Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1. Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado Motivi Erronea valutazione dei fatti Irricevibilità Controllo da parte della Corte della valutazione degli elementi di prova Esclusione salvo in caso di snaturamento
(Art. 225, n. 1, CE; Statuto CE della Corte di giustizia, art. 51)
2. Coesione economica e sociale Interventi strutturali Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali Determinazione delle spese sovvenzionabili Margine di discrezionalità della Commissione
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 4253/88, art. 15, n. 2, primo e secondo comma]
Massima
1. A norma degli artt. 225, n. 1, CE e 51 dello Statuto della Corte di giustizia, un'impugnazione può essere fondata soltanto su motivi relativi alla violazione delle regole di diritto. La Corte non è competente ad accertare i fatti. In linea di principio, essa non è neppure competente ad esaminare le prove che il Tribunale ha preso in considerazione a sostegno di tali fatti. Spetta soltanto al Tribunale valutare l'importanza da attribuire agli elementi di prova presentati dinanzi ad esso. Salvo in caso di snaturamento di questi elementi, tale valutazione non costituisce una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte.
( v. punto 59 )
2. Risulta chiaramente dall'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e fra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro, che esso mira a conferire alla Commissione un margine di discrezionalità. Inoltre tale disposizione costituisce un'eccezione alla regola prevista dall'art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 4253/88, in base alla quale una spesa non può essere considerata sovvenzionabile qualora sia stata sostenuta prima della data di ricevimento, da parte della Commissione, della relativa domanda. L'interpretazione restrittiva cui va sottoposta un'eccezione siffatta osta a che il termine «può», di cui all'art. 15, n. 2, secondo comma, del detto regolamento, venga inteso in un senso più ampio dell'attribuzione di una semplice facoltà alla Commissione.
( v. punto 68 )
3. L'amministrazione può revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole viziato da illegittimità, a condizione che non venga violato né il principio della certezza del diritto né quello della tutela del legittimo affidamento. Tale possibilità, riconosciuta allorché il beneficiario dell'atto non ha contribuito all'illegittimità di quest'ultimo, sussiste a maggior ragione nel caso in cui l'illegittimità sia stata provocata dal beneficiario stesso.
( v. punto 90 )
Parti
Nel procedimento C-500/99 P,
Conserve Italia Soc. coop. a rl, già Massalombarda Colombani SpA, con sede in San Lazzaro di Savena, rappresentata dagli avv.ti M. Averani, A. Pisaneschi, P. de Caterini e S. Zunarelli, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
avente ad oggetto il ricorso diretto all'annullamento della sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Terza Sezione) il 12 ottobre 1999 nella causa T-216/96, Conserve Italia/Commissione (Racc. pag. II-3139),
procedimento in cui l'altra parte è:
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. F. Ruggeri Laderchi, in qualità di agente, assistito dall'avv. M. Moretto, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dalla sig.ra F. Macken (relatore), presidente di sezione, e dai sigg. C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris e J. N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: S. Alber
cancelliere: L. Hewlett, amministratore
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 30 maggio 2001, nel corso della quale la Conserve Italia Soc. coop. a rl è stata rappresentata dagli avv.ti P. Manzini e A. Masutti e la Commissione dal sig. L. Visaggio, in qualità di agente, assistito dall'avv. M. Moretto,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 12 luglio 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 22 dicembre 1999, la Conserve Italia Soc. coop. a rl (in prosieguo: la «Conserve Italia») ha proposto, a norma dell'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, un ricorso contro la sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado il 12 ottobre 1999 nella causa T-216/96, Conserve Italia/Commissione (Racc. pag. II-3139; in prosieguo: la «sentenza impugnata»). Con tale sentenza il Tribunale ha respinto il ricorso della Conserve Italia diretto all'annullamento della decisione della Commissione 3 ottobre 1996, C (96) 2760 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), che sopprime il contributo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) accordato alla società Massalombarda Colombani SpA con decisione della Commissione 29 giugno 1990, C(90) 950/356 (in prosieguo: la «decisione di concessione»), nonché all'annullamento, ove occorra, di ogni altro atto della Commissione connesso con tale decisione, segnatamente del documento di lavoro n. VI/1216/86-IT (in prosieguo: il «documento di lavoro»), concernente la determinazione del contributo massimo possibile del FEAOG, sezione «Orientamento», nell'ambito del regolamento (CEE) del Consiglio 15 febbraio 1977, n. 355, relativo ad un'azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 51, pag. 1).
Contesto normativo della controversia
Il regolamento n. 355/77
2 Il regolamento n. 355/77 stabilisce, agli artt. 1, n. 3, e 2, che la Commissione può accordare un contributo per l'azione comune, finanziando tramite il FEAOG, sezione «Orientamento», progetti volti allo sviluppo o alla razionalizzazione del trattamento, della trasformazione o della commercializzazione di determinati prodotti agricoli.
3 L'art. 19, n. 2, del detto regolamento dispone:
«Per tutta la durata dell'intervento del [FEAOG], l'autorità o l'organismo all'uopo designato dallo Stato membro interessato trasmette alla Commissione, a richiesta di quest'ultima, tutti gli elementi giustificativi e tutti i documenti atti ad accertare l'adempimento delle condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per ciascun progetto. (...)
La Commissione (...) può decidere (...) di sospendere, ridurre o sopprimere il contributo del [FEAOG],
qualora un progetto non sia eseguito come previsto,
in caso di mancato adempimento di determinate condizioni prescritte,
(...)
(...)
La Commissione procede al recupero delle somme il cui pagamento non era o non è più giustificato».
Il regolamento (CEE) n. 2515/85
4 Gli allegati del regolamento (CEE) della Commissione 23 luglio 1985, n. 2515, relativo alle domande di contributo del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione «Orientamento», per progetti di miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e dei prodotti della pesca (GU L 243, pag. 1), stabiliscono i dati ed i documenti che le domande di contributo presentate ai sensi del regolamento n. 355/77 debbono contenere.
5 Tali allegati contengono, da un lato, modelli di formulari da compilarsi a cura dei richiedenti il contributo e, dall'altro, note esplicative destinate ad agevolare questi ultimi nell'espletamento delle loro pratiche.
6 Le note esplicative per rubrica di cui all'allegato A del regolamento n. 2515/85 precisano, in relazione al punto 5.3 del modulo che i richiedenti devono compilare, che «i progetti iniziati prima che la domanda sia pervenuta alla Commissione non possono ricevere contributi». Mediante il detto punto 5.3 del modulo, coloro che presentano una domanda di contributo assumono l'impegno di «non dar inizio ai lavori prima del ricevimento della domanda di contributo da parte del FEAOG - orientamento».
Il documento di lavoro
7 Il documento di lavoro è stato elaborato dai servizi del FEAOG nel 1986. Il punto B.1, n. 5, di tale documento esclude interamente dal contributo le azioni o i lavori iniziati prima della presentazione della domanda. Tuttavia, il detto paragrafo prevede deroghe a tale esclusione nei seguenti casi:
«(...)
b) acquisto di macchine, apparecchi e materiale edilizio, compresi strutture metalliche ed elementi prefabbricati (ordinazione e fornitura), a condizione che il montaggio, l'installazione, l'incorporazione e i lavori in loco per quanto concerne il materiale edilizio non siano stati effettuati prima della presentazione della domanda di contributo;
c) spese relative all'acquisto di attrezzature e macchinari oggetto di prova prima della presentazione del progetto;
(...)».
8 Il punto B.1, n. 5, del documento di lavoro precisa che le azioni di cui alla lett. b) sono sovvenzionabili, mentre quelle di cui alla lett. c) non lo sono, ma non rendono il progetto irricevibile.
9 Sono del pari escluse dal contributo, ai sensi del punto B.1, n. 12, del documento di lavoro, «[l]e spese di noleggio di attrezzature e gli investimenti finanziati con un leasing. Ad esempio: spese di noleggio di macchine tetra-pak; progetto parzialmente o totalmente finanziato con un leasing.
Tuttavia, detti investimenti possono essere ammissibili se il contratto di noleggio-acquisto (...) prevede che il beneficiario diventi proprietario dell'attrezzatura noleggiata o dell'azione finanziata nei cinque anni successivi alla data di concessione del contributo. Questo termine è ridotto a quattro anni per i progetti finanziati a decorrere dal 1985».
Il regolamento (CEE) n. 4253/88
10 Il 24 giugno 1988 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 2052/88, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9).
11 Sulla base di tale regolamento, il Consiglio ha adottato, in data 19 dicembre 1988, il regolamento (CEE) n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro (GU L 374, pag. 1). Ai sensi del suo art. 34, tale regolamento è entrato in vigore il 1° gennaio 1989.
12 L'art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 4253/88 dispone quanto segue:
«(...) una spesa non può essere considerata sovvenzionabile con il contributo dei Fondi, se è stata sostenuta prima della data in cui la Commissione ha ricevuto la relativa richiesta».
13 L'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 conferisce tuttavia alla Commissione la facoltà di derogare alla regola suddetta in taluni casi, prevedendo quanto segue:
«Tuttavia, per il cofinanziamento dei progetti e dei regimi d'aiuto una spesa può essere considerata sovvenzionabile con il contributo dei Fondi se è stata sostenuta nei sei mesi che precedono la data in cui la Commissione ha ricevuto la relativa richiesta».
14 La possibilità di deroga prevista dall'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 è stata abrogata, a far data dal 3 agosto 1993, dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082, che modifica il regolamento n. 4253/88 (GU L 193, pag. 20).
15 L'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93 (in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88, come modificato»), è intitolato «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo». Esso dispone:
«1. Se la realizzazione di un'azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso (...).
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l'azione o la misura in questione, se l'esame conferma l'esistenza di un'irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell'azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l'approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. (...)»
Il regolamento (CEE) n. 4256/88
16 Anche il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4256, recante disposizioni d'applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione «Orientamento» (GU L 374, pag. 25), adottato lo stesso giorno del regolamento n. 4253/88, è entrato in vigore il 1° gennaio 1989.
17 L'art. 10, n. 1, del regolamento n. 4256/88 prevede quanto segue:
«Il Consiglio (...) decide entro il 31 dicembre 1989 le modalità e le condizioni del contributo del [FEAOG] alle misure di miglioramento delle condizioni di commercializzazione e trasformazione dei prodotti agricoli (...) in vista della realizzazione degli obiettivi previsti dal regolamento (...) n. 2052/88 ed in funzione delle regole stabilite dal regolamento (...) n. 4253/88.»
18 L'art. 10, n. 2, del regolamento n. 4256/88 stabilisce che il regolamento n. 355/77 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore della decisione del Consiglio di cui all'art. 10, n. 1, di cui sopra. L'art. 10, n. 3, del regolamento n. 4256/88 prevede tuttavia che gli artt. 6-15 e 17-23 del regolamento n. 355/77 restino applicabili ai progetti presentati prima della data di entrata in vigore della summenzionata decisione.
19 Tale decisione del Consiglio è stata adottata il 29 marzo 1990, mediante il regolamento (CEE) n. 866/90, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 91, pag. 1). La data di entrata in vigore di tale regolamento è il 1° gennaio 1990 e concide pertanto con quella di decorrenza dell'abrogazione del regolamento n. 355/77.
Fatti all'origine della controversia
20 Dalla sentenza impugnata risulta quanto segue:
«20 Il 27 ottobre 1988 la Commissione riceveva una domanda di contributo FEAOG presentata dal governo italiano ai sensi del regolamento n. 355/77. Tale domanda era stata presentata dalla Federazione Italiana dei Consorzi Agrari, un gruppo di cooperative agricole che ha gestito la maggior parte del settore agroalimentare italiano fino alla sua liquidazione nel maggio 1991 per conto della Fedital SpA (in prosieguo: la "Fedital"). Il contributo richiesto era volto a sostenere un progetto di sviluppo, razionalizzazione e aggiornamento tecnologico di uno stabilimento Fedital sito nel comune di Massa Lombarda.
(...)
22 In pendenza dell'esame della domanda, il 31 dicembre 1989 la società Fedital vendeva il suo stabilimento di Massa Lombarda alla società Colombani Lusuco SpA, anch'essa controllata dalla Federazione Italiana dei Consorzi Agrari. La ragione sociale della società acquirente è stata quindi modificata in "Massalombarda Colombani SpA" (in prosieguo: la "Massalombarda Colombani"). Il 18 ottobre 1994, quest'ultima società veniva venduta alla Frabi SpA (divenuta successivamente Finconserve SpA), società finanziaria del gruppo Conserve Italia Soc. Coop. arl (...). Quest'ultima è specializzata nella trasformazione, conservazione e commercializzazione di prodotti destinati all'alimentazione, quali frutta e verdura, prodotti agricoli, prodotti della pesca, carni, prodotti precotti e prodotti alimentari in generale.
23 Il 23 marzo 1990 la Commissione domandava alla Fedital di precisare la natura, il costo e le date di inizio e fine dei lavori da finanziare e di indicare se essi fossero iniziati prima della data di ricevimento della domanda da parte della Commissione (27 ottobre 1988). Inoltre, la Commissione richiedeva il bilancio relativo all'esercizio 1988 nonché una copia dei contratti di vendita relativi alle diverse acquisizioni della società.
24 Il 17 aprile 1990 la Massalombarda Colombani rispondeva che i lavori erano iniziati il 31 ottobre 1988 e sarebbero stati ultimati entro il 30 giugno 1990, allegando alla sua risposta le copie dei contratti. Uno di questi contratti, firmato il 22 dicembre 1988, riguardava la vendita di una macchina da imballaggio di marca Tetra Pak.
25 Con decisione 29 giugno 1990 la Commissione accordava alla Massalombarda Colombani un contributo per l'importo di LIT 2 002 932 326, per un investimento complessivo di LIT 8 036 600 000 (...).
26 Con decisione 18 novembre 1991 il governo italiano accordava alla Massalombarda Colombani una sovvenzione di LIT 2 008 000 000 ad integrazione del contributo FEAOG.
27 Il 22 novembre 1991 le autorità italiane provvedevano alla verifica dello stato finale dei lavori e li approvavano, poiché essi corrispondevano essenzialmente alle condizioni dettate dalla concessione del contributo.
28 A seguito di controlli effettuati congiuntamente dalle autorità italiane e dalla Commissione nel marzo 1993 e fra il 26 e il 30 settembre 1994, quest'ultima constatava che taluni acquisti e lavori erano stati effettuati prima della data di ricevimento della domanda di contributo e che, contrariamente a quanto risultava dalla copia di un contratto d'acquisto di una macchina Tetra Pack trasmessa alla Commissione in risposta alla domanda di informazioni del 23 marzo 1990, l'originale indicava che la macchina in oggetto era già stata installata presso lo stabilimento dell'acquirente, in esecuzione di un contratto di affitto, prima della data di ricevimento della domanda. Inoltre, numerose bolle di consegna relative a macchine acquistate nell'ambito del progetto recavano una data anteriore a quella di ricezione della domanda, laddove altre risultavano mancanti.
29 Con fax del 3 novembre 1994 indirizzato alla Commissione, le autorità italiane esprimevano parere favorevole all'avvio della procedura di soppressione del contributo accordato dal FEAOG, in considerazione delle gravi irregolarità constatate.
30 Il 22 maggio 1995 la Commissione notificava alla Massalombarda Colombani e alle autorità italiane la sua intenzione di avviare la procedura di soppressione del contributo e di provvedere al recupero delle somme indebitamente versate, invitandole a presentare le proprie osservazioni in merito.
31 Il 3 agosto e il 22 settembre 1995 la Massalombarda Colombani comunicava le proprie osservazioni. Essa sottolineava di aver effettivamente effettuato degli acquisti prima della ricezione della domanda di contributo da parte della Commissione, ma che si era trattato di acquisti in prova. Essa peraltro riconosceva che il progetto comprendeva alcuni lavori realizzati prima della domanda di contributo. A seguito di un incontro con i competenti servizi della Commissione, il 19 gennaio 1996, essa inviava osservazioni complementari in data 27 febbraio 1996.
32 Il 3 ottobre 1996 la Commissione adottava la decisione C(96) 2760, che sopprime il contributo accordato alla società Massalombarda Colombani con decisione della Commissione C(90) 950/356 del 29 giugno 1990, relativa alla concessione del contributo FEAOG, sezione orientamento, nell'ambito del progetto n. 90.41.IT.109.0, ai sensi del regolamento n. 355/77, intitolato "Potenziamento e aggiornamento tecnologico degli impianti di uno stabilimento ortofrutticolo in Massa Lombarda (Ravenna)" del FEAOG (...).
33 I motivi principali della suddetta decisione sono i seguenti:
"(...)
considerando che il contributo è stato concesso essenzialmente sulla base della specificazione tecnica dei lavori da eseguire e del periodo di realizzazione degli stessi indicato nel fascicolo a corredo della domanda e citato nel testo della decisione;
(...)
considerando che, in occasione di [un']ispezione, è stato rilevato che taluni acquisti erano già stati effettuati a titolo definitivo e taluni lavori erano stati realizzati prima della data di ricevimento, da parte della Commissione, della domanda di contributo trasmessa dal beneficiario, ossia anteriormente al 27 ottobre 1998, e che tale circostanza contravviene all'impegno sottoscritto dal beneficiario, conformemente alla disposizione di pagina 5 dell'Allegato A1 del regolamento (...) n. 2515/85 (...), nella domanda di contributo medesima;
(...)
considerando che è stato altresì accertato che un contratto di acquisto di una macchina per imballaggio Tetra Pak è stato falsificato nell'intento di dissimulare il fatto che la macchina era già stata installata nello stabilimento prima della data di ricevimento della domanda di contributo;
(...)
considerando che, sulla base delle indicazioni di cui sopra, le irregolarità constatate incidono sulle condizioni di attuazione del progetto in questione (...)"».
21 Nel 1997 la Massalombarda Colombani veniva assorbita dalla Conserve Italia nell'ambito di un'operazione di fusione.
Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata
22 Il 23 dicembre 1996 la ricorrente presentava un ricorso diretto all'annullamento della decisione impugnata.
23 La ricorrente concludeva che il Tribunale volesse:
annullare la decisione impugnata;
ove occorresse, annullare, a norma dell'art. 184 del Trattato CE (divenuto art. 241 CE), ogni altro atto adottato sulla base della suddetta decisione, in particolare il documento di lavoro;
condannare la Commissione alle spese.
24 La Commissione concludeva che il Tribunale volesse:
dichiarare irricevibile la domanda volta all'eventuale annullamento del documento di lavoro;
per il resto, respingere il ricorso in quanto infondato;
condannare la ricorrente alle spese.
25 A sostegno del suo ricorso dinanzi al Tribunale, la ricorrente faceva valere varie violazioni di regole di diritto relative all'applicazione del Trattato CE e, segnatamente, la violazione dell'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88, del punto B.1, nn. 5 e 12, del documento di lavoro, nonché dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato. Nell'ambito di tali motivi, essa contestava alla Commissione, in particolare, il fatto di aver violato i principi di legittimità della sanzione, di tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità, nonché di aver commesso uno sviamento di potere. La ricorrente deduceva inoltre un motivo relativo alla violazione di forme ad substantiam, in quanto la decisione impugnata non sarebbe stata sufficientemente motivata.
Giudizio del Tribunale quanto al motivo relativo alla violazione dell'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88 e del punto B.1, nn. 5 e 12, del documento di lavoro
26 Per quanto riguarda la data di inizio di un progetto, la ricorrente sosteneva che occorreva prendere in considerazione la data del pagamento degli acquisti o dei lavori o, quantomeno, la data di emissione della fattura. Nella fattispecie tutti i pagamenti sarebbero stati effettuati successivamente alla data di ricevimento, da parte della Commissione, della domanda di contributo e tutte le fatture recherebbero una data posteriore all'inizio dell'azione. Inoltre, nessuna bolla di consegna sarebbe stata redatta più di sei mesi prima della data d'inizio dell'azione. L'impresa beneficiaria del contributo non avrebbe mai reso false dichiarazioni in merito alla data degli acquisti o dei lavori. Le operazioni realizzate anteriormente alla data di ricevimento, da parte della Commissione, della domanda di contributo, e segnatamente il contratto di affitto della macchina per imballaggi Tetra Pak, non sarebbero state oggetto di contratti a titolo definitivo, bensì soltanto di accordi preliminari o di contratti sottoposti a condizione sospensiva.
27 La ricorrente ammetteva che l'impresa beneficiaria del contributo aveva trasmesso alla Commissione una copia del contratto di acquisto di una macchina per imballaggi Tetra Pak non recante la menzione, contenuta invece nel documento originale, da cui risultava che tale apparecchiatura era stata già installata negli stabilimenti dell'acquirente in esecuzione di un contratto di affitto registrato a Modena (Italia) in data 30 novembre 1987. Tuttavia, la ricorrente affermava che tale comportamento non traeva origine da un intento fraudolento, bensì costituiva un semplice vizio di forma, privo di carattere sostanziale e non idoneo a giustificare la soppressione del contributo. Inoltre, poiché il contratto d'acquisto della suddetta macchina sarebbe stato sottoscritto in data posteriore a quella del ricevimento della domanda da parte della Commissione, la regola di esclusione di cui al punto B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro non avrebbe dovuto applicarsi. Secondo la ricorrente, il contratto di affitto avrebbe dovuto beneficiare della deroga di cui al punto B.1, n. 12, del detto documento di lavoro. La ricorrente sosteneva altresì che il documento di lavoro violava l'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88, in quanto si discostava dalla regola secondo cui le spese sostenute nei sei mesi precedenti la data d'inizio dell'azione sono sovvenzionabili.
28 A questo proposito il Tribunale ha così affermato nella sentenza impugnata:
« Acquisti e lavori anteriori al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo
(...)
59 (...) l'art. 19, n. 2, del (...) regolamento [n. 355/77] dispone che la Commissione può decidere di sospendere, ridurre o sopprimere un contributo "qualora un progetto non sia eseguito come previsto" e "in caso di mancato adempimento di determinate condizioni prescritte".
60 Tale disposizione non precisa quali siano queste condizioni, ma fa esplicitamente riferimento alle "condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per ciascun progetto". Ne consegue che tutte le condizioni imposte per ogni tipo di progetto, siano esse di natura tecnica o finanziaria, oppure impositive di una scadenza, vi sono ricomprese.
61 L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 2515/85 prevede che "le domande di contributo del FEAOG, sezione orientamento (...) devono contenere i dati ed i documenti indicati negli allegati". Ne consegue che l'obbligatorietà delle indicazioni contenute nel modulo di domanda di contributo, segnatamente quelle relative all'impegno che il richiedente ha l'obbligo di assumersi in sede di presentazione della domanda, valutato quest'ultimo sulla base del punto 5.3 delle "Note esplicative per rubrica" dell'allegato A del medesimo regolamento (...), è identica a quella delle disposizioni del regolamento cui sono allegati i modelli e le note esplicative (in tal senso, v. sentenza del Tribunale 24 aprile 1996, cause riunite T-551/93 [e da T-231/94 a T-234/94], Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, Racc. pag. II-247, punto 84). Inoltre, la società Massalombarda Colombani si è assunta, mediante la propria sottoscrizione, l'impegno personale esplicito, solenne e univoco di non dare inizio ai lavori anteriormente al ricevimento della domanda di contributo da parte del FEAOG, sezione orientamento. Tale impegno è stato accettato dalla Commissione ed è divenuto parte integrante dell'atto con il quale si autorizza il contributo, partecipando dell'efficacia giuridica al medesimo inerente. Pertanto, il requisito relativo al termine cui l'impegno si riferisce, volto segnatamente a creare certezza nei rapporti giuridici nonché parità di trattamento tra i richiedenti il contributo, costituisce una condizione imposta ai sensi dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 e dall'inosservanza della medesima scaturisce come conseguenza che il progetto finanziato non è stato eseguito come previsto.
62 Tuttavia, un tale impegno previsto nel modulo di domanda di contributo e assunto dalla beneficiaria in sede di presentazione della domanda medesima non si riferisce al periodo di sei mesi precedente il ricevimento della domanda. Occorre pertanto esaminare se, come sostenuto dalla ricorrente, l'entrata in vigore, in data 1° gennaio 1989, dell'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88 abbia modificato il suddetto impegno, nel senso di consentire che fossero sostenute spese nei sei mesi precedenti la data di ricevimento della domanda da parte della Commissione.
63 Emerge dall'art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 4253/88, nonché dal termine "può" di cui al secondo comma che, in linea generale, una spesa è sovvenzionabile unicamente qualora sia stata sostenuta successivamente alla data del ricevimento da parte della Commissione della relativa domanda. Unicamente a titolo eccezionale la Commissione può considerare una spesa sovvenzionabile quando essa sia sostenuta nei sei mesi precedenti la data del suddetto ricevimento.
64 La Commissione, mediante la decisione di concessione (...), ha approvato la domanda contenente il personale impegno di non dare inizio ai lavori anteriormente al ricevimento della domanda di contributo, senza precisare di voler fare uso della facoltà di cui all'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88.
65 Anche aderendo alla tesi secondo cui l'impegno va interpretato alla luce dell'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88, il criterio da prendere in considerazione per determinare la data a partire da cui i lavori potevano aver inizio sarebbe, in difetto di contraria indicazione da parte della Commissione, quello di cui al primo comma della norma sopra citata.
66 Occorre pertanto identificare la data utile per determinare se i lavori siano cominciati anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo, in conformità con l'impegno sottoscritto in sede di presentazione della domanda volta ad ottenere il medesimo. In particolare, si tratta di determinare se, come sostiene la ricorrente, tale data sia quella del pagamento dei primi acquisti o lavori sovvenzionati, oppure, se del caso, quella della fatturazione di questi ultimi.
67 La conclusione di contratti, anche contenenti condizioni sospensive, nell'ambito di un progetto d'investimento sovvenzionato implica ripercussioni determinanti sulle modalità di attuazione di quest'ultimo. Pertanto, tali contratti si configurano come provvedimenti di esecuzione di un progetto. E' dalla loro conclusione che si evince, quindi, quale sia la data d'inizio dei lavori, ai sensi dell'impegno sottoscritto dalla beneficiaria.
68 La ricorrente non contesta il fatto che contratti relativi ad apparecchiature rientranti nell'ambito del progetto sovvenzionato sono stati stipulati anteriormente alla data del ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo.
69 Pertanto, la beneficiaria ha violato l'impegno, assunto nel modulo di domanda, di non dare inizio all'esecuzione del progetto anteriormente alla data suddetta. Ne consegue che è stata violata una condizione imposta dalla decisione di concessione del contributo e che il progetto non è stato eseguito come previsto.
70 La tesi della ricorrente secondo cui la data da prendere in considerazione è quella del pagamento, o quantomeno quella della fatturazione, non può accogliersi. E' infatti dubbio che la beneficiaria del contributo abbia potuto credere che al progetto non si fosse dato un inizio di esecuzione anteriormente all'emissione o al pagamento delle fatture. Anche supponendo che la beneficiaria abbia agito senza dolo, essa avrebbe comunque dovuto dubitare della sua interpretazione dell'impegno di non dare inizio all'esecuzione del progetto anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo. In un simile frangente, essa avrebbe dovuto informarsi sulla portata dell'impegno richiesto, e non solo per non impegnarsi alla leggera, ma anche per evitare ogni rischio di indurre la Commissione in errore.
71 I richiedenti e i beneficiari di contributi sono tenuti ad assicurarsi dell'attendibilità delle informazioni da essi fornite alla Commissione, nonché del fatto che tali informazioni non siano tali da indurla in errore; ove così non fosse, il sistema di controlli e di prove adottato per verificare l'adempimento delle condizioni di concessione del contributo non può efficacemente funzionare. Infatti, in mancanza di informazioni sicure, progetti che non soddisfano le condizioni prescritte potrebbero essere oggetto di contributo. Ne consegue che l'obbligo di informazione e di correttezza posto in capo ai richiedenti e ai beneficiari di contributi inerisce al sistema dei contributi FEAOG ed è essenziale per il suo corretto funzionamento.
72 La circostanza che, nella fattispecie, informazioni concernenti la data di inizio dei lavori siano state dissimulate o presentate in modo da indurre la Commissione in errore costituisce una violazione di tale obbligo, e quindi della normativa vigente.
73 Pertanto, non può imputarsi alla convenuta di aver violato l'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88.
74 Poiché la censura relativa ad una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento si fonda sulla premessa che l'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88 è stato violato e l'argomento che la ricorrente deduce da tale pretesa violazione della suddetta norma non è fondato per le ragioni precedentemente esposte, la suddetta censura va anch'essa respinta.
Falsificazione del contratto di acquisto di una macchina da imballaggio
75 La ricorrente riconosce che la copia del contratto di vendita dell'apparecchiatura per imballaggi Tetra Pak, trasmessa alla Commissione in risposta ad una richiesta di informazioni, non conteneva l'indicazione, figurante nell'originale di tale documento, secondo cui la macchina si trovava già alla data del ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo nei locali della beneficiaria in forza di un contratto di affitto (...).
76 La beneficiaria del contributo avrebbe dovuto supporre che informazioni esaurienti riguardanti il contratto di cui trattasi erano indispensabili affinché la Commissione potesse esercitare correttamente i suoi compiti, tanto più che quest'ultima aveva richiesto informazioni in proposito. Pertanto, la beneficiaria doveva trasmettere una copia conforme all'originale del contratto di cui trattasi (...). L'inoltro di una copia inesatta del suddetto contratto costituisce una manifesta e grave irregolarità, che, anche se non dolosa, scaturisce comunque da grave negligenza.
77 Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, tale irregolarità può aver influito sull'importo del contributo. Infatti, la finalità del regolamento n. 355/77, come si ricava sia dal titolo che dal quarto considerando e dalle disposizioni del titolo II, è costituita dal miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli. Il miglioramento è valutato confrontando la situazione che risulta dall'azione finanziata con quella che esisteva anteriormente all'inizio di esecuzione del progetto. Poiché l'esecuzione di quest'ultimo non può aver inizio anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo, è con riguardo alla situazione precedente a tale data che occorre valutare il miglioramento. Non è escluso che l'acquisto, a titolo definitivo, di un'apparecchiatura per imballaggi, già sita nello stabilimento dell'impresa beneficiaria in base a un contratto di affitto, non costituisca un tale miglioramento. Comunque sia, la ricorrente non ha dimostrato che l'acquisto di tale apparecchiatura implicasse un miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli di cui trattasi.
78 L'assenza di implicazioni dell'irregolarità di cui trattasi non può ricavarsi dal documento di lavoro. Da un lato, anche supponendo che il punto B.1, n. 5, lett. b), di tale documento riguardi apparecchiature quali quella di cui trattasi, esso si applica in ogni caso unicamente ai macchinari non installati anteriormente alla presentazione della domanda di contributo, caso, questo, che non si dà nella fattispecie. Dall'altro, il punto B.1, n. 12, dispone che gli investimenti finanziati mediante leasing sono sovvenzionabili unicamente qualora il contratto preveda che il beneficiario diventerà proprietario dell'apparecchiatura finanziata nei cinque anni successivi alla data di concessione del contributo. Nella fattispecie, il contratto di locazione non conteneva clausole stipulanti un trasferimento di proprietà a tale scadenza.
(...)
80 Emerge da quanto sopra affermato che i motivi relativi alla violazione dell'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88 nonché del punto B.1, nn. 5 e 12, del [documento] di lavoro vanno respinti».
Giudizio del Tribunale quanto al motivo relativo alla violazione dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato
29 In via principale, la ricorrente faceva valere che, poiché le irregolarità accertate non avevano inciso sulle condizioni di attuazione dell'azione, l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, era inapplicabile. In subordine, la ricorrente sosteneva che la Commissione non era legittimata a sopprimere il contributo sulla scorta dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, ma tutt'al più a ridurre tale contributo nei limiti di un importo pari a quello indebitamente ottenuto, tenuto conto delle dette irregolarità.
30 A questo proposito il Tribunale ha così dichiarato nella sentenza impugnata:
«90 Emerge dai precedenti punti 69 nonché 72-76 che la beneficiaria del contributo non ha eseguito il progetto nel modo previsto e che talune condizioni prescritte non sono state adempiute. L'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 consente alla Commissione di sospendere, ridurre o sopprimere un contributo previamente concesso qualora un progetto non sia stato eseguito come previsto, o in caso di mancato adempimento di determinate condizioni prescritte. Pertanto, tale norma costituiva una base giuridica adeguata per l'emanazione della decisione impugnata.
91 Le violazioni rilevate ai precedenti punti 69 e 72-76 costituiscono irregolarità ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88. Ne consegue che anche tale norma si applicava alla fattispecie.
92 Se pure il tenore del suddetto art. 24, n. 2, non contempli espressamente la possibilità per la Commissione di adottare un provvedimento quale la soppressione di un contributo, il suddetto articolo reca però pur sempre il titolo "Riduzione, sospensione o soppressione del contributo". Qualora sussistano divergenze tra il tenore di una norma e il suo titolo, occorre interpretare l'una e l'altro in modo tale da far sì che tutti i termini impiegati abbiano effetto utile. Sulla base, anzitutto, di tale criterio interpretativo, nonché, in secondo luogo, dell'esistenza di un'altra disposizione, anch'essa di applicazione al contributo di cui trattasi e che prevede la possibilità di sopprimere un contributo del FEAOG a talune condizioni [art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 (...)], occorre interpretare l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 in modo che il complesso dei termini impiegati dal legislatore, segnatamente il termine "soppressione", figurante nel titolo, abbia un effetto utile. Pertanto, tale articolo va interpretato nel senso che consente alla Commissione di sopprimere un contributo del FEAOG in caso di irregolarità, segnatamente in caso di rilevante modifica dell'azione, che incida sulla natura della medesima o sulle condizioni della sua attuazione, senza che sia stata richiesta previa autorizzazione alla Commissione.
93 Una volta assodata l'esistenza di una base giuridica che autorizzi la Commissione a sopprimere un contributo, le censure relative alla violazione del principio di legittimità della sanzione, nonché allo sviamento di potere, non possono accogliersi».
Giudizio del Tribunale quanto al motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità
31 La ricorrente faceva valere che le irregolarità contestate, non avendo comportato alcuna difformità tra il progetto approvato e l'azione realizzata e non essendo scaturite da dolo o dal desiderio di ottenere un contributo finanziario più elevato rispetto all'importo degli investimenti realizzati, non giustificavano la soppressione del contributo in questione. Pertanto, a suo avviso, la decisione impugnata era sproporzionata e, di conseguenza, illegittima.
32 Nella sentenza impugnata il Tribunale si è pronunciato nei seguenti termini:
«101 Secondo una costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità (...) esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso (...).
102 La Corte ha del pari precisato che, trattandosi della valutazione di una situazione economica complessa, quale è la materia della politica agricola comune (v., in tal senso, in particolare, sentenza della Corte 20 ottobre 1977, causa 29/77, Roquette, Racc. pag. 1835, punto 19), le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale. Nel sindacare la legittimità dell'esercizio di detto potere, il giudice deve quindi limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento, da parte dell'istituzione, dai limiti del potere discrezionale (...).
103 Inoltre, a parere della Corte, la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa comunitaria, come il diritto a un aiuto [v., in tal senso, sentenza della Corte 12 ottobre 1995, causa C-104/94, Cereol Italia, Racc. pag. I-2983, punto 24 (...)].
104 Come menzionato al precedente punto 77, il regolamento n. 355/77 ha ad oggetto la promozione del miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli, e il suddetto miglioramento è da valutarsi confrontando la situazione risultante dall'azione finanziata con quella esistente anteriormente all'inizio di esecuzione del progetto. Emerge del pari dal settimo considerando del regolamento n. 355/77 che il legislatore ha voluto porre in essere un efficace procedimento di controllo onde garantire il rispetto, da parte dei beneficiari, delle condizioni prescritte in sede di concessione del contributo FEAOG. Risulta infine dal precedente punto 71 che la trasmissione, da parte dei richiedenti e beneficiari di contributi, di informazioni sicure e non atte a indurre la Commissione in errore è indispensabile al buon funzionamento del sistema di controllo e di prova, istituito per verificare segnatamente l'osservanza del requisito che impone che il progetto non sia iniziato anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo.
105 In udienza, la ricorrente ha riconosciuto, da un lato, che si era dato inizio a taluni lavori per un importo di LIT 1 780 663 116 anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo, nonché, dall'altro, che l'irregolarità relativa al contratto di vendita dell'apparecchiatura per imballaggi Tetra Pak era pari a un importo di LIT 470 000 000, per un importo globale di LIT 2 250 663 116. Poiché il contributo concesso in regime di FEAOG era di LIT 2 002 932 326 e l'investimento globale ammontava a un importo complessivo di LIT 8 036 600 000, le irregolarità imputate rappresentano il 112% del contributo e il 28% dell'investimento. Il fatto che la ricorrente non abbia rispettato il proprio impegno di non dare inizio ai lavori anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo, che non ne abbia informato quest'ultima e che abbia, per tutta risposta ad una domanda di informazioni proveniente dalla Commissione stessa, trasmesso una copia non conforme all'originale di un contratto di vendita di un'apparecchiatura rientrante nell'ambito del progetto sovvenzionato integra una serie di gravi violazioni di obblighi essenziali.
106 Se è pur vero che le circostanze di cui alla fattispecie divergono da quelle conosciute dal Tribunale nella causa che originò la sentenza Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione (...), la Commissione ha però potuto ragionevolmente ritenere che qualsiasi altro provvedimento diverso dalla soppressione del contributo avrebbe rischiato di costituire un incoraggiamento alla frode. Infatti, i beneficiari di contributi potrebbero essere tentati di fornire false informazioni o di occultarne altre, onde ingrandire artificialmente l'importo dell'investimento sovvenzionabile, per ottenere un contributo finanziario comunitario più rilevante, pena poi vederselo unicamente ridotto a concorrenza della parte d'investimento non conforme a un requisito di concessione del contributo stesso.
107 Inoltre, l'argomento della ricorrente secondo cui la soppressione del contributo sarebbe priva di proporzionalità, in quanto le irregolarità ad essa addebitate andrebbero piuttosto imputate alla Fedital, va respinto. Infatti, essa è subentrata nei diritti e negli obblighi della Fedital a seguito [di] successive acquisizioni (...).
(...)
109 Pertanto, la ricorrente non ha dimostrato che la soppressione del contributo era sproporzionata rispetto agli inadempimenti imputatile nonché alla finalità della normativa di cui trattasi».
Il ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado
33 Con il suo atto d'impugnazione, la Conserve Italia conclude che la Corte voglia:
« pronunciare l'annullamento e/o la riforma della sentenza impugnata;
pronunciare di conseguenza l'annullamento della decisione della Commissione 3 ottobre 1996, C (96) 2760
con condanna di parte resistente al pagamento delle spese processuali».
34 La Commissione chiede alla Corte di:
« respingere integralmente il ricorso;
porre a carico della ricorrente le spese del giudizio».
35 La Conserve Italia deduce quattro motivi a sostegno del suo ricorso.
Quanto al primo motivo, riguardante la violazione e l'errata interpretazione dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 in relazione al documento di lavoro ed al principio della tutela del legittimo affidamento, nonché la violazione e l'errata interpretazione del punto B.1, n. 12, del documento di lavoro
Argomenti delle parti
36 La Conserve Italia contesta la valutazione del Tribunale secondo cui la Commissione era legittimata ad applicare nei suoi confronti l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 in quanto talune delle condizioni prescritte per beneficiare del contributo non sarebbero state rispettate.
37 Più in particolare, la Conserve Italia contesta la valutazione, operata nei punti 67-69 della sentenza impugnata, secondo la quale la condizione consistente nel non dare inizio ad un progetto prima della presentazione della domanda di contributo risulta non rispettata qualora i contratti di esecuzione di tale progetto vengano conclusi prima della suddetta presentazione. Ad avviso della Conserve Italia, la data d'inizio di un progetto dovrebbe coincidere non con la data dell'ordinativo relativo ad un macchinario o della sottoscrizione di un contratto, bensì con quella in cui vengono sostenute le spese. Tale interpretazione troverebbe una conferma nella normativa applicabile e, in particolare, nell'art. 15 del regolamento n. 4253/88, il quale dispone che una spesa non può essere considerata sovvenzionabile da parte dei Fondi strutturali qualora sia stata sostenuta prima della data di ricevimento della relativa domanda da parte della Commissione. Infatti, proprio nel momento del pagamento del prezzo si realizzerebbe l'impegno economico dell'autore del progetto e, pertanto, avrebbe inizio il progetto stesso.
38 La Conserve Italia fa valere che, se è vero che il punto 5.3 del modulo contenuto nell'allegato A del regolamento n. 2515/85 comporta che i progetti iniziati prima del ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo non possono ricevere sovvenzioni ai sensi del regolamento n. 355/77, non viene tuttavia precisato quando un progetto debba considerarsi iniziato.
39 La ricorrente aggiunge che, in considerazione della lunghezza dei tempi di esame delle pratiche a livello comunitario e della necessità delle imprese di concludere in anticipo i contratti di acquisto di macchinari, è logico che la data di inizio dell'azione non coincida con quella dell'acquisto degli strumenti e delle macchine.
40 La Conserve Italia osserva come lo stesso documento di lavoro non faccia mai riferimento alla conclusione di contratti per determinare la data d'inizio di un progetto. A questo proposito la ricorrente sostiene che è stato violato il principio della tutela del legittimo affidamento, in quanto il documento di lavoro costituiva un riferimento sia per essa stessa che per la Commissione.
41 Quanto al contratto relativo ad una macchina per imballaggi Tetra Pak, la Conserve Italia riconosce che quest'ultima è stata installata nei locali dell'impresa beneficiaria del contributo prima dell'inizio del periodo di realizzazione dell'azione. Tuttavia, essa fa valere, anzitutto, che tale installazione è stata effettuata in virtù non di un contratto di acquisto bensì di un contratto di affitto e che un'operazione di questo tipo non è esclusa dal punto B.1, n. 5, del documento di lavoro. Essa sostiene, inoltre, di aver dimostrato, contrariamente a quanto affermato al punto 77 della sentenza impugnata, che l'acquisto di una tale macchina avrebbe comportato un miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli in questione. Orbene, in termini di ricaduta sui produttori agricoli, gli investimenti di cui trattasi avrebbero effettivamente portato un incremento. Infine, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale al punto 78 della sentenza impugnata, il trasferimento della proprietà della macchina per imballaggi Tetra Pak sarebbe avvenuto nel corso del periodo di realizzazione dell'azione e, pertanto, regolarmente. Di conseguenza, l'operazione non sarebbe incompatibile con il punto B.1, n. 12, del documento di lavoro.
42 La Commissione sostiene che il Tribunale ha applicato correttamente l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, avendo esso considerato, al punto 67 della sentenza impugnata, che l'esecuzione del progetto aveva avuto inizio alla data di conclusione dei contratti. Il punto B.1, n. 5, del documento di lavoro non contrasterebbe in alcun modo con tale soluzione; infatti, esso confermerebbe il principio secondo cui le azioni o i lavori iniziati prima della presentazione della domanda sono totalmente esclusi dal contributo, limitandosi a prevedere soltanto talune eccezioni.
43 La Commissione aggiunge che, ove si accogliesse la tesi della Conserve Italia secondo cui l'esecuzione di un progetto ha inizio soltanto con l'effettuazione dei pagamenti, all'impresa richiedente il contributo basterebbe semplicemente procrastinare tali pagamenti per sottrarsi all'obbligo di non dare inizio al progetto prima della presentazione della domanda relativa al contributo stesso.
44 Nella fattispecie l'impresa beneficiaria del contributo avrebbe accuratamente omesso, sia al momento della presentazione della domanda di contributo che in sede di risposta ad una richiesta di informazioni da parte della Commissione, di trasmettere informazioni in merito agli acquisti ed ai lavori già effettuati. Inoltre, la Commissione afferma di aver potuto accertare, in occasione di un controllo effettuato nel settembre 1994, che il montaggio, l'installazione e i lavori in loco erano stati effettuati in gran parte anteriormente alla presentazione della domanda di contributo.
45 Quanto all'argomento della Conserve Italia secondo cui l'interpretazione del Tribunale non terrebbe conto della necessità per le imprese di anticipare la conclusione dei contratti in considerazione dei tempi lunghi delle istruttorie delle pratiche in materia di contributi, la Commissione sostiene che tale argomento è infondato in fatto prima ancora che in diritto. Infatti, la Commissione inizierebbe l'esame di una pratica soltanto dopo la presentazione della domanda di contributo, sicché eventuali lungaggini non potrebbero ostacolare né la conclusione di contratti né l'avvio dell'esecuzione di un progetto.
46 Quanto all'asserita violazione, da parte del Tribunale, del principio della tutela del legittimo affidamento, la Commissione sostiene che né l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 né il documento di lavoro consentivano alla Conserve Italia di escludere che la conclusione di contratti anteriormente alla presentazione della domanda di contributo configurasse un'esecuzione anticipata del progetto.
47 Per quanto riguarda il contratto relativo alla macchina per imballaggi Tetra Pak, la Commissione fa valere che la Conserve Italia ha riconosciuto sin dall'inizio di aver inviato un documento alterato, nel quale veniva dissimulato il fatto che il macchinario si trovava già installato nello stabilimento in forza di un precedente contratto di affitto. La Commissione sostiene che, come affermato dal Tribunale al punto 76 della sentenza impugnata, l'inoltro di una copia non fedele del contratto di acquisto costituisce una manifesta e grave irregolarità.
48 Quanto all'argomento della Conserve Italia secondo cui il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto, da un lato, rilevando che essa non aveva dimostrato nella fattispecie che l'acquisto a titolo definitivo della macchina per imballaggi Tetra Pak già installata nello stabilimento avrebbe comportato un miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli considerati e, dall'altro, considerando che l'irregolarità in questione poteva aver gonfiato l'importo del contributo erogabile, la Commissione fa valere che la Corte, nell'ambito di un ricorso contro una pronuncia del Tribunale, non è competente ad accertare i fatti e pertanto non ha competenza ad esaminare le prove sulle quali il Tribunale ha basato il proprio accertamento dei fatti. Nella fattispecie la Conserve Italia non avrebbe addotto alcun argomento atto a dimostrare che in tale valutazione il Tribunale è incorso in un errore di diritto e, pertanto, il detto motivo sarebbe irricevibile.
Giudizio della Corte
49 In via preliminare, occorre rilevare come non sia controverso nell'ambito del presente procedimento che l'obbligo incombente al richiedente un contributo di non iniziare un progetto prima del ricevimento della sua domanda da parte della Commissione costituisce una delle condizioni contemplate dall'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77. Per contro, la Conserve Italia contesta la valutazione del Tribunale secondo cui la conclusione di contratti da parte sua costituiva l'inizio dell'esecuzione di un progetto.
50 Occorre in primo luogo valutare la fondatezza di tale valutazione alla luce delle disposizioni applicabili alla domanda di contributo presentata dalla Conserve Italia.
51 Secondo quanto accertato dal Tribunale, tale domanda di contributo è stata ricevuta dalla Commissione il 27 ottobre 1988, vale a dire prima dell'abrogazione del regolamento n. 355/77, verificatasi il 1° gennaio 1990. Tale abrogazione è stata determinata, ai sensi dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 4256/88, dall'entrata in vigore del regolamento n. 866/90.
52 In forza dell'art. 10, n. 3, del regolamento n. 4256/88, gli artt. 6-15 e 17-23 del regolamento n. 355/77 hanno continuato ad essere applicabili ai progetti presentati prima dell'abrogazione di quest'ultimo regolamento.
53 Tuttavia, né i detti articoli del regolamento n. 355/77, né il regolamento n. 2515/85, adottato sulla base dell'art. 13, n. 5, del regolamento n. 355/77 e riguardante i dati che le domande di contributo devono contenere, forniscono indicazioni in merito ai fatti idonei a costituire l'inizio di un progetto.
54 Occorre ricordare come il documento di lavoro parta dal presupposto che l'esecuzione di un progetto ha inizio già a partire dalla conclusione del contratto con il quale vengono ordinate determinate prestazioni e non nel successivo momento della fornitura o del pagamento di tali prestazioni.
55 Dalle considerazioni sopra esposte emerge che la valutazione del Tribunale, secondo cui la conclusione di un contratto configura l'inizio del progetto, non risulta contraddetta da alcuna delle disposizioni applicabili in materia di contributi. Al contrario, essa trae origine da un'impostazione identica a quella risultante dal tenore letterale del documento di lavoro.
56 In secondo luogo, la detta valutazione è conforme all'obiettivo perseguito dalla normativa comunitaria, che è quello di garantire un'efficace utilizzazione delle risorse finanziarie delle Comunità. Ove si ritenesse che la data di inizio di un progetto sia quella del pagamento e non quella della conclusione del contratto, i richiedenti un contributo potrebbero agevolmente differire in modo artificioso tale data rispetto a quella dell'effettivo inizio del progetto. In tal caso non vi sarebbe più alcun legame diretto tra la decisione di investimento ed il contributo del FEAOG. La Commissione, che riceverebbe la domanda di contributo successivamente all'inizio del progetto, vedrebbe ridotta, se non addirittura soppressa, la possibilità da parte sua di effettuare una valutazione dell'interesse del progetto in relazione alla situazione antecedente e di influire, ove occorra, su tale progetto.
57 Per quanto riguarda l'asserita violazione del principio della tutela del legittimo affidamento, è sufficiente rilevare, da un lato, come dal documento di lavoro risulti che la trasmissione di un ordinativo, e quindi la conclusione di un contratto, configura l'inizio di un progetto e, dall'altro, come l'impresa beneficiaria del contributo non ignorasse tale circostanza, avendo essa trasmesso alla Commissione un contratto alterato al fine di dissimulare il fatto che una macchina per imballaggi Tetra Pak era già installata nello stabilimento in forza di un contratto di affitto antecedente.
58 Per quanto riguarda la censura della Conserve Italia secondo cui il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel rilevare che essa non aveva dimostrato che l'acquisto a titolo definitivo della macchina per imballaggi Tetra Pak già installata nello stabilimento avrebbe comportato un miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli interessati, nonché nel giudicare che l'irregolarità di cui trattasi poteva aver gonfiato l'importo del contributo erogabile, occorre rilevare come, mediante tale censura, la Conserve Italia in realtà contesti dinanzi alla Corte la valutazione dei fatti operata dal Tribunale.
59 A norma degli artt. 225, n. 1, CE e 51 dello Statuto CE della Corte di giustizia, un'impugnazione può essere fondata soltanto su motivi relativi alla violazione delle regole di diritto. La Corte non è competente ad accertare i fatti. In linea di principio, essa non è neppure competente ad esaminare le prove che il Tribunale ha preso in considerazione a sostegno di tali fatti. Spetta soltanto al Tribunale valutare l'importanza da attribuire agli elementi di prova presentati dinanzi ad esso. Salvo il caso di snaturamento di questi elementi, tale valutazione non costituisce una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte (v., in particolare, ordinanza 10 luglio 2001, causa C-497/99 P, Irish Sugar/Commissione, Racc. pag. I-5333, punti 39 e 59). Pertanto, posto che nella fattispecie non è stato dedotto uno snaturamento degli elementi di prova, tale censura della Conserve Italia deve essere dichiarata irricevibile.
60 Allo stesso modo, nel criticare la valutazione del Tribunale secondo cui il contratto relativo alla macchina per imballaggi Tetra Pak non soddisfaceva le condizioni enunciate al punto B.1, n. 12, del documento di lavoro, la Conserve Italia rimette in questione la sovrana valutazione dei fatti operata dal Tribunale. Pertanto, anche tale censura della Conserve Italia dev'essere dichiarata irricevibile.
61 Ne consegue che il primo motivo dev'essere integralmente respinto.
Quanto al secondo motivo, relativo alla violazione ed errata interpretazione dell'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88
Argomenti delle parti
62 La Conserve Italia afferma che erroneamente il Tribunale ha ritenuto non applicabile al caso di specie l'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, dato che tutte le spese controverse sono state sostenute nei sei mesi precedenti la data di inizio del progetto. Ad avviso della Conserve Italia, l'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 non conferisce alla Commissione il potere discrezionale di decidere quali spese sostenute prima di tale data possano essere considerate sovvenzionabili. La detta disposizione mirerebbe a rendere più flessibile il principio sancito dall'art. 15, n. 2, primo comma, del succitato regolamento, rendendo ammissibili le spese sostenute nei sei mesi precedenti la data di cui sopra allo scopo di permettere alle imprese di agire più rapidamente e di adeguare più agevolmente i loro impianti.
63 Replicando a tale motivo, la Commissione fa valere che il Tribunale si è limitato a precisare che, in difetto di contraria indicazione da parte della Commissione, le spese effettuate nei sei mesi precedenti il ricevimento della domanda non sono sovvenzionabili. Secondo la Commissione, il Tribunale non ha reputato necessario esaminare la questione dell'applicabilità dell'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 alla fattispecie, in quanto doveva comunque escludersi che dall'applicazione di tale disposizione potesse derivare una differente valutazione dell'impegno sottoscritto dall'impresa beneficiaria del contributo e, di conseguenza, una diversa conclusione in ordine alla sussistenza dell'irregolarità accertata.
64 La Commissione sostiene che la tesi della Conserve Italia travisa sia la lettera che lo spirito dell'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88. Tale disposizione non sarebbe intesa a rendere ammissibili le spese sostenute nei sei mesi precedenti la data di ricevimento della domanda «allo scopo di permettere alle imprese di poter agire più rapidamente e di poter più agevolmente adeguare i propri impianti». Al contrario, essa avrebbe attribuito alla Commissione una facoltà di deroga, al fine di consentire agli Stati membri di adeguarsi al nuovo contesto normativo instaurato con la riforma dei Fondi strutturali.
65 A prescindere dalla questione dell'applicabilità al caso di specie della facoltà di deroga prevista dall'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, la Commissione fa valere che, in sede di presentazione della domanda di contributo, l'impresa beneficiaria aveva sottoscritto il formale e solenne impegno di non dare inizio al progetto prima del ricevimento di tale domanda da parte del FEAOG e che la stessa impresa aveva già violato tale impegno prima ancora che la detta disposizione fosse entrata in vigore.
66 La Commissione conclude asserendo che il Tribunale non ha quindi violato né erroneamente interpretato l'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 ed ha correttamente considerato che, anche qualora tale disposizione fosse applicabile al caso di specie, in difetto di contraria indicazione da parte della Commissione, gli acquisti e lavori effettuati nel semestre precedente la data di presentazione della domanda di contributo dovevano reputarsi irregolari.
Giudizio della Corte
67 Al punto 63 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che il termine «può», contenuto nell'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, conferisce alla Commissione la facoltà di considerare, a titolo eccezionale, sovvenzionabile una spesa ancorché sostenuta prima del ricevimento della domanda di contributo.
68 Tale valutazione del Tribunale non è inficiata da errore di diritto. Infatti, dalla detta disposizione risulta chiaramente che essa mira a conferire alla Commissione un margine di discrezionalità. Per giunta, l'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 costituisce un'eccezione alla regola prevista dall'art. 15, n. 2, primo comma, del medesimo regolamento, in base alla quale una spesa non può essere considerata sovvenzionabile qualora sia stata sostenuta prima della data del ricevimento, da parte della Commissione, della relativa domanda. L'interpretazione restrittiva cui va sottoposta un'eccezione siffatta osta a che il termine «può», di cui all'art. 15, n. 2, secondo comma, del detto regolamento, venga inteso in un senso più ampio dell'attribuzione di una semplice facoltà alla Commissione.
69 Correttamente quindi il Tribunale ha respinto l'argomento della Conserve Italia secondo cui l'art. 15, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 4253/88 obbligherebbe la Commissione a ritenere sovvenzionabili tutte le spese sostenute nel semestre precedente la domanda di contributo.
70 Pertanto, il secondo motivo dev'essere dichiarato infondato.
Quanto al terzo motivo, relativo alla violazione ed all'errata interpretazione dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato
Argomenti delle parti
71 Da un lato, la Conserve Italia sostiene che la misura prevista dalla normativa applicabile era la riduzione e non la soppressione del contributo, conformemente al tenore letterale della disposizione posta a fondamento della decisione impugnata, vale a dire l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato. Il Tribunale avrebbe artificiosamente ampliato la portata di tale disposizione. Per aggiungere la misura sanzionatoria della soppressione del contributo a quelle della riduzione e della sospensione previste dalla detta disposizione, il Tribunale avrebbe fatto ricorso all'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, nell'ambito del quale l'ipotesi della soppressione sarebbe prevista, nonché ad un'interpretazione fondata sull'effetto utile del termine «soppressione» figurante nel titolo dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato.
72 La Conserve Italia contesta il richiamo così operato dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, in quanto tale disposizione non sarebbe stata più applicabile alla data della decisione impugnata.
73 Per quanto riguarda l'interpretazione fondata sull'effetto utile del termine «soppressione» impiegato nel titolo dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato, la Conserve Italia ricorda i criteri interpretativi codificati negli artt. 31 e 32 della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei Trattati e sostiene che il Tribunale, in contrasto con tali criteri, ha proceduto ad una revisione del pur chiaro testo dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, il quale non farebbe in alcun modo riferimento alla soppressione del contributo. La Conserve Italia fa valere che il riferimento alla misura della soppressione contenuto nel titolo dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato, si spiega attraverso l'art. 24, n. 3, del medesimo regolamento, riguardante la ripetizione di indebito.
74 Dall'altro lato, la Conserve Italia asserisce che il Tribunale ha eluso di pronunciarsi sulla questione diretta a stabilire quando la Commissione debba procedere alla riduzione del contributo e quando debba invece procedere alla soppressione del medesimo. La Conserve Italia fa valere che non si può pretendere come sostenuto dalla Commissione e come affermato in sostanza dal Tribunale che qualunque irregolarità debba comportare la misura della soppressione. Ciò sarebbe contrastante con il principio della gradualità delle misure, il quale non soltanto rientra tra i principi generali del diritto comunitario, ma risulta anche dall'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato.
75 Ad avviso della Commissione, il Tribunale ha correttamente ritenuto che l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, conferiva alla Commissione il potere di sopprimere un contributo e costituiva, quindi, una base giuridica adeguata per la decisione impugnata. Da un lato, qualora sussista una divergenza tra il tenore letterale di una norma ed il titolo della medesima, occorrerebbe interpretare l'una e l'altro in modo tale che tutti i termini impiegati abbiano effetto utile. Dall'altro lato, un'altra disposizione, vale a dire l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, anch'essa applicabile al contributo di cui trattasi, prevedrebbe la possibilità di sopprimere un contributo del FEAOG a talune condizioni. Pertanto, sempre secondo la Commissione, occorrerebbe interpretare l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, nel senso che consente alla Commissione di sopprimere un contributo del FEAOG in caso di irregolarità.
76 La Commissione aggiunge che, anche nell'ottica meramente testuale assunta dalla Conserve Italia, il potere di soppressione deve considerarsi contemplato dall'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, in quanto il legislatore comunitario non ha fissato alcun limite quantitativo al potere di riduzione e la «riduzione» potrebbe essere totale.
77 La Commissione sostiene che il richiamo alla Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei Trattati non è pertinente. Anche se le regole di interpretazione fissate da tale Convenzione sono importanti ai fini dell'interpretazione delle norme comunitarie di diritto derivato, il Tribunale non avrebbe ampliato artificiosamente la portata dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato. La Commissione sostiene che il senso attribuito dal Tribunale a tale disposizione non ne ha tradito la lettera e lo spirito. Infatti, la misura della soppressione risponderebbe perfettamente all'esigenza che è alla base di tale disposizione, vale a dire quella di assicurare una gestione corretta, efficiente e non discriminatoria delle risorse finanziarie dei Fondi strutturali.
78 Inoltre, l'argomento della Conserve Italia secondo cui il potere di soppressione sarebbe contemplato non dall'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, bensì dall'art. 24, n. 3, di tale regolamento, è privo di fondamento logico e giuridico. La Commissione fa valere che il potere di ripetizione dell'indebito, ad essa riconosciuto ai sensi del detto art. 24, n. 3, è diretta conseguenza della possibilità di ridurre o sopprimere un contributo.
79 Oltre a ciò, la tesi secondo cui la soppressione di un contributo dovrebbe essere consentita soltanto qualora le irregolarità riguardino tutte le spese indicate nel progetto, a prescindere dall'importanza e dalla gravità delle singole violazioni della normativa applicabile, sarebbe inaccettabile. Da un lato, le imprese sleali sarebbero in tal modo incentivate a commettere irregolarità, in quanto correrebbero soltanto il rischio di vedersi ridotto il contributo in misura pari agli importi corrispondenti alle irregolarità. D'altro lato, nella maggior parte dei casi, si rischierebbe di non recuperare pienamente i fondi spesi in modo irregolare.
80 La Commissione sostiene altresì che il Tribunale non era tenuto a pronunciarsi sui criteri in base ai quali graduare le misure della riduzione e della soppressione previste dall'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato. A suo avviso, al Tribunale incombeva semplicemente di verificare la legittimità della decisione di soppressione nelle circostanze del caso di specie ed alla luce dei motivi di annullamento fatti valere dalla ricorrente. Del resto, il legislatore comunitario, non avendo fissato all'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, i criteri in base ai quali procedere alla graduazione delle misure, avrebbe inteso lasciare alla Commissione il compito di stabilire, nell'esercizio del suo potere discrezionale, se in un caso determinato il complesso delle circostanze sia tale da giustificare la mera riduzione ovvero la soppressione del contributo.
Giudizio della Corte
81 Come rilevato dal Tribunale al punto 92 della sentenza impugnata, l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, non prevede espressamente la soppressione del contributo, malgrado il medesimo art. 24 rechi il titolo «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo».
82 Inoltre, l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, che prevedeva espressamente la possibilità per la Commissione di sopprimere un contributo, ha cessato di essere applicabile nell'agosto 1993, vale a dire circa tre anni prima della decisione impugnata. Infatti, il regime transitorio previsto dall'art. 10, n. 3, del regolamento n. 4256/88, in forza del quale il detto art. 19, n. 2, restava applicabile ai progetti presentati prima del 1° gennaio 1990, e quindi al progetto controverso, è venuto meno al momento dell'entrata in vigore, il 3 agosto 1993, del regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2085, che modifica il regolamento n. 4256/88 (GU L 193, pag. 44). Pertanto, il regolamento n. 2085/93 non ha prorogato l'applicabilità dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, con la conseguenza che tale disposizione non era applicabile alla data del 3 ottobre 1996, ossia alla data di adozione della decisione impugnata.
83 Pertanto, erroneamente il Tribunale ha considerato, al punto 90 della sentenza impugnata, che l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77 costituiva una base giuridica adeguata per l'adozione della decisione impugnata.
84 Tuttavia, come rilevato dal Tribunale al punto 91 della sentenza impugnata, le violazioni constatate nell'esecuzione del progetto costituivano irregolarità ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, con la conseguenza che tale disposizione era applicabile al caso di specie.
85 Occorre pertanto verificare se la conclusione del Tribunale di cui al punto 92 della sentenza impugnata, secondo cui l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, autorizza la Commissione a procedere alla soppressione del contributo, sia inficiata da un errore di diritto.
86 L'art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88, come modificato, stabilisce che la Commissione procede ad un esame se la realizzazione di un'azione o di una misura «sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato». Pertanto, tale disposizione, relativa alla fase preliminare dell'esame da parte della Commissione, contempla espressamente la possibilità di procedere ad una soppressione del contributo.
87 Dal canto suo, l'art. 24, n. 3, del regolamento n. 4253/88, come modificato, si riferisce alla ripetizione, presso il beneficiario del contributo, delle somme indebitamente pagate e dispone che le somme non restituite vengano maggiorate degli interessi. Questa disposizione, contrariamente alla tesi sostenuta dalla Conserve Italia, non può costituire la base giuridica per una decisione di soppressione di un contributo.
88 Occorre dunque constatare che la base giuridica per qualsiasi domanda di rimborso da parte della Commissione è costituita dall'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato. Orbene, tale disposizione sarebbe parzialmente privata del suo effetto utile qualora la Commissione non avesse il potere di sopprimere integralmente il contributo, anche nel caso in cui l'esame preliminarmente effettuato, sulla base dell'art. 24, n. 1, del detto regolamento, avesse rivelato che il contributo era totalmente ingiustificato.
89 Inoltre, riconoscere alla Commissione soltanto il potere di ridurre il contributo in proporzione all'importo al quale si riferiscono le irregolarità accertate porterebbe a incentivare le frodi da parte dei richiedenti il contributo, in quanto questi ultimi rischierebbero in tal caso soltanto la perdita del beneficio delle somme indebitamente percepite.
90 Ad ogni modo, risulta dalla giurisprudenza della Corte che l'amministrazione può revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole viziato da illegittimità, a condizione che non venga violato né il principio della certezza del diritto, né quello della tutela del legittimo affidamento (sentenze 12 luglio 1957, cause riunite 7/56 e da 3/57 a 7/57, Algera e a./Assemblea comune della CECA, Racc. pagg. 81, 113; 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione, Racc. pag. 749, punti 10-12; 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commissione, Racc. pag. 1005, punti 12-17, e 17 aprile 1997, causa C-90/95 P, De Compte/Parlamento, Racc. pag. I-1999, punto 35). Tale possibilità, riconosciuta allorché il beneficiario dell'atto non ha contribuito alla illegittimità di quest'ultimo, sussiste a maggior ragione nel caso in cui, come nella fattispecie, l'illegittimità sia stata provocata dal beneficiario stesso.
91 Da quanto sopra esposto consegue che il motivo relativo alla violazione, da parte del Tribunale, dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, dev'essere dichiarato infondato.
Quanto al quarto motivo, relativo alla violazione ed all'errata applicazione del principio di proporzionalità, all'errata valutazione del potere discrezionale della Commissione ed alla violazione della regola del precedente
Argomenti delle parti
92 La Conserve Italia sostiene che la sentenza impugnata, in particolare il punto 106 di quest'ultima, opera un'errata applicazione del principio di proporzionalità, valuta erroneamente il potere discrezionale della Commissione e viola la regola del precedente.
93 In primo luogo, quanto al principio di proporzionalità, la Conserve Italia fa valere che il Tribunale, pur riconoscendo al punto 106 della sentenza impugnata che le irregolarità accertate nel caso di specie dalla Commissione erano meno gravi di quelle riscontrate nella causa in cui è stata pronunciata la citata sentenza Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, ha ritenuto ammissibile che la Commissione sopprimesse integralmente il contributo anche nel caso in esame.
94 Inoltre, la Conserve Italia fa valere che, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale al punto 102 della sentenza impugnata, la presente controversia non implica, da parte della Commissione, la valutazione di situazioni economiche complesse. Si tratterebbe soltanto di un problema di corretta amministrazione degli strumenti normativi che applicano scelte politiche operate a monte. La discrezionalità della Commissione non potrebbe avere la stessa estensione che acquista laddove essa è chiamata a porre in essere reali scelte di politica economica nel settore agricolo. Pertanto, il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto di trovarsi di fronte ad un ampio potere discrezionale della Commissione, sottoposto a controllo soltanto per quanto riguarda l'eventuale sussistenza di un manifesto errore di valutazione o di uno sviamento di potere.
95 Infine, quanto alla violazione della regola del precedente, la Conserve Italia contesta il richiamo compiuto dal Tribunale al punto 103 della sentenza impugnata della citata sentenza Cereol Italia, secondo la quale la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa comunitaria, come il diritto ad un aiuto. La Conserve Italia sostiene che la controversia nella causa decisa dalla citata sentenza Cereol Italia verteva sull'applicazione di un regolamento che consentiva esplicitamente alla Commissione, nel rispetto del principio di legittimità, di adottare misure sanzionatorie. Per contro, sarebbe pacifico che il regolamento n. 4253/88, come modificato, non prevedeva alcun tipo di potere sanzionatorio da parte della Commissione.
96 La Commissione sostiene anzitutto che il Tribunale ha ampiamente tenuto conto dell'effettiva gravità delle irregolarità commesse dall'impresa beneficiaria del contributo qualificandole come gravi violazioni di obblighi essenziali. Tali irregolarità avrebbero gonfiato in modo artificiale e sensibile l'importo dell'investimento sovvenzionabile.
97 Inoltre, la Commissione fa valere che il Tribunale non ha riconosciuto che le violazioni commesse nella fattispecie fossero meno gravi di quelle riscontrate nella controversia decisa dalla citata sentenza Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione. Esso avrebbe semplicemente rilevato che esistevano diversità tra le circostanze dei due casi di specie.
98 Infine, la Commissione fa valere che essa, nel verificare se il progetto controverso rispettasse gli obiettivi del miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli, sia quando ha deciso di finanziare il progetto, sia quando ha dovuto scegliere il provvedimento più adeguato di fronte alle irregolarità commesse dall'impresa beneficiaria del contributo, ha proceduto ad apprezzamenti economicamente complessi di politica agricola comune. La decisione della Commissione di sopprimere il contributo non potrebbe essere considerata come una semplice operazione di ordinaria amministrazione o di natura meramente meccanica.
99 La Commissione fa valere che le irregolarità potenzialmente pregiudizievoli per gli obiettivi menzionati al punto precedente possono essere tante e tali da rendere indispensabile la previsione di un ampio margine di valutazione in capo ad essa. La Commissione riconosce la necessità di garantire il rispetto del principio di proporzionalità, ma fa valere che ciò che importa è il fatto che, nelle circostanze del caso di specie, il provvedimento di soppressione era l'unico in grado di assicurare il raggiungimento dello scopo prefisso.
Giudizio della Cortea. Per quanto riguarda, in primo luogo, l'asserita violazione del principio di proporzionalità, occorre rilevare come per il buon funzionamento del sistema, così da permettere il controllo circa l'adeguata utilizzazione dei fondi comunitari, sia indispensabile che i richiedenti un contributo forniscano alla Commissione informazioni attendibili e non tali da indurre quest'ultima in errore.
100 Soltanto la possibilità che un'eventuale irregolarità venga sanzionata non con la riduzione del contributo fino a concorrenza dell'importo corrispondente a tale irregolarità, bensì con la soppressione integrale del contributo stesso, è in grado di produrre l'effetto dissuasivo necessario ai fini della buona gestione delle risorse del FEAOG.
101 Come constatato dal Tribunale al punto 105 della sentenza impugnata, il fatto che l'impresa beneficiaria del contributo abbia violato il proprio impegno di non dare inizio al progetto prima del ricevimento, da parte della Commissione, della domanda di contributo, nonché la circostanza che la detta impresa abbia trasmesso alla Commissione una copia non conforme all'originale del contratto di acquisto relativo ad un macchinario rientrante nel progetto in questione, costituiscono gravi violazioni di obblighi essenziali. Il Tribunale ha altresì rilevato che le irregolarità accertate riguardavano il 112% dell'importo del contributo ed il 28% dell'ammontare del progetto. In tale contesto, non risulta che la sentenza impugnata abbia operato un'erronea applicazione del principio di proporzionalità.
102 In secondo luogo, a torto la Conserve Italia contesta il richiamo, compiuto dal Tribunale, della citata sentenza Cereol Italia. Infatti, la controversia su cui è stata pronunciata tale sentenza implicava, come nella presente fattispecie, una valutazione alla luce del principio di proporzionalità di una decisione della Commissione che sopprimeva un contributo finanziario.
103 Pertanto, il quarto motivo dev'essere dichiarato infondato.
104 Sulla scorta delle considerazioni che precedono, occorre respingere integralmente il ricorso proposto dalla Conserve Italia.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
105 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione a norma dell'art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente Conserve Italia, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Conserve Italia Soc. coop. a rl è condannata alle spese.
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