Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1. Libera circolazione dei capitali - Restrizioni - Ostacoli derivanti da privilegi conservati dagli Stati membri nella gestione di imprese privatizzate - Giustificazione - Regimi di proprietà - Insussistenza
[Trattato CE, art. 222 (divenuto art. 295 CE)]
2. Libera circolazione dei capitali - Restrizioni - Normativa nazionale che istituisce a favore dello Stato un'azione che conferisce poteri speciali in una società - Diritto di opporsi a qualsiasi cessione, assegnazione a titolo di garanzia o cambiamento della destinazione di taluni attivi strategici nonché a talune decisioni di gestione - Giustificazione - Sicurezza dell'approvvigionamento di energia in caso di crisi
[Trattato CE, artt. 73 B e 73 D, n. 1, lett. b) (divenuti artt. 56 CE e 58, n. 1, lett. b), CE)]
Massima
1. Le preoccupazioni che, a seconda delle circostanze, possono giustificare che gli Stati membri conservino una certa influenza sulle imprese inizialmente pubbliche e successivamente privatizzate, qualora tali imprese operino nei settori dei servizi di interesse generale o strategico, non possono tuttavia permettere agli Stati membri di avvalersi dei loro regimi di proprietà, come considerati all'art. 222 del Trattato (divenuto art. 295 CE), per giustificare ostacoli alle libertà previste dal Trattato, derivanti da privilegi di cui essi muniscano la loro posizione di azionisti in un'impresa privatizzata. Infatti, detto articolo non ha l'effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti negli Stati membri ai principi fondamentali posti dal Trattato.
( v. punti 43-44 )
2. Non viene meno agli obblighi ad esso incombenti in virtù dell'art. 73 B del Trattato (divenuto art. 56 CE) lo Stato membro che mantenga in vigore una normativa nazionale che istituisce una golden share a favore di tale Stato in una società di trasporti e in una società di distribuzione di gas, la quale prevede, da un lato, il diritto di opposizione di tale Stato membro a qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione di taluni attivi strategici e, dall'altro, il diritto di opposizione di questo Stato membro contro talune decisioni di gestione ritenute contrastanti con gli orientamenti della politica energetica del paese.
Infatti, benché le restrizioni derivanti dalla normativa controversa rientrino nell'ambito di applicazione della libera circolazione dei capitali, tale normativa è giustificata dall'obiettivo di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di energia in caso di crisi, obiettivo che rientra tra i motivi di pubblica sicurezza che possono giustificare un ostacolo alla libera circolazione delle merci ai sensi dell'art. 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato [divenuto art. 58, n. 1, lett. b), CE], purché non vada oltre quanto necessario per raggiungere tale obiettivo.
( v. punti 40, 46, 48, 55 )
Parti
Nella causa C-503/99,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. Patakia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno del Belgio, rappresentato dalla sig.ra A. Snoecx, in qualità di agente, assistita dagli avv.ti F. de Montpellier, M. Picat e A. Theissen, avocats,
convenuto,
sostenuto da
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalla sig.ra R. Magrill, in qualità di agente, assistita dai sigg. J. Crow, barrister, e D. Wyatt, QC, con domicilio eletto in Lussemburgo,
interveniente,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far dichiarare che, mantenendo in vigore
- le disposizioni del regio decreto 10 giugno 1994, che istituisce a vantaggio dello Stato un'azione che conferisce poteri speciali (golden share) della Société nationale de transport par canalisations (Moniteur belge 28 giugno 1994, pag. 17333), secondo le quali tale azione è accompagnata dai seguenti poteri speciali:
a) qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione delle canalizzazioni della società che costituiscono grandi infrastrutture di trasporto interno di prodotti energetici o che possono servire a tale scopo deve essere notificata previamente al Ministro incaricato, il quale ha il diritto di opporsi a tali operazioni qualora ritenga che rechino pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell'energia;
b) il Ministro può nominare due rappresentanti del governo federale nell'ambito del consiglio d'amministrazione della società. Questi possono proporre al Ministro l'annullamento di qualsiasi decisione del consiglio d'mministrazione che ritengano contrastare con gli orientamenti della politica energetica del paese, comprese le finalità del governo relative all'approvvigionamento di energia del paese;
- le disposizioni del regio decreto 16 giugno 1994, che istituisce a vantaggio dello Stato una golden share della Distrigaz (Moniteur belge 28 giugno 1994, pag. 17347), secondo le quali tale azione è accompagnata dai seguenti poteri speciali:
a) qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione degli attivi strategici della società dev'essere notificata previamente al Ministro incaricato, il quale ha il diritto di opporsi a tali operazioni, qualora ritenga che rechino pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell'energia;
b) il Ministro può nominare due rappresentanti del governo federale nell'ambito del consiglio d'amministrazione della società. Questi possono proporre al Ministro l'annullamento di qualsiasi decisione del consiglio d'amministrazione o del comitato direttivo che ritengano contrastare con la politica energetica del paese,
e non avendo previsto criteri precisi, obiettivi e stabili per quanto riguarda l'approvazione delle operazioni sopra menzionate o l'opposizione contro le medesime, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) e 73 B del Trattato CE (divenuto art. 56 CE),
LA CORTE,
composta dal sig. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, dal sig. P. Jann, relatore, dalla sig.ra N. Colneric e dal sig. S. von Bahr, presidenti di sezione, dai sigg. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, V. Skouris e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: D. Ruíz-Jarabo Colomer
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 2 maggio 2001, durante la quale la Commissione è stata rappresentata dalla sig.ra M. Patakia e dal sig. F. de Sousa Fialho, in qualità di agente, il Regno del Belgio dall'avv. F. de Montpellier e dall'avv. O. Davidson, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dalla sig.ra R. Magrill, assistita dal sig. D. Wyatt,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 3 luglio 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 22 dicembre 1999, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che, mantenendo in vigore
- le disposizioni del regio decreto 10 giugno 1994, che istituisce a vantaggio dello Stato una golden share della Société nationale de transport par canalisations (Moniteur belge 28 giugno 1994, pag. 17333; in prosieguo: il «regio decreto 10 giugno 1994»), secondo le quali tale azione è accompagnata dai seguenti poteri speciali:
a) qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione delle canalizzazioni della società che costituiscono grandi infrastrutture di trasporto interno di prodotti energetici o che possono servire a tale scopo deve essere notificata previamente al Ministro incaricato, il quale ha il diritto di opporsi a tali operazioni qualora ritenga che rechino pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell'energia;
b) il Ministro può nominare due rappresentanti del governo federale nell'ambito del consiglio d'amministrazione della società. Questi possono proporre al Ministro l'annullamento di qualsiasi decisione del consiglio d'amministrazione che ritengano contrastare con le orientamenti della politica energetica del paese, comprese le finalità del governo relative all'approvvigionamento di energia del paese;
- le disposizioni del regio decreto 16 giugno 1994, che istituisce a vantaggio dello Stato una golden share della Distrigaz (Moniteur belge 28 giugno 1994, pag. 17347; in prosieguo: il «regio decreto 16 giugno 1994»), secondo le quali tale azione è accompagnata dai seguenti poteri speciali:
a) qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione degli attivi strategici della società dev'essere notificata previamente al Ministro incaricato, il quale ha il diritto di opporsi a tali operazioni, qualora ritenga che rechino pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell'energia;
b) il Ministro può nominare due rappresentanti del governo federale nell'ambito del consiglio d'amministrazione della società. Questi possono proporre al Ministro l'annullamento di qualsiasi decisione del consiglio d'amministrazione o del comitato direttivo che ritengano contrastare con la politica energetica del paese,
e non avendo previsto criteri precisi, obiettivi e stabili per quanto riguarda l'approvazione delle operazioni sopra menzionate o l'opposizione contro le medesime, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) e 73 B del Trattato CE (divenuto art. 56 CE),
2 Con istanze depositate nella cancelleria della Corte rispettivamente il 22 e il 27 giugno 2000, il Regno di Danimarca ed il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord hanno chiesto di intervenire nella causa a sostegno delle conclusioni del Regno del Belgio. Con ordinanze del Presidente della Corte rispettivamente del 12 e 13 luglio 2000, tali Stati membri sono stati ammessi ad intervenire. Con lettera 2 ottobre 2000, il Regno di Danimarca ha rinunciato al proprio intervento.
Contesto normativo della controversia
Diritto comunitario
3 L'art. 73 B, n. 1, del Trattato dispone quanto segue:
«Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».
4 Ai sensi dell'art. 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato CE [divenuto art. 58, n. 1, lett. b), CE]:
«1. Le disposizioni dell'articolo 73 B non pregiudicano il diritto degli Stati membri:
(...)
b) di prendere tutte le misure necessarie per impedire le violazioni della legislazione e delle regolamentazioni nazionali, in particolare nel settore fiscale e in quello della vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie, o di stabilire procedure per la dichiarazione dei movimenti di capitali a scopo di informazione amministrativa o statistica, o di adottare misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza».
5 L'allegato I della direttiva del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l'attuazione dell'articolo 67 del Trattato (GU L 178, pag. 5), contiene una nomenclatura dei movimenti di capitali di cui all'art. 1 di tale direttiva. Vi sono elencati, in particolare, i movimenti seguenti:
«I. Investimenti diretti (...)
1) Costituzione ed estensione di succursali o di imprese nuove appartenenti esclusivamente al finanziatore e acquisto integrale di imprese già esistenti
2) Partecipazione a imprese nuove o esistenti al fine di stabilire o mantenere legami economici durevoli
(...)».
6 In base alle note esplicative che figurano alla fine dell'allegato I della direttiva 88/361, per «investimenti» diretti si intendono:
«Gli investimenti di qualsiasi tipo effettuati da persone fisiche, imprese commerciali, industriali o finanziarie aventi lo scopo di stabilire o mantenere legami durevoli e diretti fra il finanziatore e l'imprenditore o l'impresa a cui tali fondi sono destinati per l'esercizio di un'attività economica. Tale nozione va quindi intesa in senso lato.
(...)
Per quanto riguarda le imprese menzionate al punto I.2 della nomenclatura e che hanno lo statuto di società per azioni, si ha partecipazione con carattere di investimento diretto, quando il pacchetto di azioni in possesso di una persona fisica, di un'altra impresa o di qualsiasi altro detentore, attribuisce a tali azionisti, sia a norma delle disposizioni di legge nazionali sulle società per azioni, sia altrimenti, la possibilità di partecipare effettivamente alla gestione di tale società o al suo controllo.
(...)».
7 La nomenclatura contenuta nell'allegato I della direttiva 88/361 riguarda anche i seguenti movimenti:
«III. Operazioni in titoli normalmente trattati sul mercato dei capitali (...)
(...)
A. Transazioni su titoli del mercato dei capitali
1) Acquisto da parte di non residenti di titoli nazionali trattati in borsa
(...)
(...)
3) Acquisto da parte di non residenti di titoli nazionali non trattati in borsa (...)
(...)».
8 L'art. 222 del Trattato CE (divenuto art. 295 CE) dispone:
«Il presente Trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri».
Diritto nazionale
9 Gli artt. 1, 3 e 4 del regio decreto 10 giugno 1994 prevedono quanto segue:
«Articolo 1
Il giorno in cui le azioni che lo Stato attualmente detiene nel capitale della Société nationale d'investissement saranno effettivamente trasferite a una o più persone fisiche o giuridiche private, la Société nationale d'investissements cederà un'azione del capitale della società per azioni Société nationale de transport par canalisations (in prosieguo: la "SNTC"), allo Stato. I diritti speciali definiti agli artt. 2-5 sono collegati a tale azione, oltre ai diritti di informazione collegati alle azioni ordinarie della SNTC, solo finché tale azione è di proprietà dello Stato, il quale la può cedere solo se autorizzato con legge. Tali diritti sono esercitati dal Ministro nella cui competenza rientra l'energia (in prosieguo: il "Ministro").
(...)
Articolo 3
La golden share conferisce al Ministro il diritto di opporsi a qualsiasi cessione, assegnazione a titolo di sicurezza o cambiamento della destinazione delle canalizzazioni della SNTC che costituiscono grandi infrastrutture di trasporto interno di prodotti energetici o che possono servire a tale scopo, qualora il Ministro ritenga che tali operazioni rechino pregiudizio agli interessi nazionali nel settore dell'energia. (...)
Le operazioni indicate al primo comma devono essere previamente notificate al Ministro. Il Ministro può prescrivere regole più precise per la forma e il contenuto di tale notifica. Il Ministro può esercitare il suo diritto di opposizione entro un termine di ventuno giorni dal momento in cui l'operazione di cui trattasi gli è stata notificata.
Articolo 4
La golden share conferisce al Ministro il diritto di nominare due rappresentanti del governo federale nell'ambito del consiglio d'amministrazione della SNTC. Tali rappresentanti del governo vi siedono a titolo consultivo.
I rappresentanti del governo possono inoltre, entro un termine di quattro giorni lavorativi, presentare un ricorso al Ministro avverso qualsiasi decisione del consiglio d'amministrazione della SNTC, che ritengano contrastare con gli orientamenti della politica energetica del paese, comprese le finalità del governo relative all'approvvigionamento di energia del paese. Tale termine di quattro giorni decorre a partire dal giorno della riunione durante la quale è stata adottata la decisione di cui trattasi, se i rappresentanti del governo vi erano stati regolarmente invitati e, in caso contrario, a partire dal giorno in cui i rappresentanti del governo o uno di essi siano venuti a conoscenza della decisione. Il ricorso ha effetto sospensivo. Se il Ministro non ha annullato la decisione entro un termine di otto giorni lavorativi dopo tale ricorso, quest'ultima diventa definitiva».
10 Gli artt. 1, 3 e 4 del regio decreto 16 giugno 1994 prevedono norme sostanzialmente identiche per quanto riguarda la Societé de distribution du gaz SA (in prosieguo: la «Distrigaz»).
Procedimento precontenzioso
11 Con due lettere 8 luglio 1998, la Commissione ha informato il governo belga che essa riteneva che le golden share istituite dai regi decreti 10 e 16 giugno 1994 potessero violare le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei capitali e alla libertà di stabilimento.
12 Il governo belga, con due lettere 15 settembre 1998, ha risposto che i diritti speciali collegati a tali azioni, sino ad allora, non erano stati esercitati e che le autorità interessate si dichiaravano pronte a garantire alla Commissione che nessuno di tali diritti sarebbe stato esercitato in modo discriminatorio ai danni dei cittadini di altri Stati membri.
13 Insoddisfatta di tali risposte, il 18 dicembre 1998, la Commissione ha inviato al Regno del Belgio due pareri motivati invitando quest'ultimo a conformarvisi entro un termine di due mesi.
14 Il governo belga ha risposto ai pareri motivati con lettera unica 4 marzo 1999, nella quale annunciava la sua intenzione di modificare i diritti speciali collegati alle golden share in esame. Infatti, in seguito vi sono state talune modifiche, le quali, tuttavia, hanno lasciato immutati gli artt. 1, 3 e 4 dei regi decreti 10 e 16 giugno 1994.
15 La Commissione ha quindi deciso di proporre alla Corte il presente ricorso.
Motivi e argomenti delle parti
16 In via preliminare, la Commissione spiega che la notevole estensione degli investimenti intracomunitari ha indotto alcuni Stati membri a prendere provvedimenti nell'intento di controllare tale situazione. Tali provvedimenti, adottati in gran parte nell'ambito di privatizzazioni, rischierebbero, a talune condizioni, di essere incompatibili con il diritto comunitario. Per tale ragione la Commissione avrebbe adottato, il 19 luglio 1997, la comunicazione relativa a taluni aspetti giuridici attinenti agli investimenti intracomunitari (GU C 220, pag. 15; in prosieguo: la «comunicazione del 1997»).
17 In tale comunicazione la Commissione avrebbe interpretato in materia le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei capitali e al diritto di stabilimento, segnatamente nell'ambito delle procedure di autorizzazione generale o di diritto di veto da parte delle autorità pubbliche.
18 Il punto 9 della comunicazione del 1997 così recita:
«Dall'analisi dei provvedimenti a carattere restrittivo per gli investimenti intracomunitari emerge che i provvedimenti discriminatori (cioè quelli che si applicano esclusivamente agli investitori cittadini di un altro Stato membro dell'UE) saranno giudicati incompatibili con gli articoli 73 B e 52 del Trattato - relativi alla libera circolazione dei capitali e al diritto di stabilimento -, a meno che non rientrino nel quadro di una delle deroghe previste dal Trattato stesso. I provvedimenti non discriminatori (cioè quelli che si applicano ai cittadini nazionali e ai cittadini di un altro Stato membro dell'UE) sono ammessi se si fondano su una serie di criteri obiettivi, stabili e resi pubblici e possono essere giustificati da motivi imperativi di interesse generale. Va comunque rispettato il principio di proporzionalità».
19 Secondo la Commissione, la normativa che istituisce le golden share a favore del Regno del Belgio nella SNTC e nella Distrigaz, che prevede, da una parte, un diritto di opposizione di tale Stato membro a qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione delle canalizzazioni e di taluni altri attivi strategici e, d'altra parte, un diritto di opposizione di questo Stato membro contro talune decisioni di gestione che siano ritenute contrastanti con gli orientamenti della politica energetica del paese non rispetta le condizioni enunciate nella comunicazione del 1997 e viola in tal modo gli artt. 52 e 73 B del Trattato.
20 Infatti, tali disposizioni nazionali, anche se indistintamente applicabili, creerebbero ostacoli al diritto di stabilimento dei cittadini di altri Stati membri, come pure alla libera circolazione dei capitali all'interno della Comunità, in quanto potrebbero intralciare o scoraggiare l'esercizio di tali libertà.
21 Secondo la Commissione, le procedure di autorizzazione o di opposizione possono essere considerate compatibili con le dette libertà solo se rientrano tra le eccezioni previste agli artt. 55 del Trattato CE (divenuto art. 45 CE), 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE) e 73 D del Trattato o se sono giustificate da ragioni imperative di interesse generale e se sono abbinate a criteri obiettivi, stabili e resi pubblici, in modo da limitare al minimo il potere discrezionale delle autorità nazionali.
22 Orbene, le disposizioni controverse non risponderebbero ad alcuno di questi criteri. Esse rischierebbero, di conseguenza, di introdurre indirettamente un elemento di discriminazione nonché un'incertezza giuridica a causa della loro mancanza di trasparenza. D'altra parte, l'art. 222 del Trattato non può essere fatto valere in maniera pertinente nel caso di specie, in quanto la normativa nazionale relativa alla privatizzazione di società dovrebbe comunque rispettare il diritto comunitario.
23 Se l'approvvigionamento di gas naturale costituisce un obiettivo di utilità pubblica e, così come la necessità di mantenere le infrastrutture di trasporto dei prodotti energetici, potrebbe rientrare in linea di principio tra i motivi imperativi di interesse generale, bisognerebbe ancora stabilire il carattere necessario e proporzionato dei provvedimenti in questione rispetto allo scopo da raggiungere.
24 Infatti, un provvedimento di carattere negativo, come il diritto di opposizione, non può garantire un approvvigionamento sufficiente come potrebbero farlo provvedimenti positivi, quali una pianificazione che miri ad incoraggiare le imprese di gas naturale a concludere contratti di approvvigionamento a lungo termine e a diversificare le loro fonti di approvvigionamento o un sistema di licenze. Allo stesso modo, l'esistenza di infrastrutture di trasporto potrebbe essere garantita, non da un diritto generale di opposizione, ma da una normativa che definisca precisamente il comportamento adeguato delle imprese interessate. I diritti collegati alle golden share in esame impedirebbero inoltre la conclusione di contratti a lungo termine nonché una diversificazione delle fonti di approvvigionamento. Allo stesso modo, i rimedi giurisdizionali avverso i provvedimenti in esame sarebbero inadeguati a causa della durata della procedura e dei costi che ne deriverebbero.
25 La Commissione si riferisce anche alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/30/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (GU L 204, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva gas»), che stabilisce regole che organizzano il mercato interno di gas naturale e il cui termine per l'attuazione è scaduto il 10 agosto 2000. Questa direttiva offrirebbe un contesto comunitario per l'esercizio dei poteri degli Stati membri per quanto riguarda gli obblighi di servizio pubblico imposti alle imprese del settore. Essa assicurerebbe un equilibrio tra il rispetto della concorrenza tra operatori economici, da una parte, e l'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento, dall'altra, prevedendo un inquadramento rigoroso.
26 Il Regno del Belgio contesta la pretesa violazione. A suo parere, le eventuali restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei capitali risultanti dalla normativa controversa sono comunque giustificate, da un lato, dall'eccezione di pubblica sicurezza prevista agli artt. 56 e 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato e, dall'altro, da ragioni imperative di interesse generale. Esse sarebbero, peraltro, proporzionate ed adeguate all'obiettivo che perseguono.
27 In primo luogo, la sicurezza dell'approvvigionamento di energia del paese costituirebbe una ragione imperativa di interesse generale, circostanza che risulterebbe già, a proposito dell'approvvigionamento di energia elettrica, dalla sentenza 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo (Racc. pag. I-1477, punti 46-50), e, a proposito dei prodotti petroliferi, dalla sentenza 10 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil e a. (Racc. pag. 2727, punto 34).
28 In secondo luogo, i provvedimenti in esame risponderebbero ai criteri di necessità e di proporzionalità. La SNTC e la Distrigaz occuperebbero una posizione strategica nell'approvvigionamento di energia del paese, in particolare alla luce della dipendenza del Belgio da risorse energetiche straniere. Mentre la SNTC sarebbe, in particolare, la proprietaria delle canalizzazioni che costituiscono le grandi infrastrutture di trasporto interno di prodotti energetici, gli attivi strategici della Distrigaz sarebbero, in particolare, le infrastrutture per il trasporto interno e lo stoccaggio di gas, compresi i punti di sbarco e transfrontalieri. Un certo controllo da parte delle autorità pubbliche di questi attivi nell'ambito della normativa in esame sarebbe necessario. I provvedimenti previsti a tale effetto sarebbero anche proporzionati. La procedura di previa notifica costituirebbe, in mancanza di un effetto sospensivo, una semplice procedura di informazione delle autorità. Allo stesso modo, il potere del Ministro nell'ambito di questa procedura non sarebbe generale, ma si riferirebbe solo a punti molto precisi e sarebbe estremamente limitato nel tempo. Per quanto riguarda la procedura di annullamento, essa potrebbe essere attuata solo in un caso molto particolare e chiaramente individuato, cioè quando vi sia un pregiudizio per la politica di approvvigionamento di energia del paese. Esattamente come per la prima procedura, il termine concesso al Ministro per reagire sarebbe estremamente limitato. Non si può dunque affermare che non sono stati stabiliti criteri precisi, oggettivi e stabili.
29 D'altra parte, qualsiasi esercizio dei diritti attribuiti dalla normativa in esame dovrebbe costituire l'oggetto di una motivazione formale che esponga le considerazioni di fatto e di diritto su cui si basa la decisione adottata. Inoltre, un ricorso di annullamento nonché un ricorso con effetto sospensivo innanzi al Conseil d'Etat (Consiglio di Stato del Belgio) sarebbero possibili contro una tale decisione. Le spese relative sarebbero molto modeste ed esisterebbe un procedimento sommario. Da un punto di vista temporale, sarebbe prevista una limitazione rigorosa, in quanto il Ministro dovrebbe agire entro i ventuno giorni dalla notifica.
30 Secondo il governo belga, non esiste un modo meno restrittivo per raggiungere gli scopi perseguiti. La Commissione, nell'ambito dell'esame del criterio di proporzionalità, dovrebbe apportare la prova dell'esistenza di soluzioni alternative meno restrittive (v. sentenza 23 ottobre 1997, causa C-159/94, Commissione/Francia, Racc. pag. I-5815, punti 101 e 102). Orbene, essa a questo riguardo avrebbe menzionato solo una pianificazione a lungo termine, inappropriata dal punto di vista della rapidità, e una «normativa precisa per quanto riguarda il comportamento adeguato delle imprese in questione», cioè un sistema di licenze i cui contorni resterebbero tuttavia sfumati. Sarebbe estremamente dubbio che tali misure portino ad un livello di certezza del diritto più elevato per gli investitori di quello risultante dalla normativa in esame.
31 Per quanto riguarda il motivo della Commissione relativo alla direttiva gas, il governo belga ritiene che esso sia irricevibile, poiché è stato sollevato per la prima volta nell'atto introduttivo. In ogni caso, questa direttiva armonizzerebbe gli obblighi di servizio pubblico da un punto di vista materiale, ma non su un piano procedurale. Da questo punto di vista, gli Stati membri resterebbero liberi di adottare i provvedimenti che essi ritengono appropriati.
32 In terzo luogo, il governo belga fa valere che i diritti attribuiti dalla normativa controversa sono giustificati dall'eccezione di sicurezza pubblica prevista agli artt. 56 e 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato. L'approvvigionamento di gas del paese rientra nella sicurezza pubblica dal momento che il funzionamento dell'economia nonché delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali, e persino la sopravvivenza della popolazione, ne dipendono. Un'interruzione dell'approvvigionamento di gas naturale e i rischi che ne risulterebbero per l'esistenza dello Stato potrebbero pregiudicare gravemente la sua sicurezza pubblica.
33 In via subordinata, il governo belga fa valere che gli eventuali ostacoli alle libertà del Trattato risultanti dalla normativa controversa sono giustificati dall'art. 90, n. 2, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 86, n. 2, CE), ai sensi del quale le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale sono sottoposte alle regole del Trattato relative alla concorrenza, solo nei limiti in cui l'applicazione di tali regole non osti all'adempimento della specifica missione loro affidata.
34 Dalla sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1223, punto 12), deriverebbe che l'art. 90, n. 2, del Trattato è l'espressione di un principio generale secondo cui le norme del Trattato devono subire eccezioni quando siano minacciati interessi legati alle missioni dei servizi di interesse generale.
35 Il Regno Unito condivide nella sostanza il punto di vista del Regno del Belgio.
Giudizio della Corte
Sull'art. 73 B del Trattato
36 In via preliminare occorre ricordare che l'art. 73 B, n. 1, del Trattato attua la libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri e tra gli Stati membri e i paesi terzi. A tal fine, nell'ambito delle disposizioni del capo del Trattato intitolato «Capitali e pagamenti», esso dispone che sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.
37 Se il Trattato non definisce le nozioni di movimenti di capitali e di pagamenti, è pacifico che la direttiva 88/361, unitamente alla nomenclatura ad essa allegata, ha un valore indicativo per definire la nozione di movimenti di capitali (v. sentenza 16 marzo 1999, causa C-222/97, Trummer e Mayer, Racc. pag. I-1661, punti 20 e 21).
38 Infatti, i punti I e III della nomenclatura riportata nell'allegato I della direttiva 88/361 nonché le note esplicative che l'accompagnano indicano che l'investimento diretto sotto forma di partecipazione ad un'impresa attraverso il possesso di azioni nonché l'acquisto di titoli sul mercato dei capitali costituiscono movimenti di capitali ai sensi dell'art. 73 B del Trattato. In forza di tali note esplicative, l'investimento diretto, in particolare, è caratterizzato dalla possibilità di partecipare effettivamente alla gestione di una società e al suo controllo.
39 Alla luce di tali considerazioni, si deve esaminare se la normativa che istituisce le golden share a favore del Regno del Belgio nella SNTC e nella Distrigaz, che prevede, da un lato, un diritto di opposizione di tale Stato membro a qualsiasi cessione, qualsiasi assegnazione a titolo di sicurezza o qualsiasi cambiamento della destinazione delle canalizzazioni e di taluni altri attivi strategici e, dall'altro, un diritto di opposizione di questo Stato membro contro talune decisioni di gestione che sono ritenute contrastanti con gli orientamenti della politica energetica del paese, costituisca una restrizione ai movimenti di capitali tra gli Stati membri.
40 Il governo belga non ha contestato, in via di principio, che le restrizioni derivanti dalla normativa controversa rientrino nell'ambito di applicazione della libera circolazione dei capitali.
41 Il governo del Regno Unito ammette anche, almeno in qualche misura, il carattere restrittivo della normativa belga.
42 Occorre di conseguenza esaminare se e in quali condizioni una giustificazione possa essere ammessa per la normativa controversa.
43 Come risulta anche dalla comunicazione del 1997, non possono essere negate le preoccupazioni che, a seconda delle circostanze, possono giustificare il fatto che gli Stati membri conservino una certa influenza sulle imprese inizialmente pubbliche e successivamente privatizzate, qualora tali imprese operino nei settori dei servizi di interesse generale o strategico [v. sentenze in data odierna, causa C-367/98, Commissione/Portogallo (Racc. pag. I-4731, punto 47), e causa C-483/99, Commissione/Francia (Racc. pag. I-4781, punto 43)].
44 Tali preoccupazioni non possono tuttavia permettere agli Stati membri di far valere i loro regimi di proprietà, come considerati all'art. 222 del Trattato, per giustificare ostacoli alle libertà previste dal Trattato, derivanti da privilegi di cui essi muniscano la loro posizione di azionista in un'impresa privatizzata. Infatti, come risulta dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 1º giugno 1999, causa C-302/97, Konle, Racc. pag. I-3099, punto 38), il detto articolo non ha l'effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti negli Stati membri ai principi fondamentali posti dal Trattato.
45 La libera circolazione dei capitali, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata da una normativa nazionale solo se quest'ultima sia giustificata da motivi previsti all'art. 73 D, n. 1, del Trattato o da motivi imperativi di interesse pubblico e che si applichino ad ogni persona o impresa che eserciti un'attività sul territorio dello Stato membro ospitante. Inoltre, per essere così giustificata, la normativa nazionale deve essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest'ultimo, al fine di soddisfare il criterio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenze 14 dicembre 1995, cause riunite C-163/94, C-165/94 e C-250/94, Sanz de Lera e a., Racc. pag. I-4821, punto 23, e 14 marzo 2000, causa C-54/99, Église de scientologie, Racc. pag. I-1335, punto 18).
46 Nella fattispecie non può negarsi che l'obiettivo perseguito dalla normativa controversa, ossia garantire la sicurezza degli approvvigionamenti di energia in caso di crisi, rientri nell'ambito di un legittimo interesse pubblico. Infatti, la Corte ha già individuato, tra i motivi di pubblica sicurezza che possono giustificare un ostacolo alla libera circolazione delle merci, l'obiettivo di garantire una fornitura minima costante di prodotti petroliferi (sentenza Campus Oil e a., citata, punti 34 e 35). Lo stesso ragionamento vale per gli ostacoli alla libera circolazione dei capitali, in quanto la pubblica sicurezza compare anche tra i motivi giustificativi menzionati all'art. 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato.
47 Tuttavia, la Corte ha anche dichiarato che le esigenze della pubblica sicurezza, particolarmente in quanto autorizzano una deroga al principio fondamentale della libera circolazione dei capitali, devono essere intese in senso restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni comunitarie. La pubblica sicurezza può essere quindi invocata solamente in caso di minaccia effettiva ed abbastanza grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività ((v., in particolare, sentenza Église de scientologie, citata, punto 17).
48 Occorre dunque verificare se la normativa in esame permetta di garantire nello Stato membro considerato, in caso di minaccia effettiva e grave, un approvvigionamento minimo di energia e non vada oltre quanto necessario a tal fine.
49 Innanzi tutto, occorre constatare che il regime in esame è un regime di opposizione. Tale regime parte dal principio di rispetto dell'autonomia di decisione dell'impresa, dato che il controllo che può essere esercitato dal Ministro incaricato dipende in ogni singolo caso da un'iniziativa delle autorità governative. In tale contesto non è richiesta alcuna previa autorizzazione. Inoltre, sono imposti termini rigorosi alle autorità pubbliche per l'esercizio di tale diritto di opposizione.
50 Inoltre, il regime è limitato a talune decisioni riguardanti gli attivi strategici delle società menzionate, in particolare le reti dell'energia, nonché alle relative decisioni di gestione specifiche che possono essere puntualmente messe in questione.
51 Infine, gli interventi del Ministro previsti agli artt. 3 e 4 dei regi decreti 10 e 16 giugno 1994 possono aver luogo solo in caso di messa in questione degli obiettivi della politica energetica. Inoltre, come il governo belga ha sostenuto nelle sue memorie ed in udienza, senza essere contraddetto dalla Commissione a tale riguardo, essi devono essere formalmente motivati e possono essere sottoposti ad un efficace controllo giurisdizionale.
52 Il regime in esame permette quindi, sulla base di criteri oggettivi e controllabili dal giudice, di garantire la disponibilità effettiva delle canalizzazioni che costituiscono le grandi infrastrutture di trasporto interno dei prodotti energetici nonché delle altre infrastrutture per il trasporto interno e lo stoccaggio di gas, compresi i punti di sbarco e transfrontalieri. Esso consente così allo Stato membro di intervenire per assicurare, in una situazione determinata, l'osservanza degli obblighi di servizio pubblico che spettano alla SNTC e alla Distrigaz, pur rispettando le esigenze di certezza del diritto.
53 La Commissione non ha dimostrato che si sarebbero potuti adottare provvedimenti meno restrittivi per raggiungere l'obiettivo perseguito. Non è certo che una pianificazione intesa ad incoraggiare le imprese di gas naturale a concludere contratti di approvvigionamento a lungo termine, a diversificare le loro fonti di approvvigionamento o a praticare un sistema di licenze sarebbe idonea, da sola, a permettere una reazione rapida in una situazione specifica. D'altra parte, una normativa che definisca precisamente il comportamento delle imprese del settore, come proposta dalla Commissione, sembra anche più restrittiva di un diritto di opposizione limitato a situazioni particolari.
54 Per quanto riguarda gli argomenti della Commissione relativi alla direttiva gas, è sufficiente constatare che il temine per l'attuazione di tale direttiva è scaduto solo il 10 agosto 2000. La disciplina comunitaria che la detta direttiva è intesa ad instaurare, secondo la Commissione, per quanto riguarda l'esercizio dei poteri degli Stati membri relativamente agli obblighi di servizio pubblico imposti alle imprese del settore non può dunque, in ogni caso, avere un'influenza sul presente ricorso, dal momento che i pareri motivati sono datati 18 dicembre 1998 e l'atto introduttivo è stato presentato il 22 dicembre 1999.
55 Occorre dunque constatare che la normativa controversa è giustificata dall'obiettivo di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di energia in caso di crisi.
56 In tali condizioni non è necessario esaminare il motivo relativo ad un principio dedotto dall'art. 90, n. 2, del Trattato, che il governo belga fa valere in via subordinata.
57 Dalle considerazioni che precedono deriva che il ricorso della Commissione deve essere respinto nella parte in cui si basa sull'art. 73 B del Trattato.
Sull'art. 52 del Trattato
58 La Commissione chiede inoltre che venga accertata la violazione dell'art. 52 del Trattato, cioè delle norme di quest'ultimo relative al diritto di stabilimento nei limiti in cui riguardano le imprese.
59 Occorre osservare a tale riguardo che l'art. 56 del Trattato prevede, come l'art. 73 D del Trattato, una giustificazione basata sulla sicurezza pubblica. In tal modo, pur supponendo che la possibilità per uno Stato membro di opporsi alla cessione, all'assegnazione a titolo di sicurezza o al cambiamento della destinazione di taluni attivi di un'impresa esistente, o a determinate decisioni di gestione dell'impresa, possa costituire una restrizione alla libertà di stabilimento, una tale restrizione sarebbe giustificata per i motivi esposti ai punti 43-55 della presente sentenza.
60 Occorre dunque respingere il ricorso della Commissione anche nella parte in cui si basa sull'art. 52 del Trattato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
61 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno del Belgio ha chiesto la condanna alle spese della Commissione, che è risultata soccombente, quest'ultima va condannata alle spese. In applicazione dell'art. 69, n. 4, primo comma, di detto regolamento, il Regno Unito, che è intervenuto nella causa, sopporta le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
3) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporta le proprie spese.
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