Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Fiskeri - fælles strukturpolitik - udvikling af akvakultur og indretning af beskyttede havområder - finansiel fællesskabsstøtte - Kommissionens kontrolbeføjelse - beslutning om bortfald af støtten - rent forvaltningsmæssig og administrativ afgørelse - vedtagelse i henhold til bemyndigelse - lovligt - alvorlige følger for støttemodtageren - uden betydning
(Rådets forordning nr. 4028/86, art. 44, stk. 1)
2. Fiskeri - fælles strukturpolitik - beslutning fra Kommissionen om bortfald af en finansiel fællesskabsstøtte - fejlagtig fremgangsmåde - fremgangsmåde, der ikke har til formål at beskytte støttemodtagernes rettigheder og interesser - annullation af beslutningen - ingen annullation
3. Fiskeri - fælles strukturpolitik - finansiel fællesskabsstøtte - overdragelse inden for Fællesskabet af den støttemodtagende virksomhed - krav om en forudgående aftale med Kommissionen - forpligtelse til oplysning og loyalitet, som påhviler støttemodtageren
Sammendrag
$$1. En beslutning om bortfald af en finansiel fællesskabsstøtte, der er vedtaget i henhold til artikel 44 i forordning nr. 4028/86 om fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne, i forbindelse med kontrollen af gennemførelsen af et projekt, for hvilket støttemodtageren på visse betingelser havde opnået støtte, udgør en forvaltningsmæssig og administrativ afgørelse som led i den støtteordning, der er indført ved den nævnte forordning. Beslutningen kan derfor vedtages på grundlag af bemyndigelsesordningen. Den omstændighed, at den beslutning, hvorved en tidligere ydet støtte bortfalder, kan have alvorlige følger for støttemodtageren, kan ikke ændre denne vurdering.
( jf. præmis 43 )
2. Det er et princip, at en fejlagtig fremgangsmåde kun kan medføre hel eller delvis annullation af en beslutning, hvis det godtgøres, at den kunne have fået et andet indhold, hvis fejlen ikke var begået. En eventuel tilsidesættelse af den interne fremgangsmåde, som Kommissionen skal følge med henblik på at vedtage en beslutning om at lade en finansiel fællesskabsstøtte bortfalde, og som ikke har til formål at beskytte rettigheder og interesser hos støttemodtagere, kan ikke påberåbes som en formmangel, der kan medføre den anfægtede beslutnings ugyldighed.
( jf. præmis 49 )
3. En overdragelse af ejendomsretten til investeringsgoder, til hvilke der er ydet fællesskabsstøtte, er en betydelig ændring af betingelserne for tildeling af støtten, idet den, der gennemfører projektet, erstattes. Kommissionen kan derfor foreholde det overdragende selskab, der har modtaget støtten, at det først underrettede Kommissionen og de nationale myndigheder om overdragelsen, der fandt sted på et givet tidspunkt, under et kontrolbesøg, der blev foretaget to år senere. Dette er en tilsidesættelse af den forpligtelse til oplysning og loyalitet, der er en del af støttesystemet og er afgørende for dets funktion.
( jf. præmis 59 og 60 )
Parter
I sag T-254/99,
Maja Srl, tidligere Ca'Pasta Srl, Padova (Italien), ved advokaterne P. Piva, R. Mastroianni og G. Arendt, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Cattabriga, som befuldmægtiget, bistået af advokat A. Dal Ferro, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(1999) 2183 af 5. august 1999 dels om bortfald af den støtte, som var ydet sagsøgeren i henhold til Kommissionens beslutning K(91) 654/87 af 29. april 1991 som led i projektet IT/0166/91/01 med overskriften »Modernisering af et akvakulturproduktionsanlæg i Contarina (Veneto)«, dels et pålæg om at tilbagebetale Kommissionen 420 810 718 ITL (217 330,59 EUR),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R.M. Moura Ramos, og dommerne J. Pirrung og A.W.H. Meij,
justitssekretær: ekspeditionssekretær P. González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 10. juli 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Relevante retsregler
1 Artikel 1, stk. 1, litra b), i Rådets forordning (EØF) nr. 4028/86 af 18. december 1986 om fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne (EFT L 376, s. 7) bestemmer, at Kommissionen kan yde finansiel fællesskabsstøtte til foranstaltninger inden for området udvikling af akvakultur og indretning af beskyttede havområder med henblik på bedre forvaltning af fiskeriområderne ved kysterne.
2 Ifølge artikel 12 i forordning nr. 4028/86, hvori der henvises til bilag III til forordningen, udgør fællesskabsstøtten til akvakulturprojekter i den italienske region Veneto 40% af investeringsbeløbet, mens Den Italienske Republiks finansielle bidrag skal udgøre mellem 10 og 30%.
3 I artikel 44 i forordning nr. 4028/86 bestemmes endvidere:
»1. I tidsrummet for Fællesskabets intervention skal den myndighed eller det organ, der er udpeget hertil af den pågældende medlemsstat, på Kommissionens anmodning tilsende denne alle bevisdokumenter og andre dokumenter, hvoraf det fremgår, at de finansielle eller andre betingelser, som er fastsat for hvert enkelt projekt, er opfyldt. Kommissionen kan efter fremgangsmåden i artikel 47 beslutte, at støtten skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde:
- hvis projektet ikke gennemføres som planlagt, eller
- hvis visse af de fastsatte betingelser ikke er opfyldt, eller
- [...]
Beslutning herom meddeles den pågældende medlemsstat samt støttemodtageren.
Kommissionen tilbagesøger de beløb, hvis udbetaling ikke var eller ikke længere er berettiget.
2. Kommissionen vedtager efter fremgangsmåden i artikel 47 gennemførelsesbestemmelser til denne artikel.«
4 Artikel 47 i forordning nr. 4028/86 har følgende ordlyd:
»1. Når der henvises til fremgangsmåden i denne artikel, indbringer formanden sagen for Den Stående Fiskeristrukturkomité, enten på eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repræsentant.
2. Kommissionens repræsentant forelægger et udkast til foranstaltninger, der skal træffes. Komitéen afgiver udtalelse inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyn til, hvor meget de forelagte spørgsmål haster [...]
3. Kommissionen vedtager foranstaltningerne, som straks finder anvendelse. Såfremt disse foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, meddeles de omgående Rådet af Kommissionen; Kommissionen kan da i højst en måned efter denne meddelelse udsætte anvendelsen af foranstaltningerne. Rådet kan med kvalificeret flertal inden for en frist på en måned træffe andre foranstaltninger.«
5 Med henblik bl.a. på at præcisere gennemførelsesbestemmelserne til artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 4028/86 udstedte Kommissionen forordning (EØF) nr. 1116/88 af 20. april 1988 om gennemførelsesbestemmelser til beslutninger om støtte til projekter vedrørende fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne samt til indretning af beskyttede havområder (EFT L 112, s. 1).
6 I sjette betragtning til forordning nr. 1116/88 hedder det, at »der [bør] ikke [...] indledes nogen procedure med henblik på suspension, nedsættelse eller bortfald af støtten uden forudgående høring af den pågældende medlemsstat, for at den kan tage stilling til sagen, og uden at der er givet modtagerne mulighed for at fremsætte bemærkninger«.
7 I overensstemmelse hermed foreskrives følgende i artikel 7 i forordning nr. 1116/88:
»Inden den i artikel 44, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4028/86 fastsatte procedure for suspension, nedsættelse eller bortfald af støtten indledes,
- underretter Kommissionen den medlemsstat, på hvis område projektet skal gennemføres, således at medlemsstaten kan tage stilling til sagen,
- hører Kommissionen den kompetente myndighed, der skal tilsende den bevisdokumenterne,
- opfordrer Kommissionen modtageren eller modtagerne til gennem nævnte myndighed eller organ at gøre rede for årsagerne til, at de fastsatte betingelser ikke er overholdt.«
Faktiske omstændigheder
8 Ved beslutning K(91) 654/87 af 29. april 1991 ydede Kommissionen i medfør af forordning nr. 4028/86 sagsøgeren en finansiel støtte op til 942 300 004 ITL (486 657,34 EUR) til et projekt med henblik på modernisering af et akvakulturproduktionsanlæg i Contarina, Veneto (herefter »godkendelsesbeslutningen«). Kommissionen forpligtede sig til at finansiere 40% af udgifterne til projektet, mens den italienske stat forpligtede sig til at finansiere 30%.
9 I de nærmere betingelser, der var anført i et bilag til godkendelsesbeslutningen, var det præciseret, at
»[...] der må ikke foretages ændringer eller tilpasninger af de planlagte arbejder, uden at disse forinden er godkendt af de nationale myndigheder og, om fornødent, af Kommissionen. Såfremt der foretages betydelige ændringer uden Kommissionens godkendelse, vil støtten kunne nedsættes eller bortfalde, såfremt de nationale myndigheder eller Kommissionen finder de pågældende ændringer uacceptable«.
10 Efter at sagsøgeren den 18. marts 1992 havde fremsendt et første dokument med nærmere oplysninger om, hvorledes arbejderne skred frem, udbetalte Kommissionen sagsøgeren en første rate af fællesskabsstøtten, nemlig 420 810 718 ITL (217 330,59 EUR). Den italienske stat udbetalte den første rate af den nationale støtte.
11 Efter et kontrolbesøg i 1995 (ifølge sagsøgeren fandt det sted i oktober og ifølge Kommissionen i februar) udarbejdede de kompetente nationale myndigheder rapport om projektets anden etape og om projektet, således som det var færdiggjort. I denne rapport af 27. oktober 1995 angav de nationale myndigheder bl.a., at
- de med hensyn til visse udgifter ikke var enige i, at de skulle afholdes af Kommissionen
- det forudsete opsynshus syntes at være blevet erstattet af en mindre villa
- anlægget ikke var blevet godkendt
- anlægget under kontrolbesøget endnu ikke var taget i brug
- anlægget ikke var blevet typegodkendt, og at
- der ikke kunne ydes fællesskabsstøtte til visse af de af Ca'Pasta fremlagte fakturaer.
12 Efter dette kontrolbesøg suspenderede de kompetente nationale myndigheder tildelingen af den nationale støtte.
13 Under et kontrolbesøg på sagsøgerens hovedkontor den 10. marts 1997 blev den italienske stat og Kommissionen underrettet om, at Ca'Pastas virksomhed var blevet overdraget til selskabet Carpenfer SpA i foråret 1995.
14 Ved skrivelse af 24. juni 1997 meddelte Kommissionen herefter sagsøgeren, at da en virksomhedsoverdragelse henhører under kategorien betydelige ændringer, der forudsætter de nationale myndigheders og fællesskabsmyndighedernes forudgående godkendelse, havde sagsøgeren ikke overholdt de betingelser, der var fastsat i godkendelsesbeslutningen. Med henvisning til forordning nr. 4028/86 lod Kommissionen herefter sagsøgeren forstå, at den påtænkte at indlede fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb, idet sagsøgeren dog samtidig blev anmodet om inden for en frist på 30 dage at præcisere, hvorfor sagsøgeren ikke havde overholdt de pågældende betingelser.
15 Ved skrivelse af 21. juli 1997 svarede sagsøgeren, at hverken forordning nr. 4028/86 eller godkendelsesbeslutningen forudsatte de nationale myndigheders og fællesskabsmyndighedernes forudgående godkendelse, såfremt en virksomhed, der havde opnået støtte i henhold til forordningen, blev overdraget.
16 Ved skrivelse af 4. august 1997 bestred Kommissionen det af sagsøgeren anførte og meddelte sagsøgeren følgende:
»[...] Kommissionen bekræfter, at den fortsætter den interne fremgangsmåde med henblik på at lade støtten bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb.«
17 Da Ca'Pasta var af den opfattelse, at skrivelsen var en bebyrdende retsakt, anlagde selskabet den 16. oktober 1997 sag ved Retten med påstand om annullation af skrivelsen og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at artikel 44 i forordning nr. 4028/86 og artikel 7 i forordning nr. 1116/88 var tilsidesat.
18 Ved kendelse af 16. juli 1998 i sagen Ca'Pasta mod Kommissionen (sag T-274/97, Sml. II, s. 2925) afviste Retten sagen, idet den fandt, at den omtvistede skrivelse ikke udgjorde en akt, der kunne være genstand for et søgsmål i henhold til traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF). Retten pålagde endvidere Ca'Pasta at betale sagens omkostninger.
19 Ca'Pasta iværksatte appel af kendelsen. Ved dom af 25. maj 2000 i sagen Ca'Pasta mod Kommissionen (sag C-359/98 P, Sml. I, s. 3984) ophævede Domstolen Rettens kendelse og den stiltiende beslutning om suspension af fællesskabsstøtten, der er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 4. august 1997, som følge af, at den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 44, stk. 1, og artikel 47 i forordning nr. 4028/86 og i artikel 7 i forordning nr. 1116/88, ikke er blevet fulgt.
20 I mellemtiden anmodede Kommissionen ved skrivelse af 30. september 1998 sagsøgeren om at fremsende nærmere oplysninger om selskabets virksomhed. Skrivelsen har følgende ordlyd:
»Jeg henviser til skrivelse nr. 11423 af [4.] august 1997, hvori Kommissionens tjenestegrene har afvist den argumentation, der er fremført af Ca'Pastas repræsentanter, og hvorefter det blotte salg af virksomheden opfylder dens formål ifølge målsætningen for projektets og, mere generelt, for den fælles fiskeripolitik.
For at give Deres selskab mulighed for at fremlægge beviser til støtte for ovennævnte påstand, opfordres De hermed til at fremsende alle regnskabsbilag vedrørende virksomhedens erhvervsmæssige aktiviteter fra tidspunktet for afslutningen af arbejdet og indtil i dag [...]«.
21 I sit svar af 24. november 1998 anførte Ca'Pasta, at
»[...] måtte det være nødvendigt, er vort selskab åben over for dialog - og rede til at fremsende enhver ønsket dokumentation som nyt bevis for, at der stadig investeres i selskabet selv - såfremt Kommissionen formelt og uigengenkaldeligt erklærer, at den har ændret mening, og at den godtgør selskabet de omkostninger, som det har afholdt indtil nu«.
22 Den 5. august 1999 vedtog Kommissionen beslutning K(1999) 2183 (herefter »den anfægtede beslutning«), hvorved den dels lod støtten til Ca'Pasta bortfalde, dels pålagde Ca'Pasta at tilbagebetale Kommissionen 420 810 718 ITL (217 330,39 EUR).
23 Beslutningen har følgende ordlyd:
»Kommissionen har -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til [...] forordning nr. 4028/86 [...], senest ændret ved forordning nr. 3946/92, og især artikel 44, stk. 1,
[...],
og ud fra følgende betragtninger:
[3] de i 1995 og 1997 gennemførte kontrolbesøg har ikke gjort det muligt efterprøve, hvorvidt de foretagne investeringer er sket ifølge fællesskabsbestemmelserne;
[4] det var først under kontrolbesøget den 10. marts 1997 på Ca'Pastas hovedkontor, at ministeren for landbrugsressourcer og Kommissionen blev underrettet om, at virksomheden var blevet overdraget til selskabet Carpenfer SpA i juni 1995, uden at der var blevet forelagt dokumentation for den virksomhed, der var udøvet ved hjælp af de goder, der var erhvervet for fællesskabsmidler;
[5] overdragelse af anlæg og udstyr, der er erhvervet for fællesskabsmidler, udgør en betydelig ændring af de betingelser, der i beslutningen er fastsat for ydelsen af støtte; denne ændring kræver derfor en forudgående godkendelse af de nationale myndigheder og af Kommissionen for at det kan undersøges, om fællesskabsstøtten er blevet anvendt ifølge formålet med bestemmelserne om strukturinterventioner; selskabet har ikke indhentet denne forudgående godkendelse;
[6] ministeren for landbrugsressourcer godkendte ved skrivelse af 28. marts 1997, at støtten bortfaldt;
[7] i medfør af artikel 7 i forordning (EØF) nr. 1116/88 af 20. april 1988 meddelte Kommissionen ved skrivelse af 24. juni 1997 de nationale myndigheder og støttemodtageren, at den havde til hensigt at lade støtten bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb, og opfordrede støttemodtageren til at fremsætte sine bemærkninger;
[8] i svaret af 24. juli 1997 på Kommissionens skrivelse anførte støttemodtageren blot, at overdragelsen af goderne indgik i en aftale om virksomhedsoverdragelse; som sådan burde den derfor være blevet godkendt;
[9] uanset at den fremlagte dokumentation på ingen måde har godtgjort, at der er tale om en egentlig virksomhedsoverdragelse, eller at den virksomhed, som er grundlaget til tildelingen af fællesskabsstøtte, er blevet iværksat og rent faktisk udøvet, opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 30. september 1998 atter støttemodtageren til at fremsende alle oplysninger til støtte for selskabets påstande; Ca'Pasta har i sit svar af 24. november 1998 ikke fremlagt nogen beviser;
[10] de nationale myndigheder har ikke ændret deres samtykke i, at støtten bør bortfalde;
[11] i henhold til artikel 44, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4028/86 kan Kommissionen, hvis projektet ikke gennemføres som planlagt, beslutte, at støtten skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde;
[12] henset til omstændighederne skal den hidtil ydede støtte bortfalde;
[13] de i denne beslutning fastsatte foranstaltninger er i overensstemmelse med udtalelsen fra Den Stående Fiskeristrukturkomité -
vedtaget følgende beslutning:
Artikel 1
Fællesskabsstøtten på 942 200 004 ITL, der er ydet ved Kommissionens beslutning af 29. april 1991 som led i det ovenfor nævnte projekt, bortfalder: [...];
Artikel 2
Støttemodtageren tilbagebetaler Kommissionen støtten på 420 810 718 ITL inden for tre måneder efter vedtagelsen af denne beslutning [...];
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik og den i artikel 1 nævnte støttemodtager.«
Retsforhandlinger
24 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. oktober 1999 anlagde sagsøgeren nærværende sag. Selskabet har i stævningen gjort opmærksom på, at selskabets navn og formål er ændret, og at selskabet nu hedder Maja Srl.
25 Ved særskilt processkrift registreret på Rettens Justitskontor samme dag fremsatte sagsøgeren endvidere under henvisning til artikel 243 EF en begæring om udsættelse af gennemførelsen af den anfægtede beslutning. Denne sag blev af Rettens præsident den 5. juni 2000 slettet af registret, og afgørelsen om sagens omkostninger blev udsat.
26 Som foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten den 5. juli 2000 og den 11. juli 2001 anmodet parterne om at besvare visse skriftlige spørgsmål og fremlægge nærmere angivne dokumenter, hvilket parterne har gjort.
27 Den 6. december 2001 fandt der tillige et uformelt møde sted mellem parterne, deres advokater og befuldmægtigede samt den refererende dommer.
28 Efter det uformelle møde blev retsforhandlingerne ved kendelse af den 14. januar 2002 udsat indtil den 15. april 2002.
29 Parterne har den 15. april 2002 afgivet indlæg vedrørende sagens videre forløb.
30 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
31 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 10. juli 2002.
Parternes påstande
32 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Den anfægtede beslutning annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
33 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
34 Sagsøgeren har gjort fire anbringender gældende til støtte for, at den anfægtede beslutning er ulovlig. Det første anbringendes første led støttes på, at kollegialitetsprincippet er tilsidesat, andet led går på, at den interne fremgangsmåde, som Kommissionen skal følge med henblik på at vedtage en beslutning om at lade støtte bortfalde, er tilsidesat. Det andet anbringende vedrører grundlæggende en tilsidesættelse af artikel 44 i forordning nr. 4028/86 og af begrundelsespligten. Det tredje anbringende støttes på, at artikel 38 og 44 i forordning nr. 4028/86 er anvendt forkert. Endelig vedrører det fjerde anbringende manglende begrundelse og en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.
Det første anbringende, hvis første led vedrører en tilsidesættelse af kollegialitetsprincippet, og hvis andet led vedrører en tilsidesættelse af den fremgangsmåde, som Kommissionen skal følge med henblik på at vedtage en beslutning om at lade støtte bortfalde
Parternes argumenter
35 Det er sagsøgerens opfattelse, at den anfægtede beslutning, som på Kommissionens vegne er underskrevet af Monika Wulf-Mathies, tilsidesætter kollegialitetsprincippet. Selskabet har i denne forbindelse henvist til Domstolens dom af 15. juni 1994 i sagen Kommissionen mod BASF m.fl. (sag C-137/92, Sml. I, s. 2555). Det har endvidere gjort gældende, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig, at der er tale om en delegation, idet der kun kan gives bemyndigelse til at underskrive.
36 I replikken har selskabet herved tilføjet, at bortset fra at bemyndigelsesproceduren påstås at være lovlig, ses den interne fremgangsmåde ifølge bestemmelser, som Kommissionen påberåber sig i denne forbindelse, ikke at være blevet overholdt, idet den anfægtede beslutning hverken omtaler godkendelsen fra Generaldirektoratet for »Finanskontrol«, fra Kommissionens Juridiske Tjeneste eller det forudgående samtykke fra finanskontrollen.
37 Hvad angår dette anbringendes første led har Kommissionen gjort gældende, at det i artikel 11 i den gældende udgave af Kommissionens forretningsorden, der er udtryk for kollegialitetsprincippet, er fastsat, at ordningen med bemyndigelser anvendes for en række forvaltningsafgørelser bl.a. inden for den fælles fiskeripolitik, og at Domstolen i dom af 23. september 1986 i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen (sag 5/85, Sml. s. 2585, præmis 35-37) fastslog, at nævnte praksis er i overensstemmelse med dette princip. For så vidt angår den foreliggende sag har Kommissionen præciseret, at kommissionsmedlemmet med ansvar for fiskeri, og, såfremt medlemmet er forhindret, ethvert andet medlem af Kommissionen, ved Kommissionens beslutning af 9. december 1987 (KOM(87) PV 899) er bemyndiget til at vedtage beslutninger om bortfald af støtte, der ydes i henhold til artikel 44 i forordning nr. 4028/86.
38 Med hensyn til det argument, der er tilføjet i replikken, og som udgør det andet led af nærværende anbringende, er Kommissionen for det første af den opfattelse, at der er tale om et nyt anbringende fremsat under sagens behandling, som i medfør af artikel 48, stk. 2, Rettens procesreglement ikke kan tillades. Den har gjort opmærksom på - uanset at man betvivler, at den påståede manglende overholdelse af en organisatorisk procedure, der er fastsat internt, kan udgøre et grundlag for at annullere en retsakt, når den pågældende mangel ikke har nogen betydning for den pågældende retsakts tilblivelse eller eksistens - at direktoraterne og tjenestegrenene lovligt har afgivet udtalelse. Det anføres endvidere, at Retten i dom af 14. maj 1998 i sagen Finnboard mod Kommissionen (sag T-338/94, Sml. II, s. 1617, præmis 66) har påpeget, at det påhviler sagsøgeren at godtgøre, at den gyldighedsformodning, der gælder for Fællesskabets retsakter, er afkræftet. I den foreliggende sag har sagsøgeren ifølge Kommissionen ikke godtgjort, at de kompetente tjenestegrene ikke er blevet hørt.
Rettens bemærkninger
- Det første led
39 Ifølge artikel 11 i Kommissionens forretningsorden, som affattet ved Kommissionens beslutning 93/492/Euratom, EKSF, EØF af 17. februar 1993 (EFT L 230, s. 15), der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning - der er en enslydende bestemmelse i artikel 13 i den nugældende udgave af forretningsordenen (EFT 1999 L 252, s. 41) - »[...] kan [Kommissionen], på betingelse af, at princippet om dens kollegiale ansvar respekteres fuldt ud, bemyndige et eller flere af sine medlemmer til i Kommissionens navn og under dens tilsyn at træffe klart definerede forvaltningsmæssige og administrative foranstaltninger«.
40 I henhold til artikel 2.b og 5 i Kommissionens beslutning af 9. december 1987 om opdatering af delegationen på fiskeriområdet (KOM(87) PV 899, herefter »delegationsbeslutningen«) har Kommissionen bemyndiget kommissionsmedlemmet med ansvar for fiskeri - og, hvis medlemmet er forhindret, et andet medlem af Kommissionen - til at vedtage beslutninger navnlig om bortfald af finansiel støtte, der ydes i medfør af artikel 44 i forordning nr. 4028/86.
41 Ifølge fast retspraksis (jf. f.eks. dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, præmis 35-37) kan Kommissionen inden for visse grænser og under nærmere angivne betingelser bemyndige sine medlemmer til at træffe visse beslutninger på sine vegne, uden at dette kommer i strid med det kollegialitetsprincip, som ligger til grund for Kommissionens virksomhed. Ifølge denne praksis er ordningen med bemyndigelser begrænset til nærmere angivne foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art, hvilket pr. definition udelukker delegation af principbeslutninger.
42 Spørgsmålet er herefter, om den anfægtede beslutning skal anses for at være en forvaltningsmæssig eller administrativ afgørelse eller snarere for at være en principbeslutning.
43 Det kan fastslås, at den anfægtede beslutning, der er vedtaget ved kontrollen af gennemførelsen af et projekt, for hvilket støttemodtageren på visse betingelser havde opnået støtte, som led i den støtteordning, der indføres ved forordning nr. 4028/86, udgør en forvaltningsmæssig og administrativ afgørelse. Den omstændighed, at beslutningen, hvorved en tidligere ydet støtte bortfalder, kan have alvorlige følger for sagsøgeren (Domstolens dom af 5.10.1999, sag C-10/98 P, Le Canne mod Kommissionen, Sml. I, s. 6831, præmis 27), kan ikke ændre denne vurdering.
44 Heraf følger, at den anfægtede beslutning, der er vedtaget af et enkelt medlem af Kommissionen, overholder grænserne for bemyndigelsen, som angivet i artikel 11 i ovennævnte forretningsorden, og ikke tilsidesætter Kommissionens kollegialitetsprincip.
45 Dette anbringendes første led kan derfor ikke tages til følge.
- Det andet led
46 Det bemærkes for det første, at anbringendets andet led, som er fremsat i replikken, er et nyt anbringende, men at det på grundlag af artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement kan tillades, eftersom det støttes på retlige og faktiske omstændigheder, der er fremkommet under retsforhandlingerne, nemlig Kommissionens delegationsbeslutning, der er vedlagt som bilag til svarskriftet.
47 Det bemærkes for det andet, at det i delegationsbeslutningens artikel 3 bestemmes, at Generaldirektoratet for »Finanskontrol« udpeges som tilknyttet tjeneste, der forinden skal godkende et forslag til beslutning som den anfægtede beslutning, og i de interne administrative regler, der er en integrerende del af delegationsbeslutningen, bestemmes, at forslag til beslutning som den omhandlede fremsendes til Generaldirektoratet for »Finanskontrol« og Kommissionens Juridiske Tjeneste til godkendelse, og at der i henhold til bestemmelserne i finansforordningen kræves en forudgående underskrift fra finanskontrolløren.
48 Kommissionen har i duplikken oplyst, at de kompetente direktorater og tjenester, der er involveret i vedtagelsen af den anfægtede beslutning, lovligt har afgivet udtalelse, uden at den dog har fremlagt beviser til underbyggelse heraf.
49 Det er imidlertid et princip, at en fejlagtig fremgangsmåde kun kan medføre hel eller delvis annullation af en afgørelse, hvis det godtgøres, at den kunne have fået et andet indhold, hvis fejlen ikke var begået (Domstolens dom af 29.10.1980, sag 209/78, Van Landewyck mod Kommissionen, Sml. s. 3125, præmis 47, og af 23.4.1986, sag 150/84, Bernardi mod Parlamentet, Sml. s. 1375, præmis 28). Det er ikke forholdet i den foreliggende sag, og hævdes i øvrigt heller ikke, og en eventuel tilsidesættelse af de pågældende regler, der i øvrigt ikke har til formål at beskytte rettigheder og interesser hos støttemodtagere som sagsøgeren, kan ikke påberåbes som en formmangel, der kan medføre den anfægtede beslutnings ugyldighed.
50 Heraf følger, at det første anbringendes andet led heller ikke kan tages til følge.
Det andet og tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 38 og 44 i forordning nr. 4028/86 samt af begrundelsespligten
51 Retten anser det for hensigtsmæssigt at undersøge det andet og tredje anbringende sammen.
Parternes argumenter
52 Sagsøgeren har gjort gældende, at der foreligger en åbenbar fordrejning af de faktiske omstændigheder, som i alt væsentligt beror på en mangelfuld og ukorrekt sagsoplysning. Ifølge sagsøgeren har Kommissionen stort set afvist at foretage nogen reel kontrol af, at investeringerne fandt sted løbende, da den har gjort gældende, at sagsøgeren ikke har været i stand til at fremlægge beviser. Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at begrundelsen af den anfægtede beslutning er ulogisk og vildledende. Det er selskabets opfattelse, at Kommissionen har tilsidesat artikel 44 i forordning nr. 4028/86. Det har under henvisning til dommen i sagen Le Canne mod Kommissionen gjort gældende, at artikel 44 i forordning nr. 4028/86 kun finder anvendelse, såfremt et projekt ikke er gennemført som planlagt. Ifølge sagsøgeren er dette ikke tilfældet, idet støttemodtageren efter en korrekt og rettidig fuldførelse af projektet foretog en virksomhedsoverdragelse.
53 Sagsøgeren har gjort gældende, at de påståede tilsidesættelser af de i artikel 38 i forordning nr. 4028/86 ikke kan sanktioneres ved at lade støtten bortfalde på grundlag af forordningens artikel 44, men udelukkende ved annullation, hvilket er fastsat i forordningens artikel 39 (hel eller delvis annullation som følge af tilsidesættelse af gældende forpligtelser efter fuldførelsen af projektet).
54 Kommissionen har gjort gældende, at undersøgelsen har været konsekvent, og den bekræftede, at sagsøgeren i strid med forordning nr. 4028/86 ikke overholdt betingelserne for ydelse af støtten. Ifølge Kommissionen blev der under kontrolbesøgene i 1995 og 1997 konstateret flere uregelmæssigheder, og i tredje betragtning til den anfægtede beslutning gøres der udtrykkeligt opmærksom på resultatet af disse kontrolbesøg. Blandt de mange uregelmæssigheder, som blev konstateret, har Kommissionen navnlig gjort opmærksom på, at der ikke var klare holdepunkter dels for en påbegyndt akvakulturvirksomhed, og dels for overdragelsen af akvakulturdelen. Ifølge Kommissionen har den senest ved skrivelse af 30. september 1998 søgt at få nærmere oplysninger herom hos sagsøgeren, idet den præciserede, at den i modsat fald ville lade støtten bortfalde.
55 Ifølge Kommissionen dækker artikel 44 i forordning nr. 4028/86 alle former for tilsidesættelse af betingelserne for tildeling af støtte. Ifølge Kommissionen må det i det foreliggende tilfælde under alle omstændigheder være åbenbart, at sagsøgerens adfærd, hvorefter selskabet bevidst har undladt at underrette om den umiddelbart forestående overdragelse af akvakulturdelen under det første kontrolbesøg og først underrettede Kommissionen herom, da denne forberedte det andet kontrolbesøg, er en tilsidesættelse af den forpligtelse til oplysning og loyalitet, som påhviler modtagere af fællesskabsstøtte. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til Rettens dom af 12. oktober 1999 i sagen Conserve Italia mod Kommissionen (sag T-216/96, Sml. II, s. 3139, præmis 71). Kommissionen har samtidig gjort gældende, at der i den foreliggende sag er tungtvejende indicier for, at betingelserne for tildeling af støtte ved gennemførelsen af projektet ikke er blevet overholdt. Kontrolbesøget i 1995 afslørede ifølge Kommissionen uregelmæssigheder, der var tilstrækkelige til at lade støtten bortfalde.
Rettens bemærkninger
56 Indledningsvis bemærkes, at betragtningerne til den anfægtede beslutning i det væsentlige hviler på argumentet om, at sagsøgeren på forskellige stadier af kontrollen og under fremgangsmåden for bortfald af støtten ikke har været i stand til at føre bevis for, at projektet er blevet gennemført som planlagt. I tredje betragtning til den anfægtede beslutning henvises i denne forbindelse til kontrolbesøgene i 1995 og 1997, i fjerde og femte betragtning til overdragelsen af virksomheden, og endelig vedrører niende betragtning brevvekslingerne af 30. september 1998 og 24. november 1998.
57 Hvad angår kontrolbesøgene bemærkes, at det første kontrolbesøg, der blev foretaget i 1995 af de italienske myndigheder, rejste adskillige spørgsmål omkring projektets gennemførelse, hvilket fremgår af referatet af 27. oktober 1995, som er nævnt ovenfor i præmis 11. Under det andet kontrolbesøg, som de italienske myndigheder og Kommissionen i marts 1997 foretog i fællesskab, blev de konfronteret med den omstændighed, at sagsøgerens virksomhed i foråret 1995 var blevet overdraget til Carpenfer SpA, hvilket Kommissionen og de nationale myndigheder blev underrettet om nogle dage før kontrolbesøget.
58 Med rette anføres det derfor i tredje betragtning til den anfægtede beslutning, at det under kontrolbesøgene ikke har været muligt at efterprøve, hvorvidt de foretagne investeringer er sket ifølge fællesskabsbestemmelserne.
59 Med hensyn til virksomhedsoverdragelsen bemærkes, at i henhold til artikel 38 i forordning nr. 4028/86, »[må] [i]nvesteringsgoder, til hvilke der er ydet fællesskabsstøtte i medfør af denne forordning, [...] ikke sælges uden for Fællesskabet eller anvendes til andre formål end fiskeri i en periode på ti år regnet fra deres ibrugtagning [...]«. Bestemmelsen indebærer dog ikke, at et salg inden for Fællesskabet af investeringsgoder, til hvilke der er ydet fællesskabsstøtte som i sagen her, kræver forudgående godkendelse af Kommissionen.
60 En overdragelse af ejendomsret er en betydelig ændring af betingelserne for tildeling af støtte, idet den, der gennemfører projektet, erstattes. Kommissionen kan derfor foreholde sagsøgeren, at selskabet først i 1997 underrettede Kommissionen og de nationale myndigheder om overdragelsen, der allerede fandt sted i 1995, og forholdet kom først frem under det andet kontrolbesøg i marts 1997. Dette er en tilsidesættelse af den forpligtelse til oplysning og loyalitet, der er en del af støttesystemet og er afgørende for dets funktion (dommen i sagen Conserve Italia mod Kommissionen, stadfæstet ved Domstolens dom af 24.1.2002, sag C-500/99 P, Conserve Italia mod Kommissionen, Sml. I, s. 867).
61 Endelig bemærkes vedrørende brevvekslingerne af 30. september 1998 og 24. november 1998, at sagsøgerens adfærd, hvorefter selskabet ikke inden for en rimelig tid og betingelsesløst efterkom Kommissionens opfordring til at fremsende alle regnskabsbilag vedrørende virksomhedens erhvervsmæssige aktiviteter, og hvorefter det gjorde fremlæggelsen af dokumentationen afhængig af en ydelse fra Kommissionens side, ligeledes er en tilsidesættelse af den ovennævnte oplysnings- og loyalitetsforpligtelse.
62 Det kan herefter fastslås, at sagsøgeren har tilsidesat sin oplysnings- og loyalitetsforpligtelse, og at Kommissionen ved at lægge til grund, at sagsøgeren ikke har været i stand til at føre bevis for projektets gennemførelse som planlagt, ikke har foretaget en urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder eller en urigtig retsanvendelse.
63 I lyset af ovenstående kan det navnlig fastslås, at sagsøgerens argument om, at undersøgelsen af, hvorvidt projektet var korrekt gennemført, led af mangler, er uden betydning. Det samme gælder sagsøgerens synspunkt om, at begrundelsen af den anfægtede beslutning er ulogisk og vildledende. De væsentlige holdepunkter for Kommissionens begrundelse for at lade støtten bortfalde fremgår af betragtningerne til den anfægtede beslutning.
64 Heraf følger, at sagsøgerens andet anbringende må forkastes.
65 Endelig skal de argumenter, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med det tredje anbringende, ligeledes forkastes. Den anfægtede beslutning er med rette vedtaget på grundlag af artikel 44 i forordning nr. 4028/86, der, såfremt en af de fire i bestemmelsen fastsatte situationer foreligger, i henhold til bestemmelsens stk. 1 finder anvendelse på alle beslutninger om suspension, nedsættelse eller bortfald af støtte i hele det tidsrum, som fællesskabsinterventionen varer. Derimod vedrører forordningens artikel 39 hel eller delvis revurdering af en beslutning om tildeling af støtte, når støttemodtageren ikke har opfyldt den forpligtelse, der påhviler vedkommende i henhold til artikel 39, stk. 1, nemlig forpligtelsen til at sende Kommissionen en rapport om resultaterne af projektet, navnlig om de økonomiske resultater, og for et projekt som det i denne sag omhandlede inden for en frist på to år efter den sidste støtteudbetaling. Konkret er der tale om en beslutning om at lade støtten bortfalde inden betaling af anden og tredje rate.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten og af væsentlige formforskrifter
Parternes argumenter
66 Ifølge sagsøgeren udgør Kommissionens undladelse af at fremsende selskabet udtalelsen fra Den Stående Fiskeristrukturkomité en tilsidesættelse af begrundelsespligten og væsentlige formforskrifter.
67 Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerens argument viser, at sagsøgeren er ubekendt med »komité«-reglerne i artikel 47 i forordning nr. 4028/86. Ifølge Kommissionen er komitéens udtalelse ikke et dokument, der kan fremlægges in extenso, men er blot en stemme for eller imod et forslag til foranstaltninger. I den anfægtede beslutning kan der således ikke angives noget omkring indholdet af udtalelsen, idet den blot består i et simpelt »ja« eller »nej«.
Rettens bemærkninger
68 Det bemærkes, at selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at udøve sin beføjelse efter forordningens artikel 44, stk. 1, kræves det dér udtrykkeligt, at den i påkommende tilfælde skal følge fremgangsmåden i samme forordnings artikel 47, og at det fremgår af artikel 7 i forordning nr. 1116/88, at de procedurer, der omtales i denne artikel, også skal følges, inden der kan ske suspension, nedsættelse eller bortfald af en støtte i henhold til nævnte artikel 44. Endvidere understreger de alvorlige følger af en beslutning om bortfald af støtte som den i sagen omhandlede betydningen af, at der følges en procedure som den, der er fastsat i artikel 44 og 47 i forordning nr. 4028/86 samt i artikel 7 i forordning nr. 1116/88 (dommen i sagen Le Canne mod Kommissionen, præmis 25 og 27, og dommen i sagen Ca'Pasta mod Kommissionen, præmis 28 og 31).
69 Det skal derfor undersøges, om proceduren i artikel 47 i forordning nr. 4028/86 for høring af Den Stående Fiskeristrukturkomité er blevet fulgt i det foreliggende tilfælde.
70 Kommissionen har som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten fremlagt dokumenter, hvoraf det fremgår, at Kommissionen den 17. maj 1999 via den skriftlige procedure, der er fastsat i artikel 6 i komitéens forretningsorden, hørte Den Stående Fiskeristrukturkomité vedrørende den omhandlede beslutning om bortfald af støtten, og at den opfordrede de nationale repræsentationer i komitéen til inden for en bestemt frist at tilkendegive deres holdning. Kun de tyske og de flamske repræsentanter gav udtryk for deres holdning.
71 Det kan under disse omstændigheder tiltrædes, at den i artikel 47 i forordning nr. 4028/86 fastsatte procedure er blevet fulgt, og at det i den anfægtede beslutning med rette angives, at de i denne beslutning fastsatte foranstaltninger er i overensstemmelse med udtalelsen fra Den Stående Fiskeristrukturkomité. Det følger ligeledes af de af Kommissionen fremlagte dokumenter, at komitéens udtalelse i den foreliggende sag ikke kan fremlægges.
72 Det fjerde anbringende må derfor ligeledes forkastes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
73 I medfør af procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, pålægges det selskabet at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler, i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgeren betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
Full & Egal Universal Law Academy