EUR-Lex -  62000CC0020 - FR - Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 20 septembre 2001

Conclusions de l'avocat général

1. La Court of Session (Scotland), Edinburgh (Royaume-Uni), nous demande, en substance, si le droit de propriété, tel qu'il est reconnu par le droit communautaire, impose l'indemnisation d'éleveurs dont les poissons ont dû être détruits dans le cadre de mesures de lutte contre les maladies imposées par une directive du Conseil.

2. Le législateur communautaire, usant des pouvoirs que lui confère en matière de politique agricole commune l'article 43 du traité CE (devenu, après modification, article 37 CE) est intervenu dans le domaine des maladies des poissons, à travers l'adoption de deux directives, la directive 91/67/CEE du Conseil, du 28 janvier 1991, relative aux conditions de police sanitaire régissant la mise sur le marché d'animaux et de produits d'aquaculture , modifiée par les directives 93/54/CEE , 95/22/CE , 97/79/CE , et 98/45/CE , et la directive 93/53/CEE du Conseil, du 24 juin 1993, établissant des mesures communautaires minimales de lutte contre certaines maladies des poissons , modifiée par la directive 2000/27/CE .

3. La directive 91/67, dans son annexe A, telle que modifiée par la directive 93/54, répartit les maladies auxquelles elle s'applique entre trois listes.

4. Sur la liste I figure uniquement l'anémie infectieuse du saumon (ci-après l'«AIS»), avec comme espèce sensible le saumon de l'Atlantique.

5. Sur la liste II figure, notamment, la septicémie hémorragique virale (ci-après la «SHV»), avec comme espèce sensible notamment le turbot.

6. L'AIS est une maladie exotique, tandis que la SHV est une maladie dont la présence est connue dans différentes parties du territoire de la Communauté.

7. L'article 3 de la directive 91/67 interdit la mise sur le marché des poissons provenant de l'aquaculture s'ils présentent des signes cliniques de maladie au jour de l'embarquement, ainsi que la commercialisation de poissons vivants provenant d'une exploitation faisant l'objet de mesures de lutte engagées en vertu de la directive 93/53 ou ayant été en contact avec des poissons provenant d'une telle exploitation.

8. Pour les maladies de la liste II, c'est-à-dire les maladies endémiques dans la Communauté, l'article 5 de la directive 91/67 établit la procédure à suivre pour obtenir, pour une zone déterminée de la Communauté, le statut de zone agréée, c'est-à-dire de zone exempte de maladie.

9. L'article 6 fait de même s'agissant de l'obtention du statut d'exploitation agréée dans une zone non agréée. Les conditions qui doivent être remplies pour qu'un agrément puisse être obtenu sont définies à l'annexe B de la directive.

10. Celle-ci prévoit, également, les conditions auxquelles est subordonné le rétablissement de l'agrément d'une zone, lorsque celle-ci l'a perdu, à la suite de l'apparition de la maladie.

11. Le rétablissement ne peut intervenir que si, d'une part, lors de l'apparition du foyer infectieux, tout poisson présent dans les exploitations infectées a été abattu et les poissons atteints ou contaminés ont été éliminés, les installations et le matériel ont été désinfectés selon une procédure agréée par le service officiel compétent, et si, d'autre part, après l'élimination du foyer, les conditions d'obtention de l'agrément, parmi lesquelles l'absence de tout signe de maladie pendant quatre ans, sont remplies.

12. Enfin, les articles 7 et 9 de la directive 91/67 prévoient les conditions auxquelles les poissons sensibles aux maladies de la liste II peuvent être transportés et mis sur le marché dans la Communauté. S'ils proviennent d'une zone ou d'une exploitation agréée, ils peuvent être transportés et commercialisés vivants. Si tel n'est pas le cas, ils ne peuvent l'être dans une zone agréée qu'après avoir été abattus et éviscérés avant expédition.

13. De son côté, la directive 93/53 établissant des mesures minimales de lutte contre certaines maladies des poissons opère une distinction suivant qu'il s'agit de lutter contre une maladie de la liste I ou contre une maladie de la liste II, apparue dans une zone ou une exploitation agréée.

14. En cas d'apparition d'une maladie de la liste I, les articles 5 et 6 imposent, notamment, l'établissement d'un cordon sanitaire autour de l'exploitation affectée, le retrait immédiat de tous les poissons des eaux du site, la vidange, le nettoyage et la désinfection des viviers, la mise à mort et la destruction de tous les poissons présentant des signes cliniques de maladie, dans le respect des exigences posées par la directive 90/667/CEE , en ce qui concerne les matières à haut risque, la mise à mort de tous les autres poissons, ces derniers devant être détruits ou pouvant, s'ils ont atteint la taille commerciale, être commercialisés pour l'alimentation humaine après avoir été abattus et éviscérés, les viscères étant traités comme des matériels à haut risque.

15. Une enquête épizootiologique doit être menée et tous les élevages voisins doivent subir une inspection sanitaire. Le repeuplement de l'exploitation ne peut intervenir qu'après une inspection satisfaisante des opérations de nettoyage et de désinfection et l'écoulement d'un laps de temps jugé adéquat par le service officiel pour garantir l'éradication de l'agent pathogène.

16. En cas d'apparition d'une maladie de la liste II dans une zone ou exploitation agréée, l'article 9 de la directive 93/53 impose la réalisation d'une enquête épizootiologique et subordonne le rétablissement de l'agrément prévu par la directive 91/67 aux exigences posées par l'annexe B de cette directive, c'est-à-dire à la mise à mort de tous les poissons présents sur le site concerné. Le service officiel peut toutefois autoriser l'engraissement des poissons à abattre jusqu'à ce qu'ils atteignent la taille commerciale.

17. L'article 20, paragraphe 2, de la directive 93/53 dispose que «[...] les États membres peuvent, dans le respect des règles générales du traité, maintenir ou appliquer sur leur territoire des dispositions plus strictes que celles prévues par la présente directive. Ils informent la Commission de toute mesure en ce sens».

18. Aux termes de l'article 17 de la directive 93/53, les conditions de participation financière de la Communauté aux actions liées à la mise en oeuvre de la directive sont définies par la décision 90/424/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire .

19. La décision 90/424 prévoit, selon les conditions qui seront exposées ci-après dans le contexte de la dernière question, une participation financière communautaire aux programmes nationaux d'indemnisation dans le cadre tant des actions d'urgence entreprises en cas d'apparition de certaines maladies que des programmes d'éradication de certaines maladies endémiques.

20. Dans sa version initiale, la décision 90/424 ne s'appliquait à aucune maladie affectant les poissons. Cependant, en 1994, elle a été modifiée, en application de son article 5, paragraphe 1, pour s'appliquer également à une maladie des poissons, la nécrose hématopoïétique infectieuse.

21. Au Royaume-Uni, la directive 93/53 a été transposée par les Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (Statutory Instruments 1994, n° 1447, ci-après les «règlements de 1994»). S'agissant des maladies de la liste I, ces règlements imposent au ministre compétent de prescrire l'application des mesures énoncées par la directive 93/53.

22. S'agissant des maladies de la liste II, le Royaume-Uni, qui disposait du statut de zone agréée en ce qui les concerne, puisqu'elles ne s'étaient pas manifestées sur son territoire, a choisi de leur appliquer les mêmes mesures que celles prescrites par la Communauté à l'égard des maladies de la liste I.

23. En conséquence, les règlements de 1994 disposent, notamment, que, en cas d'épidémie confirmée de SHV dans une zone agréée, tous les poissons présents dans une exploitation touchée doivent être abattus, ceux ayant atteint une taille commerciale pouvant échapper à la destruction et être mis sur le marché, en vue de leur commercialisation ou de leur transformation pour la consommation humaine, à condition qu'ils ne présentent aucun signe clinique de maladie. Contrairement à ce qu'aurait permis l'article 9 de la directive 93/53, le service officiel britannique ne peut donc pas autoriser l'engraissement des poissons à abattre jusqu'à ce qu'ils atteignent la taille commerciale.

24. Tel était le contexte réglementaire, lorsque deux exploitations d'aquaculture situées en Écosse ont été touchées, l'une, McConnel Salmon Ltd, à laquelle a succédé Booker Aquaculture Ltd (ci-après «Booker»), en 1994 par un foyer de SHV, l'autre, Hydro Seafood GSP Ltd (ci-après «Hydro»), en 1998 par un foyer d'AIS.

25. Booker a dû se plier à un arrêté ministériel, pris en application des règlements de 1994, aux termes duquel:

«4. Sans préjudice du paragraphe 5, tous les poissons seront mis à mort et leurs carcasses détruites conformément aux dispositions de la directive 90/667/CEE du Conseil, étant entendu que les carcasses ou déchets de ces poissons seront éliminés d'une manière ou en un endroit préalablement approuvé par le Secretary of State.

5. Les poissons qui, à la date du présent arrêté, ont atteint une taille commerciale peuvent être abattus afin d'être commercialisés ou transformés en vue de la consommation humaine, aux conditions suivantes:

a) ils ne présentent, de l'avis de l'inspecteur, aucun signe clinique de maladie;

b) ils sont d'abord éviscérés;

c) leur abattage, éviscération et préparation à des fins de commercialisation ou de transformation en vue de la consommation humaine sont effectués conformément aux règles de droit en la matière;

[...]»

26. En conséquence, ont été abattus tous les poissons présents dans l'exploitation. Ceux des classes d'âge 1993 et 1994 ont été détruits, faute d'avoir atteint une taille commerciale, ceux de la classe d'âge 1991 ont pu être commercialisés pour la consommation humaine dans les conditions fixées par les règlements de 1994.

27. Hydro a dû, en application de différents arrêtés ministériels, relatifs aux différents sites touchés qu'elle exploitait, détruire des cohortes de poissons n'ayant pas atteint la taille commerciale et commercialiser prématurément des poissons ayant atteint ladite taille. Elle a dû, par ailleurs, supporter les frais élevés entraînés par les opérations de destruction contrôlée des poissons abattus.

28. Tant Booker que Hydro ont sollicité des pouvoirs publics une indemnisation pour les pertes subies, mais se sont vu opposer un refus, motivé par le fait que la réglementation en vigueur ne la prévoyait pas et qu'un dédommagement à titre gracieux était exclu, le gouvernement ayant pour politique bien établie de ne pas octroyer d'indemnisation pour les maladies des poissons.

29. N'acceptant pas ce refus, les deux entreprises ont engagé des actions judiciaires devant les juridictions du Royaume-Uni. C'est dans le cadre de ces actions que la Court of Session (Scotland), Edinburgh, faisant usage de la procédure de renvoi préjudiciel, institué par l'article 234 CE, a posé diverses questions à la Cour de justice.

30. Dans le renvoi intervenu dans le procès auquel est partie Booker, enregistré sous le n° C-20/00, les questions de la juridiction nationale, au nombre de trois, sont rédigées comme suit:

«1) Lorsqu'un État membre, afin de se conformer à une obligation qui lui est imposée par la directive 93/53/CEE de prendre des mesures de lutte contre l'apparition d'un foyer d'une maladie visée à la liste II dans une exploitation agréée ou une zone agréée, prend des mesures en droit interne dont l'exécution implique la destruction et l'abattage de poissons, les principes de droit communautaire concernant la protection des droits fondamentaux, en particulier le droit de propriété, doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils lui imposent de prendre des mesures prévoyant l'octroi d'une indemnisation

a) au propriétaire des poissons qui ont été détruits et

b) au propriétaire des poissons dont l'abattage immédiat a été ordonné, rendant ainsi nécessaire leur vente immédiate par le propriétaire?

2) Si l'État membre est tenu de prendre de telles mesures, selon quels critères d'interprétation une juridiction nationale doit-elle apprécier la conformité des mesures prises avec les droits fondamentaux, en particulier le droit de propriété, dont la Cour de justice assure le respect et qui trouvent notamment leur source dans la convention européenne des droits de l'homme?

3) Ces critères requièrent-ils en particulier que les mesures en cause fassent une distinction selon que l'apparition du foyer de la maladie est due ou non à une faute du propriétaire des poissons affectés?»

31. Dans le renvoi intervenu dans la procédure engagée par Hydro, enregistré sous le n° C-64/00, ce sont quatre questions qui sont posées. La première question se distingue de la première question posée dans le cadre de l'affaire C-20/00 uniquement en ce qu'elle se réfère à la liste I au lieu de la liste II. Les deuxième et troisième questions sont identiques. La quatrième question est rédigée comme suit:

«La directive 93/53/CEE, dans la mesure où elle ne prévoit pas l'octroi, en cas d'épidémie confirmée d'AIS, d'une indemnisation a) au propriétaire des poissons qui ont été détruits et b) au propriétaire des poissons dont l'abattage immédiat a été ordonné, rendant ainsi nécessaire leur vente immédiate par le propriétaire, est-elle illégale en tant qu'elle viole le droit fondamental de propriété?»

32. Les deux affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite, de la procédure orale et de l'arrêt.

33. Dans leurs observations écrites et orales, Booker et Hydro ont fait valoir que, en mettant en application une politique de principe qui dénie tout droit à une indemnisation quelconque, les Scottish Ministers ont violé les droits fondamentaux dont le respect s'impose non seulement aux institutions de la Communauté, mais également aux États membres lorsqu'ils adoptent des mesures pour assurer l'application du droit communautaire.

34. S'agissant de la deuxième question, concernant le niveau de protection accordé par le droit communautaire au droit de propriété, Booker et Hydro considèrent que le droit de propriété garanti dans l'ordre juridique communautaire inclut le droit à une indemnisation en raison des pertes subies à la suite de la destruction ou de l'abattage immédiat et prématuré des stocks de poissons, sur l'ordre des pouvoirs publics. Selon elles, l'absence de toute indemnisation lors de l'application de mesures de droit interne transposant une directive porte atteinte au principe de proportionnalité.

35. En ce qui concerne la protection de la propriété telle que consacrée par l'article 1er du protocole additionnel n° 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après la «convention européenne des droits de l'homme»), Hydro soutient qu'il n'existe, en l'espèce, aucune «circonstance exceptionnelle» de nature à justifier un refus absolu de l'indemniser en raison des pertes qu'elle a subies à la suite des mesures d'abattage et de destruction arrêtées par les autorités écossaises. Elle fait valoir aussi que la qualification des arrêtés litigieux en tant que «réglementation de l'usage des biens» serait totalement irréaliste et rendrait, en tout état de cause, la protection du droit de propriété par le droit communautaire inefficace.

36. Pour ce qui est de la troisième question, à savoir s'il faut faire une distinction selon que l'apparition du foyer de maladie est due ou non à une faute du propriétaire des poissons affectés pour apprécier s'il y a lieu de mettre sur pied un régime d'indemnisation, Hydro et Booker soutiennent que la question de la faute ne pourrait être qu'un élément de l'appréciation d'une juste indemnité.

37. Quant à la quatrième question, sur la validité de la directive 93/53, Hydro fait valoir que, dans la mesure où la réglementation communautaire permet ou autorise implicitement l'État membre concerné à porter atteinte au droit de propriété lorsqu'il met en oeuvre et applique cette réglementation, ces mesures constituent une atteinte inacceptable au droit de propriété.

38. Toutes les autres parties ayant déposé des observations devant la Cour, à savoir la partie défenderesse, les gouvernements français, italien, néerlandais, du Royaume-Uni et norvégien ainsi que le Conseil et la Commission, sont d'accord pour affirmer qu'aucune disposition des actes communautaires applicables ne prévoit une indemnisation dans le contexte des affaires en cause. Si une quelconque obligation d'indemniser devait exister en droit communautaire, elle ne pourrait dériver que de principes généraux du droit.

39. Elles estiment cependant que lesdits principes généraux n'imposent pas d'indemnisation dans des circonstances telles que celles des litiges au principal et que la directive 93/53 est, dès lors, valide.

Quant aux premières questions

40. Il est clair que, dans les deux affaires, c'est la première question qui est essentielle. En effet, les deuxième et troisième, à supposer qu'elles appellent une réponse, ne portent que sur les modalités d'une indemnisation dont la réponse positive à la première aurait fait apparaître la nécessité, tandis que la quatrième, dans l'affaire C-64/00, même si elle ne pose pas exactement le même problème que la première, est, elle aussi, néanmoins, étroitement conditionnée, quant à la réponse qu'elle appelle, à la réponse donnée à la première.

41. C'est donc par l'examen de cette première question, dans ses deux rédactions, correspondant chacune à la situation spécifique de l'une des requérantes au principal, que nous devons entamer nos réflexions.

42. Pour les conduire de manière rationnelle, il nous faut procéder par étapes. En effet, s'interroger sur ce qu'imposent, éventuellement, en matière d'indemnisation les principes communautaires concernant la protection des droits fondamentaux, dans une situation telle que celles auxquelles ont été confrontées Booker et Hydro, n'a de sens que si l'on est auparavant parvenu à la conclusion que lesdits principes sont effectivement applicables en l'espèce.

43. Demandons-nous donc, sans nous préoccuper pour l'instant du contenu des principes de droit communautaire auxquels fait référence la juridiction nationale, si, lorsqu'il a arrêté les règlements de 1994, puis les mesures individuelles visant les exploitations de Booker et de Hydro, le Royaume-Uni était tenu de se conformer aux principes généraux du droit communautaire. En d'autres termes, la légalité de mesures nationales peut-elle être contestée en raison d'une violation des principes généraux du droit communautaire?

Les principes généraux du droit communautaire s'appliquent-ils?

44. S'il s'était agi de mesures ne se situant pas dans le champ d'application du droit communautaire, une telle obligation de respecter les principes généraux de celui-ci n'aurait certainement pas existé .

45. En revanche, s'agissant de mesures adoptées pour assurer l'application du droit communautaire, la jurisprudence de la Cour a affirmé très clairement que le respect desdits principes s'impose.

46. Dans l'arrêt Wachauf , on lit, en effet, que les exigences découlant de la protection des droits fondamentaux lient également les États membres «lorsqu'ils mettent en oeuvre des réglementations communautaires» et que «il s'ensuit que ceux-ci sont tenus, dans toute la mesure du possible, d'appliquer ces réglementations dans des conditions qui ne méconnaissent pas lesdites exigences».

47. Dans l'arrêt ERT , la Cour a confirmé cette applicabilité des droits fondamentaux consacrés par des principes généraux du droit communautaire à une réglementation nationale lorsque «une telle réglementation entre dans le champ d'application du droit communautaire».

48. Dans son arrêt Bostock , la Cour, s'appuyant explicitement sur les deux arrêts précités, examine si la protection des droits fondamentaux reconnus dans l'ordre juridique communautaire fait obligation à un État membre d'instituer, parmi les mesures qu'il adopte pour mettre en oeuvre le régime des quotas de production institué dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait, un régime d'indemnisation du preneur sortant par le bailleur ou si l'un de ces droits confère directement au preneur un droit à une telle indemnisation, au titre de la quantité de référence transférée au bailleur à l'expiration du contrat de bail.

49. De la même manière, dans l'arrêt Demand , la Cour indique, toujours à propos du régime des quotas laitiers, que, lorsque les États membres font usage de l'autorisation que leur a conférée le législateur communautaire de fixer les modalités de réattribution de quantités de références libérées par certains producteurs, ils sont tenus de respecter «les principes généraux et les droits fondamentaux tels que reconnus en droit communautaire par la jurisprudence de la Cour».

50. Cette jurisprudence, pour constante qu'elle soit, reste cependant cantonnée à la question des mesures adoptées par les États membres pour assurer l'application des règlements. Certains pourraient, dès lors, être tentés d'en conclure qu'elle ne couvre pas l'hypothèse dans laquelle les mesures nationales interviennent pour assurer la transposition d'une directive. À notre avis, pareille conclusion serait erronée.

51. Il n'est, tout d'abord, pas certain que, lorsque, dans le cas de l'arrêt Wachauf, précité, la Cour utilise les termes «réglementation communautaire», elle les utilise dans le sens étroit de «règlement communautaire» et non pas dans celui, plus large, de «règles communautaires», lesquelles peuvent être contenues aussi bien dans un règlement que dans une directive.

52. Ensuite, même si, avec Bruno de Witte , on devait considérer que:

«The question whether the Wachauf line (Member States are bound by Community fundamental rights when they implement EC law) also applies to the transposition and implementation of directives (as opposed to the mere execution of regulations as in Wachauf and Bostock) remains unclear»,

on voit mal ce qui pourrait justifier que, s'agissant de la mise en oeuvre des directives, les États membres soient affranchis de leurs obligations de respecter les droits fondamentaux consacrés dans l'ordre juridique communautaire.

53. Comme l'écrit pertinemment le même auteur, «[i]n several cases, the ECJ has held that the specific duties imposed by a directive on the Member States should be read in the light of the general principles of Community law , but has never declared those general principles to be binding as such on the States when they are adopting measures for the transposition of a directive. Yet, one would think that the choice of form and methods left to the States according to Article 249 (ex Article 189) EC does not include the choice whether or not to violate fundamental rights, and vice versa, that respect for fundamental rights is an implicit part of the result to be achieved under the directive. So, the extension of the Wachauf line to directives (and, indeed, to the application by Member States of external agreements concluded by the EC) would seem logical».

54. Enfin, dans le cas concret auquel nous sommes confrontés, la directive 93/53, en même temps qu'elle prévoit que les États membres «peuvent maintenir ou appliquer [...] des dispositions plus strictes que celles prévues par la présente directive», précise que, ce faisant, ils doivent agir «dans le respect des règles générales du traité».

55. Cette précision nous semble exclure à elle seule qu'un État membre puisse prétendre que, tant qu'il transpose fidèlement les règles posées par la directive, sans rien y ajouter, il est soumis, comme le législateur communautaire, auteur de la directive, au respect des droits fondamentaux, mais que, dès lors qu'il complète les mesures qu'il est tenu d'adopter par d'autres mesures, qui lui semblent opportunes pour réaliser pleinement l'objectif d'éradication des maladies des poissons poursuivi par la directive, il peut ignorer les droits fondamentaux.

56. Une disposition nationale adoptée pour assurer la transposition d'une directive communautaire, pour nationale qu'elle soit, ne peut pas voir sa légalité appréciée à l'aune du seul droit national. Les juridictions nationales n'hésitent plus, on le sait, à annuler une mesure nationale prétendant assurer la transposition d'une directive, s'il leur apparaît qu'elle ne respecte pas cette dernière.

57. La directive fait en quelque sorte irruption dans l'ordre juridique interne, pour devenir une norme de référence à laquelle les mesures de transposition doivent se conformer.

58. Mais elle ne fait pas irruption seule, elle est inséparable des normes auxquelles elle-même doit se conformer, normes au nombre desquelles figurent, à l'évidence, les principes généraux du droit communautaire.

59. Nous tiendrons donc pour acquis que, comme le soutiennent Booker et Hydro, un État membre, lorsqu'il met en oeuvre une directive, doit respecter les droits fondamentaux. Ceci nous conduit à nous demander si, comme l'affirment ces deux entreprises, les mesures adoptées par le Royaume-Uni en réaction à l'apparition des deux maladies ont constitué une violation d'un droit fondamental, le droit de propriété en l'occurrence.

Examen du problème à la lumière de la jurisprudence de la Cour sur le droit de propriété

60. Commençons par constater que le droit de propriété fait effectivement partie des droits fondamentaux. Apparu en tant que tel dans l'arrêt Nold/Commission , il a été constamment réaffirmé depuis . Quelle est, selon la jurisprudence de la Cour, la portée de ce droit ou, plus exactement, quelle est l'étendue des garanties auxquelles il donne droit face à d'éventuels empiétements émanant de la puissance publique?

61. Dès l'arrêt Nold/Commission, précité, la Cour a répondu à cette question. Elle a, en effet, jugé que,

«attendu que, ainsi que la Cour l'a déjà affirmé, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont elle assure le respect;

qu'en assurant la sauvegarde de ces droits, la Cour est tenue de s'inspirer des traditions constitutionnelles communes aux États membres et ne saurait, dès lors, admettre des mesures incompatibles avec les droits fondamentaux reconnus et garantis par les constitutions de ces États;

que les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré peuvent également fournir des indications dont il convient de tenir compte dans le cadre du droit communautaire;

[...]

attendu que si une protection est assurée au droit de propriété par l'ordre constitutionnel de tous les États membres et si des garanties similaires sont accordées au libre exercice du commerce, du travail et d'autres activités professionnelles, les droits ainsi garantis, loin d'apparaître comme des prérogatives absolues, doivent être considérés en vue de la fonction sociale des biens et activités protégés;

que, pour cette raison, les droits de cet ordre ne sont garantis régulièrement que sous réserve de limitations prévues en fonction de l'intérêt public;

que, dans l'ordre juridique communautaire, il apparaît de même légitime de réserver à l'égard de ces droits l'application de certaines limites justifiées par les objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à la substance de ces droits».

62. Cette réponse n'a jamais été remise en cause par la suite. Certes, l'arrêt Hauer, précité, se livre à une analyse plus fouillée des enseignements qui peuvent être tirés du protocole additionnel n° 1 de la convention européenne des droits de l'homme et des constitutions des États membres. Mais, la conclusion à laquelle il parvient ne s'écarte pas de celle livrée dans l'arrêt Nold/Commission, précité.

63. Il réaffirme, en effet, que le droit de propriété ne constitue pas une prérogative absolue et peut, au contraire, au vu de sa fonction sociale, se voir apporter des restrictions sensibles, étant entendu que celles-ci ne doivent pas constituer, au regard du but poursuivi par l'autorité qui les prescrit, «une intervention démesurée et intolérable dans les prérogatives du propriétaire qui porterait atteinte à la substance même du droit de propriété» (point 23).

64. Doit-on, au vu de cette jurisprudence, considérer que les décisions auxquelles ont dû se plier Booker et Hydro constituent une violation du droit de propriété? Nous ne le pensons pas.

65. Constatons, tout d'abord, que ces décisions ne sauraient être qualifiées d'arbitraires, en ce sens qu'elles ont été prises par l'autorité compétente en application d'une réglementation préexistante.

66. Relevons, ensuite, qu'elles poursuivaient un but d'intérêt général non contestable. Comme nous l'avons indiqué plus haut, l'apparition d'une maladie, dans un établissement d'aquaculture, ne peut qu'être prise très au sérieux, en raison du risque de voir se développer un phénomène épidémique, échappant rapidement à tout contrôle, et pouvant entraîner la ruine de tout le secteur économique concerné.

67. Il est vrai que, au stade actuel des connaissances scientifiques, les maladies apparues dans les exploitations de Booker et de Hydro ne présentent pas de danger au regard de la santé humaine, mais il est tout aussi vrai que, à l'époque des faits, les mêmes connaissances scientifiques ne permettaient pas d'envisager une autre méthode de lutte contre les maladies en cause que l'abattage des poissons présents dans les exploitations contaminées.

68. Certes, s'agissant des maladies de la liste II, c'est-à-dire celles présentes à l'état endémique dans la Communauté, le législateur communautaire lui-même laisse aux États membres la faculté d'autoriser le report de l'abattage des poissons ne présentant pas de signes de la maladie, jusqu'au moment où, ayant atteint la taille commerciale, ils pourront être commercialisés pour la consommation humaine.

69. Booker ne manque d'ailleurs pas de s'appuyer sur cette latitude laissée aux États membres pour contester le bien-fondé de la décision d'abattage immédiat, sans indemnisation, motivée, selon ses dires, non pas par des considérations de santé animale, mais par la volonté de restaurer au plus vite le statut de zone agréée pour la région où s'était déclarée la maladie frappant son exploitation.

70. À nos yeux, cette critique porte à faux, car l'intérêt général ne saurait être cantonné à la préservation de la santé humaine ou animale, il englobe certainement également la restauration des conditions permettant le développement harmonieux d'une activité économique concourant à la prospérité nationale.

71. Or, la lecture de la directive 91/67 fait apparaître que la perte du statut de zone agréée présente des inconvénients considérables au regard de la commercialisation des produits de l'aquaculture, de nature à entraver très sérieusement la dynamique de cette branche de l'activité économique.

72. Constatons, enfin, que les mesures adoptées par les autorités du Royaume-Uni, envisagées globalement, ne constituent pas une intervention démesurée et intolérable, portant atteinte à la substance même du droit de propriété.

73. Booker et Hydro mettent l'accent sur l'obligation d'abattage systématique suivi de destruction qui leur a été imposée.

74. Il faut cependant, à notre avis, replacer cette obligation dans l'ensemble des mesures imposées par les autorités publiques, à la suite de l'apparition des maladies dans les exploitations concernées. Ces mesures visent un seul but, l'éradication de la maladie, et se déploient sur tous les fronts où la lutte doit être engagée. La destruction des poissons abattus constitue peut-être la mesure la plus spectaculaire, mais on ne saurait oublier qu'elle s'accompagne d'une désinfection systématique des installations et des eaux visant, dans la mesure du possible, à faire disparaître toute trace de l'agent infectieux.

75. Si l'abattage doit concerner tous les poissons, c'est uniquement parce que seule cette mesure permet d'espérer rétablir la situation sanitaire de l'exploitation. Ce n'est pas parce qu'un poisson ne présente pas, à un moment donné, de signes de la maladie qu'il n'est pas contaminé par le virus qui la provoque et limiter l'abattage aux poissons infectés c'est, presque à coup sûr, se condamner à devoir procéder à de nouveaux abattages, au fur et à mesure que d'autres poissons se révéleront atteints, et c'est, en tout cas, différer durablement la mise en oeuvre des mesures de désinfection des installations, pourtant indispensables.

76. Par ailleurs, bien que ne prétendant nullement disposer d'une quelconque compétence en matière vétérinaire, nous avouons ne pas comprendre quel intérêt il y aurait à conserver dans des installations des poissons ayant été en contact avec les poissons présentant les signes cliniques de la maladie, et vraisemblablement appelés à développer eux-mêmes la maladie, à plus ou moins brève échéance.

77. Il nous semble que, au contraire, il est raisonnable de vider totalement les installations, en détruisant les poissons présentant les signes cliniques de la maladie et en pouvant commercialiser, moyennant le respect de certaines précautions, ceux qui ne présentent pas de tels signes et qui répondent aux normes de commercialisation en vigueur, en ce sens qu'ils ont déjà atteint la taille commerciale, ce qu'a précisément prévu la réglementation du Royaume-Uni, dont il a été fait application à Booker et à Hydro.

78. La restriction à leur droit de propriété qu'ont subie ces deux entreprises consistait donc en l'obligation, d'une part, d'interrompre, par un abattage systématique, l'engraissement des poissons présents dans leurs installations et, d'autre part, de détruire ceux d'entre eux ne pouvant pas être commercialisés soit en raison de leur état sanitaire, soit en raison de leur taille insuffisante. On est manifestement bien loin d'une «intrusion démesurée et intolérable» au sens de l'arrêt Hauer, précité.

79. Reste à examiner si, pour proportionnées qu'elles apparaissent au niveau des obligations qu'elles imposent, les décisions arrêtées par les autorités du Royaume-Uni ne devraient pas, en dernière analyse, être considérées comme disproportionnées, en ce qu'elles excluaient toute indemnisation.

80. Deux remarques préliminaires s'imposent. D'une part, la jurisprudence de la Cour relative au droit de propriété n'a jamais affirmé que toute restriction à ce droit doit nécessairement s'accompagner d'une indemnisation. Même l'arrêt Wachauf, précité, qui reconnaît que, dans la situation soumise à l'examen de la Cour, le respect des droits fondamentaux ne saurait s'accommoder de l'absence de toute indemnisation, se garde bien de proclamer une telle règle.

81. D'autre part, on ne saurait considérer que l'arrêt Flip et Verdegem a tranché la question soumise à notre examen dans un sens ou dans un autre.

82. En effet, dans cet arrêt, la Cour a pris soin de préciser qu'elle estimait «que les questions préjudicielles doivent être comprises comme portant, de manière plus générale, sur le point de savoir si la réglementation communautaire en matière de lutte contre la peste porcine classique, dans son ensemble, doit être interprétée en ce sens qu'elle prévoit une indemnisation complète et immédiate des producteurs dont les porcs ont été abattus sur ordre des autorités nationales et, si tel n'est pas le cas, si cette réglementation doit être regardée comme compatible avec le principe de non-discrimination énoncé à l'article 7 du traité CEE, devenu l'article 6 du traité CE» (point 19 de l'arrêt).

83. La Cour a répondu à cette question en déclarant que, «[e]n l'absence de dispositions communautaires sur ce point, l'indemnisation des propriétaires dont les porcs ont été abattus sur ordre des autorités nationales dans le cadre de mesures contre la peste porcine classique relève de la compétence de chaque État membre.

Il suit de là que la réglementation communautaire applicable en matière de lutte contre la peste porcine classique doit être interprétée en ce sens qu'elle n'impose pas aux États membres de prévoir un régime d'indemnisation des propriétaires dont les porcs ont été abattus sur ordre des autorités nationales» (points 30 et 31 de l'arrêt).

84. On ne saurait déduire de ce texte ni que les États membres sont dispensés de toute indemnisation ni qu'ils sont, au contraire, tenus, pour ne pas violer les droits fondamentaux, d'accorder une indemnisation.

85. On peut, tout au plus, se demander si la Cour, en renvoyant purement et simplement à la compétence des États membres, n'aurait pas implicitement reconnu qu'il n'existait aucun principe de droit communautaire imposant une telle indemnisation.

86. Ces précisions apportées, c'est vers la situation concrète à propos de laquelle nous interroge la juridiction nationale qu'il faut nous tourner.

87. À cet égard, force est de constater que, même en l'absence d'intervention des autorités nationales, Booker et Hydro auraient, de toute façon, subi un préjudice, étant donné la présence, dans leurs installations, d'une part, de poissons malades et, d'autre part, de poissons susceptibles de l'être à brève échéance et ayant, de ce fait, perdu une grande partie de leur valeur commerciale.

88. L'élément déclenchant des événements préjudiciables dont elles ont eu à souffrir est donc totalement extérieur aux autorités du Royaume-Uni: c'est tout simplement la survenance d'une maladie au sein de leurs élevages.

89. Cette survenance constitue, comme cela a été souligné durant la procédure écrite, un événement auquel sont, malheureusement, exposés tous les éleveurs, quels que soient les animaux qu'ils élèvent. Toute activité économique comporte vraisemblablement un risque, mais ce risque est particulièrement élevé s'agissant des activités qui reposent sur la valorisation du vivant.

90. Ce risque est librement accepté par les opérateurs économiques qui s'engagent dans de telles activités et aucun État n'a, jusqu'à ce jour, du moins à notre connaissance, posé en principe que les pertes générées par l'incident que constitue la survenance d'une maladie doivent toujours donner lieu à compensation à charge des finances publiques, même si, en fait, beaucoup d'États accordent une telle compensation dans le cas des grandes épidémies.

91. Par ailleurs, on ne saurait perdre de vue qu'une exploitation affectée par une maladie devient objectivement, et sans qu'il soit question de formuler un quelconque reproche à l'égard de son propriétaire ou de faire peser sur lui un opprobre moral, un danger pour toutes les autres exploitations situées dans un rayon géographique autour de l'exploitation infectée tel qu'elles puissent être à leur tour contaminées.

92. Or, nul ne songerait à contester que tout ce qui est dangereux a vocation à être éliminé et que cette élimination constitue l'une des missions des pouvoirs publics.

93. On est, dans une telle hypothèse, aux antipodes de l'appropriation par l'autorité publique d'un bien appartenant à un particulier que constitue l'expropriation d'un immeuble. Il n'y a pas un bien pourvu d'une valeur économique certaine dont la propriété est transférée pour satisfaire un besoin relevant de l'intérêt général. Il n'y a qu'un bien qui, même s'il peut éventuellement encore conserver une certaine valeur économique, doit être éliminé et qui n'a donc plus vocation à être valorisé dans le cadre d'échanges marchands.

94. Les autorités du Royaume-Uni n'ont tiré aucune espèce d'enrichissement de la mise en oeuvre des mesures imposées à Booker et à Hydro, qui, par un malheureux concours de circonstances, se sont trouvées, à un moment donné, propriétaires de poissons ayant perdu, pour certains, une partie de leur valeur marchande et, pour d'autres, la totalité de cette valeur.

95. Cette situation pourrait être rapprochée de celle d'un immeuble menaçant ruine dont l'autorité publique ordonne la destruction ou de celle d'un immeuble construit à une époque où l'utilisation de l'amiante était autorisée et dont, bien plus tard, la dangerosité de l'amiante ayant été reconnue, l'autorité publique ordonne qu'il fasse l'objet de travaux d'assainissement qui s'avèrent à ce point coûteux que le propriétaire se voit, de facto, contraint de se résoudre à la démolition, elle-même fort coûteuse, car devant s'entourer de multiples précautions.

96. Il ne nous apparaît pas que, dans de pareilles hypothèses, le propriétaire concerné pourrait faire valoir le droit à indemnisation qu'il pourrait, en revanche, faire valoir si la puissance publique entendait s'approprier son immeuble.

97. La situation de Booker et de Hydro doit, également, être distinguée de celle dans laquelle des mesures de prophylaxie sont appliquées à des exploitations, peut-être exposées à un risque, mais qui, au moment où des mesures contraignantes les visent, ne connaissent pas de cas de maladie.

98. Dans une telle hypothèse, il y aurait certainement lieu de s'interroger sur l'admissibilité de mesures draconiennes imposées sans indemnisation, à titre purement préventif, au regard du principe de proportionnalité. À notre avis, dans ce cas, la balance entre l'intérêt général poursuivi et l'étendue du sacrifice imposé à l'exploitant à la tête d'un élevage indemne de toute contamination pourrait pencher dans le sens d'une indemnisation.

99. Mais, ce n'est pas à cette problématique que nous sommes confrontés aujourd'hui, puisque la présence d'une maladie contagieuse, lourde de dangers pour tout un secteur économique, était avérée dans les exploitations de Booker et de Hydro.

100. En résumé, la situation était donc la suivante: les autorités du Royaume-Uni n'ont fait qu'appliquer à Booker et à Hydro une réglementation préexistante; ce faisant, elles poursuivaient un but d'intérêt général incontestable; les mesures imposées, pour strictes et contraignantes qu'elles fussent, n'apparaissent pas déraisonnables au regard du danger lié à la présence de poissons contaminés dans les exploitations concernées et la situation à laquelle elles visaient à faire face ne pouvait, en aucune manière, être imputée à une action, inaction ou imprudence des autorités publiques, mais résultait uniquement de la concrétisation d'un risque inhérent à l'activité d'aquaculture. Compte tenu de la conjonction de l'ensemble de ces éléments, nous estimons que la jurisprudence développée par la Cour à propos du droit de propriété n'imposait pas une indemnisation.

101. Il nous reste cependant encore deux vérifications à opérer, avant de pouvoir vous proposer définitivement une réponse à la première question posée dans chacune des deux affaires soumises à notre examen.

102. En effet, comme cela a été jugé dès l'arrêt Nold/Commission, précité, et confirmé par l'arrêt Hauer, précité, le droit communautaire ne saurait, lorsqu'il s'agit de définir précisément le contenu des droits fondamentaux, se désintéresser du niveau de protection assuré, d'une part, par les instruments internationaux de protection des droits de l'homme, au premier chef la convention européenne des droits de l'homme, auxquels les États membres ont adhéré et, d'autre part, par les traditions constitutionnelles communes des différents États membres.

103. Certes, les arrêts de la Cour que nous avons cités ont déjà tenu compte de ces sources de droit, mais, dans le souci d'être aussi complet que possible, nous examinerons encore la jurisprudence la plus récente de la Cour européenne des droits de l'homme ainsi que les principes constitutionnels des États membres.

Examen du problème au regard de la convention européenne des droits de l'homme

104. Commençons donc par examiner si la convention européenne des droits de l'homme, et plus précisément le protocole additionnel n° 1 de celle-ci, tel qu'interprété par la Cour européenne des droits de l'homme, tient pour inadmissibles, au regard de la protection due au droit de propriété, des mesures telles que celles dont ont fait l'objet les exploitations de Booker et de Hydro, si elles ne s'accompagnent pas d'une indemnisation.

105. Rappelons que l'article 1er dudit protocole se lit comme suit:

«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.»

106. Pour la Cour européenne des droits de l'homme, ainsi qu'elle vient de le rappeler dans un arrêt récent Malama c. Grèce du 1er mars 2001, qui s'inscrit dans la ligne d'une jurisprudence constante, «[c]et article contient trois normes distinctes: la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteinte aux propriétés; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première».

107. Lorsqu'elle est appelée à se prononcer sur une affaire concrète, dans laquelle un requérant se plaint d'une violation de l'article 1er du protocole additionnel n° 1, la Cour européenne des droits de l'homme adopte, en principe, toujours la même démarche. Elle commence par examiner s'il y a effectivement eu ingérence dans le droit de propriété. Si, de son point de vue, tel a été le cas, elle procède à une série de vérifications. Elle s'assure, tout d'abord, que ladite ingérence a été prévue par la loi. Dans l'arrêt précité, elle rappelle, à ce propos, que «l'article 1 du Protocole n° 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale: la seconde phrase du premier alinéa de cet article n'autorise une privation de propriété que dans les conditions prévues par la loi et le second alinéa reconnaît aux États le droit de réglementer l'usage des biens en mettant en vigueur des lois. De plus, la prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est une notion inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (arrêt Amuur c. France du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, pp. 850-851, paragraphe 50)». Elle recherche ensuite si l'ingérence poursuivait un but légitime, c'est-à-dire s'il existait une cause d'utilité publique au sens de la seconde règle énoncée par l'article 1er.

108. Toujours dans le même arrêt on lit, à ce propos, que:

«La Cour estime que, grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est d'utilité publique. Dans le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent de se prononcer les premières sur l'existence d'un problème d'intérêt général justifiant des privations de propriété. Dès lors, elles jouissent ici d'une certaine marge d'appréciation, comme en d'autres domaines auxquels s'étendent les garanties de la Convention.

De plus, la notion d'utilité publique est ample par nature. En particulier, la décision d'adopter des lois portant privation de propriété implique d'ordinaire l'examen de questions politiques, économiques et sociales. Estimant normal que le législateur dispose d'une latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l'utilité publique, sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 32, paragraphe 46).»

109. Si ces deux premières conditions, sans lesquelles toute ingérence constitue une violation de l'article 1er du protocole additionnel n° 1, sont remplies, la Cour européenne des droits de l'homme aborde la question la plus délicate, à savoir celle de la proportionnalité de l'ingérence. Dans l'arrêt précité, elle expose, de la manière suivante, les considérations qui la guident en la matière.

«Une mesure d'ingérence dans le droit au respect des biens doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir, parmi d'autres, l'arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 26, paragraphe 69). Le souci d'assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 tout entier, donc aussi dans la seconde phrase qui doit se lire à la lumière du principe consacré par la première. En particulier, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété (arrêt Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, série A n° 332, p. 23, paragraphe 38).

Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée , il y a lieu de prendre en considération les modalités d'indemnisation prévues par la législation interne. À cet égard, la Cour a déjà dit que, sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d'indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 que dans des circonstances exceptionnelles (arrêt Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A n° 301-A, p. 35, paragraphe 71).»

110. On notera que, au point 53 de l'arrêt Mellacher e.a. c. Autriche du 19 décembre 1989 , la Cour européenne des droits de l'homme a déclaré, à propos de cette exigence de proportionnalité, ce qui suit:

«Quant à des solutions de rechange, leur existence éventuelle ne rend pas à elle seule injustifiée la législation en cause. Tant que le législateur ne dépasse pas les limites de sa marge d'appréciation, la Cour n'a pas à dire s'il a choisi la meilleure façon de traiter le problème ou s'il aurait dû exercer son pouvoir différemment (arrêt James et autres, précité, série A n° 98, p. 35, paragraphe 51)».

111. Mais, on relèvera surtout que, si le versement d'une indemnité apparaît, à l'examen de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, comme indispensable pour que l'ingérence n'apparaisse pas disproportionnée dans toutes les hypothèses visées par l'article 1er, premier alinéa, du protocole additionnel n° 1, c'est-à-dire dans tous les cas de privation de propriété, c'est-à-dire d'expropriation réalisant un transfert de propriété ou de mesures équivalentes, l'indemnisation ne revêt pas le même caractère incontournable lorsqu'on est en présence d'une mesure relevant dudit article 1er, deuxième alinéa, c'est-à-dire d'une mesure de réglementation de l'usage des biens.

112. Une mesure de ce type doit, bien entendu, respecter le principe de proportionnalité. Mais l'absence d'indemnisation n'est qu'un élément parmi tous ceux qui sont pris en considération pour apprécier si l'étendue du sacrifice imposé au particulier apparaît justifié au regard de l'intérêt général poursuivi.

113. Elle n'a pas pour effet de faire pencher automatiquement la balance du côté de l'ingérence inadmissible. C'est ainsi, par exemple, que la Cour européenne des droits de l'homme a admis, dans son arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976 , cité par le gouvernement du Royaume-Uni, le bien-fondé de la confiscation et de la destruction sans indemnité de matériel pornographique, qu'elle a analysées comme une forme de réglementation de l'usage des biens, laquelle ne donne lieu, de la part de la Cour, qu'au contrôle de la légalité et de la finalité de la restriction qu'elle apporte au droit de propriété.

114. Dans ledit arrêt, elle fait valoir, à l'appui de la solution qu'elle retient, que

«La confiscation et la destruction du Schoolbook ont définitivement privé le requérant de la propriété de certains biens. Elles se trouvaient cependant autorisées par le second alinéa de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1), interprété à la lumière du principe de droit, commun aux États contractants, en vertu duquel sont confisquées en vue de leur destruction les choses dont l'usage a été régulièrement jugé illicite et dangereux pour l'intérêt général.»

115. De ce rapide survol de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homnme, il résulte, nous semble-t-il, d'une part, que, au niveau des principes, la protection due au droit de propriété selon la jurisprudence de la Cour de justice ne se démarque pas dans un sens restrictif des garanties dont est entouré ce même droit dans le système de la convention européenne des droits de l'homme et, d'autre part, que, au niveau concret des affaires qui nous occupent, les mesures dont se plaignent Booker et Hydro peuvent difficilement s'analyser comme une violation de l'article 1er du protocole additionnel n° 1 de ladite convention. La lecture de l'arrêt Nold/Commission, précité, dans lequel la Cour a développé, à propos du droit de propriété, une conception puisant à la même source d'inspiration que la Cour européenne des droits de l'homme, laissait supposer que tel serait le constat auquel nous parviendrions, mais les préoccupations manifestées par la juridiction de renvoi et l'insistance avec laquelle Booker et Hydro se sont référées à la convention européenne des droits de l'homme nous interdisaient de nous en dispenser.

Examen du problème à la lumière des constitutions ou des principes de valeur constitutionnelle des États membres

116. Booker déclare que les textes constitutionnels des États membres, qu'elle reproduit en annexe à ses observations, lui permettraient d'obtenir, dans pratiquement tous les États membres de la Communauté, à l'exception du Royaume-Uni, une indemnisation pour tout ou partie des pertes qu'elle a subies.

117. Il est certain que toutes ces constitutions consacrent le droit à la propriété privée, sous réserve de réquisition ou d'expropriation pour cause d'utilité publique, effectuée dans le cadre de la loi ou moyennant une indemnité dont le principe est prévu, dans la plupart des cas, dans la disposition constitutionnelle elle-même.

118. Il n'est cependant pas certain que la destruction de biens pour des motifs de santé publique - cas qui ne comporte aucun transfert de propriété au bénéfice des autorités - soit assimilée à une telle réquisition ou expropriation.

119. Certes, en Espagne, la jurisprudence considère que la destruction d'animaux atteints d'une maladie contagieuse est une forme spéciale d'expropriation. Toutefois, ceci ne découle pas directement de la Constitution.

120. C'est la Constitution du royaume des Pays-Bas qui nous semble la plus explicite, puisqu'elle dispose à propos de la propriété que, «dans les cas prévus par la loi ou en vertu de la loi, il existe un droit à indemnité totale ou partielle si, dans l'intérêt général, l'autorité compétente la détruit ou la rend inutilisable, ou limite l'exercice du droit de propriété». La jurisprudence et la doctrine considèrent toutefois qu'un droit à indemnisation n'existe pas automatiquement dans le cas d'une destruction de propriété dans l'intérêt général.

121. Ceci est confirmé par les observations que le gouvernement néerlandais a présentées dans le cadre des présentes affaires. Celui-ci a, en effet, déclaré avec une vigueur toute particulière que les coûts entraînés en l'espèce par l'apparition des maladies, en ce compris ceux qui résultent de l'application des mesures de lutte, doivent être supportés par Hydro et Booker. Le gouvernement néerlandais a ajouté: «Nombre d'États membres adhèrent au principe selon lequel chacun, en règle générale, doit supporter le dommage qu'il a personnellement subi. Il revient à la victime même d'assumer son préjudice, que ce dernier résulte d'une maladresse, d'une négligence ou d'un cas fortuit. Tel est le cas, en principe, des mauvaises récoltes dues à la sécheresse, des dégâts provoqués par la foudre ou les inondations, ou de ceux causés par la maladie».

122. En Irlande, selon la jurisprudence, la destruction des animaux malades impose, au regard de la Constitution, une indemnisation si l'ingérence dans le droit de propriété constitue une atteinte injuste audit droit. L'injustice doit s'apprécier au regard des exigences de l'intérêt général et des principes de justice sociale. Ont été considérées comme injustes des ingérences absurdes, non proportionnelles ou irrationnelles.

123. On ne peut donc pas conclure qu'il existe un principe constitutionnel commun aux droits des États membres selon lequel la destruction des poissons devrait nécessairement donner lieu à indemnisation.

124. Booker cite aussi trois États membres (le royaume de Suède, la république de Finlande et la République française), dans lesquels une législation spécifique prévoit une indemnisation en cas de maladies des poissons. Il s'avère qu'une telle législation existe aussi en d'autres États de la Communauté (la République fédérale d'Allemagne, la république d'Autriche, le royaume de Belgique, le royaume de Danemark, le royaume d'Espagne, la République hellénique, la République italienne, le royaume des Pays-Bas et la République portugaise). Il ne nous semble cependant pas certain que les Parlements de ces États membres aient adopté ces législations en raison de la protection due à la propriété privée; ils l'ont fait plutôt pour des raisons de solidarité nationale à l'égard des éleveurs concernés ou afin d'obtenir leur collaboration active à l'éradication de maladies susceptibles de se répandre très largement et très rapidement.

125. Notons enfin que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée en décembre 2000 à l'occasion du Conseil européen de Nice, n'incite pas non plus à penser que la protection du droit à la propriété privée exigerait que des propriétaires d'animaux atteints d'une épidémie ou d'une zoonose aient droit à une indemnisation.

126. Nous savons bien que cette Charte n'est pas juridiquement contraignante, mais il nous semble cependant intéressant de nous y référer, étant donné qu'elle constitue l'expression, au plus haut niveau, d'un consensus politique élaboré démocratiquement sur ce qui doit aujourd'hui être considéré comme le catalogue des droits fondamentaux, garantis par l'ordre juridique communautaire. Or, s'agissant du droit de propriété, l'article 17 de cette Charte énonce que:

«1. Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu'elle a acquis légalement, de les utiliser, d'en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L'usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l'intérêt général.

2. La propriété intellectuelle est protégée.»

127. À la lecture de ce texte, on constate immédiatement qu'il s'approprie la distinction déjà posée de la convention européenne des droits de l'homme et qu'il prend soin de distinguer la privation de propriété de la réglementation de l'usage des biens, imposant l'indemnisation pour la première et n'en soufflant mot pour la seconde.

128. Compte tenu des discussions qu'a pu susciter cette distinction dans le cadre de la convention européenne des droits de l'homme, il ne nous semble pas possible de considérer que ce silence est le résultat d'un oubli malencontreux.

129. Nous partageons, par ailleurs, l'opinion de la Commission que les mesures en cause dans les présentes affaires ne constituent pas des expropriations mais des cas extrêmes de limitation de l'usage des biens.

130. En effet, il n'y a pas une expropriation des bassins et autres installations d'aquaculture, mais une obligation de détruire des poissons d'ores et déjà atteints de maladie ou hautement susceptibles d'être atteints sous peu.

131. Rappelons que, à notre avis, la situation serait différente s'il s'agissait de détruire les poissons d'une installation d'aquaculture non encore atteinte par la maladie uniquement dans le but d'éviter que la bactérie ou le virus ne puisse rencontrer un terrain propice à l'extension géographique ultérieure de la maladie. Dans cette hypothèse, où la maladie pourrait éventuellement ne pas éclater dans l'installation en question, l'obligation de tuer les animaux pourrait être assimilée à une charge imposée par l'autorité publique dans l'intérêt général. Elle devrait, dès lors, probablement donner lieu à une indemnisation.

132. Tel n'étant pas le cas dans les litiges au principal, nous vous proposons, comme l'ont fait les Scottish Ministers, les gouvernements du Royaume-Uni, français, italien, néerlandais et norvégien ainsi que la Commission, de répondre aux premières questions dans les deux affaires que, dans des circonstances telles que celles en cause, les principes de droit communautaire concernant la protection des droits fondamentaux, en particulier le droit de propriété, ne doivent pas être interprétés en ce sens qu'ils imposent d'indemniser les propriétaires concernés.

Quant aux deuxième et troisième questions

133. Si l'on donne ainsi à la première question une réponse négative, il n'y a pas lieu d'examiner les deuxième et troisième questions. Signalons juste que, de notre point de vue, si un droit à indemnisation devait être reconnu, l'indemnisation n'aurait pas vocation à couvrir le lucrum cessans et devrait en tout état de cause être limité au damnun emergens.

134. En effet, on concevrait difficilement que, s'agissant de mesures imposées au propriétaire d'une exploitation effectivement touchée par une maladie des poissons, la collectivité ait à indemniser celui-ci non seulement pour les pertes qu'il subit effectivement, par rapport aux investissements et aux dépenses de fonctionnement de son entreprise qu'il a dû engager, mais aussi pour la perte des bénéfices qu'il espérait tirer de son activité.

135. La balance entre l'intérêt général et l'intérêt particulier ne saurait pencher du côté d'une assurance tous risques ne donnant pas lieu à versement de prime de la part de l'assuré.

136. De la même manière, toute indemnisation devrait, à notre sens, être exclue dans l'hypothèse où une faute ou une négligence de l'exploitant, ayant joué un rôle causal dans l'apparition de la maladie, pourrait être établie.

Quant à la quatrième question dans l'affaire C-64/00

137. Dans sa quatrième question, la Court of Session (Scotland) demande si la directive 93/53 est illégale, en tant qu'elle viole le droit fondamental de propriété, dans la mesure où elle ne prévoit pas l'octroi d'une indemnisation en cas d'épidémie confirmée d'AIS.

138. Rappelons que cette directive a pour objet d'instaurer «des mesures communautaires minimales de lutte contre certaines maladies des poissons», et ceci «de manière à garantir le développement rationnel de l'aquaculture et à contribuer à la protection de la santé animale de la Communauté» (deuxième considérant).

139. Elle n'établit, pour aucune maladie, une obligation d'indemnisation à charge des États membres.

140. La réponse que nous proposons à la première question dans les deux affaires nous conduit logiquement à apporter une réponse négative à cette quatrième question.

141. En effet, dès lors que le respect dû au droit de propriété n'impose pas que les exploitants placés dans la situation de Booker ou de Hydro bénéficient d'une indemnisation, on ne saurait considérer que la directive 93/53 aurait violé le droit de propriété des exploitants en n'imposant pas aux États membres de leur accorder une telle indemnisation.

142. De plus, parce qu'il s'agit d'une directive, par définition adressée aux États membres, on ne s'étonnera pas qu'elle ne contienne pas de dispositions au sujet d'une indemnisation à charge du budget de la Communauté.

143. Son article 17 dispose seulement, à titre de simple rappel, que «[l]es conditions de participation financière de la Communauté aux actions liées à la mise en oeuvre de la présente directive sont définies par la décision 90/424/CEE».

144. Selon son article 1er, cette dernière décision «établit les modalités de la participation financière de la Communauté à:

- des actions vétérinaires ponctuelles,

- des actions de contrôles dans le domaine vétérinaire,

- des programmes d'éradication et de surveillance des maladies animales».

145. Comme l'expression «participation» l'indique, la Communauté ne prend pas en charge l'ensemble des dépenses relatives à une action des États membres, mais elle participe, sous la forme d'un remboursement partiel, aux frais engagés par ceux-ci.

146. Cette participation est subordonnée à une décision de l'État membre en question d'indemniser les propriétaires des animaux affectés par une maladie.

147. L'article 3 de la décision 90/424 (qui serait applicable si les deux maladies des poissons en cause dans les présentes affaires étaient citées sur la liste figurant dans son paragraphe 1) dispose, en effet, en son paragraphe 2, que:

«L'État membre concerné doit bénéficier de la participation financière de la Communauté pour l'éradication de la maladie, à condition que les mesures immédiatement appliquées comportent au moins la mise sous séquestre de l'exploitation dès la suspicion et, dès la confirmation officielle de la maladie:

[...]

- l'indemnisation rapide et adéquate des éleveurs.»

148. C'est donc seulement si l'État membre décide souverainement de procéder à l'indemnisation des éleveurs (et le fait rapidement et d'une manière adéquate) que la Communauté participe à ses dépenses.

149. Certes, il semble résulter implicitement de cette décision que les États membres étaient tous d'accord pour procéder effectivement à une indemnisation des éleveurs dont les animaux seraient atteints par l'une des maladies énumérées dans la décision.

150. La participation financière de la Communauté, quant à elle, est justifiée par le souci «de contribuer [...] à l'éradication aussi rapide que possible de tout foyer de maladies contagieuses graves» (cinquième considérant de la décision 90/424). Il n'est fait aucune mention de la nécessité de compenser les dommages subis par les éleveurs. Il semble donc que le Conseil ait vu dans l'indemnisation un moyen d'obtenir une collaboration efficace des éleveurs.

151. Mais ce qu'il faut surtout retenir, c'est que rien, dans cette décision, n'empêche le Royaume-Uni de décider de procéder à l'indemnisation des éleveurs dont les animaux sont atteints par des maladies non énumérées dans cette décision.

152. Le fait que, en l'état actuel de la rédaction de la décision 90/424, le Royaume-Uni ne pourrait pas obtenir une participation financière de la Communauté à des mesures d'indemnisation, s'il décidait d'en prendre, est une question secondaire qui concerne uniquement les finances de cet État membre.

153. L'indemnisation des éleveurs et la participation de la Communauté à cette indemnisation sont des questions tout à fait distinctes.

154. Même si l'indemnisation des éleveurs était une obligation imposée par le respect dû au droit de propriété, quod non, il n'en découlerait pas nécessairement une obligation pour la Communauté de participer au financement de cette indemnisation.

155. Le Conseil est, en effet, libre d'imposer aux États membres, aux entreprises ou aux particuliers des obligations entraînant pour eux des charges financières, sans devoir, en parallèle, prévoir une participation financière de la Communauté à ces charges.

156. Seul un État membre pourrait contester, par exemple en invoquant le principe de l'égalité de traitement, le fait que la décision en cause ici ne prévoit pas de participation financière de la Communauté en ce qui concerne certaines maladies des poissons présentes sur son territoire, alors qu'elle le ferait en ce qui concerne des maladies présentes sur le territoire d'autres États membres. Or, le Royaume-Uni n'a pas introduit de recours de ce type contre le Conseil.

157. Ni la directive 93/53 ni la décision 90/424 ne sauraient donc être déclarées illégales parce qu'elles ne prévoient pas une indemnisation des éleveurs de poissons atteints des deux maladies en question.

158. Le principe d'une telle indemnisation étant une question qui relève entièrement des États membres, c'est en fonction des différents droits nationaux qu'elle doit être tranchée.

159. Ainsi, à supposer que le droit écossais connaisse un principe d'égalité de traitement comparable à celui du droit communautaire, il appartiendrait aux éleveurs de poissons de démontrer qu'ils se trouvent dans une situation substantiellement identique à celle des éleveurs de bovins qui ont bénéficié d'une indemnisation en raison du fait que leurs animaux étaient atteints de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) ou de la fièvre aphteuse.

160. Nous ne voyons donc aucune raison de vous proposer de constater l'invalidité de la directive 93/53 (ni de la décision 90/424), que ce soit au titre d'une violation du droit de propriété ou au titre d'une violation du principe d'égalité de traitement.

Conclusions

161. Au vu des conclusions auxquelles nous sommes parvenu à propos des différentes questions soumises par la juridiction de renvoi, nous vous proposons:

1) dans l'affaire C-20/00,

- de répondre à la première question que:

«Lorsqu'un État membre, afin de se conformer à une obligation qui lui était imposée par la directive 93/53/CEE du Conseil, du 24 juin 1993, établissant des mesures communautaires minimales de lutte contre certaines maladies des poissons, de prendre des mesures de lutte contre l'apparition d'un foyer d'une maladie visée à la liste II dans une exploitation agréée ou une zone agréée, prend des mesures en droit interne dont l'exécution implique la destruction et l'abattage de poissons, les principes de droit communautaire concernant la protection des droits fondamentaux, en particulier le droit de propriété, ne doivent pas être interprétés en ce sens qu'ils lui imposent de prendre des mesures prévoyant l'octroi d'une indemnisation

a) au propriétaire des poissons qui ont été détruits et

b) au propriétaire des poissons dont l'abattage immédiat a été ordonné, rendant ainsi nécessaire leur vente immédiate par le propriétaire»,

- et de ne pas répondre aux deuxième et troisième questions.

2) dans l'affaire C-64/00,

- de répondre à la première question que:

«Lorsqu'un État membre, afin de se conformer à une obligation qui lui est imposée par la directive 93/53 de prendre des mesures de lutte contre l'apparition d'un foyer d'une maladie visée à la liste I, prend des mesures en droit interne dont l'exécution implique la destruction et l'abattage de poissons, les principes de droit communautaire concernant la protection des droits fondamentaux, en particulier le droit de propriété, ne doivent pas être interprétés en ce sens qu'ils lui imposent de prendre des mesures prévoyant l'octroi d'une indemnisation

a) au propriétaire des poissons qui ont été détruits et

b) au propriétaire des poissons dont l'abattage immédiat a été ordonné, rendant ainsi nécessaire leur vente immédiate par le propriétaire»,

- de ne pas répondre aux deuxième et troisième questions et de répondre à la quatrième question que:

«L'examen de la directive 93/53 au regard du respect dû au droit de propriété n'a pas fait apparaître d'éléments de nature à affecter sa validité.»

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