Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C-515/99, C-519/99 - C-524/99 en C-526/99 - C-540/99,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg (Oostenrijk), in de aldaar aanhangige gedingen tussen
Hans Reisch (C-515/99),
Walter Riedl (C-527/99),
Alexander Hacker (C-528/99),
Gerhard Eckert (C-529/99),
Franz Gstöttenbauer (C-530/99),
Helmut Hechwarter (C-531/99),
Alois Bixner (C-532/99),
Geza Aumüller (C-533/99),
Berthold Garstenauer (C 534/99 en C-536/99),
Robert Eder (C 535/99),
Hartmut Ramsauer (C-537/99 en C-538/99),
Harald Kronberger (C-539/99),
Erich Morianz (C-540/99)
en
Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,
Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg,
en tussen
Anton Lassacher, Heinz Schäfer (C-519/99),
Dertnig GmbH & Co. KG, Heinrich Reutter (C-520/99),
Francesco Branka (C-521/99),
Neubau GmbH, Baumeister Bogensberger GmbH & Co. KG (C-522/99 en C-526/99),
Peter Fidelsberger (C-523/99),
GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH, Johann Lindner en Emma Lindner (C-524/99)
en
Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg,
Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 56 EG tot en met 60 EG,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: N. Colneric, president van de Tweede kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, C. Gulmann, J.-P. Puissochet (rapporteur), R. Schintgen en V. Skouris, rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- H. Schäfer, vertegenwoordigd door A. Pirkner, Rechtsanwalt,
- GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH, vertegenwoordigd door J. W. Aichlreiter, Rechtsanwalt,
- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. Sevenster als gemachtigde, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door U. Wölker en M. Patakia als gemachtigden, ter terechtzitting van 12 september 2001,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 november 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij tweeëntwintig beschikkingen van 22 december 1999, ingekomen bij het Hof op 30 december daaraanvolgend, heeft de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg krachtens artikel 234 EG twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 56 EG tot en met 60 EG.
2 In de zaken C-515/99 en C-527/99 - C-540/99 is een eerste vraag opgeworpen in het kader van beroepen die zijn ingesteld tegen beslissingen van de Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg (burgemeester van Salzburg), waarbij boetes zijn opgelegd wegens het te laat overleggen aan de Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg (de ambtenaar van de deelstaat Salzburg, belast met het ontvangen van de verklaringen van verkrijgers van onroerend goed, hierna: "Grundverkehrsbeauftragter") van een door het Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 (wet van de deelstaat Salzburg betreffende de verwerving en de verkoop van grond, Salzburger LGBl. nr. 11/97, hierna: "SGVG") voorgeschreven verklaring.
3 In de zaken C-519/99 - C-524/99 en C-526/99 is een tweede vraag gerezen in het kader van hogere beroepen die zijn ingesteld tegen de ter uitvoering van het SGVG genomen beslissingen van de Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg (hierna: "Grundverkehrslandeskommission"), waarbij de vergunning voor de verkrijging van bouwterreinen is geweigerd of slechts vergunning is verleend tegen zekerheidsstelling.
Het rechtskader
Het gemeenschapsrecht
4 Artikel 56, lid 1, EG luidt als volgt:
"In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden."
Het nationale recht
5 Naar Oostenrijks recht wordt de eigendom van onroerend goed verkregen door een door het Grundbuchsgericht goedgekeurde registratie in het kadaster. Het Grundbuchsgericht dient te onderzoeken of een overdrachtsvergunning vereist is en zo ja, of die vergunning wordt verleend.
6 In het Land Salzburg bepaalt § 12 SGVG, dat bepaalde transacties met betrekking tot een bouwterrein, zoals de eigendomsoverdracht of de toekenning van een recht om op die grond te bouwen, slechts zijn toegestaan indien de verkrijger een verklaring overlegt waarin hij in de eerste plaats verklaart dat hij Oostenrijker is of onderdaan van een andere lidstaat, die gebruik maakt van één van de vrijheden die worden gewaarborgd door het EG-Verdrag of door de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. In de tweede plaats moet de verkrijger verklaren dat hij de grond zal gebruiken voor zijn eerste woning, dan wel voor professionele doeleinden. Het gebruik van de grond voor een tweede woning is slechts mogelijk indien het terrein reeds vóór 1 maart 1993 voor een tweede woning werd gebruikt of zich bevindt in een zone waar tweede woningen zijn toegelaten.
7 Op basis van de in het vorige punt bedoelde verklaring geeft de Grundverkehrsbeauftragter een bevestiging af. Deze mag slechts weigeren de bevestiging af te geven, indien hij reden heeft te vrezen dat het goed niet in overeenstemming met de verklaring zal worden gebruikt of indien de verkrijging niet in overeenstemming is met het doel van het SGVG. In dat geval verwijst hij de verkrijger naar de Grundverkehrslandeskommission, die vergunning voor de overdracht kan verlenen na te hebben onderzocht of is voldaan aan dezelfde materiële voorwaarden in verband met het verbod op het gebruik van het terrein voor een tweede woning.
8 Zonder de bevestiging van de Grundverkehrsbeauftragter of de vergunning van de Grundverkehrslandeskommission kan in het Land Salzburg geen bouwgrond worden verkregen.
9 § 19 SGVG verplicht de verkrijger om het terrein te gebruiken overeenkomstig de in § 12 bedoelde verklaring. Op grond van § 19 SGVG kunnen aan de vergunning van de Grundverkehrslandeskommission eveneens voorwaarden en voorschriften worden verbonden, om te garanderen dat de verkrijger aan het terrein de voorziene bestemming zal geven; met name kan een financiële zekerheid worden verlangd, die de aankoopprijs of de waarde van de grond niet mag overschrijden.
10 § 36 SGVG bepaalt de termijnen waarbinnen de verkrijger de verklaring in verband met de verkrijging moet overleggen.
11 Op grond van § 42 kan de Grundverkehrsbeauftragter bij de nationale rechter een vordering tot nietigverklaring van de grondtransactie indienen indien die transactie beoogt de toepassing van het SGVG te ontduiken.
12 § 43 SGVG voorziet in boetes tot 500 000 ATS en vrijheidsstraffen van ten hoogste zes weken, met name ingeval de verkrijger niet de vereiste verklaring heeft overgelegd noch de vereiste vergunning heeft gevraagd, of indien hij een ongeoorloofd gebruik maakt van het terrein.
De hoofdgedingen en de prejudiciële vragen
13 In de zaken C-515/99 en C-527/99 - C-540/99 heeft de burgemeester van Salzburg alle verzoekers een boete opgelegd omdat zij de Grundverkehrsbeauftragter niet binnen de in § 36 SGVG opgestelde termijn in kennis hadden gesteld van een transactie met betrekking tot de verkrijging van bouwterreinen. Zij hebben tegen deze beslissingen beroep ingesteld bij de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg.
14 In de zaken C-519/99 - C-522/99 en C-526/99 hebben de verkrijgers bij de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg beroep ingesteld tegen de in eerste aanleg door de Grundverkehrslandeskommission genomen beslissing waarbij de voor de verkoop van een bouwterrein vereiste vergunning is geweigerd.
15 In de zaken C-523/99 en C-524/99 is door de verkrijgers bij de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg beroep ingesteld tegen de beslissingen van de Grundverkehrlandeskommission waarbij de afgifte van een vergunning voor de verkrijging van een bouwterrein afhankelijk is gesteld van een zekerheidsstelling overeenkomstig § 19, lid 3, SGVG.
16 In het licht van het arrest van 1 juni 1999, Konle (C-302/97, Jurispr. blz. I-3099), waarin de wetgeving van het Land Tirol betreffende grondtransacties aan de orde was, heeft de verwijzende rechter zich afgevraagd of het vereiste van voorafgaande kennisgeving/vergunning voor de verkrijging van bouwterreinen en de strafrechtelijke bepalingen waarmee dit vereiste gepaard gaat, verenigbaar zijn met de fundamentele vrijheden van het Verdrag.
17 Derhalve heeft de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen gesteld:
In de zaken C-515/99 en C-527/99 - C-540/99:
"Moeten de artikelen 56 en volgende EG aldus worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan de toepassing van de §§ 12, 36 en 43 van het SGVG 1997 in de versie zoals bekendgemaakt in LGBl nr. 11/1999, krachtens welke hij die in het Bundesland Salzburg een bouwterrein wenst te verkrijgen, daartoe een kennisgevings- en vergunningsprocedure moet volgen, waardoor in casu een door het gemeenschapsrecht gegarandeerde fundamentele vrijheid van de rechtsverkrijger is geschonden?"
In de zaken C-519/99 - C-524/99 en C-526/99:
"Moeten de artikelen 56 en volgende EG aldus worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan de toepassing van §§ 12 tot en met 14 van het SGVG 1997 in de versie zoals bekendgemaakt in LGBl nr. 11/1999, krachtens welke hij die in het Bundesland Salzburg een bouwterrein wenst te verkrijgen, daartoe een kennisgevings- en vergunningsprocedure moet volgen, waardoor in casu een door het gemeenschapsrecht gegarandeerde fundamentele vrijheid van de rechtsverkrijger is geschonden?"
18 Bij beschikking van de president van het Hof van 24 februari 2000 zijn de zaken C-515/99 en C-527/99 - C-540/99 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest. Bij beschikking van de president van het Hof van 24 februari 2000 zijn de zaken C-519/99 - C-524/99 en C-526/99 eveneens gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.
19 Al deze zaken dienen ter fine van het onderhavige arrest te worden gevoegd.
De prejudiciële vragen
De ontvankelijkheid
20 GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH betoogt enerzijds dat de prejudiciële vraag in de zaken C-519/99 - C-524/99 en C-526/99 niet-ontvankelijk is doordat zij geen betrekking heeft op de uitlegging van het Verdrag, maar op een uitlegging of een beoordeling van de geldigheid van de bepalingen van het SGVG, waartoe enkel de nationale rechter bevoegd is.
21 Anderzijds is zij van mening dat de prejudiciële verwijzing niet-ontvankelijk is aangezien het hoofdgeding waarbij zij partij is, enkel de voorwaarden betreft voor het verwerven door een Oostenrijkse vennootschap van grond in Oostenrijk krachtens het SGVG en derhalve geen enkele band heeft met het gemeenschapsrecht, doch een zuiver interne situatie betreft.
22 Met betrekking tot het eerste middel zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van artikel 234 EG niet bevoegd is om een regel van gemeenschapsrecht op een concreet geval toe te passen, en dus ook niet om een bepaling van nationaal recht aan die regel te toetsen. In het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin dit artikel voorziet, kan het op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter echter wel de gegevens met betrekking tot de uitlegging van het gemeenschapsrecht verschaffen, die voor deze van waarde kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van die bepaling (arrest van 8 december 1987, Gauchard, 20/87, Jurispr. blz. 4879, punt 5).
23 In de hoofdgedingen verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van de bepalingen van het Verdrag, met als enig doel te beoordelen of deze de gevolgen van de nationale regels die hij moet toepassen, beïnvloeden. Derhalve kan niet worden gesteld dat de in elk van deze gedingen opgeworpen prejudiciële vraag een ander voorwerp zou hebben dan de uitlegging van de bepalingen van het Verdrag.
24 Met betrekking tot het tweede middel blijkt uit het dossier en wordt trouwens niet betwist, dat alle elementen van de hoofdgedingen binnen één enkele lidstaat gesitueerd zijn. Een nationale regeling als het SGVG, die zonder onderscheid van toepassing is op Oostenrijkse onderdanen en onderdanen van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen, kan in het algemeen slechts onder de in het Verdrag neergelegde bepalingen inzake de fundamentele vrijheden vallen voor zover zij van toepassing is op situaties die een verband vertonen met het intracommunautaire verkeer (zie in die zin arresten van 15 december 1982, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, 286/81, Jurispr. blz. 4575, punt 9, en 18 februari 1987, Mathot, 98/86, Jurispr. blz. 809, punten 8 en 9).
25 Dit betekent echter niet, dat de in casu aan het Hof gestelde prejudiciële vragen geen beantwoording behoeven. In beginsel staat het immers uitsluitend aan de nationale rechter om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie arrest van 5 december 2000, Guimont, C-448/98, Jurispr. blz. I-10663, punt 22). Een verzoek van een nationale rechter kan door het Hof slechts worden afgewezen, wanneer de gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie arrest van 6 juni 2000, Angonese, C-281/98, Jurispr. blz. I-4139, punt 18).
26 In casu is het niet kennelijk zo, dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht niet noodzakelijk is voor de verwijzende rechter. Een antwoord op de gestelde vraag kan namelijk nuttig voor hem zijn zo zijn nationale recht mocht voorschrijven, dat een Oostenrijks onderdaan dezelfde rechten toekomen als een onderdaan van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het gemeenschapsrecht zou ontlenen (arrest Guimont, reeds aangehaald, punt 23).
27 Derhalve moet worden onderzocht of de bepalingen van het Verdrag waarvan om uitlegging wordt gevraagd, in de weg staan aan de toepassing van een nationale wetgeving zoals die in de hoofdgedingen, voor zover deze zou worden toegepast op personen die in andere lidstaten wonen.
Ten gronde
28 Om te beginnen dient te worden verduidelijkt dat nationale maatregelen die de eigendomsverkrijging van grond regelen, teneinde in bepaalde zones om redenen van ruimtelijke ordening tweede woningen te verbieden, in overeenstemming dienen te zijn met de verdragsbepalingen betreffende het vrije kapitaalverkeer (arrest Konle, reeds aangehaald, punt 22).
29 In de eerste plaats leidt de uitoefening van het recht om op het grondgebied van een andere lidstaat onroerend goed te verkrijgen, te exploiteren en te vervreemden, welk recht blijkens artikel 44, lid 1, sub e, EG het noodzakelijk complement op de vrijheid van vestiging is (arrest van 30 mei 1989, Commissie/Griekenland, 305/87, Jurispr. blz. 1461, punt 22), tot kapitaalverkeer.
30 In de tweede plaats omvat het kapitaalverkeer handelingen waarmee niet-ingezetenen op het grondgebied van een lidstaat in onroerend goed beleggen, zoals blijkt uit de nomenclatuur van het kapitaalverkeer in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag [bij het Verdrag van Amsterdam geschrapt artikel] (PB L 178, blz. 5). Deze nomenclatuur behoudt voor de definitie van het begrip kapitaalverkeer de indicatieve waarde die zij voorheen reeds bezat (zie arresten van 16 maart 1999, Trummer en Mayer, C-222/97, Jurispr. blz. I-1661, punt 21, en 11 januari 2001, Stefan, C-464/98, Jurispr. blz. I-173, punt 5).
31 Overeenkomstig het verzoek van de verwijzende rechter aan het Hof moet derhalve de draagwijdte van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale maatregelen aan de artikelen 56 EG tot en met 60 EG worden getoetst.
32 Vast staat dat bedoelde maatregelen, door voor de verkrijging van onroerend goed een procedure van voorafgaande kennisgeving/vergunning in te voeren, reeds door hun voorwerp het vrije kapitaalverkeer beperken (zie in die zin arrest Konle, reeds aangehaald, punt 39).
33 Dergelijke beperkingen kunnen echter toelaatbaar zijn indien de nationale regels op niet discriminerende wijze een doelstelling van algemeen belang nastreven en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, dat wil zeggen indien niet met minder ingrijpende maatregelen hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
34 Wat betreft de eerste voorwaarde blijkt uit punt 40 van het reeds aangehaalde arrest Konle, dat de door een lidstaat ingestelde beperkingen op de vestiging van tweede woningen in een bepaalde geografische zone, die een lidstaat oplegt teneinde met het oog op de ruimtelijke ordening een permanente bevolking en een van de toeristische sector onafhankelijke economische activiteit te handhaven, kunnen worden geacht een doelstelling van algemeen belang te dienen. Deze vaststelling kan alleen maar worden versterkt door andere overwegingen die aan dezelfde maatregelen ten grondslag kunnen liggen, zoals overwegingen op het gebied van milieubescherming. Bovendien volgt uit de bepalingen van het SGVG dat zij geen verschil in behandeling invoeren tussen Oostenrijkse verkrijgers en in andere lidstaten wonende personen die gebruik maken van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheden.
35 Met betrekking tot de tweede voorwaarde heeft het Hof in de punten 44 tot en met 48 van het reeds aangehaalde arrest Konle geoordeeld, dat het op overwegingen van ruimtelijke ordening gebaseerde vereiste van een aan de aankoop van een bouwterrein voorafgaande verklaring, met de mogelijkheid van sancties indien de verklaring niet wordt nageleefd, verenigbaar was met het gemeenschapsrecht. De door het SGVG ingevoerde procedure is in beginsel hoofdzakelijk van declaratieve aard.
36 Zoals de Oostenrijkse regering betoogt, moet de Grundverkehrsbeauftragter pas wanneer naar zijn mening moet worden verwacht dat het goed op onwettige wijze zal worden gebruikt, de verkrijger verwijzen naar de Grundverkehrslandeskommission opdat op de transactie een vergunningsprocedure wordt toegepast. Anders dan pas achteraf uitgevoerde controles, heeft dit minimumvereiste van een voorafgaande verklaring als voordeel de verkrijger een zekere mate van rechtszekerheid te bieden. Bovendien mag worden aangenomen, dat door een voorafgaand onderzoek moeilijk herstelbare schade ten gevolge van de snelle realisatie van bouwprojecten beter kan worden voorkomen. De formaliteit van de voorafgaande verklaring kan derhalve worden gezien als een aanvulling op de strafrechtelijke sancties en de vordering tot nietigverklaring van de koopakte die de administratie bij de nationale rechter kan indienen. In die omstandigheden kan het eerste aspect van de door het SGVG ingestelde procedure verenigbaar met het gemeenschapsrecht worden geacht.
37 Met betrekking tot de procedure van voorafgaande vergunning voor de Grundverkehrslandeskommission heeft het Hof daarentegen reeds geoordeeld, dat de uit het vereiste van een voorafgaande vergunning voortvloeiende beperkingen van het vrije kapitaalverkeer kunnen worden weggewerkt door een passend stelsel van aangifte zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffende verwezenlijking van de door die regeling nagestreefde doeleinden (zie arresten van 23 februari 1995, Bordessa e.a., C-358/93 en C-416/93, Jurispr. blz. I-361, punt 27, en 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 en C-250/94, Jurispr. blz. I-4821, punten 26 en 27 ).
38 Gelet op de aan de overheid door het stelsel van voorafgaande verklaring geboden controlemogelijkheid, de mogelijkheid van strafsancties en de specifieke nietigheidsactie die bij de nationale rechter kan worden ingesteld indien het uitgevoerde project niet beantwoordt aan de oorspronkelijke verklaring, kan de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde procedure van voorafgaande vergunning, die uitsluitend door de Grundverkehrsbeauftragter op grond van eenvoudige vermoedens in gang gezet kan worden, niet worden beschouwd als een maatregel die absoluut noodzakelijk is om overtredingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wetgeving op tweede woningen tegen te gaan. Dit geldt te meer nu de bevoegde autoriteiten aan het verlenen van de voorafgaande vergunning de voorwaarde kunnen verbinden dat termijnen in acht worden genomen, die het SGVG in geen materieel kader vastlegt, en of van de verkrijger een zekerheidsstelling tot de waarde van het goed kan verlangen.
39 De bepalingen van het SGVG betreffende de procedure van voorafgaande vergunning voor de Grundverkehrslandeskommission gaan derhalve verder dan noodzakelijk is om de doelstelling op het gebied van ruimtelijke ordening te bereiken, en gaan ook verder dan de maatregelen die de lidstaten op grond van artikel 58, lid 1, sub b, EG mogen nemen om overtredingen van hun wetten en voorschriften tegen te gaan.
40 Mitsdien moet aan de verwijzende rechter worden geantwoord dat de bepalingen van de artikelen 56 EG tot en met 60 EG
- niet in de weg staan aan een procedure van voorafgaande verklaring zoals voorzien in het bij het SGVG ingevoerde stelsel van verkrijging van onroerend goed;
- in de weg staan aan een procedure van voorafgaande vergunning zoals in dit stelsel voorzien.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
41 De kosten door de Oostenrijkse en de Nederlandse regering alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg bij beschikkingen van 22 december 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
De artikelen 56 EG tot en met 60 EG
- staan niet in de weg aan een procedure van voorafgaande verklaring zoals voorzien in het bij het SGVG ingevoerde stelsel van verkrijging van onroerend goed;
- staan in de weg aan een procedure van voorafgaande vergunning zoals in dit stelsel voorzien.
Full & Egal Universal Law Academy