeiro parágrafo, 1_ e 2_, da referida lei permite ao ministro competente ou ao seu delegado dar a ordem de expulsão do território antes de uma determinada data a um estrangeiro que não esteja autorizado a permanecer por mais de três meses ou a estabelecer-se no Reino:
«1_ se permanecer no Reino sem ser portador dos documentos exigidos pelo artigo 2._;
2_ se permanecer no Reino para além do prazo fixado nos termos do artigo 6._ ou não provar que esse prazo não foi ultrapassado».
26 Nos termos do artigo 40._, n.os 2 a 6, da Lei de 15 de Dezembro de 1980:
«2. Para efeitos da presente lei, entende-se por estrangeiro C.E. qualquer nacional de um Estado-Membro das Comunidades Europeias que resida ou que entre no território e que:
1_ aí exerça ou pretenda exercer uma actividade assalariada ou não assalariada;
2_ ou aí beneficie ou pretenda beneficiar de uma prestação de serviços;
3_ ou aí beneficie ou pretenda beneficiar do direito de estada;
4_ ou aí beneficie ou pretenda beneficiar do direito de residência depois de ter cessado uma actividade profissional exercida na Comunidade;
5_ ou aí frequente ou pretenda frequentar, a título principal, uma formação profissional autorizada num estabelecimento de ensino;
6_ ou não faça parte de nenhuma das categorias referidas nos artigos 1._ a 5._
3. Salvo disposição em contrário da presente lei, são equiparados ao estrangeiro C.E. referido no [n._] 2, 1_, 2_ e 3_, independentemente da sua nacionalidade, as pessoas a seguir mencionadas, na condição de que venham instalar-se ou se instalam com ele:
1_ o seu cônjuge;
[...]
4. Salvo disposição em contrário da presente lei, são equiparados ao estrangeiro C.E. referido no [n._] 2, 4_ e 6_, independentemente da sua nacionalidade, as pessoas a seguir mencionadas, na condição de que venham instalar-se ou se instalem com ele:
1_ o seu cônjuge;
[...]
5. Salvo disposição em contrário da presente lei, são equiparadas ao estrangeiros C.E. referido no [n._] 2, 5_, independentemente da sua nacionalidade, o seu cônjuge e os seus filhos ou os filhos do seu cônjuge que estejam a seu cargo, na condição de que venham instalar-se ou se instalem com ele.
6. São igualmente equiparados ao estrangeiro C.E. o cônjuge de um belga, que venha instalar-se ou se instale com ele, bem como os seus descendentes a cargo com menos de 21 anos, os seus ascendentes a seu cargo e o cônjuge desses descendentes ou desses ascendentes, que venham instalar-se ou se instalam com eles.»
27 O artigo 41._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980 dispõe:
«O direito de entrar no Reino é reconhecido ao estrangeiro C.E. mediante a apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte nacional válido.
O cônjuge e os membros da sua família referidos no artigo 40._, que não possuam a nacionalidade de um Estado-Membro das Comunidades Europeias, devem ser possuidores do documento exigido nos termos do artigo 2._
O titular de um documento emitido pelas autoridades belgas e que permitiu a entrada e a residência num Estado-Membro das Comunidades será aceite sem formalidades no território belga mesmo que a sua nacionalidade seja contestada ou esse documento esteja caducado.»
28 O artigo 42._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980 prevê:
«O direito de residência é reconhecido aos estrangeiro C.E. nas condições e durante o período determinado pelo Rei, em conformidade com os regulamentos e directivas das Comunidades Europeias.
Esse direito de residência é reconhecido por um documento emitido nos casos e segundo as modalidades determinados pelo Rei, em conformidade com os referidos regulamentos e directivas.
A decisão relativa à emissão da autorização de residência será tomada o mais rapidamente possível e o mais tardar nos seis meses após o pedido.»
29 O artigo 43._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980 precisa:
«A entrada e a residência só podem ser recusadas aos estrangeiros C.E. por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública e nos limites a seguir indicados:
[...]
3_ a caducidade do documento que permitiu a entrada e a residência no território belga não pode por si só justificar a expulsão do território;
[...]»
30 Nos termos do artigo 44._, primeiro parágrafo, 1_, da Lei de 15 de Dezembro de 1980:
«Podem dar origem ao pedido de revisão previsto no artigo 64._:
1_ qualquer recusa de emissão de uma autorização de residência a um estrangeiro C.E. a quem tenha sido concedido o direito de residência em conformidade com o artigo 42._, bem como qualquer decisão de expulsão do território antes da emissão desse documento».
31 Nos termos do artigo 64._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980:
«Além das decisões referidas nos artigos 44._ e 44._-A, podem dar origem a um pedido de revisão dirigido ao ministro e organizado em conformidade com as seguintes disposições:
1_ a decisão que recuse nos termos do artigo 11._ reconhecer o direito de residência;
2_ a expulsão;
3_ o indeferimento de um pedido de autorização de estabelecimento;
[...]
7_ a decisão que ordene a um estrangeiro, nos termos do artigo 22._, que abandone ou permaneça afastado de determinados locais ou que resida num determinado local;
8_ a decisão que recuse a autorização de residência a um estrangeiro que deseje estudar na Bélgica.»
32 O artigo 69._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980 dispõe:
«Pode ser interposto recurso de anulação, regulamentado pelo artigo 14._ das leis relativa ao Conseil d'État, coordenadas em 12 de Janeiro de 1973, de uma decisão que recuse o benefício de um direito previsto na presente lei.
A apresentação de um pedido de revisão não impede a interposição directa de um recurso de anulação da decisão cuja revisão é pedida.
Neste caso, a apreciação do recurso de anulação é suspensa até que o ministro decida quanto à admissibilidade do pedido».
33 A circular de 28 de Agosto de 1997 tem a seguinte redacção:
«O objectivo da presente circular é regulamentar alguns problemas relativos ao processo preliminar de publicações para casamento [...] que recentemente deram origem a controvérsia. Além disso, esclarece quanto aos documentos que devem ser apresentados a fim de obter um visto para celebração de um casamento no Reino ou obter um visto de reagrupamento familiar com base num casamento celebrado no estrangeiro.
[...]
4. Apresentação do pedido de residência depois da celebração do casamento.
[...]
Todavia, no que diz respeito à residência, há que recordar que os documentos exigidos para a entrada no Reino devem ser apresentados em apoio do pedido de residência apresentado nos termos do artigo 10._, parágrafo 1_, 1_ ou 4_, ou do artigo 40._, [n.os] 3 a 6, da Lei de 15 de Dezembro de 1980, relativa à entrada no território, à residência, ao estabelecimento e à expulsão dos estrangeiros.
Isto significa concretamente que o estrangeiro deve ser portador de um passaporte nacional válido ou de um título de viagem que o substitua, no qual, sendo caso disso, tenha sido aposto um visto ou uma autorização que o substitua, válido para a Bélgica, emitido por um representante diplomático ou consular belga ou pelo representante de um Estado parte numa convenção internacional relativa à passagem das fronteiras externas, que vincule a Bélgica (artigo 2._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980).
Quando o estrangeiro não apresentar estes documentos de entrada, o pedido de residência é, em princípio, inadmissível.
[...]»
34 A circular do Ministro do Interior, de 12 de Outubro de 1998, relativa ao pedido de residência ou de estabelecimento no Reino apresentado, após a celebração de um casamento, com fundamento nos artigos 10._ ou 40._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980 relativa à entrada no território, à estada, ao estabelecimento e à expulsão dos estrangeiros (Moniteur belge de 6 de Novembro de 1998, p. 36360, a seguir «circular de 12 de Outubro de 1998»), foi adoptada a fim de precisar a regra enunciada no ponto 4 da circular de 28 de Agosto de 1997. Os pontos 1 e 2 da circular de 12 de Outubro de 1998 prevêem:
«1. Continua aplicável a regra geral segundo a qual o pedido de autorização de residência ou de estabelecimento no Reino com fundamento no reagrupamento familiar não será tomada em consideração quando o estrangeiro não for portador de documentos de entrada válidos, quer dizer, um passaporte nacional ou um título de viagem que o substitua, válido, se for caso disso com um visto válido aposto, no momento do pedido.
2. Por derrogação a esta regra geral, o pedido de estabelecimento apresentado nos termos do artigo 40._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980 por um estrangeiro (sujeito à obrigação do visto) casado com um nacional belga ou um nacional de um Estado-Membro do E.E.E., que não apresente um passaporte válido, ou um título de viagem que o substitua, válido, mas com um visto caducado, será todavia tomado em consideração, desde que os documentos relativos ao seu vínculo de parentesco ou de afinidade com o nacional belga ou o nacional de um Estado-Membro do E.E.E. sejam apresentados aquando do pedido de estabelecimento.
[...]»
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
35 Por petição de 28 de Novembro de 1997, o MRAX pediu ao Conseil d'État a anulação da circular de 28 de Agosto de 1997.
36 Sustentou, em apoio do seu recurso, que essa circular, em especial o seu ponto 4, era incompatível com as directivas comunitárias em matéria de deslocação e de residência no interior da Comunidade.
37 Considerando que a solução do litígio pendente nesse órgão jurisdicional necessitava de uma interpretação do direito comunitário, o Conseil d'État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 3._ da Directiva 68/360, de 15 de Outubro de 1968, o artigo 3._ da Directiva 73/148, de 21 de Maio de 1973, bem como o Regulamento n._ 2317/95, de 25 de Setembro de 1995, lidos à luz dos princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da salvaguarda da vida familiar, devem ser interpretados no sentido de que os Estados-Membros podem, na fronteira, recusar a entrada aos estrangeiros cônjuges de cidadãos comunitários sujeitos à formalidade do visto que tentem entrar no território de um Estado-Membro sem serem portadores de um documento de identidade ou de um visto?
2) O artigo 4._ da Directiva 68/360 e o artigo 6._ da Directiva 73/148, lidos à luz dos artigos 3._ das referidas directivas, bem como dos princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da salvaguarda da vida familiar, devem ser interpretados no sentido de que os Estados-Membros podem recusar o título de residência ao cônjuge de um cidadão comunitário que tenha entrado irregularmente no seu território e aplicar-lhe uma medida de afastamento do território?
3) Os artigos 3._ e 4._, n._ 3, da Directiva 68/360, o artigo 3._ da Directiva 73/148 e o artigo 3._, n._ 3, da Directiva 64/221, de 25 de Fevereiro de 1964 implicam que os Estados-Membros não podem nem recusar o título de residência nem afastar do território o cônjuge estrangeiro de um nacional comunitário entrado regularmente no território nacional mas cujo visto já tenha caducado no momento em que solicita a emissão do título de residência?
4) Os artigos 1._ e 9._, n._ 2, da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que os cônjuges estrangeiros de cidadãos comunitários não munidos de documentos de identidade, de visto ou cujo visto tenha expirado têm a faculdade de se dirigir à autoridade competente a que se refere o n._ 1 do artigo 9._ quando solicitam a emissão de um primeiro título de residência ou são objecto de uma medida de afastamento de território antes de possuírem esse título de residência?»
Observação preliminar
38 O Estado belga alega que o legislador nacional equiparou os cônjuges de nacionais belgas aos nacionais dos Estados-Membros, com o objectivo de não serem tratados menos favoravelmente do que o cônjuge ou membros da família de um nacional de outro Estado-Membro. Todavia, segundo o Estado belga, o Tribunal de Justiça não é competente quando está em causa a situação de um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional belga.
39 A este respeito, há que recordar que a regulamentação comunitária relativa à livre circulação dos trabalhadores, à livre prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento não é aplicável a situações que não apresentem qualquer elemento de conexão com uma das situações previstas pelo direito comunitário. Por conseguinte, a referida regulamentação não pode ser aplicada à situação de pessoas que nunca exerceram essas liberdades (v., nomeadamente, acórdãos de 16 de Dezembro de 1992, Koua Poirrez, C-206/91, Colect., p. I-6685, n.os 10 a 12, e de 11 de Julho de 2002, Carpenter, C-60/00, ainda não publicado na Colectânea, n._ 28).
40 É a luz destas considerações que há que responder às questões prejudiciais pelas quais o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se sobre o alcance de várias disposições das Directivas 64/221, 68/360 e 73/148, bem como do Regulamento n._ 2317/95 relativamente aos nacionais de países terceiros, cônjuges de nacionais de Estados-Membros.
Quanto à primeira questão Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
41 O MRAX alega que a recusa de entrada na fronteira de um Estado-Membro de um nacional de um país terceiro, casado com um nacional de um Estado-Membro, porque não dispõe de um visto emitido por esse Estado-Membro, constitui uma violação dos artigos 3._ da Directiva 68/360, e 3._ da Directiva 73/148, do Regulamento n._ 2317/95, bem como do artigo 8._, n._ 2, da Convenção Europeia de Salvaguarda e Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «convenção»).
42 Além disso, o MRAX considera que, relativamente aos nacionais de países terceiros, cônjuges de nacionais de Estados-Membros, a apreciação das condições de obtenção do visto deveria ocorrer na Bélgica e não no seu país de origem.
43 Quanto à exigência de um documento de identidade, o Estado belga sustenta que compete aos Estados-Membros verificar se os nacionais de países terceiros que desejam entrar no seu território ou, já tendo nele entrado, que reivindicam o direito de residência, podem ou não invocar o direito comunitário. A obrigação de apresentar um passaporte válido à entrada no território de um Estado-Membro seria assim justificada pela necessidade de um nacional de um país terceiro provar a sua identidade e o seu vínculo familiar com um nacional de um Estado-Membro.
44 Quanto à exigência de visto, o Estado belga alega que a obrigação de solicitar um visto antes da entrada no território de um Estado-Membro dá aos Estados-Membros a possibilidade de verificarem simultaneamente se o nacional de um país terceiro que deseja entrar no seu território na qualidade de cônjuge de um nacional de um Estado-Membro preenche as condições exigidas e não é abrangido pela categoria de pessoas a quem pode ser recusada a entrada por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública nos termos da Directiva 64/221. Assim, os artigos 3._ da Directiva 68/360 e 3._ da Directiva 73/148, que autorizam os Estados-Membros a exigirem um visto aos nacionais de países terceiros, membros da família de um nacional do Estado-Membro, deveriam ser interpretados no sentido de que, na falta de visto, os Estados-Membros podem recusar a entrada a essas pessoas na fronteira. A interpretação contrária esvaziaria essas disposições de qualquer efeito útil.
45 O Estado belga acrescenta que muitos dos elementos relativos ao nacional de um país terceiro só podem ser clarificados pelas autoridades diplomáticas belgas no país de origem dessa pessoa. Por esta razão, seria preferível emitir o visto no país terceiro em vez de ser emitido na fronteira belga.
46 O Governo austríaco considera que a obrigação de os nacionais de países terceiros, cônjuges de nacionais de Estados-Membros, obterem um visto não é constitutiva de uma discriminação na medida em que o direito belga e o direito comunitário prevêem essa obrigação.
47 Ao invés, permitir aos nacionais de países terceiros que não cumpriram a obrigação de visto à entrada no território belga violaria o princípio da igualdade em detrimento dos nacionais de países terceiros que cumpriram essa obrigação. Todavia, segundo o Governo austríaco, à luz dos princípios da livre circulação de pessoas e da proporcionalidade, um Estado-Membro é autorizado a prever excepções à obrigação geral de visto em situações excepcionais, como prevê, nomeadamente, o artigo 4._ do Regulamento n._ 574/1999.
48 A Comissão sublinha a situação especial do nacional de um país terceiro, membro da família de um nacional de um Estado-Membro, relativamente aos outros nacionais de países terceiros que chegam à fronteira externa da Comunidade. Essa pessoa efectivamente retira do direito comunitário o direito de se instalar na Comunidade com um nacional de um Estado-Membro.
49 Segundo a Comissão, a entrada num Estado-Membro pode ser recusada a um nacional de um Estado-Membro se este não puder provar a sua nacionalidade. Assim, o mesmo raciocínio deveria aplicar-se a um nacional de um país terceiro que não está em situação de provar o seu vínculo familiar com um nacional de um Estado-Membro.
50 Ao invés, se o nacional de um país terceiro puder fazer prova desse vínculo familiar e, portanto, dos direitos que obtém da ordem jurídica comunitária, a inexistência de visto não deve afectar esses direitos e não pode de modo algum justificar uma medida de recusa de entrada na fronteira. Essa medida constitui efectivamente a negação dos referidos direitos e revela-se desproporcionada.
51 A Comissão considera que, em presença de uma pessoa que demonstre um vínculo familiar com um trabalhador migrante comunitário, o visto apenas tem um carácter formal e deve ser emitido de modo quase automático pelo Estado-Membro pelo qual essa pessoa entra na Comunidade. O direito do interessado a entrar na Comunidade não é de modo algum fundamentado no visto, mas decorre, por força do direito comunitário, apenas do vínculo familiar.
52 A Comissão acrescenta que a emissão dos vistos pelos consulados de um Estado-Membro situados nos países de origem dos nacionais de países terceiros é apenas uma medida de organização não susceptível de impedir o exercício dos direitos que decorrem da ordem jurídica comunitária.
Resposta do Tribunal de Justiça
53 Antes do mais, convém recordar que resulta nomeadamente dos regulamentos e directivas do Conselho relativos à livre circulação dos trabalhadores assalariados e não assalariados no interior da Comunidade que o legislador comunitário reconheceu a importância de assegurar a protecção da vida familiar dos nacionais dos Estados-Membros, a fim de eliminar os obstáculos ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado (acórdão Carpenter, já referido, n._ 38).
54 Assim, os artigos 10._ do Regulamento n._ 1612/68, 1._ da Directiva 68/360 e 1._ da Directiva 73/148 tornam extensiva, em termos idênticos, a aplicação do direito comunitário em matéria de entrada e de residência no território dos Estados-Membros aos cônjuges dos nacionais de Estados-Membros sujeitos a essas disposições (acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colect., p. 221, n._ 13).
55 Além disso, em conformidade com os artigos 3._, n._ 1, da Directiva 68/360 e 3._, n._ 1, da Directiva 73/148, que estão redigidos em termos idênticos, os Estados-Membros admitem no seu território os nacionais dos Estados-Membros e os membros da sua família abrangidos pelas referidas directivas mediante a simples apresentação do bilhete de identidade ou passaporte válidos.
56 No entanto, nos termos dos artigos 3._, n._ 2, da Directiva 68/360 e 3._, n._ 2, da Directiva 73/148, quando um nacional de um Estado-Membro se desloca no interior da Comunidade para aí exercer os direitos que lhe são conferidos pelo Tratado e pelas referidas directivas, os Estados-Membros podem impor um visto de entrada ou uma obrigação equivalente aos membros da sua família que não possuam a nacionalidade de um dos Estados-Membros. A lista dos países terceiros cujos nacionais devem estar munidos de um visto aquando da passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros foi fixada pelo Regulamento n._ 2317/95, substituído pelo Regulamento n._ 574/1999, depois também substituído pelo Regulamento n._ 539/2001.
57 Não especificando a regulamentação comunitária as medidas que um Estado-Membro pode adoptar no caso de um cidadão de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, pretender entrar no território comunitário sem estar na posse de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos ou, eventualmente, de um visto, não está excluída a recusa de entrada (v., nomeadamente, neste sentido, quanto aos artigos 3._, n._ 1, da Directiva 68/360 e 3._, n._ 1, da Directiva 73/148, acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C-68/89, Colect., p. I-2637, n._ 11).
58 Com efeito, na falta de bilhete de identidade ou de passaporte válidos, documentos que visam permitir a prova da identidade e da nacionalidade do seu titular (v. neste sentido, nomeadamente, acórdão de 5 de Março de 1991, Giagounidis, C-376/89, Colect., p. I-1069, n.os 14 e 15), o interessado não pode, em princípio, provar validamente a sua identidade e, portanto, os seus vínculos familiares.
59 Por outro lado, embora, como sublinha justificadamente a Comissão, o direito de entrar no território dos Estados-Membros do nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, decorra, em conformidade com o direito comunitário, apenas do vínculo familiar, também é um facto que, segundo os próprios termos dos artigos 3._, n._ 2, da Directiva 68/360 e 3._, n._ 2, da Directiva 73/148, o exercício desse direito pode ser sujeito à posse de visto. Aliás, o artigo 5._ do Regulamento n._ 2317/95 define o visto como uma autorização emitida por um Estado-Membro ou uma decisão tomada pelo Estado-Membro, exigida «para entrar» no seu território.
60 No entanto, os artigos 3._, n._ 2, da Directiva 68/360 e 3._, n._ 2, da Directiva 73/148 precisam que «[o]s Estados-Membros concedem a estas pessoas todas as facilidades para a obtenção dos vistos necessários». Isto significa que, sob pena de não se ter em consideração o efeito pleno das referidas disposições das Directivas 68/360 e 73/148, a emissão do visto deve ocorrer o mais brevemente possível e, se possível, nos locais de entrada no território nacional.
61 Vista a importância que o legislador comunitário atribuiu à protecção da vida familiar (v. n._ 53 do presente acórdão), a recusa é, de qualquer forma, desproporcionada e, portanto, proibida se o nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, estiver em condições de provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal e se não existirem elementos susceptíveis de provar que representa um perigo para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública na acepção dos artigos 10._ da Directiva 68/360 e 8._ da Directiva 73/148.
62 Assim, há que responder à primeira questão prejudicial que os artigos 3._ da Directiva 68/360, e 3._ da Directiva 73/148, bem como o Regulamento n._ 2317/95, conjugados à luz do princípio da proporcionalidade, devem ser interpretados no sentido de que um Estado-Membro não pode recusar a entrada na fronteira de um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que tente entrar no seu território sem dispor de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos ou, eventualmente, de um visto, quando o referido cônjuge puder provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal e não existam elementos susceptíveis de provar que representa um perigo para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública na acepção dos artigos 10._ da Directiva 68/360 e 8._ da Directiva 73/148.
Quanto à segunda questão
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
63 O MRAX observa que o nacional de um país terceiro que casou na Bélgica quando aí residia ilegalmente, para invocar o direito à residência, tem que regressar obrigatoriamente ao seu país de origem a fim de obter um visto. Todavia, o Estado belga aceita por vezes, através de uma decisão discricionária, regularizar a residência de cônjuges de nacionais de Estados-Membros.
64 Assim, segundo o MRAX, a prática administrativa do Estado belga não dá qualquer segurança jurídica aos cônjuges de nacionais de Estados-Membros e pode ser entendida como discriminatória.
65 O MRAX alega que o Tribunal de Justiça nunca se pronunciou sobre a sanção que deve ser aplicada ao nacional de um país terceiro que entrou irregularmente no território de um Estado-Membro, mas que, todavia, decidiu que um nacional de um Estado-Membro que não está na posse do documento exigido (passaporte) para poder residir no território de outro Estado-Membro não pode ser objecto de qualquer medida de expulsão podendo, porém, ser condenado no pagamento de uma multa (v. acórdão de 14 de Julho de 1977, Sagulo e o., 8/77, Colect., p. 517). O MRAX pergunta se as medidas que podem ser adoptadas contra um nacional de um Estado-Membro não deveriam ser transpostas para o cônjuge desse nacional e se as infracções à entrada e à residência no território do Estado-Membro não poderiam ser punidas por coima ou por multa, sanção que seria mais adaptada aos princípios da livre circulação e do direito ao respeito da vida privada.
66 O Estado belga alega que os artigos 4._ da Directiva 68/360 e 6._ da Directiva 73/148 devem ser interpretados no sentido de que permitem aos Estados-Membros recusar uma autorização de residência ao nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que entrou irregularmente no seu território e adoptar contra ele uma medida de expulsão. Decidir de outra forma equivaleria a esvaziar do seu sentido e privar de todo o efeito útil as disposições dos artigos 3._ da Directiva 68/360 e 3._ da Directiva 73/148.
67 O Estado belga sustenta que, numa situação como a preconizada na segunda questão prejudicial, uma medida de expulsão não pode ser considerada desproporcionada, tendo em conta os interesses em presença, isto é, por um lado, as exigências da ordem pública e, por outro, as do respeito da vida privada e familiar. Em sua opinião, o atentado à vida familiar seria extremamente limitado se o nacional do país terceiro fosse expulso ou convidado a abandonar o território: efectivamente, a separação dos cônjuges seria de curta duração se a pessoa em causa estivesse em situação de provar que pode invocar o benefício das disposições do direito comunitário uma vez que, nesse caso, deveria poder-lhe ser concedido um visto num breve prazo.
68 O Governo austríaco alega que, embora o direito primário e o direito derivado prevejam que os Estados-Membros podem pôr termo à residência no seu território de nacionais de outros Estados-Membros quando as condições de prorrogação da residência não estão ou deixaram de ser cumpridas, o Estado-Membro deve poder a fortiori expulsar um nacional de um país terceiro, membro da família de um nacional de um Estado-Membro (v. artigos 10._ da Directiva 68/360 e 8._ da Directiva 73/148).
69 A Comissão sustenta que, se, no momento da apresentação do pedido de autorização de residência, em conformidade com o artigo 4._, n._ 1, da Directiva 68/360, o nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, apresentar a prova desse vínculo familiar, não lhe deve ser recusada uma autorização de residência apenas pela simples razão de ter entrado irregularmente no Estado-Membro em causa.
70 A Comissão recorda a este respeito que, no acórdão Royer, já referido, o Tribunal declarou que a simples omissão, pelo nacional de um Estado-Membro, das formalidades relativas à entrada, à deslocação e à residência dos estrangeiros não é susceptível de constituir, em si mesma, um comportamento que ameaça a ordem pública e a segurança pública e não pode, assim, por si só, justificar uma medida de expulsão nem uma detenção preventiva tendo em vista tal medida. Segundo a Comissão, nada impede que esta jurisprudência seja aplicável por analogia ao nacional de um país terceiro, abrangido pelo direito comunitário em razão do seu vínculo familiar com um trabalhador migrante comunitário.
71 A Comissão alega que, por força da Directiva 64/221, a recusa de autorização de residência ou a expulsão do território só podem ser decididas por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública e devem ser fundamentadas exclusivamente no comportamento pessoal do indivíduo em causa. Ora, a entrada irregular no território do Estado-Membro não pode sistematicamente constituir um atentado à ordem pública que coloca em causa o próprio direito de residência.
72 A Comissão acrescenta que, no acórdão de 7 de Julho de 1976, Watson e Belmann (118/75, Colect., p. 465), o Tribunal de Justiça precisou a sua posição quanto às sanções que os Estados-Membros podem aplicar no caso de não cumprimento de determinadas formalidades previstas pela regulamentação comunitária. Tendo em conta esta jurisprudência, os Estados-Membros podem prever sanções proporcionadas em caso de entrada irregular no seu território, tal como uma multa (acórdão Sagulo e o., já referido, n._ 6). A aplicação dessas sanções não deve, todavia, afectar a emissão da autorização de residência.
Resposta do Tribunal de Justiça
73 A segunda questão deve ser interpretada como visando a situação de um nacional de um país terceiro que, tendo entrado irregularmente no território de um Estado-Membro, está em condições de provar a sua identidade e o seu casamento com um nacional de um Estado-Membro abrangido pelas disposições das Directivas 68/360 e 73/148.
74 A emissão de uma autorização de residência para um nacional de um Estado-Membro deve, como o Tribunal de Justiça afirmou várias vezes (v., nomeadamente, acórdão de 5 de Fevereiro de 1991, Roux, C-363/89, Colect., p. I-273, n._ 12), ser considerada não como um acto constitutivo de direitos, mas como um acto destinado a comprovar, por parte de um Estado-Membro, a situação individual de um nacional de um outro Estado-Membro relativamente às disposições do direito comunitário. Impõe-se a mesma verificação no respeitante ao nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, cujo direito de residência decorre directamente dos artigos 4._ da Directiva 68/360 e 4._ da Directiva 73/148, independentemente da emissão de uma autorização de residência pela autoridade competente de um Estado-Membro.
75 As condições que regem a emissão da autorização de residência são regulamentadas, no respeitante aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família, pela Directiva 68/360 e, no respeitante aos trabalhadores independentes e aos membros da sua família, pela Directiva 73/148.
76 A este respeito, resulta dos artigos 4._, n._ 3, da Directiva 68/360 e 6._ da Directiva 73/148 que os Estados-Membros podem sujeitar a emissão da autorização de residência à apresentação do documento ao abrigo do qual o interessado entrou no seu território (v. acórdão Roux, já referido, n.os 14 e 15).
77 Por outro lado, há que recordar que o direito comunitário não impede que os Estados-Membros estabeleçam uma conexão entre o incumprimento das disposições nacionais relativas ao controlo dos estrangeiros e quaisquer sanções adequadas que forem necessárias para garantir a eficácia dessas disposições (acórdão Royer, já referido, n._ 42), na condição de essas sanções serem proporcionadas (v., nomeadamente, acórdão de 3 de Julho de 1980, Pieck, 157/79, Recueil, p. 2171, n._ 19).
78 Ao invés, uma decisão de recusa de autorização de residência e, por maioria de razão, uma medida de expulsão fundamentada exclusivamente no facto de o interessado não ter cumprido as formalidades legais relativas ao controlo dos estrangeiros, infringem a própria essência do direito de residência directamente conferido pelo direito comunitário e são manifestamente desproporcionadas à gravidade da infracção (v., por analogia, nomeadamente, acórdão Royer, n._ 40).
79 É certo que os artigos 10._ da Directiva 68/360 e 8._ da Directiva 73/148 não excluem que um Estado-Membro possa derrogar as referidas directivas por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, enquanto o artigo 3._, n._ 1, da Directiva 64/221 estabelece que as medidas de ordem pública ou de segurança pública devem fundamentar-se exclusivamente no comportamento pessoal do indivíduo em causa. Todavia, o facto de não ter cumprido as formalidades legais relativas ao acesso, à deslocação e à residência dos estrangeiros não pode, por si mesmo, dar lugar à aplicação das medidas previstas no artigo 3._ da Directiva 64/221 (acórdão Royer, já referido, n.os 47 e 48).
80 Assim, há que responder à segunda questão prejudicial que os artigos 4._ da Directiva 68/360 e 6._ da Directiva 73/148 devem ser interpretados no sentido de que não autorizam um Estado-Membro a recusar emitir uma autorização de residência e expulsar um cidadão de um país terceiro, que esteja em condições de provar a sua identidade e o seu casamento com um nacional de um Estado-Membro, apenas com o fundamento de que entrou irregularmente no território do Estado-Membro em questão.
Quanto à terceira questão
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
81 O MRAX alega que o artigo 4._ da Directiva 68/360 não exige que o documento ao abrigo do qual os membros da família do trabalhador comunitário entraram regularmente no território do Estado-Membro seja ainda válido no momento em que pedem a emissão de uma autorização de residência. Assim, o ponto 4 da circular de 28 de Agosto de 1997, nos termos do qual o pedido de residência do cônjuge de um nacional de um Estado-Membro é inadmissível quando for apresentado após a caducidade do documento, viola o direito comunitário.
82 Segundo o Estado belga, resulta do artigo 3._, n._ 3, da Directiva 64/221 que a caducidade do documento de identidade que permitiu a entrada no Estado-Membro de acolhimento e a emissão de uma autorização de residência não pode justificar a expulsão do território. A contrario, quando a referida caducidade ocorre antes do pedido de autorização de residência, o Estado-Membro tem o direito de indeferir esse pedido e expulsar o cidadão de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro. Assim, o documento ao abrigo do qual o referido cônjuge entrou no território do Estado-Membro, referido no artigo 4._, n._ 3, da Directiva 68/360, só pode ser o passaporte com a aposição de um visto ainda válido.
83 O Governo austríaco sustenta que o termo do prazo do visto dentro do Estado-Membro justifica a recusa da emissão de uma autorização de residência.
84 A Comissão considera que há que responder afirmativamente à terceira questão prejudicial. Quando o cônjuge de um nacional de um Estado-Membro demonstre esse vínculo familiar, aplicam-se as Directivas 68/360 e 73/148 e os Estados-Membros têm a obrigação de lhe emitir uma autorização de residência, como resulta da jurisprudência Royer, já referida. A Comissão conclui daqui que a caducidade do visto, ocorrida depois da entrada no território, não permite, em princípio, recusar a emissão de uma autorização de residência. Com efeito, a falta desse elemento formal não é susceptível de pôr em causa a validade do passaporte para efeitos da referida emissão. Esta análise é apoiada pelo artigo 3._, n._ 3, da Directiva 64/221, que demonstra a vontade do legislador comunitário de fazer prevalecer o objecto do pedido da autorização de residência sobre os seus aspectos puramente formais.
85 Além disso, segundo a Comissão, o facto de não apresentar um pedido de autorização de residência antes do termo do prazo do visto não pode, por si só, constituir um comportamento pessoal susceptível de ameaçar a ordem pública e a segurança pública que justificam, enquanto tal, a recusa de emissão de uma autorização de residência ou, a fortiori, a expulsão.
Resposta do Tribunal de Justiça
86 O facto de um nacional de um país terceiro permanecer no território de um Estado-Membro depois do termo do prazo do seu visto constitui uma infracção à regulamentação desse Estado relativa à residência dos estrangeiros.
87 O artigo 3._, n._ 3, da Directiva 64/221, invocado no decurso do processo no Tribunal de Justiça, dispõe que a caducidade do documento de identidade que permitiu a entrada do nacional de um Estado-Membro ou dos membros da sua família no Estado-Membro de acolhimento e a emissão da autorização de residência não pode justificar a expulsão do território.
88 A terceira questão prejudicial visa, todavia, a situação do cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, sujeito à obrigação de visto, que entrou regularmente mas não solicitou a autorização de residência antes do termo do prazo do visto.
89 Há que referir que os artigos 4._, n._ 3, da Directiva 68/360 e 6._ da Directiva 73/148, embora autorizem os Estados-Membros a exigir, para efeitos da emissão de uma autorização de residência, a apresentação do documento ao abrigo do qual o interessado entrou no seu território, não prevêem que esse documento deve ainda ser válido. Portanto, no caso de um nacional de um país terceiro sujeito à obrigação de visto, a emissão de uma autorização de residência a esse nacional não pode ser sujeita à condição de o seu visto ser ainda válido. Tanto mais é assim que, como o Tribunal decidiu nos n.os 22 e 23 do acórdão Giagounidis, já referido, os Estados-Membros são obrigados a reconhecer o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1._ da Directiva 68/360 que apresentem quer um bilhete de identidade, quer um passaporte válido, independentemente do documento ao abrigo do qual entraram no território dos referidos Estados-Membros.
90 Por conseguinte, um Estado-Membro não pode sujeitar a emissão de uma autorização de residência em conformidade com as Directivas 68/360 e 73/148 à apresentação de um visto válido. Além disso, como resulta do n._ 78 do presente acórdão, a expulsão do território apenas com fundamento na caducidade do visto constitui uma sanção manifestamente desproporcionada relativamente à gravidade do incumprimento das disposições nacionais relativas ao controlo dos estrangeiros.
91 Assim, há que responder à terceira questão prejudicial que os artigos 3._ e 4._, n._ 3, da Directiva 68/360, 3._ e 6._ da Directiva 73/148 e 3._, n._ 3, da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que um Estado-Membro não pode recusar a emissão de uma autorização de residência a um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que entrou regularmente no território deste Estado-Membro, nem expulsá-lo, apenas com fundamento no facto de o seu visto ter caducado antes de solicitar a autorização de residência.
Quanto à quarta questão
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
92 O MRAX alega que as disposições dos artigos 8._ e 9._ da Directiva 64/221 foram transpostas para o direito belga pelos artigos 44._ e 64._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980. Todavia, a prática administrativa actual do Estado belga recusa aos nacionais de países terceiros, cônjuges de nacionais de Estados-Membros, que não possuam visto ou cujo visto tenha caducado, o direito de apresentarem um pedido de revisão previsto nos artigos 44._ e 64._ da Lei de 15 de Dezembro de 1980, quando forem objecto de uma decisão de recusa de emissão de uma autorização de residência ou de uma decisão de expulsão. Essas pessoas são unicamente autorizadas a interpor um pedido de suspensão e um recurso de anulação das referidas decisões no Conseil d'État, que se limita a verificar a legalidade da decisão impugnada, sem poder verificar a sua oportunidade relativamente aos factos e às circunstâncias da causa. Deste modo, a prática administrativa belga não respeita as exigências do direito comunitário.
93 Segundo o Estado belga, as disposições dos artigos 8._ e 9._ da Directiva 64/221, que prevêem a possibilidade de um nacional de um país terceiro recorrer à autoridade competente do Estado-Membro indicada no referido artigo 9._, n._ 1, quando pede a emissão de uma primeira autorização de residência ou é objecto de uma medida de expulsão antes da emissão desse documento, não são aplicáveis no caso de o interessado não ter entrado legalmente no território do referido Estado-Membro.
94 Com efeito, o artigo 1._, n._ 2, da Directiva 64/221 limita o seu âmbito de aplicação aos membros da família do nacional de um Estado-Membro que preenchem as condições dos regulamentos e directivas adoptados nessa matéria. Ora, o cônjuge de um nacional de um Estado-Membro que não seja possuidor de um bilhete de identidade ou de visto, ou cujo visto esteja caducado, não cumpre as condições enunciadas nos artigos 3._ e 4._ da Directiva 68/360 e no Regulamento n._ 2317/95.
95 O Governo austríaco considera que uma decisão de expulsão do território não pode ser executada, excepto em caso de absoluta urgência, contra uma pessoa protegida pelo direito comunitário, antes de esta ter tido a possibilidade de esgotar os recursos cuja interposição lhe é garantida pelos artigos 8._ e 9._ da Directiva 64/221 (acórdãos Royer, já referido, e de 22 de Maio de 1980, Santillo, 131/79, Recueil, p. 1585).
96 Todavia, embora a ordem jurídica belga sujeite a entrada e a residência dos nacionais de países terceiros, membros da família de um nacional de um Estado-Membro, à apresentação de um passaporte ou de um bilhete de identidade válidos, bem como de um visto, seria legítimo não reconhecer a um membro da família que entrou irregularmente no território da Bélgica o direito de se dirigir à autoridade competente na acepção do artigo 9._, n._ 1, da Directiva 64/221.
97 Pelo contrário, visto o artigo 3._, n._ 3, da Directiva 64/221, o membro da família deve beneficiar do recurso previsto no artigo 9._ da mesma directiva quando entrou regularmente no território do Estado-Membro mas cujo bilhete de identidade ou passaporte que permitiram a entrada e a emissão da autorização de residência caducaram. Nesse caso, com efeito, a expulsão do território não é justificada.
98 A Comissão sustenta que o artigo 1._, n._ 2, da Directiva 64/221 se aplica aos nacionais de países terceiros que sejam membros da família de um nacional do Estado-Membro, mesmo que não possuam visto ou que este tenha caducado. Desde que o vínculo familiar esteja provado, não há dúvida de que beneficiam dos direitos de recurso previstos no artigo 9._, n._ 2, da Directiva 64/221.
99 Ao invés, não existindo documentos de identidade, a resposta deveria ser a mesma que a proposta para a primeira questão. Com efeito, é necessário que a qualidade de cônjuge de um nacional de um Estado-Membro tenha sido provada para que a protecção do direito comunitário seja aplicável.
Resposta do Tribunal de Justiça
100 Há que observar que o artigo 9._, n._ 2, da Directiva 64/221 tem por objecto assegurar uma garantia processual mínima às pessoas a quem seja recusada uma primeira autorização de residência ou que tenham sido objecto de expulsão antes de qualquer emissão desse documento numa das três hipóteses definidas no n._ 1 do mesmo artigo. No caso de os recursos jurisdicionais dos actos administrativos respeitarem apenas à legalidade da decisão, a intervenção da autoridade competente deve permitir uma apreciação dos factos e das circunstâncias, incluindo da oportunidade da medida em causa, antes de a decisão ser definitivamente adoptada (v., neste sentido, acórdão de 17 de Junho de 1997, Shingara e Radiom, C-65/95 e C-111/95, Colect., p. I-3343, n.os 34 e 37).
101 As disposições do artigo 9._ da Directiva 64/221, que são complementares às relativas ao regime dos recursos jurisdicionais referidos no artigo 8._ da mesma directiva e que são destinadas a colmatar as lacunas desses recursos (v., nomeadamente, acórdão de 5 de Março de 1980, Pecastaing, 98/79, Recueil, p. 691, n.os 15 e 20), impõem, quanto ao seu âmbito de aplicação pessoal, uma interpretação lata. Com efeito, no domínio do direito comunitário, a exigência de uma fiscalização jurisdicional de toda e qualquer decisão de uma autoridade nacional constitui um princípio geral que decorre das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros e que teve a sua consagração nos artigos 6._ e 13._ da convenção (acórdãos de 15 de Outubro de 1987, Heylens e o., 222/86, Colect., p. 4097, n._ 14; de 3 de Dezembro de 1992, Oleificio Borelli/Comissão, C-97/91, Colect., p. I-6313, n._ 14, e de 11 de Janeiro de 2001, Siples, C-226/99, Colect., p. I-277, n._ 17).
102 Assim, contrariamente à tese defendida pelo Estado belga, qualquer cônjuge estrangeiro de um nacional de um Estado-Membro que invoque o facto de reunir as qualidades exigidas para ser abrangido pela protecção concedida pela Directiva 64/221 beneficia das garantias processuais mínimas previstas no artigo 9._ dessa directiva, mesmo que não disponha de documento de identidade ou, estando sujeito à obrigação de visto, tenha entrado no território do Estado-Membro sem visto ou nele tenha permanecido depois de expirar o visto.
103 Por outro lado, excluir o direito ao benefício das referidas garantias processuais no caso de inexistência de documento de identidade ou de visto, ou no caso de caducidade de um desses documentos, privaria essas garantias do essencial do seu efeito útil.
104 Assim, há que responder à quarta questão prejudicial que os artigos 1._, n._ 2, e 9._, n._ 2, da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que o cônjuge estrangeiro de um nacional de um Estado-Membro tem o direito de submeter à autoridade competente indicada no referido artigo 9._, n._ 1, uma decisão de recusa de emissão de uma primeira autorização de residência ou uma decisão de expulsão antes da emissão desse documento, incluindo quando não disponha de documento de identidade ou quando, estando sujeito à obrigação de visto, tenha entrado no território do Estado-Membro sem visto ou nele tenha permanecido depois de expirar o visto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
105 As despesas efectuadas pelo Governo austríaco e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Conseil d'État, por acórdão de 23 de Novembro de 1999, declara:
106 O artigo 3._ da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade, o artigo 3._ da Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, bem como o Regulamento (CE) n._ 2317/95 do Conselho, de 25 de Setembro de 1995, que determina quais os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros, conjugados à luz do princípio da proporcionalidade, devem ser interpretados no sentido de que um Estado-Membro não pode recusar a entrada na fronteira de um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que tente entrar no seu território sem dispor de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido ou, eventualmente, de um visto, quando o referido cônjuge puder provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal e não existam elementos susceptíveis de provar que representa um perigo para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública na acepção dos artigos 10._ da Directiva 68/360 e 8._ da Directiva 73/148.
107 Os artigos 4._ da Directiva 68/360 e 6._ da Directiva 73/148 devem ser interpretados no sentido de que não autorizam um Estado-Membro a recusar emitir uma autorização de residência e expulsar um cidadão de um país terceiro, que esteja em condições de provar a sua identidade e o seu casamento com um nacional de um Estado-Membro, apenas com o fundamento de que entrou irregularmente no território do Estado-Membro em causa.
108 Os artigos 3._ e 4._, n._ 3, da Directiva 68/360, 3._ e 6._ da Directiva 73/148 e 3._, n._ 3, da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, devem ser interpretados no sentido de que um Estado-Membro não pode recusar a emissão de uma autorização de residência a um nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado-Membro, que entrou regularmente no território deste Estado-Membro, nem expulsá-lo, apenas com fundamento no facto de o seu visto ter caducado antes de solicitar a autorização de residência.
109 Os artigos 1._, n._ 2, e 9._, n._ 2, da Directiva 64/221 devem ser interpretados no sentido de que o cônjuge estrangeiro de um nacional de um Estado-Membro tem o direito de submeter à autoridade competente indicada no referido artigo 9._, n._ 1, uma decisão de recusa de emissão de uma primeira autorização de residência ou uma decisão de expulsão antes da emissão desse título, incluindo quando não disponha de um documento de identidade ou quando, estando sujeito à obrigação de visto, tenha entrado no território do Estado-Membro sem visto ou nele tenha permanecido depois de expirar o visto.
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