Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Frie kapitalbevægelser - restriktioner - hindringer, der er et resultat af privilegier, som medlemsstaterne har bevaret med hensyn til administrationen af privatiserede virksomheder - berettigelse - ejendomsretlige ordninger - foreligger ikke
(EF-traktaten, art. 222 (nu art. 295 EF))
2. Frie kapitalbevægelser - restriktioner - nationale bestemmelser, der til fordel for staten indfører en særlig aktie i et selskab - ret til indsigelser mod enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af visse strategiske aktiver og over for visse bestyrelsesbeslutninger - berettigelse - forsyningssikkerhed med energi i en krisesituation
[EF-traktaten, art. 73 B og art. 73 D, stk. 1, litra b) [nu art. 56 EF og art. 58, stk. 1, litra b)]]
Sammendrag
1. Medlemsstaterne kan ud fra visse betænkeligheder være berettiget til at bevare en vis indflydelse i virksomheder, der oprindeligt var offentlige og derefter er blevet privatiseret, når disse virksomheder præsterer tjenesteydelser på områder, der er af almen eller strategisk interesse. Disse betænkeligheder kan imidlertid ikke give medlemsstaterne adgang til at påberåbe sig deres ejendomsretlige ordninger, der er omhandlet i traktatens artikel 222 (nu artikel 295 EF), som begrundelse for hindringer af traktatens friheder, når disse hindringer er et resultat af privilegier, der er forbundet med medlemsstaternes aktionærstatus i en privatiseret virksomhed. Denne artikel fører nemlig ikke til, at eksisterende ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper.
( jf. præmis 43 og 44 )
2. En medlemsstat tilsidesætter ikke de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktatens artikel 73 B (nu artikel 56 EF), når den opretholder nationale bestemmelser, som indfører en særlig aktie til fordel for denne stat i to gastransport- og -distributionsselskaber, og som dels fastsætter en ret til indsigelser for denne medlemsstat mod enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af visse strategiske aktiver, og dels fastsætter en ret til indsigelser for medlemsstaten over for visse bestyrelsesbeslutninger, som den finder i strid med retningslinjerne for landets energipolitik.
Selv om det rigtigt, at de restriktioner, som følger af de anfægtede bestemmelser, er omfattet af anvendelsesområdet for de frie kapitalbevægelser, er disse bestemmelser begrundede i målet om at garantere forsyningssikkerheden med energi i en krisesituation, hvilket mål udgør et hensyn til den offentlige sikkerhed, der i medfør af traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b) [nu artikel 58, stk. 1, litra b), EF], kan berettige en hindring for de frie kapitalbevægelser, for så vidt den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
( jf. præmis 40, 46, 48, 55 )
Parter
I sag C-503/99,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Patakia, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Belgien ved A. Snoecx, som befuldmægtiget, bistået af avocats F. de Montpellier, M. Picat og A. Theissen,
sagsøgt,
støttet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved R. Magrill, som befuldmægtiget, bistået af barrister J. Crow og D. Wyatt, QC, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF) og EF-traktatens artikel 73 B (nu artikel 56 EF), idet det har opretholdt
- bestemmelserne i kongelig anordning af 10. juni 1994 om at indføre en særlig statsaktie i Société nationale de transport par canalisations (Moniteur belge af 28.6.1994, s. 17333), i henhold til hvilke der til denne aktie er knyttet følgende særlige rettigheder:
a) Enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af selskabets ledningsnet, som udgør den overordnede indenlandske transportinfrastruktur for brændstof eller kan anvendes til dette formål, skal forinden anmeldes til den tilsynsførende minister, som har ret til at modsætte sig dispositionerne, hvis han finder, at de er til skade for nationale interesser på energiområdet.
b) Ministeren kan udnævne to repræsentanter for den føderale regering til selskabets bestyrelse, og disse kan foreslå ministeren, at enhver bestyrelsesbeslutning ophæves, hvis de finder beslutningen i strid med retningslinjerne for landets energipolitik, herunder regeringens målsætninger for landets energiforsyning.
- bestemmelserne i kongelig anordning af 16. juni 1994 om at indføre en særlig statsaktie i Distrigaz (Moniteur belge af 28.6.1994, s. 17347), i henhold til hvilke der til denne aktie er knyttet følgende særlige rettigheder:
a) Enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af selskabets strategiske aktiver skal forinden anmeldes til den tilsynsførende minister, som har ret til at modsætte sig dispositionerne, hvis han finder, at de er til skade for nationale interesser på energiområdet.
b) Ministeren kan udnævne to repræsentanter for den føderale regering til selskabets bestyrelse, og disse kan foreslå ministeren, at enhver direktions- eller bestyrelsesbeslutning ophæves, hvis de finder beslutningen i strid med landets energipolitik,
og idet Kongeriget Belgien ikke har fastlagt præcise, objektive og stabile kriterier for godkendelse af eller fremsættelse af indsigelser mod de nævnte dispositioner,
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene P. Jann (refererende dommer), N. Colneric og S. von Bahr samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 2. maj 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen ved M. Patakia og F. de Sousa Fialho, som befuldmægtiget, af Kongeriget Belgien ved F. de Montpellier og avocat O. Davidson og af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved R. Magrill, bistået af D. Wyatt,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 3. juli 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. december 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF) og EF-traktatens artikel 73 B (nu artikel 56 EF), idet det har opretholdt
- bestemmelserne i kongelig anordning af 10. juni 1994 om at indføre en særlig statsaktie i Société nationale de transport par canalisations (Moniteur belge af 28.6.1994, s. 17333, herefter »den kongelige anordning af 10.juni 1994«), i henhold til hvilke der til denne aktie er knyttet følgende særlige rettigheder:
a) Enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af selskabets ledningsnet, som udgør den overordnede indenlandske transportinfrastruktur for brændstof eller kan anvendes til dette formål, skal forinden anmeldes til den tilsynsførende minister, som har ret til at modsætte sig dispositionerne, hvis han finder, at de er til skade for nationale interesser på energiområdet.
b) Ministeren kan udnævne to repræsentanter for den føderale regering til selskabets bestyrelse, og disse kan foreslå ministeren, at enhver bestyrelsesbeslutning ophæves, hvis de finder beslutningen i strid med retningslinjerne for landets energipolitik, herunder regeringens målsætninger for landets energiforsyning.
- bestemmelserne i kongelig anordning af 16. juni 1994 om at indføre en særlig statsaktie i Distrigaz (Moniteur belge af 28.6.1994, s. 17347, herefter »den kongelige anordning af 16. juni 1994«), i henhold til hvilke der til denne aktie er knyttet følgende særlige rettigheder:
a) Enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af selskabets strategiske aktiver skal forinden anmeldes til den tilsynsførende minister, som har ret til at modsætte sig dispositionerne, hvis han finder, at de er til skade for nationale interesser på energiområdet.
b) Ministeren kan udnævne to repræsentanter for den føderale regering til selskabets bestyrelse, og disse kan foreslå ministeren, at enhver direktions- eller bestyrelsesbeslutning ophæves, hvis de finder beslutningen i strid med landets energipolitik,
og idet Kongeriget Belgien ikke har fastlagt præcise, objektive og stabile kriterier for godkendelse af eller fremsættelse af indsigelser mod de nævnte dispositioner.
2 Ved processkrifter indleveret til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 22. juni og den 27. juni 2000 har Kongeriget Danmark og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Belgiens påstande. Ved kendelser afsagt af Domstolens præsident henholdsvis den 12. og 13. juli 2000 har disse medlemsstater fået tilladelse til at intervenere. Ved skrivelse af 2. oktober 2000 er Kongeriget Danmark udtrådt af sagen.
De relevante retsregler
Fællesskabsretten
3 Traktatens artikel 73 B, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«
4 EF-traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b) [nu artikel 58, stk. 1, litra b), EF], lyder:
»1. Bestemmelserne i artikel 73 B griber ikke ind i medlemsstaternes ret til:
[...]
b) at træffe de nødvendige foranstaltninger for at hindre overtrædelser af deres nationale ret og forskrifter, især på skatte- og afgiftsområdet og i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller til af administrative eller statistiske hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser eller til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.«
5 Bilag I til Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67 (EFT L 178, s. 5) indeholder en nomenklatur for kapitalbevægelser omhandlet i direktivets artikel 1. Bilaget opregner bl.a. følgende kapitalbevægelser:
»I. Direkte investeringer [...]
1) Etablering eller udvidelse af filialer eller nye virksomheder, som udelukkende tilhører investoren, og fuldstændig overtagelse af bestående virksomheder
2) Erhvervelse af kapitalinteresser i nye eller bestående virksomheder med henblik på etablering eller opretholdelse af varige økonomiske forbindelser
[...]«
6 Ifølge de forklarende bemærkninger bagest i bilag I til direktiv 88/361 forstås ved »direkte investeringer«:
»Investeringer af enhver art foretaget af fysiske personer, erhvervs- eller finansieringsvirksomheder, som har til formål at etablere eller opretholde varige og direkte forbindelser mellem investoren og den virksomhedsleder eller den virksomhed, for hvem disse midler er bestemt med henblik på udøvelse af erhvervsvirksomhed. Dette begreb skal således forstås i videste forstand.
[...]
Kapitalindskud i de af de under punkt I 2 i nomenklaturen nævnte virksomheder, der er oprettet som aktieselskaber, anses som en direkte investering, når den aktiepost, der indehaves af en fysisk person, en anden virksomhed eller enhver anden indehaver, enten i henhold til de for aktieselskaber gældende nationale lovforskrifter eller af andre grunde, giver disse aktionærer mulighed for faktisk deltagelse i selskabets drift eller i kontrollen hermed.
[...]«
7 Nomenklaturen i bilag I til direktiv 88/361 omhandler ligeledes følgende kapitalbevægelser:
»III. Transaktioner vedrørende værdipapirer, der normalt handles på kapitalmarkedet [...]
[...]
A. Transaktioner vedrørende værdipapir, der handles på kapitalmarkedet
1) Valutaudlændinges erhvervelse af børsnoterede indenlandske værdipapirer [...]
[...]
3) Valutaudlændinges erhvervelse af ikke børsnoterede indenlandske værdipapirer [...]
[...]«
8 EF-traktatens artikel 222 (nu artikel 295 EF) bestemmer:
»De ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne berøres ikke af denne traktat.«
National ret
9 Kongelig anordning af 10. juni 1994 bestemmer i artikel 1, 3 og 4 følgende:
»Artikel 1
Når de aktier, som staten på nuværende tidspunkt ejer i Société nationale d'investissement, endeligt overføres til en eller flere fysiske eller juridiske personer i den private sektor, overdrager Société nationale d'investissement en aktie i aktieselskabet Société nationale de transport par canalisations, herefter benævnt S.N.T.C., til staten. De særlige rettigheder, der - ud over de informationsrettigheder, der gælder for ordinære aktier i S.N.T.C. - i henhold til artikel 2-5 er knyttet til denne aktie, gælder kun, så længe aktien ejes af staten, som kun kan afhænde aktien i henhold til bemyndigelse ved lov. Disse rettigheder udøves af den minister, der har energi under sit ressortområde, herefter benævnt ministeren.
[...]
Artikel 3
Den særlige aktie giver ministeren ret til at modsætte sig enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af S.N.T.C.'s ledningsnet, som udgør den overordnede indenlandske transportinfrastruktur for brændstof eller kan anvendes til dette formål, hvis ministeren finder, at dispositionen vil skade nationale interesser på energiområdet. [...]
De dispositioner, der er omhandlet i stk. 1, skal forud anmeldes til ministeren. Ministeren kan fastsætte nærmere regler for formen og indholdet af denne anmeldelse. Ministeren skal udøve sin ret til indsigelser inden for en frist på 21 dage efter anmeldelsen af den pågældende disposition.
Artikel 4
Den særlige aktie giver ministeren ret til at udnævne to repræsentanter for den føderale regering til S.N.T.C.'s bestyrelse. Regeringens repræsentanter har sæde med rådgivende stemme.
Regeringens repræsentanter kan desuden inden for en frist på fire arbejdsdage indbringe en klage for ministeren over enhver beslutning, der træffes af S.N.T.C.s bestyrelse, hvis de finder beslutningen i strid med retningslinjerne for landets energipolitik, herunder regeringens målsætninger for landets energiforsyning. Denne fire-dages-frist løber fra den dag, hvor det møde afholdes, hvorunder beslutningen træffes, hvis regeringens repræsentanter var behørigt indkaldt til mødet, og i modsat fald fra den dag, hvor regeringens repræsentanter eller en af dem får kendskab til beslutningen. Klagen har opsættende virkning. Hvis ministeren ikke annullerer den omhandlede beslutning inden for en frist på otte arbejdsdage fra klagen, er beslutningen endelig.«
10 Den kongelige anordning af 16. juni 1994 indeholder i artikel 1, 3 og 4 i det væsentlige identiske regler for Société de distribution du gaz SA (herefter »Distrigaz«).
Den administrative procedure
11 Ved to skrivelser af 8. juli 1998 meddelte Kommissionen den belgiske regering, at den fandt, at de særlige aktier, der var indført ved de kongelige anordninger af 10. og 16. juni 1994, kunne være i strid med traktatens bestemmelser om de frie kapitalbevægelser og om etableringsfriheden.
12 Den belgiske regering svarede ved to skrivelser af 15. september 1998, at de særlige rettigheder, der var knyttet til disse aktier, indtil da ikke var blevet udøvet, og at de pågældende myndigheder erklærede sig rede til at garantere over for Kommissionen, at ingen af disse rettigheder ville blive udøvet på en måde, der er diskriminerende til skade for statsborgere fra andre medlemsstater.
13 Da Kommissionen fandt disse svar utilfredsstillende, fremsatte den den 18. december 1998 to begrundede udtalelser over for Kongeriget Belgien, hvori den opfordrede det til at efterkomme udtalelserne inden for en frist på to måneder.
14 Den belgiske regering besvarede de begrundede udtalelser ved en enkelt skrivelse af 4. marts 1999, hvori den erklærede at have til hensigt at ændre de særlige rettigheder, der er knyttet til de pågældende særlige aktier. Faktisk blev der også gennemført visse tilpasninger, men artikel 1, 3 og 4 i de kongelige anordninger af 10. og 16. juni 1994 blev ikke ændret.
15 Kommissionen har herefter besluttet at anlægge denne sag for Domstolen.
Parternes anbringender og argumenter
16 Kommissionen har indledningsvis anført, at et betydeligt omfang af EU-interne investeringer har foranlediget visse medlemsstater til at træffe foranstaltninger for at kontrollere denne situation. De pågældende foranstaltninger, der for en stor del er vedtaget i forbindelse med privatiseringer, kan under visse betingelser vise sig at være uforenelige med fællesskabsretten. Derfor vedtog Kommissionen den 19. juli 1997 meddelelse om visse juridiske aspekter ved EU-interne investeringer (EFT C 220, s. 15, herefter »meddelelsen fra 1997«).
17 I meddelelsen har Kommissionen fortolket traktatens bestemmelser vedrørende frie kapitalbevægelser og etableringsfriheden på dette område, bl.a. i forbindelse med de generelle godkendelsesprocedurer og offentlige myndigheders vetoret.
18 Punkt 9 i meddelelsen fra 1997 er affattet som følger:
»Det følger af denne gennemgang af foranstaltninger af restriktiv karakter for EU-interne investeringer, at foranstaltninger, der indebærer en forskelsbehandling (dvs. kun gælder for investorer fra andre medlemsstater), vil blive betragtet som uforenelige med traktatens artikel 73 B og 52 om henholdsvis frie kapitalbevægelser og etableringsret, medmindre de er omfattet af en af traktatens undtagelsesbestemmelser. Foranstaltninger, der ikke indebærer nogen forskelsbehandling (og altså gælder for såvel indenlandske som udenlandske investorer), vil kun kunne accepteres, hvis de bygger på en række objektive, stabile og offentligt kendte kriterier, der kan berettiges ud fra tvingende nødvendige samfundsmæssige hensyn. Under alle omstændigheder skal proportionalitetsprincippet altid respekteres.«
19 Kommissionen anfører, at de bestemmelser, som indfører en særlig aktie til fordel for Kongeriget Belgien i SNTC og Distrigaz, og som dels fastsætter en ret til indsigelser for denne medlemsstat mod enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af ledningsnet samt af visse andre strategiske aktiver, og dels fastsætter en ret til indsigelser for medlemsstaten mod visse bestyrelsesbeslutninger, som den finder i strid med retningslinjerne for landets energipolitik, ikke opfylder de betingelser, der er nævnt i meddelelsen fra 1997, og at disse bestemmelser således er i strid med traktatens artikel 52 og 73 B.
20 Selv om disse nationale bestemmelser anvendes uden forskel, skaber de efter Kommissionens opfattelse således hindringer for, at statsborgere fra andre medlemsstater frit kan etablere sig samt hindringer for de frie kapitalbevægelser inden for Fællesskabet, i det omfang de kan hindre udøvelsen af disse friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende.
21 Ifølge Kommissionen er godkendelses- eller indsigelsesprocedurer kun forenelige med de nævnte friheder, hvis de falder ind under undtagelserne i EF-traktatens artikel 55 (nu artikel 45 EF), artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF) og artikel 73 D, eller hvis de er begrundet i tvingende almene hensyn, og der for anvendelsen af bestemmelserne er fastsat objektive, stabile og offentliggjorte kriterier, som begrænser de nationale myndigheders adgang til at anlægge et skøn til et minimum.
22 De omtvistede bestemmelser opfylder imidlertid ingen af disse kriterier. Som følge heraf er der risiko for, at der på grund af bestemmelsernes manglende gennemsigtighed indirekte indføres et element af forskelsbehandling og retlig usikkerhed. Endvidere kan traktatens artikel 222 ikke påberåbes i denne sag for så vidt de nationale bestemmelser om privatisering af selskaber under alle omstændigheder skal overholde fællesskabsretten.
23 Selv om naturgasleverancer er en almennyttig opgave og principielt - ligesom nødvendigheden af at opretholde infrastrukturerne for transport af energiprodukter - kunne udgøre et tvingende alment hensyn, skal det stadig godtgøres, at de pågældende foranstaltninger er nødvendige og forholdsmæssige i forhold til det mål, der ønskes nået.
24 Således mener Kommissionen, at en foranstaltning, der er formuleret negativt, såsom retten til indsigelser, ikke kan garantere en tilstrækkelig leverance på samme måde som positive foranstaltninger kan, såsom en planlægning, der motiverer naturgasselskaber til at indgå langfristede leveringsaftaler og at sprede deres forsyningskilder eller at indføre et licenssystem. Infrastrukturer for transport kan heller ikke sikres ved en generel ret til indsigelse, men kun ved bestemmelser, der præcist fastlægger, hvilken handlemåde der er passende for de pågældende selskaber. De rettigheder, der er knyttet til de omhandlede særlige aktier, hindrer endvidere indgåelsen af langsigtede kontrakter samt en spredning af forsyningskilderne. De retsmidler, der kan bringes i anvendelse mod de omhandlede foranstaltninger, er ligeledes utilstrækkelige på grund af procedurens varighed og de omkostninger, der er forbundet med den.
25 Kommissionen henviser også til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/30/EF af 22. juni 1998 om fælles regler for det indre marked for naturgas (EFT L 204, s. 1, herefter »gasdirektivet«), hvori der fastsættes regler for det indre marked for naturgas, og hvis gennemførelsesfrist udløb den 10. august 2000. Dette direktiv indeholder rammebestemmelser, inden for hvilke medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser til at pålægge virksomheder inden for sektoren forpligtelser til offentlig tjeneste. Inden for de i direktivet fastsatte snævre rammer sikres ligevægten mellem på den ene side respekten for konkurrencen mellem de erhvervsdrivende og på den anden side hensynet til forsyningssikkerheden.
26 Kongeriget Belgien har bestridt det påståede traktatbrud. Ifølge Kongeriget Belgien er de begrænsninger i etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser, der eventuelt kunne følge af de omtvistede bestemmelser, under alle omstændigheder begrundet i først undtagelsen om den offentlige sikkerhed i traktatens artikel 56 og artikel 73 D, stk. 1, litra b), og dernæst i tvingende almene hensyn. Hindringerne er endvidere forholdsmæssige og adækvate i forhold til det formål, de er bestemt til.
27 For det første udgør landets energiforsyningssikkerhed et tvingende alment hensyn, hvilket allerede for så vidt angår forsyningssikkerheden for elektricitet fremgår af dommen af 27. april 1994, Almelo (sag C-393/92, Sml. I, s. 1477, præmis 46-50), og for så vidt angår olieprodukter af dommen af 10. juli 1984, Campus Oil m.fl. (sag 72/83, Sml. s. 2727, præmis 34).
28 For det andet opfylder de omhandlede foranstaltninger betingelserne om nødvendighed og forholdsmæssighed. SNTC og Distrigaz indtager en strategisk position inden for landets energiforsyning, navnlig henset til Belgiens afhængighed af udenlandske energiressourcer. Mens SNTC navnlig ejer ledningsnet, som udgør den overordnede indenlandske transportinfrastruktur for brændstof, er Distrigaz strategiske aktiver navnlig infrastruktur til intern transport og oplagring af gas, herunder udlosningssteder og forbindelser over grænsen. Det er nødvendigt, at myndighederne inden for rammerne af de omhandlede bestemmelser har en vis kontrol med disse aktiver. De foranstaltninger, der er fastsat herfor, er også forholdsmæssige. Proceduren for forudgående anmeldelse er i mangel af opsættende virkning en procedure for oplysning af myndighederne. Ministerens beføjelser inden for rammerne af denne procedure er heller ikke generelle, men vedrører udelukkende nogle meget præcist, fastsatte punkter og er yderst begrænsede i tid. Hvad angår annullationsproceduren kan den kun gennemføres i et meget specifikt og klart defineret tilfælde, nemlig når landets energiforsyningspolitik skades. Den frist, inden for hvilken ministeren kan handle, er ligesom ved den første procedure yderst begrænset. Det kan således ikke hævdes, at der ikke er fastsat præcise, objektive og stabile kriterier.
29 Enhver udøvelse af de rettigheder, der er fastsat ved de omhandlede bestemmelser, skal endvidere følges af en formel begrundelse, hvoraf fremgår, hvilke faktiske og retlige betragtninger der ligger til grund for den beslutning, der er truffet. Det er derudover muligt at anlægge sag ved Conseil d'État om annullation samt om udsættelse af en sådan beslutning. De omkostninger, der er forbundet hermed, er meget begrænsede, og der findes en procedure om foreløbige forholdsregler. I det omfang ministeren skal handle inden for en frist på 21 dage fra anmeldelsen, er der fastsat en streng tidsfrist.
30 Det er den belgiske regerings opfattelse, at der ikke findes et mindre restriktivt middel til at nå de mål, der forfølges. Kommissionen skal ved vurderingen af proportionalitetsbetingelsen fremlægge beviser for eksistensen af alternative løsninger, der er mindre indgribende (jf. dom af 23.10.1997, sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, præmis 101 og 102). Den har i den forbindelse kun nævnt en langsigtet planlægning, der er uhensigtsmæssig ud fra et hastighedssynspunkt, og »præcise regler om, hvilken handlemåde der ville være tilstrækkelig for de pågældende selskaber«, dvs. et licenssystem, hvis indhold imidlertid er uklart. Det er yderst tvivlsomt, om sådanne foranstaltninger medfører en højere grad af retssikkerhed for investorerne end de omhandlede bestemmelser.
31 Den belgiske regering har anført, at Kommissionens anbringende om gasdirektivet skal afvises, idet det først er fremsat i stævningen. Under alle omstændigheder harmoniserer dette direktiv forpligtelserne til offentlig tjeneste på et materielt, men ikke på et proceduremæssigt plan. Medlemsstaterne kan ud fra denne synsvinkel frit træffe de foranstaltninger, som de finder passende.
32 Den belgiske regering har for det tredje gjort gældende, at de rettigheder, der følger af de omhandlede bestemmelser, er begrundede i undtagelsen for den offentlige sikkerhed i traktatens artikel 56 og artikel 73 D, stk. 1, litra b). Landets gasforsyning er et spørgsmål om offentlig sikkerhed, eftersom såvel økonomien som institutionerne og de livsvigtige offentlige tjenester, ja selve befolkningens overlevelse, afhænger heraf. En afbrydelse af naturgasforsyningerne og de risici for statens overlevelse, som en afbrydelse kan medføre, kan have alvorlige konsekvenser for den offentlige sikkerhed i staten.
33 Den belgiske regering har subsidiært gjort gældende, at eventuelle hindringer for traktatens friheder, der skyldes de omhandlede bestemmelser, er omfattet af EF-traktatens artikel 90, stk 2 (nu artikel 86, stk. 2, EF), hvorefter virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kun er underkastet traktatens konkurrenceregler, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke hindrer opfyldelsen af deres særlige opgaver.
34 Det følger af dommen af 19. marts 1991 i sagen Frankrig mod Kommissionen (sag C-202/88, Sml. I, s. 1223, præmis 12), at traktatens artikel 90, stk. 2, er udtryk for et generelt princip, hvorefter traktatens regler skal respektere undtagelser, når interesser, der er forbundet med opgaver vedrørende tjenesteydelser af almen interesse, trues.
35 Det Forenede Kongerige deler i det væsentlige Kongeriget Belgiens opfattelse.
Domstolens bemærkninger
Traktatens artikel 73 B
36 Det skal indledningsvis bemærkes, at traktatens artikel 73 B, stk. 1, iværksætter de frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande. Bestemmelsen fastsætter i dette øjemed, at inden for rammerne af bestemmelserne i kapitlet »Kapital og betalinger« er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.
37 Selv om traktaten ikke definerer begreberne kapitalbevægelser og betalinger, er det ubestridt, at direktiv 88/361 sammen med nomenklaturen, som er indeholdt i direktivets bilag, udgør en vejledning, hvad angår definitionen af begrebet kapitalbevægelser (jf. dom af 16.3.1999, sag C-222/97, Trummer og Mayer, Sml. I, s. 1661, præmis 20 og 21).
38 Af punkt I og III i nomenklaturen i bilag I til direktiv 88/361 og de forklarende bemærkninger i bilaget fremgår det, at direkte investeringer ved erhvervelse af kapitalinteresser i en virksomhed i form af aktier samt erhvervelse af værdipapirer, der handles på kapitalmarkedet, udgør kapitalbevægelser i traktatens artikel 73 B's forstand. Ifølge de forklarende bemærkninger er navnlig direkte investeringer karakteriseret ved muligheden for faktisk deltagelse i et selskabs drift og i kontrollen hermed.
39 I lyset heraf skal det undersøges, om de bestemmelser, som indfører særlige aktier til fordel for Kongeriget Belgien i SNTC og Distrigaz, og som dels fastsætter en ret til indsigelser for denne medlemsstat mod enhver afståelse, overdragelse til sikkerhed eller ændret anvendelse af ledningsnet samt af visse andre strategiske aktiver, og dels fastsætter en ret til indsigelser for medlemsstaten over for visse bestyrelsesbeslutninger, som den finder i strid med retningslinjerne for landets energipolitik, udgør en restriktion for kapitalbevægelserne mellem medlemsstaterne.
40 Den belgiske regering har ikke bestridt, at de begrænsninger, som følger af de omtvistede bestemmelser, i princippet er omfattet af anvendelsesområdet for de frie kapitalbevægelser.
41 Det Forenede Kongerige har ligeledes erkendt, at de belgiske bestemmelser i det mindste i et vist omfang er af restriktiv karakter.
42 Det skal derfor undersøges, om og under hvilke betingelser de omstridte bestemmelser kan være berettigede.
43 Som det ligeledes fremgår af meddelelsen fra 1997, kan man ikke afvise, at medlemsstaterne ud fra visse betænkeligheder kan være berettiget til at bevare en vis indflydelse i virksomheder, der oprindeligt var offentlige og derefter er blevet privatiseret, når disse virksomheder præsterer tjenesteydelser på områder, der er af almen eller strategisk interesse (jf. domme af dags dato sag C-367/98, Kommissionen mod Portugal, trykt i dette bind af Samling af Afgørelser, præmis 47, og sag C-483/99, Kommissionen mod Frankrig, trykt i dette bind af Samling af Afgørelser, præmis 43).
44 Disse betænkeligheder kan imidlertid ikke give medlemsstaterne adgang til at påberåbe sig deres ejendomsretlige ordning, der er omhandlet i traktatens artikel 222, som begrundelse for hindringer af traktatens friheder, når disse hindringer er et resultat af privilegier, der er forbundet med medlemsstaternes aktionærstatus i en privatiseret virksomhed. Som det således fremgår af Domstolens praksis (jf. dom af 1.6.1999, sag C-302/97, Konle, Sml. I, s. 3099, præmis 38), fører denne artikel ikke til, at eksisterende ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper.
45 De frie kapitalbevægelser kan som et grundlæggende princip i traktaten kun begrænses ved en national ordning, der er begrundet i de i traktatens artikel 73 D, stk. 1, nævnte hensyn, eller begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område. For at være begrundet må de nationale bestemmelser desuden udgøre et passende middel til at sikre gennemførelsen af det tilstræbte mål og for at opfylde kriteriet om proportionalitet ikke gå videre end nødvendigt for at nå dette mål (jf. i samme retning dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, præmis 23, og af 14.3.2000, sag C-54/99, Église de scientologie, Sml. I, s. 1335, præmis 18).
46 I denne sag kan det ikke bestrides, at det mål, der er tilstræbt ved de omtvistede bestemmelser, nærmere bestemt at garantere forsyningssikkerheden med energi i en krisesituation, udgør et legitimt alment hensyn. Domstolen har nemlig allerede anerkendt, at ønsket om på et hvilket som helst tidspunkt at råde over en sikker minimumsforsyning af olieprodukter er blandt de hensyn, der kan berettige en hindring af de frie varebevægelser (Campus Oil m.fl.-dommen, præmis 34 og 35). Det samme ræsonnement gælder for hindringer af de frie kapitalbevægelser, da den offentlige sikkerhed ligeledes er blandt de berettigede hensyn, der er anført i traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b).
47 Imidlertid har Domstolen ligeledes fastslået, at de krav, der følger af den offentlige sikkerhed, især som en fravigelse af det grundlæggende princip om frie kapitalbevægelser, skal fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden fællesskabsinstitutionernes kontrol. Den offentlige sikkerhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. bl.a. Église de scientologie-dommen, præmis 17).
48 Det skal således efterprøves, hvorvidt de omtvistede bestemmelser gør det muligt for den berørte medlemsstat at sikre en minimumsforsyning med energi i tilfælde af en virkelig og alvorlig trussel og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
49 Det skal indledningsvis fastslås, at den omtvistede ordning er en indsigelsesordning. Ordningen tager udgangspunkt i princippet om respekt for virksomhedens beslutningsfrihed, idet den kontrol, som den tilsynsførende minister kan udøve, i hvert enkelt tilfælde er betinget af regeringsmyndighedernes initiativ. Der er ikke i ordningen krav om nogen forudgående godkendelse. Der er desuden fastsat strenge frister, inden for hvilke myndighederne skal udøve retten til indsigelse.
50 Ordningen er endvidere begrænset til visse beslutninger vedrørende de omhandlede selskabers strategiske aktiver, navnlig energiledningsnettene, samt til særlige bestyrelsesbeslutninger vedrørende disse net, der kan anfægtes enkeltvis.
51 Endeligt kan de indgreb, som ministeren kan foretage, og som har hjemmel i artikel 3 og 4 i de kongelige anordninger af 10. og 16. juni 1994, kun finde sted i situationer, hvor målsætningerne for energipolitikken er i fare. Indgrebene skal endvidere formelt begrundes, og de er underlagt en effektiv domstolskontrol, hvilket den belgiske regering har forklaret i sine skriftlige indlæg samt under retsmødet uden på dette punkt at blive modsagt af Kommissionen.
52 Den omtvistede ordning gør det således muligt på grundlag af objektive kriterier, der kan kontrolleres af domstolene, at sikre, at de ledningsnet, som udgør den overordnede indenlandske transportinfrastruktur for brændstof, samt andre infrastrukturer til intern transport og oplagring af gas, herunder udlosningssteder og grænseoverskridende ledninger, virkelig er til rådighed. Ordningen gør det således muligt for medlemsstaten at gribe ind med henblik på i en given situation at sikre overholdelsen af de forpligtelser til offentlig tjeneste, der påhviler SNTC og Distrigaz, og stadig opfylde retssikkerhedskravene.
53 Kommissionen har ikke bevist, at der kunne være truffet mindre indgribende foranstaltninger for at nå det mål, der forfølges. Det er ikke sikkert, at en planlægning, der har til hensigt at opmuntre naturgasselskaber til at indgå langfristede leveringsaftaler, at sprede deres forsyningskilder eller at benytte et licenssystem, i sig selv vil gøre en hurtig reaktion i en specifik situation mulig. Endvidere synes regler, der, således som foreslået af Kommissionen, præcist fastsætter handlemåden for selskaber inden for sektoren endog mere restriktive end en ret til indsigelser, der er begrænset til særlige situationer.
54 Til Kommissionens argumenter vedrørende gasdirektivet skal det blot bemærkes, at gennemførelsesfristen for dette direktiv først udløb den 10. august 2000. De rammebestemmelser, som direktivet ifølge Kommissionen skal indføre for så vidt angår medlemsstaternes udøvelse af deres beføjelser til at pålægge virksomhederne inden for sektoren forpligtelser til offentlig tjeneste, kan således under alle omstændigheder ikke have nogen indflydelse på denne sag, idet de begrundede udtalelser er dateret den 18. december 1998, og stævningen er indleveret den 22. december 1999.
55 Det skal således fastslås, at de omtvistede bestemmelser er begrundede i målet om at garantere forsyningssikkerheden med energi i en krisesituation.
56 Det er herefter ikke nødvendigt at undersøge det anbringende, som vedrører et princip udledt af traktatens artikel 90, stk. 2, og som den belgiske regering subsidiært har gjort gældende.
57 Kongeriget Belgien skal derfor frifindes, for så vidt som påstanden angår traktatens artikel 73 B.
Traktatens artikel 52
58 Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat bestemmelserne i traktatens artikel 52 vedrørende etableringsfriheden, i det omfang de omhandler virksomheder.
59 Det bemærkes i den forbindelse, at traktatens artikel 56 ligesom traktatens artikel 73 D omhandler en begrundelse, baseret på den offentlige sikkerhed, for visse foranstaltninger. Selv hvis det forudsættes, at en medlemsstats mulighed for at modsætte sig en afståelse, en overdragelse til sikkerhed eller en ændret anvendelse af visse af en eksisterende virksomheds aktiver eller visse bestyrelsesbeslutninger i virksomheden kunne udgøre en hindring for etableringsfriheden, ville en sådan hindring være begrundet i de hensyn, der er anført i denne doms præmis 43 til 55.
60 Kongeriget Belgien skal derfor ligeledes frifindes, for så vidt som påstanden angår traktatens artikel 52.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
61 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Belgien har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer Det Forenede Kongerige, som er indtrådt i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kongeriget Belgien frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
3) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy