Schlußanträge des Generalanwalts
1. Der Court of Session (Schottland) in Edinburgh (Vereinigtes Königreich) möchte im Wesentlichen wissen, ob das Eigentumsrecht, wie es im Gemeinschaftsrecht anerkannt ist, eine Entschädigung von Züchtern erfordert, deren Fische im Rahmen von Maßnahmen zur Bekämpfung von Seuchen, zu denen sie aufgrund einer Richtlinie des Rates verpflichtet waren, vernichtet werden mussten.
2. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat von den Befugnissen, die ihm durch Artikel 43 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 37 EG) im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik eingeräumt werden, Gebrauch gemacht und ist auf dem Gebiet der Fischseuchen durch den Erlass zweier Richtlinien tätig geworden, nämlich der Richtlinie 91/67/EWG des Rates vom 28. Januar 1991 betreffend die tierseuchenrechtlichen Vorschriften für die Vermarktung von Tieren und anderen Erzeugnissen der Aquakultur, geändert durch die Richtlinien 93/54/EWG, 95/22/EG, 97/79/EG und 98/45/EG, sowie der Richtlinie 93/53/EWG des Rates vom 24. Juni 1993 zur Festlegung von Mindestmaßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung bestimmter Fischseuchen, geändert durch die Richtlinie 2000/27/EG.
3. In Anhang A der Richtlinie 91/67 in der durch die Richtlinie 93/54 geänderten Fassung werden die Krankheiten, für die die Richtlinie gilt, in drei Listen unterteilt.
4. In der Liste I wird nur die infektiöse Anämie der Salmonide (im Folgenden: ISA) genannt, für die der Atlantische Lachs als anfällige Art aufgeführt wird.
5. In der Liste II wird u. a. die virale hämorrhagische Septikämie (im Folgenden: VHS) genannt, für die der Steinbutt als anfällige Art aufgeführt wird.
6. Die ISA ist eine exotische Krankheit, während die VHS eine Krankheit ist, deren Auftreten in verschiedenen Gebieten der Gemeinschaft bekannt ist.
7. Artikel 3 der Richtlinie 91/67 untersagt die Vermarktung von Fischen der Aquakultur, wenn sie am Tag des Verladens klinische Anzeichen einer Krankheit aufweisen, sowie die Vermarktung von lebenden Fischen, die aus einem Zuchtbetrieb stammen, der Kontrollmaßnahmen nach Maßgabe der Richtlinie 93/53 unterliegt, oder die mit Fischen aus derartigen Zuchtbetrieben in Berührung gekommen sind.
8. Für die Krankheiten der Liste II, d. h. die in der Gemeinschaft endemischen Krankheiten, legt Artikel 5 der Richtlinie 91/67 das Verfahren fest, das anzuwenden ist, um für ein bestimmtes Gebiet der Gemeinschaft den Status eines zugelassenen Gebiets zu erlangen, d. h. eines Gebiets, das frei von Krankheiten ist.
9. Artikel 6 legt ein entsprechendes Verfahren fest, um den Status eines zugelassenen Zuchtbetriebs in einem nicht zugelassenen Gebiet zu erlangen. Die Voraussetzungen, die für den Erhalt der Zulassung erfuellt sein müssen, sind in Anhang B der Richtlinie geregelt.
10. In diesem Anhang sind auch die Voraussetzungen für die Wiederzulassung eines Gebiets geregelt, wenn das Gebiet die Zulassung nach dem Auftreten einer Krankheit verloren hatte.
11. Die Wiederzulassung kann nur erfolgen, wenn zum einen bei Auftreten der Infektionskrankheit alle infizierten Fische in den Zuchtbetrieben geschlachtet und alle befallenen bzw. infizierten Fische beseitigt wurden sowie Anlagen und Geräte nach einem von der amtlichen Stelle genehmigten Verfahren desinfiziert wurden und wenn zum anderen nach Beseitigung des Krankheitsherds die Voraussetzungen für die Erteilung der Zulassung erfuellt sind, darunter die, dass vier Jahre lang keine Anzeichen einer Krankheit vorgelegen haben.
12. Schließlich bestimmen die Artikel 7 und 9 der Richtlinie 91/67 die Voraussetzungen, unter denen die für die Krankheiten anfälligen Fische der Liste II in der Gemeinschaft befördert und vermarktet werden können. Wenn sie aus einem zugelassenen Gebiet bzw. einem zugelassenen Zuchtbetrieb stammen, können sie lebend befördert und vermarktet werden. Wenn dies nicht der Fall ist, können sie in ein zugelassenes Gebiet nur verbracht und dort nur vermarktet werden, nachdem sie vor dem Versand geschlachtet und ausgenommen wurden.
13. Die Richtlinie 93/53 zur Festlegung von Mindestmaßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung bestimmter Fischseuchen trifft eine Unterscheidung danach, ob es sich um die Bekämpfung einer in einem zugelassenen Gebiet oder einem zugelassenen Zuchtbetrieb auftretenden Krankheit der Liste I oder einer solchen der Liste II handelt.
14. Bei Ausbruch einer Seuche der Liste I schreiben die Artikel 5 und 6 u. a. vor, dass ein Seuchenschutz-Sperrgürtel um den betroffenen Zuchtbetrieb errichtet wird, dass alle Fische aus den jeweiligen Gewässern unverzüglich entfernt werden, dass die Teiche geleert, gereinigt und desinfiziert werden, dass alle Fische, die klinische Anzeichen einer Krankheit aufweisen, nach Maßgabe der Richtlinie 90/667/EWG bezüglich der gefährlichen Stoffe getötet und unschädlich beseitigt werden, dass alle anderen Fische getötet werden und unschädlich beseitigt werden müssen oder, wenn sie die Vermarktungsgröße erreicht haben, für den menschlichen Verzehr vermarktet werden können, nachdem sie zuvor geschlachtet und ausgenommen worden sind, wobei die Innereien als gefährliche Stoffe betrachtet werden.
15. Es ist eine epizootiologische Untersuchung durchzuführen, und alle benachbarten Fischzuchtbetriebe sind einer Tiergesundheitskontrolle zu unterziehen. Die Wiederaufstockung der Fischbestände eines Zuchtbetriebs kann erst erfolgen, nachdem sich die amtliche Stelle von der sachgemäßen Reinigung und Desinfektion überzeugt hat und sofern nach Auffassung dieser Stelle genügend Zeit verstrichen ist, um die vollständige Abtötung des Krankheitserregers zu gewährleisten.
16. Bei Ausbruch einer Krankheit der Liste II in einem zugelassenen Gebiet oder in einem zugelassenen Zuchtbetrieb schreibt Artikel 9 der Richtlinie 93/53 die Durchführung einer epizootiologischen Untersuchung vor und macht die Wiedererlangung der Zulassung nach der Richtlinie 91/67 davon abhängig, dass die in Anhang B dieser Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen erfuellt werden, d. h. dass alle in der betreffenden Anlage vorhandenen Fische getötet werden. Die amtliche Stelle kann jedoch zulassen, dass die Fische erst bei Erreichen der Vermarktungsgröße nach einer entsprechenden Mastperiode geschlachtet werden.
17. Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie 93/53 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten ... in ihrem Gebiet unter Beachtung der allgemeinen Vorschriften des Vertrags strengere Bestimmungen beibehalten oder zur Anwendung bringen [können], als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind. Sie unterrichten die Kommission über die diesbezüglichen Maßnahmen."
18. Nach Artikel 17 der Richtlinie 93/53 sind die Bedingungen der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an den sich aus dieser Richtlinie ergebenden Maßnahmen in der Entscheidung 90/424/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 über bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich geregelt.
19. Die Entscheidung 90/424 sieht unter den Voraussetzungen, die nachstehend im Zusammenhang mit der letzten Frage dargestellt werden, eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den einzelstaatlichen Entschädigungsprogrammen im Rahmen sowohl von Dringlichkeitsmaßnahmen im Fall des Ausbruchs bestimmter Tierseuchen als auch von Programmen zur Tilgung bestimmter endemischer Tierseuchen vor.
20. In ihrer ursprünglichen Fassung fand die Entscheidung 90/424 auf Fischseuchen keine Anwendung. Im Jahr 1994 indessen wurde sie gemäß ihres Artikels 5 Absatz 1 dahin gehend geändert, dass sie auch auf eine Fischseuche, die hämatopoetische Nekrose, Anwendung findet.
21. Im Vereinigten Königreich wurde die Richtlinie 93/53 durch die Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (Statutory Instruments 1994, Nr. 1447; im Folgenden: Verordnung von 1994) umgesetzt. Bezüglich der Krankheiten der Liste I ist der zuständige Minister nach dieser Verordnung verpflichtet, die Ausführung der von der Richtlinie 93/53 genannten Maßnahmen festzulegen.
22. Was die Krankheiten der Liste II anbelangt, hatte das Vereinigte Königreich den Status eines zugelassenen Gebiets, da diese Krankheiten in seinem Hoheitsgebiet nicht vorgekommen waren. Es beschloss, auf diese dieselben Maßnahmen anzuwenden, die die Gemeinschaft in Bezug auf die Krankheiten der Liste I festgelegt hatte.
23. Die Verordnung von 1994 bestimmt daher u. a., dass bei einem bestätigten Ausbruch von VHS in einem zugelassenen Gebiet alle in einem befallenen Zuchtbetrieb vorhandenen Fische zu schlachten sind, wobei die Fische, die eine Vermarktungsgröße erreicht haben, nicht vernichtet zu werden brauchen und zur Vermarktung oder Verarbeitung für den menschlichen Verzehr in den Verkehr gebracht werden können, sofern sie keine klinischen Anzeichen einer Krankheit aufweisen. Im Gegensatz zu der in Artikel 9 der Richtlinie 93/53 vorgesehenen Möglichkeit kann somit die amtliche Stelle im Vereinigten Königreich nicht zulassen, dass die Fische erst bei Erreichen der Vermarktungsgröße nach einer entsprechenden Mastperiode geschlachtet werden.
24. Dies war der rechtliche Rahmen, als zwei in Schottland ansässige Fischzuchtbetriebe von Seuchen befallen wurden: die McConnell Salmon Ltd, deren Rechtsnachfolgerin die Booker Aquaculture Ltd (im Folgenden: Booker) ist, wurde 1994 von VHS, und die Hydro Seafood GSP Ltd (im Folgenden: Hydro) wurde 1998 von ISA befallen.
25. Gegen Booker erging aufgrund der Verordnung von 1994 ein Ministerialerlass, der Folgendes bestimmte:
4. Nach Maßgabe von Absatz 5 dieses Bescheides sind alle Fische zu töten und ihre Körper gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 90/667/EWG des Rates zu vernichten, wobei die Körper oder Reste dieser Fische in einer Weise oder an einem Ort zu entsorgen sind, welche zuvor vom Secretary of State genehmigt wurden.
5. Alle Fische, die bei Erlass dieses Bescheides Vermarktungsgröße erreicht haben, dürfen für die Vermarktung oder Verarbeitung zum menschlichen Verzehr geschlachtet werden, sofern
a) sie nach Ansicht eines Inspekteurs keine klinischen Krankheitszeichen aufweisen;
b) sie zuvor ausgenommen worden sind;
c) ihre Schlachtung, ihr Ausnehmen und die Vorbereitung für die Vermarktung oder Verarbeitung für den menschlichen Verzehr nach allen einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen durchgeführt werden;
...".
26. Es wurden daher alle im Zuchtbetrieb vorhandenen Fische geschlachtet. Die Fische der Jahrklassen 1993 und 1994 wurden vernichtet, da sie noch keine Vermarktungsgröße erlangt hatten. Die Fische der Jahrklasse 1991 konnten unter den von der Verordnung von 1994 festgelegten Voraussetzungen für den menschlichen Verzehr vermarktet werden.
27. Hydro musste aufgrund mehrerer Ministerialerlasse, die ihre verschiedenen von der Seuche befallenen Anlagen betrafen, Fischbestände, die noch keine Vermarktungsgröße erlangt hatten, vernichten und Fische, die diese Größe erlangt hatten, vorzeitig vermarkten. Außerdem hatte Hydro hohe Kosten als Folge der kontrollierten Vernichtung der geschlachteten Fische zu tragen.
28. Sowohl Booker als auch Hydro stellten bei den öffentlichen Stellen wegen der entstandenen Verluste Anträge auf Entschädigung, die jedoch mit der Begründung abgelehnt wurden, dass die geltenden Rechtsvorschriften eine Entschädigung nicht vorsähen und dass eine freiwillige Entschädigung angesichts der ständigen Praxis der Regierung, für Fischkrankheiten keine Entschädigung zu leisten, ausgeschlossen sei.
29. Die beiden Unternehmen erhoben gegen diese Ablehnung Klage vor den Gerichten des Vereinigten Königreichs. Im Rahmen dieser Klagen hat der Court of Session (Schottland), Edinburgh, dem Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 234 EG eine Reihe von Fragen vorgelegt.
30. In dem Verfahren, an dem Booker als Klägerin beteiligt ist und das unter dem Aktenzeichen C-20/00 eingetragen worden ist, hat das Gericht die folgenden drei Fragen vorgelegt:
1. Sind die Grundsätze des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf den Schutz von Grundrechten, insbesondere des Eigentumsrechts, so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat, der in Erfuellung einer Verpflichtung aus der Richtlinie 93/53/EWG, beim Ausbruch einer Krankheit der Liste II in einem zugelassenen Zuchtbetrieb oder in einem zugelassenen Gebiet Maßnahmen zu deren Bekämpfung zu erlassen, eine nationalrechtliche Maßnahme erlässt, deren Anwendung zur Vernichtung und Schlachtung von Fischen führt, verpflichtet ist, Maßnahmen zur Zahlung einer Entschädigung
a) an einen Eigentümer von Fischen, die vernichtet werden, und
b) an einen Eigentümer von Fischen, deren sofortige Schlachtung angeordnet wird, so dass der Eigentümer diese Fische sofort verkaufen muss,
zu ergreifen?
2. Bei Bejahung der Frage 1: Anhand welcher Auslegungskriterien muss ein nationales Gericht entscheiden, ob die ergriffenen Maßnahmen mit den Grundrechten, insbesondere mit dem Eigentumsrecht, vereinbar sind, die der Gerichtshof gewährleistet und die sich insbesondere von der Europäischen Menschenrechtskonvention herleiten?
3. Verlangen diese Kriterien insbesondere, dass die Maßnahmen danach unterscheiden, ob der Ausbruch der Krankheit vom Eigentümer der betroffenen Fische verschuldet wurde oder nicht?
31. In dem Verfahren, an dem Hydro als Klägerin beteiligt ist und das unter dem Aktenzeichen C-64/00 eingetragen worden ist, hat das Gericht vier Fragen vorgelegt. Die erste Frage unterscheidet sich von der ersten Frage in der Rechtssache C-20/00 nur insoweit, als sie sich auf die Liste I statt auf die Liste II bezieht. Die zweite und dritte Frage sind gleichlautend. Die vierte Frage lautet wie folgt:
Ist die Richtlinie 93/53/EWG wegen Verstoßes gegen das Eigentumsgrundrecht ungültig, da sie, wenn ein Ausbruch von ISA bestätigt worden ist, keine Zahlung einer Entschädigung vorsieht a) an einen Eigentümer von Fischen, die vernichtet werden, und b) an einen Eigentümer von Fischen, deren sofortige Schlachtung verlangt wird, wodurch der sofortige Verkauf dieser Fische durch den Eigentümer erforderlich wird?
32. Die beiden Rechtssachen sind zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
33. In ihren schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen haben Booker und Hydro geltend gemacht, die Scottish Ministers hätten dadurch, dass ihre grundsätzliche Politik darin bestehe, jeden Anspruch auf Entschädigung abzulehnen, gegen die Grundrechte verstoßen, zu deren Einhaltung nicht nur die Organe der Gemeinschaft, sondern auch die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, wenn sie Maßnahmen zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts erließen.
34. Was die zweite Frage in Bezug auf den Schutz betrifft, den das Gemeinschaftsrecht dem Eigentumsrecht gewährt, sind Booker und Hydro der Auffassung, dass das von der Rechtsordnung der Gemeinschaft garantierte Eigentumsrecht auch das Recht auf Entschädigung für die Verluste einschließe, die infolge der auf Anordnung öffentlicher Stellen erfolgten Vernichtung oder unverzüglichen und vorzeitigen Schlachtung von Fischbeständen entstanden seien. Es verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass bei der Anwendung von Maßnahmen des innerstaatlichen Rechts, mit denen eine Richtlinie umgesetzt werde, keine Entschädigung geleistet werde.
35. Was den Schutz des Eigentums anbelangt, wie er in Artikel 1 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: Europäische Menschenrechtskonvention) niedergelegt ist, macht Hydro geltend, es gebe im vorliegenden Fall keinen außergewöhnlichen Umstand", der die vollständige Ablehnung einer Entschädigung für den Verlust rechtfertigen könne, den sie infolge der von den schottischen Behörden angeordneten Schlachtung und Vernichtung erlitten habe. Die Qualifizierung der streitigen Erlasse als Regelung der Benutzung des Eigentums" sei völlig wirklichkeitsfremd und würde jedenfalls dem Schutz des Eigentumsrechts durch das Gemeinschaftsrecht die Wirksamkeit nehmen.
36. Was die dritte Frage anbelangt, also die Frage, ob für die Frage der Notwendigkeit einer Entschädigungsregelung danach zu unterscheiden ist, ob der Ausbruch der Krankheit vom Eigentümer der betroffenen Fische verschuldet wurde oder nicht, sind Booker und Hydro der Auffassung, dass die Frage des Verschuldens nur ein Gesichtspunkt bei der Festsetzung einer gerechten Entschädigung sein könne.
37. Zur vierten Frage, die die Gültigkeit der Richtlinie 93/53 betrifft, macht Hydro geltend, dass die Maßnahmen insoweit einen unzulässigen Verstoß gegen das Eigentumsrecht darstellen würden, als die Gemeinschaftsregelung erlaube oder stillschweigend gestatte, dass der Mitgliedstaat durch die Umsetzung und die Anwendung dieser Regelung das Eigentumsrecht verletze.
38. Alle übrigen Beteiligten, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, nämlich die Beklagten, die französische, die italienische und die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs, die norwegische Regierung sowie der Rat und die Kommission, sind sich darin einig, dass es in den geltenden Gemeinschaftsrechtsakten keine Bestimmung gebe, die im Zusammenhang mit den hier fraglichen Rechtssachen eine Entschädigung vorsehe. Falls irgendeine Entschädigungspflicht im Gemeinschaftsrecht bestehen sollte, könne diese sich nur aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergeben.
39. Sie vertreten indessen die Auffassung, dass die genannten allgemeinen Grundsätze unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren nicht zu einer Entschädigung verpflichteten und dass die Richtlinie 93/53 somit gültig sei.
Zur ersten Frage
40. Es liegt auf der Hand, dass in beiden Rechtssachen die erste Frage die wichtigste ist. Die zweite und die dritte Frage nämlich betreffen, sofern ihre Beantwortung nötig sein wird, lediglich die Modalitäten einer Entschädigung, die bei einer Bejahung der ersten Frage zu leisten wäre, während die vierte Frage in der Rechtssache C-64/00, auch wenn sie nicht genau dasselbe Problem wie die erste Frage anspricht, bezüglich ihrer Beantwortung dennoch ebenfalls stark von der Antwort auf die erste Frage abhängt.
41. Ich muss daher mit der Prüfung der ersten Frage beginnen, und zwar in den beiden Fassungen, die jeweils der besonderen Situation der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens entsprechen.
42. Für eine sachgemäße Prüfung werde ich schrittweise vorgehen müssen. Die Frage nämlich, welche Verpflichtungen sich im Bereich der Entschädigung unter Umständen aus den Gemeinschaftsgrundsätzen über den Grundrechtsschutz in einer Situation wie der ergeben, in der sich Booker und Hydro befanden, ist nur sinnvoll, wenn man zuvor zu dem Ergebnis gekommen ist, dass diese Grundsätze hier tatsächlich anwendbar sind.
43. Ohne sich im Augenblick über den Inhalt der Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, auf die das nationale Gericht verweist, Gedanken zu machen, ist somit zu fragen, ob das Vereinigte Königreich, als es die Verordnung von 1994 und später die individuellen Maßnahmen bezüglich der Zuchtbetriebe von Booker und von Hydro erließ, verpflichtet war, den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts nachzukommen. Kann mit anderen Worten wegen eines Verstoßes gegen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts die Rechtmäßigkeit nationaler Maßnahmen in Frage gestellt werden?
Gelten die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts?
44. Wenn es sich um Maßnahmen gehandelt hätte, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, hätte es eine solche Verpflichtung zur Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts mit Sicherheit nicht gegeben.
45. Handelt es sich dagegen um Maßnahmen, die zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts erlassen werden, so sind, wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung sehr deutlich klargestellt hat, die genannten Grundsätze zu beachten.
46. Im Urteil Wachauf heißt es nämlich, dass auch die Mitgliedstaaten die Erfordernisse des Grundrechtsschutzes bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen" zu beachten haben und diese, soweit irgend möglich, in Übereinstimmung mit diesen Erfordernissen anwenden [müssen]".
47. Im Urteil ERT bestätigte der Gerichtshof die Anwendbarkeit der von den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts verbürgten Grundrechte auf eine nationale Regelung, wenn eine solche Regelung ... in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts [fällt]".
48. In seinem Urteil Bostock prüfte der Gerichtshof unter ausdrücklichem Hinweis auf die beiden genannten Urteile, ob ein Mitgliedstaat aufgrund des in der Rechtsordnung der Gemeinschaft anerkannten Schutzes der Grundrechte verpflichtet ist, wegen der einem Verpächter bei Vertragsablauf übertragenen Referenzmenge neben den Maßnahmen, die der Mitgliedstaat zur Durchführung der im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch eingeführten Erzeugungsquotenregelung ergreift, eine Regelung über eine vom Verpächter an den ausscheidenden Pächter zu zahlende Vergütung einzuführen, oder ob eines dieser Rechte dem Pächter insoweit unmittelbar einen Anspruch auf eine solche Vergütung verleiht.
49. Ebenso weist der Gerichtshof im Urteil Demand im Zusammenhang mit der Milchquotenregelung darauf hin, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie von der ihnen vom Gemeinschaftsgesetzgeber verliehenen Befugnis Gebrauch machten, die Modalitäten der Neuzuteilung von Referenzmengen festzulegen, die von bestimmten Erzeugern freigegeben wurden, [die] allgemeinen Grundsätze und [die] Grundrechte, wie sie aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Gemeinschaftsrecht anerkannt sind", zu beachten hätten.
50. Es handelt sich hier zwar um eine ständige Rechtsprechung, doch beschränkt sie sich auf die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Anwendung von Verordnungen ergreifen. Dies könnte zu dem Schluss verleiten, dass die Rechtsprechung nicht den Fall erfasst, in dem die nationalen Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie erlassen werden. Diese Schlussfolgerung wäre meines Erachtens unzutreffend.
51. Zunächst einmal ist nicht sicher, dass der Gerichtshof, wenn er im Urteil Wachauf den Begriff gemeinschaftsrechtliche Regelungen" benutzt, diesen Begriff im engeren Sinne einer Gemeinschaftsverordnung" und nicht in dem weiteren Sinne von Gemeinschaftsbestimmungen" benutzt, die sowohl in einer Verordnung als auch in einer Richtlinie enthalten sein können.
52. Selbst wenn man sodann mit Bruno de Witte die Auffassung vertreten sollte, dass
The question whether the Wachauf line (Member States are bound by Community fundamental rights when they implement EC law) also applies to the transposition and implementation of directives (as opposed to the mere execution of regulations as in Wachauf and Bostock) remains unclear",
ist kaum eine Rechtfertigung dafür zu erkennen, dass bezüglich der Umsetzung der Richtlinie die Mitgliedstaaten von ihrer Verpflichtung, die in der Rechtsordnung der Gemeinschaft verbürgten Grundrechte zu beachten, befreit sind.
53. Derselbe Autor führt zu Recht aus: In several cases, the ECJ has held that the specific duties imposed by a directive on the Member States should be read in the light of the general principles of Community law, but has never declared those general principles to be binding as such on the States when they are adopting measures for the transposition of a directive. Yet, one would think that the choice of form and methods left to the States according to Article 249 (ex Article 189) EC does not include the choice whether or not to violate fundamental rights, and vice versa, that respect for fundamental rights is an implicit part of the result to be achieved under the directive. So, the extension of the Wachauf line to directives (and, indeed, to the application by Member States of external agreements concluded by the EC) would seem logical."
54. In dem hier vorliegenden konkreten Fall schließlich stellt die Richtlinie 93/53 mit der Regelung, dass die Mitgliedstaaten strengere Bestimmungen beibehalten oder zur Anwendung bringen [können], als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind", zugleich auch klar, dass sie hierbei unter Beachtung der allgemeinen Vorschriften des Vertrags" vorzugehen haben.
55. Schon diese Klarstellung schließt meines Erachtens aus, dass ein Mitgliedstaat geltend machen kann, er habe, solange er die Vorschriften der Richtlinie ohne Ergänzungen wortgetreu umsetze, die Grundrechte wie der Gemeinschaftsgesetzgeber, der Verfasser der Richtlinie, zu beachten, könne diese jedoch außer Acht lassen, wenn er die von ihm zu ergreifenden Maßnahmen durch weitere Maßnahmen ergänze, die ihm angebracht erschienen, um das von der Richtlinie verfolgte Ziel der Tilgung der Fischseuchen voll und ganz zu erreichen.
56. Die Rechtmäßigkeit einer nationalen Bestimmung, die zur Umsetzung einer Gemeinschaftsrichtlinie erlassen wird, kann nicht deswegen, weil sie eine nationale Bestimmung ist, nur nach nationalem Recht beurteilt werden. Die nationalen Gerichte zögern bekanntlich nicht mehr, eine nationale Maßnahme, die eine Richtlinie umsetzen soll, für nichtig zu erklären, wenn sie den Eindruck haben, dass diese die Richtlinie nicht beachtet.
57. Die Richtlinie dringt sozusagen in das innerstaatliche Recht ein, wo sie eine Bezugsnorm wird, nach der die Umsetzungsmaßnahmen sich zu richten haben.
58. Aber sie tut dies nicht allein. Sie ist untrennbar mit den Normen verbunden, nach denen sie selbst sich zu richten hat und zu denen selbstverständlich die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts gehören.
59. Ich gehe somit davon aus, dass, wie Booker und Hydro ausgeführt haben, ein Mitgliedstaat bei der Umsetzung einer Richtlinie die Grundrechte zu beachten hat. Dies führt zu der Frage, ob, wie diese beiden Unternehmen behaupten, die Maßnahmen, die das Vereinigte Königreich in Reaktion auf den Ausbruch der beiden Krankheiten ergriff, einen Verstoß gegen ein Grundrecht, hier gegen das Eigentumsrecht, darstellen.
Prüfung der Frage unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Eigentumsrecht
60. Ich beginne mit der Feststellung, dass das Eigentumsrecht in der Tat zu den Grundrechten gehört. Es wurde als solches im Urteil Nold/Kommission anerkannt und ist seither in ständiger Rechtsprechung bestätigt worden. Welche Tragweite hat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes dieses Recht oder, genauer gesagt, welchen Umfang haben die Garantien, die dieses Recht gegenüber etwaigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt gewährt?
61. Bereits im Urteil Nold/Kommission beantwortete der Gerichtshof diese Frage. Er stellte fest:
Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, die er zu wahren hat, und dass er bei der Gewährleistung dieser Rechte von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten auszugehen hat. Hiernach kann er keine Maßnahmen als rechtens anerkennen, die unvereinbar sind mit den von den Verfassungen dieser Staaten anerkannten und geschützten Grundrechten. Auch die internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind, können Hinweise geben, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen sind.
...
Es trifft zwar zu, dass die Verfassungsordnung aller Mitgliedstaaten das Eigentum schützt und in ähnlicher Weise die Freiheit der Arbeit, des Handels und anderer Berufstätigkeiten gewährleistet. Die so garantierten Rechte sind aber weit davon entfernt, uneingeschränkten Vorrang zu genießen; sie müssen im Hinblick auf die soziale Funktion der geschützten Rechtsgüter und Tätigkeiten gesehen werden. Aus diesem Grund werden Rechte dieser Art in der Regel nur unter dem Vorbehalt von Einschränkungen geschützt, die im öffentlichen Interesse liegen. In der Gemeinschaftsrechtsordnung erscheint es weiterhin auch berechtigt, für diese Rechte bestimmte Begrenzungen vorzubehalten, die durch die dem allgemeinen Wohl dienenden Ziele der Gemeinschaft gerechtfertigt sind, solange die Rechte nicht in ihrem Wesen angetastet werden."
62. Diese Antwort ist in der Folgezeit niemals in Frage gestellt worden. Zwar setzt sich das Urteil Hauser eingehender mit den Folgerungen auseinander, die aus dem Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention und den Verfassungen der Mitgliedstaaten gezogen werden können. Die Schlussfolgerung jedoch, zu der das Urteil gelangt, weicht nicht von der ab, die im Urteil Nold/Kommission gezogen wurde.
63. Das Urteil bestätigt nämlich, dass das Eigentumsrecht keinen absoluten Vorrang genießt und angesichts seiner sozialen Funktion vielmehr erheblichen Beschränkungen unterliegen kann, wobei diese Beschränkungen im Hinblick auf den Zweck, den die diese anordnende Stelle verfolgt, keinen unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff in die Vorrechte des Eigentümers darstellen [dürfen], der das Eigentumsrecht in seinem Wesensgehalt antastet" (Randnr. 23).
64. Muss angesichts dieser Rechtsprechung angenommen werden, dass die Entscheidungen, die Booker und Hydro zu befolgen hatten, einen Verstoß gegen das Eigentumsrecht darstellen? Ich denke nicht.
65. Zunächst ist festzustellen, dass diese Entscheidungen insofern nicht als willkürlich angesehen werden können, als sie von der zuständigen Behörde aufgrund einer bereits bestehenden Rechtsvorschrift erlassen wurden.
66. Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sie ein Ziel verfolgten, das unbestreitbar dem Allgemeininteresse diente. Wie oben ausgeführt, musste der Ausbruch einer Krankheit in einem Aquakulturbetrieb wegen der Gefahr, dass sich eine Seuche entwickelt, die schnell außer Kontrolle gerät und den Zusammenbruch des gesamten betroffenen Wirtschaftssektors nach sich ziehen kann, sehr ernst genommen werden.
67. Zwar stellen die in den Zuchtbetrieben von Booker und Hydro aufgetretenen Krankheiten nach dem gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse keine Gefahr für die menschliche Gesundheit dar, doch standen nach diesen wissenschaftlichen Erkenntnissen im maßgeblichen Zeitpunkt keine anderen Methoden zur Bekämpfung der in Frage stehenden Krankheiten zur Verfügung als die Schlachtung der in den befallenen Zuchtbetrieben vorhandenen Fische.
68. Bezüglich der Krankheiten der Liste II, d. h. der Krankheiten, die in der Gemeinschaft verbreitet sind, lässt zwar der Gemeinschaftsgesetzgeber selbst den Mitgliedstaaten die Befugnis, die Schlachtung von Fischen, die keine Anzeichen der Krankheit aufweisen, solange aufzuschieben, bis sie nach Erlangung der Vermarktungsgröße für den menschlichen Verzehr vermarktet werden können.
69. Booker beruft sich auf diesen den Mitgliedstaaten belassenen Spielraum, um die Rechtmäßigkeit der Entscheidung über die unverzügliche und entschädigungslose Schlachtung in Frage zu stellen. Nach ihrer Darstellung ist die Entscheidung nicht durch Erwägungen der Tiergesundheit, sondern durch den Wunsch begründet, für die Region, in der die in ihrem Zuchtbetrieb festgestellte Krankheit zum Ausbruch gekommen ist, möglichst schnell den Status eines zugelassenen Gebiets wiederherzustellen.
70. Meines Erachtens ist diese Rüge unberechtigt, denn das Allgemeininteresse kann nicht auf die Erhaltung der Gesundheit von Mensch und Tier beschränkt werden, sondern verlangt mit Sicherheit auch, dass die Voraussetzungen für eine gesunde Entwicklung einer zum nationalen Wohlstand beitragenden Wirtschaftstätigkeit wiederhergestellt werden.
71. Die Richtlinie 91/67 zeigt, dass der Verlust des Status eines zugelassenen Gebiets beträchtliche Nachteile bezüglich der Vermarktung der Aquakulturerzeugnisse mit sich bringt, die die Dynamik dieses Zweiges der wirtschaftlichen Tätigkeit ganz erheblich beeinträchtigen können.
72. Festzustellen ist schließlich, dass die Maßnahmen, die von den Behörden des Vereinigten Königreichs ergriffen wurden, insgesamt gesehen keinen unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der das Eigentumsrecht in seinem Wesensgehalt antastet.
73. Booker und Hydro heben hervor, dass die ihnen auferlegte Verpflichtung eine systematische Tötung mit anschließender Vernichtung beinhaltete.
74. Meines Erachtens muss jedoch diese Verpflichtung im Zusammenhang mit allen Maßnahmen gesehen werden, die die öffentlichen Stellen nach Ausbruch der Krankheiten in den betroffenen Zuchtbetrieben vorgeschrieben haben. Diese Maßnahmen hatten nur ein Ziel, nämlich die Tilgung der Seuche, und sie wurden an allen Fronten eingesetzt, an denen die Krankheit bekämpft werden musste. Die Vernichtung der getöteten Fische stellte vielleicht das spektakulärste Mittel dar, es darf jedoch nicht vergessen werden, dass die Vernichtung begleitet wurde von einer systematischen Desinfektion der Anlagen und Gewässer, die die Krankheitserreger nach Möglichkeit völlig beseitigen sollte.
75. Wenn die Schlachtung alle Fische betrifft, dann nur deshalb, weil nur diese Maßnahme hoffen lässt, die gesundheitliche Situation des Zuchtbetriebs wiederherstellen zu können. Daraus, dass ein Fisch zu einem bestimmten Zeitpunkt keine Anzeichen der Krankheit aufweist, folgt nicht, dass er nicht von dem die Krankheit verursachenden Virus befallen ist. Wird die Schlachtung auf die befallenen Fische beschränkt, führt dies mit Sicherheit dazu, dass, wenn sich nach und nach herausstellt, dass weitere Fische befallen sind, erneut Schlachtungen vorgenommen werden müssen und auf jeden Fall die Durchführung der Maßnahmen zur Desinfektion der Anlagen, obwohl sie unerlässlich sind, auf Dauer aufgeschoben wird.
76. Auch wenn ich für mich nicht in Anspruch nehmen will, über irgendeine Sachkunde auf tiermedizinischem Gebiet zu verfügen, muss ich gestehen, dass ich nicht verstehe, welches Interesse daran bestehen könnte, Fische in den Anlagen zu behalten, die mit den Fischen, die klinische Anzeichen der Krankheit aufweisen, in Berührung gekommen sind und die wahrscheinlich selbst über kurz oder lang von dieser Krankheit befallen sein werden.
77. Vielmehr erscheint es mir sachgerecht, die Anlagen vollständig zu leeren, wobei die Fische, die klinische Anzeichen der Krankheit aufweisen, vernichtet werden und die, die diese Anzeichen nicht aufweisen und den geltenden Vermarktungsnormen insofern entsprechen, als sie die Vermarktungsgröße erlangt haben, unter Einhaltung bestimmter Vorsichtsmaßregeln vermarktet werden können, genau wie es in der Regelung des Vereinigten Königreichs, die auf Booker und Hydro angewandt wurde, vorgesehen war.
78. Die Beschränkung des Eigentumsrechts dieser beiden Unternehmen bestand somit darin, dass ihnen die Verpflichtung auferlegt wurde, zum einen durch systematische Schlachtung das Mästen der in ihren Anlagen vorhandenen Fische abzubrechen und zum anderen diejenigen Fische zu vernichten, die entweder wegen ihres Gesundheitszustands oder wegen ihrer unzureichenden Größe nicht vermarktet werden konnten. Dies ist offensichtlich weit entfernt von einem unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff" im Sinne des Urteils Hauer.
79. Bleibt noch zu prüfen, ob die von den Behörden des Vereinigten Königreichs erlassenen Entscheidungen, auch wenn sie sich auf der Ebene der von ihnen auferlegten Verpflichtungen als verhältnismäßig erweisen, letzten Endes nicht insofern als unverhältnismäßig anzusehen sind, als sie jede Entschädigung ausschließen.
80. Zwei Vorbemerkungen sind erforderlich. Erstens hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zum Eigentumsrecht niemals festgestellt, dass eine Beschränkung dieses Rechts notwendigerweise mit einer Entschädigung verbunden sein muss. Selbst im Urteil Wachauf, in dem der Gerichtshof einräumte, dass es in dem ihm zur Prüfung vorliegenden Sachverhalt nicht mit den Grundrechten vereinbar sei, wenn eine Entschädigung fehle, hat er eine derartige Regel wohlweislich nicht aufgestellt.
81. Zweitens bin ich nicht der Auffassung, dass das Urteil Flip und Verdegem die hier zu prüfende Frage in der einen oder anderen Richtung entschieden hat.
82. In diesem Urteil nämlich stellte der Gerichtshof ausdrücklich klar, dass die Vorlagefragen so zu verstehen [sind], dass sie allgemein dahin gehen, ob die Gemeinschaftsregelung zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest insgesamt so auszulegen ist, dass sie eine vollständige und sofortige Entschädigung der Erzeuger, deren Schweine auf Anordnung der nationalen Behörden getötet worden sind, vorsieht, und ob diese Regelung andernfalls als mit dem Diskriminierungsverbot des Artikels 7 EWG-Vertrag, nunmehr Artikel 6 EG-Vertrag, vereinbar anzusehen ist" (Randnr. 19).
83. Der Gerichtshof hat diese Frage wie folgt beantwortet: Da die Frage der Entschädigung der Eigentümer, deren Schweine auf Anordnung der nationalen Behörden im Rahmen von Maßnahmen zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest getötet werden, im Gemeinschaftsrecht nicht geregelt ist, fällt sie in die Zuständigkeit des jeweiligen Mitgliedstaats.
Die Gemeinschaftsregelung zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest ist folglich dahin auszulegen, dass sie die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, eine Regelung zur Entschädigung der Eigentümer, deren Schweine auf Anordnung der nationalen Behörden getötet werden, vorzusehen" (Randnrn. 30 und 31).
84. Dieser Feststellung kann weder entnommen werden, dass die Mitgliedstaaten von jeder Entschädigungspflicht befreit sind, noch dass sie, um nicht gegen die Grundrechte zu verstoßen, im Gegenteil verpflichtet sind, eine Entschädigung zu gewähren.
85. Man kann sich allenfalls fragen, ob der Gerichtshof nicht dadurch, dass er ohne weiteres auf die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verweist, stillschweigend anerkannt hat, dass es einen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der eine solche Entschädigung verlangt, nicht gibt.
86. Nach diesen Bemerkungen muss ich mich dem konkreten Sachverhalt zuwenden, zu dem das nationale Gericht seine Fragen vorgelegt hat.
87. In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass Booker und Hydro jedenfalls auch ohne den Eingriff der nationalen Behörden einen Schaden erlitten hätten, da es in ihren Anlagen einerseits kranke Fische und andererseits Fische gab, die innerhalb kurzer Zeit erkranken konnten und die deshalb einen großen Teil ihres Marktwerts verloren hatten.
88. Der Umstand, der die schädigenden Ereignisse zu Lasten der beiden Unternehmen auslöste, lag somit völlig außerhalb der Sphäre der Behörden des Vereinigten Königreichs: Es handelt sich schlicht um den Ausbruch einer Krankheit innerhalb der Zuchtanlagen.
89. Dieser Ausbruch stellt, wie im schriftlichen Verfahren hervorgehoben worden ist, ein Ereignis dar, dem bedauerlicherweise alle Züchter ausgesetzt sind, welche Tiere sie auch züchten mögen. Wahrscheinlich beinhaltet jede wirtschaftliche Tätigkeit ein Risiko, aber dieses Risiko ist besonders hoch bei Tätigkeiten, die auf die Verwertung von lebenden Tieren gegründet sind.
90. Dieses Risiko wird von den Wirtschaftsteilnehmern, die derartige Tätigkeiten ausüben, freiwillig eingegangen, und bisher hat, wenigstens nach meiner Erkenntnis, kein Staat als Grundsatz festgelegt, dass die Verluste, die durch den Ausbruch einer Krankheit hervorgerufen werden, stets Ausgleichszahlungen zu Lasten der öffentlichen Finanzen nach sich ziehen müssen, auch wenn tatsächlich viele Staaten einen solchen Ausgleich bei großen Epidemien gewähren.
91. Im Übrigen darf nicht außer Acht gelassen werden, dass ein Zuchtbetrieb, der von einer Krankheit befallen ist, objektiv, ohne dass dies mit irgendeinem Vorwurf gegenüber dem Eigentümer oder mit einer moralischen Verurteilung seiner Person zu tun hätte, zu einer Gefahr für alle anderen Zuchtbetriebe wird, die in einem bestimmten Umkreis um den befallenen Zuchtbetrieb gelegen sind und deshalb ebenfalls befallen werden könnten.
92. Niemand wird bestreiten, dass alles, was gefährlich ist, beseitigt werden muss, und dass diese Beseitigung zu den Aufgaben des Staates gehört.
93. Es geht hier um alles andere als die Aneignung eines im Eigentum einer Privatperson stehenden Gegenstands durch eine staatliche Stelle, wie z. B. die Enteignung eines Grundstücks. Es geht nicht um einen Gegenstand, der einen bestimmten wirtschaftlichen Wert hat und an dem das Eigentum übertragen wird, um einen im Allgemeininteresse liegenden Zweck zu erfuellen. Es handelt sich lediglich um einen Gegenstand, der, auch wenn er vielleicht noch einen gewissen wirtschaftlichen Wert haben mag, beseitigt werden muss und im Warenhandel nicht mehr gewinnbringend eingesetzt werden kann.
94. Die Behörden des Vereinigten Königreichs haben aus der Durchführung der Maßnahmen gegenüber Booker und Hydro keinerlei Bereicherung erfahren. Booker und Hydro waren durch ein unglückliches Zusammentreffen von Umständen in einem bestimmten Augenblick einfach Eigentümer von Fischen, die ihren Handelswert teilweise oder vollständig verloren hatten.
95. Diese Situation kann mit der eines einsturzgefährdeten Gebäudes verglichen werden, bei dem die staatliche Stelle den Abriss anordnet, oder mit der eines Gebäudes, das errichtet wurde, als die Verwendung von Asbest zulässig war und bei dem die staatliche Stelle sehr viel später, nachdem die Gefährlichkeit von Asbest erkannt worden war, die Vornahme von Sanierungsarbeiten anordnet, die sich als so teuer herausstellen, dass der Eigentümer sich de facto gezwungen sieht, das Gebäude abzureißen, was wegen der erforderlichen zahlreichen Sicherungsmaßnahmen mit hohen Kosten verbunden ist.
96. Ich bin nicht der Meinung, dass der betreffende Eigentümer in diesen Fällen einen Entschädigungsanspruch geltend machen kann, den er geltend machen könnte, wenn die öffentliche Gewalt sein Grundstück enteignen wollte.
97. Die Situation von Booker und Hydro muss auch unterschieden werden von der Situation, in der vorbeugende Maßnahmen auf Zuchtbetriebe angewandt werden, die vielleicht einem Risiko ausgesetzt sind, in denen aber zu dem Zeitpunkt, in dem die Zwangsmaßnahmen sie treffen, die Krankheit noch nicht aufgetreten ist.
98. In einem solchen Fall muss natürlich gefragt werden, ob drakonische Maßnahmen, die ohne Entschädigung rein vorbeugend verhängt werden, unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sind. Meines Erachtens könnte in diesem Fall eine Abwägung zwischen dem verfolgten Allgemeininteresse und dem Ausmaß des Opfers, das einem Züchter auferlegt wird, dessen Tiere frei von jedem Befall sind, für eine Entschädigung sprechen.
99. Nur stellt sich diese Frage hier nicht, da in den Zuchtbetrieben von Booker und Hydro das Auftreten einer ansteckenden Krankheit, die einen ganzen Wirtschaftssektor gefährdet, nachgewiesen wurde.
100. Zusammenfassend stellte sich die Situation somit wie folgt dar: Die Behörden des Vereinigten Königreichs wandten auf Booker und Hydro lediglich eine bestehende Rechtsvorschrift an; sie verfolgten hiermit ein unstreitig im Allgemeininteresse liegendes Ziel; die verhängten Maßnahmen, die zwar streng und einschneidend waren, erscheinen angesichts der Gefahr, die mit dem Vorhandensein infizierter Fische in den betreffenden Zuchtbetrieben verbunden war, nicht unvertretbar, und die Situation, die sie bewältigen sollten, konnte in keiner Weise auf ein Tun, ein Unterlassen oder eine Fahrlässigkeit der Behörden zurückgeführt werden, sondern ergab sich allein aus der Konkretisierung eines dem Aquakulturbetrieb innewohnenden Risikos. Unter Berücksichtigung des Zusammentreffens all dieser Umstände bin ich der Auffassung, dass die vom Gerichtshof zum Eigentumsrecht entwickelte Rechtsprechung keine Entschädigung verlangte.
101. Es sind indessen noch zwei Dinge zu prüfen, bevor ich abschließend eine Antwort auf die in beiden Rechtssachen zur Prüfung vorgelegte erste Frage vorschlagen kann.
102. Wie dies bereits im Urteil Nold/Kommission festgestellt und im Urteil Hauer bestätigt wurde, darf das Gemeinschaftsrecht bei der genauen Inhaltsbestimmung der Grundrechte nicht das Schutzniveau außer Acht lassen, das durch die internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, denen die Mitgliedstaaten beigetreten sind und zu denen in erster Linie die Europäische Menschenrechtskonvention gehört, sowie durch die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der einzelnen Mitgliedstaaten gewährleistet wird.
103. Zwar berücksichtigen die von mir angeführten Urteile des Gerichtshofes bereits diese Rechtsquellen. Der Vollständigkeit halber werde ich jedoch noch die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte und die Verfassungsgrundsätze der Mitgliedstaaten untersuchen.
Untersuchung der Frage unter Berücksichtigung der Europäischen Menschenrechtskonvention
104. Ich beginne daher mit der Untersuchung, ob nach der Europäischen Menschenrechtskonvention, insbesondere dem Zusatzprotokoll, wie es der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ausgelegt hat, Maßnahmen wie die, die gegen die Zuchtbetriebe von Booker und Hydro verhängt worden sind, im Hinblick auf den Schutz des Eigentums unzulässig sind, wenn sie nicht mit einer Entschädigung einhergehen.
105. Es sei daran erinnert, dass Artikel 1 des Zusatzprotokolls wie folgt lautet:
Jede natürliche oder juristische Person hat das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn, dass das öffentliche Interesse es verlangt, und nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen.
Absatz 1 beeinträchtigt jedoch nicht das Recht des Staates, diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die Regelung der Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem Allgemeininteresse oder zur Sicherung der Zahlung der Steuern oder sonstigen Abgaben oder von Geldstrafen für erforderlich hält."
106. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ist, worauf er kürzlich in seinem Urteil Malama/Griechenland vom 1. März 2001, mit dem er seine bisherige ständige Rechtsprechung fortführte, hingewiesen hat, der Auffassung, dass [d]ieser Artikel ... drei verschiedene Regelungen [enthält]: Die erste, die in Absatz 1 Satz 1 enthalten ist und grundsätzlichen Charakter hat, stellt den Grundsatz der Achtung des Eigentums auf. Die zweite Regelung in Satz 2 dieses Absatzes befasst sich mit dem Eigentumsentzug und stellt für diesen bestimmte Voraussetzungen auf. Die dritte Regelung schließlich, die im Absatz 2 niedergelegt ist, billigt den Staaten u. a. das Recht zu, die Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem Allgemeininteresse zu regeln. Es handelt sich jedoch nicht um Regelungen, die in keinem Zusammenhang miteinander stehen. Die zweite und die dritte nehmen Bezug auf besondere Beispiele von Eigentumsverletzung; sie sind daher im Licht des in der ersten Regelung niedergelegten Grundsatzes auszulegen."
107. Wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte einen konkreten Fall zu entscheiden hat, in dem ein Kläger einen Verstoß gegen Artikel 1 des Zusatzprotokolls geltend macht, geht er grundsätzlich immer in derselben Reihenfolge vor. Er beginnt mit der Prüfung, ob tatsächlich ein Eingriff in das Eigentumsrecht vorliegt. Wenn dies nach seiner Auffassung der Fall war, prüft er eine Reihe weiterer Fragen. Er überzeugt sich zunächst, dass der Eingriff vom Gesetz vorgesehen war. In dem oben genannten Urteil weist er insoweit darauf hin, dass Artikel 1 des Zusatzprotokolls ... vor allem [verlangt], dass ein Eingriff der staatlichen Gewalt in die Nutzung des Eigentumsrechts rechtmäßig ist: Der zweite Satz des ersten Absatzes dieses Artikels gestattet einen Entzug des Eigentums nur ,unter den durch Gesetz ... vorgesehenen Bedingungen, und der zweite Absatz billigt den Staaten das Recht zu, die Benutzung des Eigentums unter Anwendung der ,Gesetze zu regeln. Überdies ist der Vorrang des Rechts, eines der Grundprinzipien eines demokratischen Staates, ein den gesamten Vorschriften der Konvention innewohnender Grundgedanke (Urteil Amuur/Frankreich vom 25. Juni 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, S. 850-851, Paragraf 50)". Er prüft sodann, ob mit dem Eingriff ein rechtmäßiges Ziel verfolgt wurde, d. h. ob ein im öffentlichen Interesse liegender Grund im Sinne der zweiten Regelung des Artikels 1 vorlag.
108. In diesem Urteil heißt es hierzu weiter:
Der Gerichtshof vertritt die Auffassung, dass die nationalen Behörden wegen ihrer unmittelbaren Kenntnis, die sie von ihrer Gesellschaft und deren Bedürfnissen haben, besser als die internationalen Gerichte feststellen können, worin das ,öffentliche Interesse besteht. In dem von der Konvention geschaffenen Schutzsystem haben folglich in erster Linie die nationalen Behörden zu entscheiden, ob ein das Allgemeininteresse berührendes Problem gegeben ist, das den Entzug des Eigentums rechtfertigt. Wie in anderen Bereichen, auf die sich die Garantien der Konvention erstrecken, verfügen sie daher hier über ein bestimmtes Ermessen.
Ferner ist der Begriff des öffentlichen Interesses von Natur aus umfassend. Insbesondere umfasst die Entscheidung, Gesetze zu erlassen, durch die das Eigentum entzogen wird, gewöhnlich die Prüfung politischer, wirtschaftlicher und sozialer Fragen. Der Gerichtshof sieht es als normal an, dass der Gesetzgeber bei der Umsetzung der Wirtschafts- und Sozialpolitik über einen Spielraum verfügt, und respektiert daher die Vorstellungen des Gesetzgebers, die dieser von dem öffentlichen Interesse hat, es sei denn, seine Entscheidung entbehrt offensichtlich einer vernünftigen Grundlage (Urteil James u. a./Vereinigtes Königreich vom 21. Februar 1986, Serie A Nr. 98, S. 32, Paragraf 46)."
109. Wenn diese beiden ersten Voraussetzungen, ohne die ein Eingriff einen Verstoß gegen Artikel 1 des Zusatzprotokolls darstellt, erfuellt sind, befasst sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mit der schwierigsten Frage, nämlich mit der Frage der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs. In dem oben genannten Urteil legt er die Erwägungen, von denen er sich hier leiten lässt, wie folgt dar:
Eine Maßnahme, die in das Eigentumsrecht eingreift, muss ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses der Gemeinschaft und den Erfordernissen des Schutzes der Grundrechte des Einzelnen herstellen (vgl. u. a. Urteil Sporrong und Lönnroth/Schweden vom 23. September 1982, Série A Nr. 52, S. 26, Paragraf 69). Das Bestreben, ein solches Verhältnis herzustellen, spiegelt sich im Aufbau des gesamten Artikels 1 wider, somit auch im zweiten Satz, der im Licht des im ersten Satz niedergelegten Grundsatzes zu lesen ist. Insbesondere muss bei einer Maßnahme, mit der einer Person das Eigentum entzogen wird, ein vernünftiges Verhältnis zwischen den eingesetzten Mitteln und dem angestrebten Ziel bestehen (Urteil Pressos Compania Naviera S.A. u. a./Belgien vom 20. November 1995, Série A Nr. 332, S. 23, Paragraf 38).
Für die Feststellung, ob die streitige Maßnahme das angestrebte ausgewogene Verhältnis einhält, insbesondere, ob mit der Maßnahme den Klägern nicht eine unverhältnismäßige Belastung auferlegt wird, sind die von den innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Entschädigungsmodalitäten zu berücksichtigen. Hierzu hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass der Entzug von Eigentum ohne die Leistung einer im vernünftigem Verhältnis zum Wert des Eigentums stehenden Entschädigung normalerweise eine übermäßige Beeinträchtigung darstellt und dass das Fehlen jeglicher Entschädigung im Bereich des Artikels 1 nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände gerechtfertigt sein kann (Urteil Les saints monastères/Griechenland vom 9. Dezember 1994, Série A Nr. 301-A, S. 35, Paragraf 71)."
110. Hervorzuheben ist, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Randnummer 53 des Urteils Mellacher u. a./Österreich vom 19. Dezember 1989 zu diesem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit Folgendes festgestellt hat:
Dass unter Umständen alternative Lösungen bestehen, hat als solches nicht zur Folge, dass die fragliche Rechtsvorschrift nicht gerechtfertigt ist. Solange der Gesetzgeber nicht die Grenzen seines Ermessens überschritten hat, ist es nicht Sache des Gerichtshofes, zu entscheiden, ob der Gesetzgeber zur Lösung des Problems den bestmöglichen Weg gegangen ist oder ob er sein Ermessen in anderer Weise hätte gebrauchen sollen (Urteil James u. a./Vereinigtes Königreich, Série A Nr. 98, S. 35, Paragraf 51)."
111. Es ist vor allem aber darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zwar die Zahlung einer Entschädigung unerlässliche Voraussetzung dafür ist, dass der Eingriff nicht in allen von Artikel 1 Absatz 1 des Zusatzprotokolls erfassten Fällen unverhältnismäßig ist, also in allen Fällen eines Eigentumsentzugs (d. h. einer Enteignung, bei der ein Eigentumsübergang stattfindet, oder einer gleichwertigen Maßnahme), dass aber die Entschädigung nicht in derselben Weise unentbehrlich ist, wenn es sich um eine Maßnahme handelt, die unter Artikel 1 Absatz 2 fällt, d. h. um eine Maßnahme zur Regelung der Benutzung des Eigentums.
112. Eine Maßnahme dieser Art muss selbstverständlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Fehlt jedoch die Entschädigung, so ist dies nur einer der Umstände, die bei der Prüfung zu berücksichtigen sind, ob das Ausmaß des dem Einzelnen auferlegten Opfers unter Berücksichtigung des verfolgten Allgemeininteresses gerechtfertigt erscheint.
113. Dies führt bei der Abwägung nicht automatisch zu dem Ergebnis, dass der Eingriff unzulässig ist. So hat z. B. der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seinem Urteil Handyside/Vereinigtes Königreich vom 7. Dezember 1976, das von der Regierung des Vereinigten Königreichs angeführt worden ist, die Rechtmäßigkeit der Beschlagnahme und der entschädigungslosen Vernichtung von pornografischem Material anerkannt. Er prüfte sie als eine Form der Regelung der Benutzung des Eigentums, die seitens des Gerichtshofes nur Veranlassung zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und des Zweckes der dem Eigentumsrecht auferlegten Beschränkung gibt.
114. In dem genannten Urteil führt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Begründung seiner Entscheidung aus:
Durch die Beschlagnahme und Vernichtung des Schoolbook wurde dem Kläger das Eigentum an bestimmten Sachen endgültig entzogen. Diese Maßnahmen waren jedoch gedeckt durch Artikel 1 Absatz 2 des Zusatzprotokolls (P1-1) in der Auslegung, die dieser unter Berücksichtigung des den Vertragsstaaten gemeinsamen Rechtsgrundsatzes erhält, dem zufolge Sachen, deren Benutzung ordnungsgemäß als unrechtmäßig und gefährlich für das Allgemeininteresse angesehen werden, zum Zwecke der Vernichtung beschlagnahmt werden."
115. Aus diesem kurzen Überblick über die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte geht meines Erachtens erstens hervor, dass der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bestehende Schutz des Eigentumsrechts grundsätzlich nicht enger ist als der Schutz, der dem Eigentum nach der Europäischen Menschrechtskonvention zukommt, und dass zweitens in dem hier vorliegenden Fall die Maßnahmen, gegen die sich Booker und Hydro wehren, kaum als ein Verstoß gegen Artikel 1 des Zusatzprotokolls zur genannten Konvention verstanden werden können. Das Urteil Nold/Kommission, in dem der Gerichtshof zum Eigentumsrecht eine Auffassung entwickelte, die aus derselben Quelle stammt wie die des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, ließ vermuten, dass ich zu diesem Ergebnis kommen würde, doch verboten mir die Bedenken des vorlegenden Gerichts und der Nachdruck, mit dem Booker und Hydro auf die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte Bezug nahmen, von deren Einbeziehung in meine Untersuchung abzusehen.
Untersuchung der Frage unter Berücksichtigung der Verfassungen oder der Verfassungsgrundsätze der Mitgliedstaaten
116. Booker trägt vor, dass sie aufgrund der Verfassungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sie in der Anlage zu ihren schriftlichen Erklärungen wiedergibt, in praktisch allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs eine teilweise oder vollständige Entschädigung für den ihr entstandenen Schaden erhalten könne.
117. Fest steht, dass in allen diesen Verfassungen das Recht auf Privateigentum verankert ist, vorbehaltlich einer Beschlagnahme oder Enteignung aus öffentlichem Interesse nach Maßgabe des Gesetzes oder gegen Zahlung einer Entschädigung, die dem Grunde nach meist in der Verfassungsvorschrift selbst vorgesehen ist.
118. Es steht indessen nicht fest, dass die Vernichtung von Gegenständen aus Gründen der öffentlichen Gesundheit - wodurch kein Eigentum auf staatliche Stellen übertragen wird - einer solchen Beschlagnahme oder Enteignung gleichgesetzt wird.
119. Zwar stellt nach der Rechtsprechung in Spanien die Vernichtung von Tieren, die von einer ansteckenden Krankheit befallen sind, eine Sonderform der Enteignung dar. Dies ergibt sich jedoch nicht unmittelbar aus der Verfassung.
120. Die Verfassung der Niederlande scheint mir am eindeutigsten zu sein, da sie hinsichtlich des Eigentums regelt, dass [i]n den durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes bestimmten Fällen ... ein Anspruch auf vollständige oder teilweise Entschädigung [besteht], wenn im Allgemeininteresse die zuständige Behörde das Eigentum vernichtet oder unbrauchbar macht oder den Gebrauch des Eigentumsrechts beschränkt". Rechtsprechung und Lehre sind jedoch der Auffassung, dass ein Entschädigungsanspruch nicht automatisch entsteht, wenn das Eigentum im Allgemeininteresse vernichtet wird.
121. Dies wird bestätigt durch die Erklärungen der niederländischen Regierung im Rahmen der vorliegenden Rechtssachen. Sie hat mit besonderer Entschiedenheit vorgetragen, dass die Kosten, die im vorliegenden Fall infolge des Auftretens der Krankheit entstanden seien, einschließlich der Kosten, die die Folge der Gegenmaßnahmen seien, von Booker und Hydro getragen werden müssten. Die niederländische Regierung hat hinzugefügt: Zahlreiche Mitgliedstaaten folgen dem Grundsatz, dass in der Regel jeder den ihm persönlich entstandenen Schaden selbst zu tragen hat. Es ist Sache des Geschädigten, für seinen Schaden selbst aufzukommen, sei dieser nun durch Irrtum, mangelnde Sorgfalt oder Zufall entstanden. Dies ist grundsätzlich der Fall bei Missernten infolge von Dürreperioden, bei Schäden infolge von Blitzschlag oder Überschwemmungen oder bei Schäden, die durch Krankheit verursacht werden."
122. In Irland ist nach der Rechtsprechung die Vernichtung von kranken Tieren nach der Verfassung entschädigungspflichtig, wenn der Eingriff in das Eigentumsrecht eine unangemessene Beeinträchtigung dieses Rechts darstellt. Die Unangemessenheit ist nach den Erfordernissen des Allgemeininteresses und nach den Grundsätzen der sozialen Gerechtigkeit zu beurteilen. Als unangemessen wurden sinnlose, unverhältnismäßige oder abwegige Eingriffe angesehen.
123. Es kann somit nicht festgestellt werden, dass es einen den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungsgrundsatz gibt, dem zufolge die Vernichtung der Fische zwangsläufig zu einer Entschädigung führt.
124. Booker nennt auch drei Mitgliedstaaten (das Königreich Schweden, die Republik Finnland und die Französische Republik), in denen spezifische Rechtsvorschriften eine Entschädigung bei Fischkrankheiten vorsehen. Solche Rechtsvorschriften bestehen ebenfalls in anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Österreich, dem Königreich Belgien, dem Königreich Dänemark, dem Königreich Spanien, der Griechischen Republik, der Italienischen Republik, dem Königreich der Niederlande und der Portugiesischen Republik). Ich bezweifele jedoch, dass die Parlamente dieser Mitgliedstaaten die Rechtsvorschriften zum Schutz des Privateigentums erlassen haben; sie taten dies vielmehr aus Gründen der nationalen Solidarität mit den betreffenden Züchtern oder um ein gemeinsames Vorgehen zur Tilgung von Krankheiten zu erreichen, die sich sehr weit und sehr schnell ausbreiten können.
125. Schließlich führt auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die im Dezember 2000 vom Europäischen Rat in Nizza proklamiert wurde, nicht zu der Annahme, dass der Schutz des Privateigentums verlangt, dass den Eigentümern von Fischen, die von einer Epidemie oder einer Zoonose befallen sind, ein Entschädigungsanspruch zusteht.
126. Gewiss ist diese Charta rechtlich nicht verbindlich, aber mir scheint die Bezugnahme auf sie von Interesse, weil sie auf höchster Ebene der Ausdruck eines demokratisch zustande gekommenen politischen Konsenses darüber ist, was heute als Katalog der von der Gemeinschaftsrechtsordnung garantierten Grundrechte gelten kann. Bezüglich des Eigentumsrechts bestimmt Artikel 17 dieser Charta Folgendes:
1. Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.
2. Geistiges Eigentum wird geschützt."
127. Bei dieser Vorschrift fällt sogleich auf, dass sie sich die bereits in der Europäischen Menschenrechtskonvention getroffene Unterscheidung zu Eigen macht und sorgfältig unterscheidet zwischen dem Entzug des Eigentums und der Regelung der Eigentumsnutzung, wobei sie für Ersteren eine Entschädigung verlangt und eine solche für Letztere mit keinem Wort erwähnt.
128. Angesichts der Erörterungen, die diese Unterscheidung im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention ausgelöst hat, kann meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, dass dieses Schweigen die Folge eines unglücklichen Versehens ist.
129. Ich teile im Übrigen die Auffassung der Kommission, dass die hier in Frage stehenden Maßnahmen keine Enteignungen, sondern extreme Fälle von Beschränkungen der Eigentumsnutzung darstellen.
130. Es fand nämlich keine Enteignung der Becken und der sonstigen Aquakulturanlagen statt, sondern es wurde die Verpflichtung auferlegt, Fische zu vernichten, die bereits von einer Krankheit befallen waren oder höchstwahrscheinlich in Kürze befallen sein würden.
131. Es sei daran erinnert, dass die Situa tion meines Erachtens anders wäre, wenn Fische aus Aquakulturanlagen, die noch nicht von einer Krankheit befallen waren, nur deswegen vernichtet worden wären, weil verhindert werden sollte, dass die Bakterien oder Viren ein für die weitere geografische Verbreitung der Krankheit günstiges Terrain vorfinden können. In diesem Fall, in dem es möglich wäre, dass die Krankheit in der fraglichen Anlage nicht zum Ausbruch kommt, könnte die Verpflichtung zur Tötung der Fische einer von der staatlichen Stelle im Allgemeininteresse auferlegten Belastung gleichgesetzt werden. Sie müsste daher wahrscheinlich zu einer Entschädigung führen.
132. Da dies in den Ausgangsverfahren nicht der Fall war, schlage ich ebenso wie die Schottischen Minister, die Regierung des Vereinigten Königreichs, die französische, die italienische, die niederländische und die norwegische Regierung sowie die Kommission dem Gerichtshof vor, die beiden ersten Fragen in den zwei Rechtssachen dahin gehend zu beantworten, dass unter Umständen, wie sie hier vorliegen, die Grundsätze des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf den Schutz von Grundrechten, insbesondere des Eigentumsrechts, nicht so auszulegen sind, dass sie zur Entschädigung der betreffenden Eigentümer verpflichten.
Zur zweiten und zur dritten Frage
133. Wenn demnach die erste Frage zu verneinen ist, brauchen die zweite und die dritte Frage nicht untersucht zu werden. Zu bemerken ist nur noch, dass, sofern ein Entschädigungsanspruch anzuerkennen wäre, meines Erachtens die Entschädigung nicht den entgangenen Gewinn umfassen dürfte, sondern in jedem Fall auf den entstandenen Schaden beschränkt sein müsste.
134. Es wäre schwer nachzuvollziehen, dass die Gemeinschaft den Eigentümer eines Zuchtbetriebs, der tatsächlich von einer Fischkrankheit befallen ist, im Hinblick auf die gegen ihn verhängten Maßnahmen nicht nur wegen der Verluste, die ihm angesichts der vorgenommenen Investitionen und der angefallenen Betriebskosten seines Unternehmens tatsächlich entstehen, sondern auch wegen der Einbuße an Gewinn zu entschädigen hätte, den er durch seine Tätigkeit zu erzielen hoffte.
135. Eine Abwägung zwischen Allgemeininteresse und Privatinteresse darf nicht eine Vollkaskoversicherung zum Ergebnis haben, für die der Versicherte keine Beiträge zu leisten hat.
136. Ebenso müsste meines Erachtens eine Entschädigung ausgeschlossen sein, wenn ein Verschulden oder Versäumnis des Züchters nachgewiesen werden könnte, das ursächlich für das Auftreten der Krankheit ist.
Zur vierten Frage in der Rechtssache C-64/00
137. Mit der vierten Frage möchte der Court of Session (Schottland) wissen, ob die Richtlinie 93/53 wegen Verstoßes gegen das Eigentumsgrundrecht ungültig ist, da sie keine Zahlung vorsieht, wenn ein Ausbruch von ISA bestätigt worden ist.
138. Es sei daran erinnert, dass diese Richtlinie Mindestmaßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung bestimmter Fischseuchen" einführen soll, [d]amit eine rationelle Entwicklung der Aquakultur und ein besserer Tiergesundheitsschutz in der Gemeinschaft gewährleistet sind" (zweite Begründungserwägung).
139. Sie legt für keine Krankheit eine Entschädigungspflicht zu Lasten der Mitgliedstaaten fest.
140. Die Antwort, die ich für die erste Frage in den beiden Rechtssachen vorgeschlagen habe, führt logischerweise dazu, dass auch diese vierte Frage zu verneinen ist.
141. Da die Achtung des Eigentumsrechts nicht verlangt, dass Züchter in der Lage von Booker oder Hydro eine Entschädigung erhalten, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie 93/53 gegen das Eigentumsrecht der Züchter dadurch verstößt, dass sie die Mitgliedstaaten nicht zur Entschädigung der Züchter verpflichtet.
142. Da es sich überdies um eine Richtlinie handelt, die per definitionem an die Mitgliedstaaten gerichtet ist, ist es nicht überraschend, dass sie keine Bestimmungen über eine Entschädigung zu Lasten des Haushalts der Gemeinschaft enthält.
143. In Artikel 17 der Richtlinie wird lediglich darauf hingewiesen, dass [d]ie Bedingungen der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an den sich aus dieser Richtlinie ergebenden Maßnahmen ... in der Entscheidung 90/424/EWG geregelt [sind]".
144. Nach Artikel 1 der genannten Entscheidung werden die Modalitäten der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an
- spezifischen Veterinärmaßnahmen,
- Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich,
- Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen
festgelegt."
145. Wie der Begriff Beteiligung" zeigt, übernimmt die Kommission nicht sämtliche Kosten einer Maßnahme der Mitgliedstaaten, sondern beteiligt sich in Form einer teilweisen Erstattung an den von diesen gemachten Ausgaben.
146. Die Beteiligung hängt davon ab, dass der betreffende Mitgliedstaat beschließt, die Eigentümer von Tieren, die mit einer Krankheit infiziert sind, zu entschädigen.
147. Artikel 3 der Entscheidung 90/424 (der anwendbar wäre, wenn die beiden in den vorliegenden Rechtssachen fraglichen Fischkrankheiten in der Aufstellung des Absatzes 1 aufgeführt wären) bestimmt nämlich in Absatz 2:
Der betroffene Mitgliedstaat erhält eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an der Seuchentilgung, sofern als Sofortmaßnahmen bei Seuchenverdacht zumindest eine Sperre über den betreffenden Betrieb verhängt und nach amtlicher Bestätigung der Seuche Folgendes veranlasst wurde:
...
- zügige, angemessene Entschädigung der Tierhalter."
148. Die Gemeinschaft beteiligt sich somit an den Kosten nur, wenn der Mitgliedstaat eigenverantwortlich beschließt, die Züchter zu entschädigen (und diese Entschädigung zügig und angemessen durchführt).
149. Zwar scheint aus dieser Entscheidung implizit hervorzugehen, dass zwischen allen Mitgliedstaaten Einigkeit darüber bestand, dass Züchter, deren Tiere mit einer der in der Entscheidung genannten Krankheiten infiziert sind, tatsächlich entschädigt werden.
150. Was die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft anbelangt, so ist diese durch das Interesse gerechtfertigt, dazu beizutragen, gefährliche Infektionskrankheiten möglichst schnell zu tilgen" (fünfte Begründungserwägung der Entscheidung 90/424). Nicht erwähnt wird die Notwendigkeit, die Züchter wegen der ihnen entstandenen Schäden zu entschädigen. Offenbar sah daher der Rat in der Entschädigung ein Mittel, um ein wirksames Zusammenwirken der Züchter zu erreichen.
151. Vor allem aber ist zu beachten, dass das Vereinigte Königreich durch nichts in dieser Entscheidung an dem Beschluss gehindert ist, Züchter zu entschädigen, deren Tiere von Krankheiten befallen sind, die nicht in der Aufstellung dieser Entscheidung enthalten sind.
152. Dass das Vereinigte Königreich nach der gegenwärtigen Fassung der Entscheidung 90/424 keine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den Entschädigungsmaßnahmen erreichen könnte, wenn es beschließen würde, solche Maßnahmen zu ergreifen, ist eine zweitrangige Frage, die allein die Finanzen dieses Mitgliedstaats betrifft.
153. Die Entschädigung der Züchter und die Beteiligung der Gemeinschaft an dieser Entschädigung sind voneinander völlig unabhängige Fragen.
154. Selbst wenn die Achtung des Eigentumsrechts verlangen würde, dass eine Verpflichtung zur Entschädigung der Züchter besteht - was tatsächlich nicht der Fall ist -, ergäbe sich hieraus nicht zwangsläufig eine Verpflichtung für die Gemeinschaft, sich an der Finanzierung dieser Entschädigung zu beteiligen.
155. Dem Rat steht es nämlich frei, den Mitgliedstaaten, den Unternehmen oder den Privatpersonen Verpflichtungen aufzuerlegen, die für diese mit finanziellen Belastungen verbunden sind, ohne dass zugleich eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an diesen Belastungen vorgesehen werden müsste.
156. Nur ein Mitgliedstaat könnte z. B. unter Berufung auf den Grundsatz der Gleichbehandlung beanstanden, dass die hier in Frage stehende Entscheidung keine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft in Bezug auf bestimmte Fischkrankheiten vorsieht, die in seinem Hoheitsgebiet aufgetreten sind, obwohl sie eine solche in Bezug auf Krankheiten vorsieht, die in dem Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten aufgetreten sind. Das Vereinigte Königreich hat aber eine solche Klage gegen den Rat nicht erhoben.
157. Weder die Richtlinie 93/53 noch die Entscheidung 90/424 kann somit deshalb für ungültig erklärt werden, weil sie keine Entschädigung für die Züchter von Fischen vorsehen, die von den beiden hier in Frage stehenden Krankheiten befallen sind.
158. Da der Grundsatz der Entschädigung eine Frage ist, die gänzlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, ist sie anhand des jeweiligen innerstaatlichen Rechts zu entscheiden.
159. Unterstellt, das schottische Recht würde einen Grundsatz der Gleichbehandlung kennen, der mit dem des Gemeinschaftsrechts vergleichbar wäre, dann wäre es Sache der Fischzüchter, zu beweisen, dass sie sich in einer im Wesentlichen identischen Lage befinden wie die Rinderzüchter, die eine Entschädigung erhalten haben, weil ihre Tiere von der bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) oder der Maul- und Klauenseuche befallen waren.
160. Ich sehe somit keinen Grund, wegen eines Verstoßes gegen das Eigentumsrecht oder wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung dem Gerichtshof vorzuschlagen, festzustellen, dass die Richtlinie 93/53 (oder die Entscheidung 90/424) ungültig ist.
Ergebnis
161. In Anbetracht des Ergebnisses, zu dem ich bei den einzelnen Fragen des vorlegenden Gerichts gelangt bin, schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. in der Rechtssache C-20/00
- die erste Frage wie folgt zu beantworten:
Die Grundsätze des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf den Schutz von Grundrechten, insbesondere des Eigentumsrechts, sind nicht so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat, der in Erfuellung einer Verpflichtung aus der Richtlinie 93/53/EWG des Rates vom 24. Juni 1993 zur Festlegung von Mindestmaßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung bestimmter Fischseuchen beim Ausbruch einer Krankheit der Liste II in einem zugelassenen Zuchtbetrieb oder in einem zugelassenen Gebiet Maßnahmen zu deren Bekämpfung zu erlassen, eine nationalrechtliche Maßnahme erlässt, deren Anwendung zur Vernichtung und Schlachtung von Fischen führt, verpflichtet ist, Maßnahmen zur Zahlung einer Entschädigung
a) an einen Eigentümer von Fischen, die vernichtet werden, und
b) an einen Eigentümer von Fischen, deren sofortige Schlachtung angeordnet wird, so dass der Eigentümer diese Fische sofort verkaufen muss,
zu ergreifen,
- und die zweite und dritte Frage nicht zu beantworten;
2. in der Rechtssache C-64/00
- die erste Frage wie folgt zu beantworten:
Die Grundsätze des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf den Schutz von Grundrechten, insbesondere des Eigentumsrechts, sind nicht so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat, der in Erfuellung einer Verpflichtung aus der Richtlinie 93/53 beim Ausbruch einer Krankheit der Liste I Maßnahmen zu deren Bekämpfung zu erlassen, eine nationalrechtliche Maßnahme erlässt, deren Anwendung zur Vernichtung und Schlachtung von Fischen führt, verpflichtet ist, Maßnahmen zur Zahlung einer Entschädigung
a) an einen Eigentümer von Fischen, die vernichtet werden, und
b) an einen Eigentümer von Fischen, deren sofortige Schlachtung angeordnet wird, so dass der Eigentümer diese Fische sofort verkaufen muss,
zu ergreifen,
- die zweite und dritte Frage nicht zu beantworten und die vierte Frage wie folgt zu beantworten:
Die Prüfung der Richtlinie 93/53 im Hinblick auf die Beachtung des Eigentumsrechts hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie in Frage stellen könnte.
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