Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Las dos peticiones de decisión prejudicial se refieren a la validez de un régimen establecido por el Reglamento (CE) nº 925/1999. En aras de la protección contra el ruido, este Reglamento limita la utilización de aeronaves en los aeropuertos europeos. Se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si es conforme a Derecho que el Reglamento excluya de estas limitaciones a las aeronaves únicamente en el caso de que estén propulsadas por motores con una relación de dilución igual o superior a 3, mientras que si presentan una relación de dilución inferior a dicho parámetro quedan comprendidas en el ámbito de aplicación de las limitaciones de utilización. Omega tiene intención de equipar aeronaves del modelo Boeing 707 con nuevos motores, con una relación de dilución de 1,74. Afirma que, a pesar de ello y a consecuencia de otras mejoras técnicas, dichas aeronaves no son más ruidosas y, además, consumen y contaminan menos.
II. Marco jurídico
A. Reglamento (CE) nº 925/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, relativo a la matriculación y utilización dentro de la Comunidad de determinados tipos de aeronaves de reacción subsónicas civiles modificadas y con certificado renovado para ajustarse a las normas del anexo 16 del Convenio sobre aviación civil internacional, volumen I, parte II, capítulo 3, tercera edición (julio de 1993) (en lo sucesivo, «Reglamento»)
2. La finalidad del Reglamento consiste en disminuir las emisiones sonoras en los aeropuertos de la Comunidad mediante la adopción de una serie de normas de utilización y de registro de matrícula de aeronaves antiguas cuyo motor haya sido modificado para hacerlo más silencioso. En relación con los antecedentes de dicho Reglamento en Derecho internacional, el informe elaborado por el Sr. José Valverde López, diputado del Parlamento Europeo, señala lo siguiente:
«En el contexto de la reglamentación de las emisiones sonoras de las aeronaves, el Convenio de Chicago sobre aviación civil internacional es un documento fundamental. El Convenio clasifica el parque de aeronaves en tres categorías o capítulos:
El Capítulo 1 comprende las aeronaves que en su día se encontraban entre las más ruidosas y que ya no pueden emplearse en la actualidad.
Para las aeronaves del Capítulo 2, la Directiva 92/14/CEE [] establece la retirada gradual del servicio entre abril de 1995 y abril de 2002. A partir del 1 de abril de 2002 no podrán emplearse en la UE aeronaves correspondientes al Capítulo 2, tampoco aquellas para las que en un Anexo de la Directiva citada se establecen exenciones. Las aeronaves del Capítulo 2, sin embargo, podrán equiparse con los llamados "Hushkits" (lotes de insonorización), con objeto de que produzcan menos ruido y puedan incluirse en la Categoría 3.
Sin embargo, las aeronaves equipadas con "lotes de insonorización" únicamente cumplen escasamente las normas del Capítulo 3 y, por consiguiente, no son realmente comparables con las "verdaderas" aeronaves del Capítulo 3. Son comparativamente más ruidosas, por lo que producen una considerable contaminación acústica en las proximidades de los aeropuertos y, además, también resultan más contaminantes que las aeronaves más modernas conformes al Capítulo 3 en lo relativo a las emisiones de CO2 y otros agentes contaminantes atmosféricos. El consumo de combustible y las emisiones de monóxido de carbono y de óxidos de nitrógeno de las aeronaves del Capítulo 2 equipadas con "lotes de insonorización" son considerablemente superiores a las de las verdaderas aeronaves conformes al Capítulo 3 (en un 50 % y en un 30 % respectivamente).»
3. Sin embargo, el objeto del presente procedimiento no es el equipamiento de los motores con «lotes de insonorización», sino el equipamiento con motores completamente nuevos. El Reglamento prohíbe la utilización, en aeropuertos de la Comunidad, de aeronaves modificadas si dicha modificación no implica la sustitución total de los motores por motores con una relación de dilución igual o superior a 3. Por tanto, las aeronaves con motores nuevos cuya relación de dilución sea inferior a 3 no pueden utilizarse, en principio, en la Comunidad. Las únicas aeronaves antiguas que pueden seguir empleándose son aquellas que ya se estuvieran utilizando en la Comunidad en el momento en que empezó a regir el Reglamento.
4. Para comprender el significado de la relación de dilución es preciso explicar brevemente el mecanismo de los motores de avión con turboventilador [en alemán denominados también «Zweikreis-Turbinen-Luftstrahltriebwerk» (motor turbohélice de doble flujo) o «Mantelstromtriebwerk» (turborreactor de soplante carenada)].
5. Los motores turbohélice producen principalmente dos tipos de ruidos. Una parte del ruido la producen las partes mecánicas del motor, la otra -tradicionalmente la mayor- la produce el aire expedido por el motor al entrar en contacto con el aire circundante. Esta corriente de aire genera el impulso del motor turbohélice. Se caracteriza por tener mayor temperatura y velocidad. Cuanto mayores sean estos parámetros en comparación con el aire circundante, más ruido se produce.
6. En un motor con turboventilador el ruido de las emisiones de la turbina se reduce al inducir a través del núcleo del motor (la turbina), además de la corriente de aire a gran velocidad, una corriente de aire a menor velocidad a través de un canal de aire que rodea el núcleo del motor (corriente de aire desviada). Esta corriente de aire desviada está producida por un ventilador situado en la parte anterior del motor. El ventilador también contribuye a generar la propulsión total del motor. El aire desviado atempera la virulencia del contacto entre la corriente principal de aire, procedente del motor, y el aire circundante. Como resultado, el ruido producido por las emisiones de la turbina es inferior al que se produce sin aire desviado. Cuanto mayor es la corriente de aire desviado en relación con la corriente principal de aire, menos ruido se produce. El criterio diferenciador de una relación de dilución de 3, empleado en el Reglamento, significa que el aire desviado es tres veces mayor que la corriente principal de aire. Pero, en los motores que planifica instalar Omega, el aire desviado no representa siquiera el doble de la corriente principal.
7. Omega Ltd alega además, sin ser contradicha, que el aumento del aire desviado exige también la instalación de un ventilador mayor en la parte anterior del motor. Cuanto mayor sea el ventilador, mayor ruido produce. El ruido del ventilador en la maniobra de aterrizaje es mayor, porque la menor velocidad del rotor del ventilador produce un movimiento de aire menos aerodinámico y, por tanto, más ruidoso.
8. La prohibición de aeronaves modificadas cuyo motor tenga una relación de dilución menor de 3 se deduce del artículo 3 en relación con las definiciones del artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento.
9. El artículo 3, titulado «Aeronaves no conformes», establece lo siguiente:
«1. Las aeronaves de reacción subsónicas civiles con certificado renovado no serán matriculadas en el registro nacional de ningún Estado miembro a partir del día de aplicación del presente Reglamento.
2. Lo dispuesto en el apartado 1 no afectará a las aeronaves de reacción subsónicas civiles ya matriculadas en un Estado miembro el día de aplicación del presente Reglamento y que estén matriculadas en la Comunidad desde esa fecha.
3. No obstante lo dispuesto en la Directiva 92/14/CEE, y, en particular, en el apartado 2 de su artículo 2, a partir del 1 de abril de 2002, las aeronaves de reacción subsónicas civiles con certificado renovado matriculadas en un tercer país no estarán autorizadas a operar en aeropuertos situados en el territorio de la Comunidad, salvo que el operador de dichas aeronaves pueda demostrar que estaban inscritas en el registro de matrícula de tal tercer país el día de aplicación del presente Reglamento y que antes de dicha fecha habían estado en servicio, entre el 1 de abril de 1995 y el día de aplicación del presente Reglamento, dentro del territorio de la Comunidad.
4. Las aeronaves de reacción subsónicas civiles de certificado renovado que figuren en los registros de los Estados miembros no podrán estar en servicio en aeropuertos del territorio de la Comunidad a partir del 1 de abril de 2002, salvo que hayan estado en servicio en dicho territorio antes del día de aplicación del presente Reglamento.»
10. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento determina, en primer lugar, que las «aeronaves de reacción subsónicas civiles» a las que se aplica el Reglamento son «las aeronaves de reacción subsónicas civiles [...] propulsadas por motores con una relación de dilución inferior a 3». Ya en esta definición se emplea la relación de dilución inferior a 3 como criterio delimitador. Las aeronaves de reacción subsónicas civiles propulsadas con motores con una relación de dilución mayor no están incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento.
11. El artículo 2, apartado 2, del Reglamento, define las «aeronaves de reacción subsónicas civiles con certificado renovado» como
«las aeronaves de reacción subsónicas civiles certificadas inicialmente según las normas del capítulo 2 o equivalentes, o cuyas emisiones sonoras no hayan sido certificadas inicialmente, que hayan sido modificadas para ajustarse a las normas del capítulo 3, bien directamente a través de medidas técnicas, bien indirectamente a través de restricciones operativas; las aeronaves de reacción subsónicas civiles que inicialmente sólo hubieran podido ser objeto de doble certificación respecto de las normas del capítulo 3 mediante limitaciones de peso tendrán que considerarse aeronaves de certificado renovado; las aeronaves de reacción subsónicas civiles que hayan sido modificadas para ajustarse a las normas del capítulo 3 mediante la sustitución total de los motores por los motores con una relación de dilución [igual] o superior a 3 [el subrayado es nuestro] no se considerarán aeronaves con certificado renovado».
12. Los citados «capítulos» son, conforme al artículo 2, apartado 3, del Reglamento, «las normas de emisión sonora definidas en el anexo 16 al Convenio sobre aviación civil internacional, volumen I, parte II, capítulos 2 y 3, respectivamente, tercera edición (julio de 1993)».
13. Los considerandos quinto y sexto del Reglamento justifican la prohibición impuesta en el Reglamento de la siguiente forma:
«(5) Considerando que los tipos más antiguos de aeronaves modificados para mejorar su nivel de certificación sonora son mucho más ruidosos, a masa igual, que las aeronaves modernas certificadas en origen como conformes a las normas del anexo 16 del Convenio sobre aviación civil internacional, volumen I, parte II, capítulo 3, tercera edición (julio de 1993); que tales modificaciones prolongan la vida útil de las aeronaves que de lo contrario habrían sido retiradas y tienden a empeorar las emisiones gaseosas y el consumo de combustible de los motores fabricados con tecnología aeronáutica antigua; que puede cambiarse el motor de las aeronaves para que produzcan un nivel de ruido comparable al de los certificados en origen para cumplir los requisitos del capítulo 3.
(6) Considerando que una regla que prohibiera a partir del día de aplicación del presente Reglamento la inscripción, en los registros de matrícula de los Estados miembros, de estos tipos más antiguos de aeronaves modificados podría considerarse una medida protectora dirigida a impedir que siga deteriorándose la situación en cuanto a las emisiones sonoras en las proximidades de los aeropuertos comunitarios y a mejorar la situación respecto al consumo de combustible y a las emisiones gaseosas.»
14. La posición común del Consejo, de 16 de noviembre de 1998, justifica la introducción del inciso relativo a las aeronaves modificadas de la siguiente forma:
«Además, el Consejo excluyó expresamente las aeronaves que hayan sido objeto de una sustitución de los motores (esto es, aeronaves cuyos motores hayan sido totalmente sustituidos) puesto que estas aeronaves tienen un nivel de ruido comparable al de las certificadas en origen para cumplir los requisitos del capítulo 3.»
15. No se explica el motivo de que el Consejo exija una relación de dilución igual o superior a 3.
B. Normativa de la OMC
16. En el artículo 2 del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al Comercio se establece lo siguiente:
«2.2. Los Miembros se asegurarán de que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicos que tengan por objeto o efecto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional. [...]
2.3. Los reglamentos técnicos no se mantendrán si [...] [los] objetivos modificados pueden atenderse de una manera menos restrictiva del comercio.
2.4. Cuando sean necesarios reglamentos técnicos y existan normas internacionales pertinentes [...], los Miembros utilizarán esas normas internacionales, o sus elementos pertinentes, como base de sus reglamentos técnicos, salvo en el caso de que esas normas internacionales o esos elementos pertinentes sean un medio ineficaz o inapropiado para el logro de los objetivos legítimos perseguidos, por ejemplo a causa de factores climáticos o geográficos fundamentales o problemas tecnológicos fundamentales.
[...]
2.8. En todos los casos en que sea procedente, los reglamentos técnicos basados en prescripciones para los productos serán definidos por los Miembros en función de las propiedades de uso y empleo de los productos más bien que en función de su diseño o de sus características descriptivas.»
III. Antecedentes de hecho
17. Los procedimientos principales fueron iniciados por Omega Ltd y algunas empresas vinculadas a ella. En lo sucesivo me referiré únicamente a Omega Ltd.
18. Conforme a los datos contenidos en la resolución de remisión en el asunto C-27/00, Omega Ltd se dedica al comercio de aeronaves, fundamentalmente del modelo Boeing 707. También ejerce las actividades conexas como, por ejemplo, el mantenimiento de motores de aeronaves. Omega Ltd ha desarrollado un programa para la sustitución paulatina de motores en las aeronaves modelo Boeing 707 por motores nuevos con una relación de dilución de 1,74. Las aeronaves así modificadas deben pasar a denominarse Omega 707.
19. Las aeronaves a las que se destina este programa no se utilizan actualmente en la Comunidad ni usan aeropuertos comunitarios. Por ese motivo, las normas transitorias a que se refiere el artículo 3 del Reglamento no se aplicaban a ellas. En la Comunidad Europea no podían usarse en la forma prevista. Por ese motivo, los Omega 707 eran poco rentables para clientes potenciales.
20. Omega Ltd alega que las aeronaves modificadas cumplen las mismas normas de ruido y emisión de gases que se exigen de las aeronaves no excluidas. Sus planes de equipar los Boeing 707 con nuevos motores quedaron suspendidos, de hecho, con la adopción del Reglamento. Como consecuencia, ya no puede garantizar la financiación de su programa de sustitución de motores y sufrirá cuantiosas pérdidas económicas.
21. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia Omega Ltd proporcionó más datos en apoyo de sus pretensiones. Indicó que el programa de sustitución de motores ya se había hecho público en septiembre de 1996.
22. Omega Ltd afirma que, antes de adoptar una decisión, examinó la posibilidad de emplear otros motores con una relación de dilución mayor. Dado que el empleo de tales motores habría exigido modificaciones de mayor envergadura y más caras en el plano de sustentación, se optó por los motores actualmente usados.
23. Hasta el presente ha habido únicamente tres programas para el equipamiento de motores completamente nuevos en aeronaves civiles. El programa de Omega Ltd es el único que se mantenía en la época en que se elaboró y adoptó el Reglamento.
IV. Las cuestiones prejudiciales
24. En su resolución de remisión, la High Court of Justice británica señala lo siguiente:
«Omega [Ltd] formula seis motivos de invalidez del Reglamento. La High Court, tras examinar la demanda y las pruebas presentadas, considera que tres de esos motivos pueden ser planteados con carácter prejudicial al Tribunal de Justicia. Dichos motivos están reflejados en las tres partes de la cuestión planteada al Tribunal de Justicia. La High Court desestimó por infundados los otros tres motivos formulados por Omega [Ltd], basados respectivamente en la discriminación, en las expectativas fundadas y en la violación del Convenio de Chicago de Aviación Civil Internacional, de 7 de diciembre de 1944.»
25. Por consiguiente, plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es inválido el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 925/1999 del Consejo, en la medida en que define las "aeronaves de reacción subsónicas civiles con certificado renovado" de forma tal que las aeronaves modificadas con "motores con una relación de dilución igual o superior a 3" no están sometidas a las prohibiciones impuestas por el Reglamento, pero las aeronaves en las que se hayan sustituido totalmente los motores por motores con una relación de dilución inferior a 3 están sometidas a dichas prohibiciones, teniendo especialmente en cuenta:
i) la obligación de motivación con arreglo al artículo 253 del Tratado CE;
ii) el principio general de proporcionalidad, y
iii) los derechos que pueden deducir los particulares del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio y del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio?»
26. La High Court irlandesa indica que debe pronunciarse sobre un litigio que plantea una cuestión de validez del Reglamento. Puesto que no es competente para dirimir tal extremo, plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Es inválido el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 925/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, relativo a la matriculación y utilización dentro de la Comunidad de determinados tipos de aeronaves de reacción subsónica civiles modificadas y con certificado renovado para ajustarse a las normas del Anexo 16 del Convenio sobre aviación civil internacional, Volumen I, Parte II, Capítulo 3, tercera edición (julio de 1993), en la medida en que, en la definición que proporciona de las "aeronaves de reacción subsónicas civiles con certificado renovado", están comprendidas las "aeronaves de reacción subsónica civiles", tal como se las define en su artículo 2, apartado 1, que hayan sido modificadas para ajustarse a las normas del Capítulo 3 mediante la total sustitución de los motores por motores con una relación de dilución inferior a 3, teniendo especialmente en cuenta:
i) la obligación de motivación con arreglo al artículo 235 del Tratado CE;
ii) el principio de igualdad de trato;
iii) el principio de proporcionalidad;
iv) la compatibilidad de dicha disposición con el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio y, concretamente, el Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio?»
27. En su resolución de remisión la High Court Dublin se refirió al asunto C-27/00, ya pendiente a la sazón, y solicitó la tramitación conjunta y rápida de ambos asuntos.
V. Apreciación jurídica
A. Sobre el deber de motivación
Apreciación de los órganos jurisdiccionales nacionales y alegaciones de las partes
28. La resolución de remisión de la High Court de Londres alega la falta absoluta de motivación del régimen controvertido.
29. Omega Ltd considera incomprensible que la normativa controvertida fuera incluida en noviembre de 1998 en el proyecto de Reglamento. Omega ltd expone detalladamente que la motivación no contiene ninguna referencia a los siguientes aspectos:
- por qué el Reglamento se ocupa de la modificación de las aeronaves mediante sustitución de motores;
- por qué el Reglamento toma como criterio de delimitación la relación de sustitución;
- por qué fija en 3 el valor límite de la relación de sustitución;
- por qué, en contra de la práctica habitual en el Derecho comunitario, la norma no se basa en la potencia efectiva, sino en el diseño;
- por qué, en contra de lo dispuesto en el Acuerdo de la OMC sobre obstáculos técnicos al comercio, sustituye las normas internacionales contenidas en el capítulo 3 del anexo al Convenio de Chicago, por un nuevo criterio,
- por qué afecta de forma tan considerable a la actividad de una empresa para obtener una ventaja tan escasa o incluso una desventaja para la Comunidad.
30. A principios de septiembre de 1998 Omega Ltd tuvo conocimiento de la intención de incluir la relación de dilución como criterio delimitador y comenzó inmediatamente a exponer sus intereses a la Comisión, a diputados del Parlamento Europeo y a representantes de los Estados miembros.
31. Las demás partes señalan, remitiéndose a la jurisprudencia, que la motivación de un Reglamento de vigencia general puede limitarse a describir la situación general que dio lugar a la adopción de la medida y a indicar los objetivos generales que se pretende alcanzar con ella. Por el contrario, continúan, no es necesario motivar cada una de las decisiones técnicas contenidas en el Reglamento. Entienden que la motivación del Reglamento indica de manera suficientemente clara sus objetivos y la situación de partida, mientras que la decisión de fijar en 3 la relación de dilución constituye una medida técnica destinada a la consecución de aquellos objetivos. En el caso de una normativa de alcance general no es preciso motivar en concreto tal medida.
32. La Comisión, el Consejo y el Gobierno británico indican que la relación de dilución ya se ha empleado en otras normativas a nivel comunitario y en el marco de la ICAO. Las empresas de transporte aéreo, continúan, conocían esta circunstancia.
33. Por último, el Gobierno británico considera que, al analizar la motivación del Reglamento, no puede tenerse en cuenta supuestas contradicciones de la motivación de la posición común del Consejo para la adopción del régimen controvertido. Entienden que el Consejo tampoco está obligado a motivar las modificaciones que aporte en un acto jurídico a la propuesta de la Comisión. Por lo demás, las manifestaciones contenidas en la posición común no constituyen una definición de postura sobre la importancia de la relación de sustitución para la disminución del ruido.
Definición de postura
34. Es jurisprudencia reiterada que los requisitos que debe cumplir la motivación de actos jurídicos de vigencia general tienen carácter limitado. Así, en una sentencia relativa a la Directiva sobre jornada laboral, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
«Si bien es cierto que la motivación que exige el artículo 190 del Tratado CE [actualmente artículo 253 CE] debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control, no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes (...)».
35. En la sentencia, citada en ese apartado, dictada en el asunto C-122/94, el Tribunal de Justicia indica que «[...] si el acto impugnado revela lo esencial de los objetivos perseguidos por la Institución, resulta innecesario exigir a ésta una motivación específica para cada una de las opciones de carácter técnico que realizó».
36. Regularmente el Tribunal de Justicia señala que «el alcance de la obligación de motivación [...], cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar».
37. De la exposición de motivos del Reglamento se deduce tanto la situación de conjunto que condujo a su adopción, como también los objetivos que la Comunidad se propone alcanzar con el Reglamento. La situación está caracterizada por el perjuicio para el medio ambiente que ocasiona el tráfico aéreo en los aeropuertos comunitarios. El objetivo del Reglamento consiste en disminuir el ruido, las emisiones de sustancias nocivas y el consumo de combustible.
38. La exposición de motivos indica, además, que el Reglamento debe introducir requisitos más estrictos que los que se deducen únicamente del capítulo 3. El quinto considerando señala que alcanzar la conformidad con las normas del capítulo 3 a través de la modificación de aeronaves produce peores resultados en comparación con las aeronaves modernas. De esta forma se justifica el cambio de criterio respecto a las normas del capítulo 3.
39. Con la introducción del criterio de la modificación de motores el Reglamento ya se aparta de lo que Omega Ltd califica de práctica normativa general que, en su opinión, consiste en basar las normas en la potencia efectiva. Al igual que la sustitución completa del motor, la modificación de éstos no es una característica referida al rendimiento, sino al diseño.
40. Por último, el quinto considerando indica al mismo tiempo, sin realizar ninguna limitación, que las aeronaves equipadas con nuevos motores pueden producir un nivel de ruido comparable al de los modernos aviones. La relación de dilución no se menciona.
41. Hasta las definiciones de aeronaves de reacción subsónicas civiles y de aeronaves de reacción subsónicas civiles con certificado renovado, contenidas en el artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento, no se encuentra la relación de dilución de 3 como criterio de delimitación de las aeronaves a las que se aplica el Reglamento. El empleo de este criterio no se justifica expresamente.
42. No obstante, es dudoso que la inexistencia de tal motivación prive a los destinatarios del Reglamento de datos que deberían haberse proporcionado en el marco de la motivación de un Reglamento. Del marco general en que se adoptó el Reglamento se deduce que el legislador partió de que los motores nuevos con una relación de dilución inferior a 3 presentaban parámetros medioambientales peores que los motores con una relación de dilución mayor o que aviones completamente nuevos. Puesto que los destinatarios del Reglamento poseen normalmente conocimientos de aeronáutica, debían haber podido deducirlo así. Aunque hubiera sido deseable una explicación en este sentido, en el presente asunto no habría aportado mucha claridad. En cualquier caso y conforme a la jurisprudencia citada anteriormente, no puede exigirse de la motivación de un Reglamento de aplicación general que contenga disquisiciones detalladas sobre cuestiones de mecánica de motores. La cuestión de si el criterio implícito del legislador es acertado no afecta a la motivación sino a la valoración que debe llevar a cabo el legislador.
43. Puede existir una obligación de motivación mayor si se tiene en cuenta que, como se verá más detalladamente, el legislador dispone en el presente asunto de una facultad discrecional más amplia. En esta medida el Tribunal de Justicia ha declarado, respecto a decisiones de la Comisión adoptadas en materia de Derecho agrario, lo siguiente:
«Al disponer la Comisión de tal libertad [una amplia facultad de apreciación de situaciones económicas complejas], deberá no sólo identificar los factores que han influido en su Decisión, sino también precisar su impacto.»
44. Este requisito puede aplicarse, mutatis mutandis, a todas las medidas legislativas dictadas en el ejercicio de una facultad amplia de apreciación. Sin embargo, sólo tiene relevancia propia en los escasos supuestos en los que el impacto de los factores decisivos no es obvio, de manera que las expectativas del legislador requieren aclaración. En el presente asunto todos los afectados saben que los motores con una relación de dilución mayor son, en principio y a consecuencia de su diseño, más silenciosos que los motores con una relación de dilución menor. Seguramente una explicación expresa en el marco de la motivación sería provechosa desde el punto de vista de la claridad, pero no parece imprescindible. Incluso aunque se impusieran requisitos más estrictos de motivación, la legalidad del acto controvertido no quedaría en entredicho.
45. Por lo que se refiere a la supuesta divergencia de las normas internacionales y del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio de la OMC, la obligación comunitaria de motivación no puede extenderse hasta el extremo de exigir que cada régimen sea conforme con tales normas internacionales o que se motiven todas las divergencias. Esto último equivaldría a reconocer implícitamente la infracción de Derecho internacional.
46. Por ello, la motivación del Reglamento no pone en entredicho la legalidad del empleo de una relación de dilución de 3 como criterio delimitador.
B. Proporcionalidad
Alegaciones de las partes
47. Las partes están de acuerdo en que, conforme al principio de proporcionalidad, una medida debe ser adecuada y necesaria para alcanzar su objetivo. En principio también coinciden en que el régimen controvertido tiene como objetivo la protección del medio ambiente a través de la disminución, sobre todo, de emisiones sonoras, pero también del consumo de combustible y de emisiones de productos nocivos.
48. No obstante, Omega Ltd mantiene la opinión de que el Tribunal de Justicia debe controlar de manera estricta el cumplimiento del principio de proporcionalidad puesto que el régimen controvertido difiere de lo dispuesto en el Convenio de Chicago así como de las normas de la OMC y perjudica gravemente la actividad mercantil de Omega Ltd sin obtener, en contrapartida, ventajas para la Comunidad. Omega Ltd indica además que, en el presente asunto, el legislador no estaba obligado a adoptar urgentemente una normativa y que, al analizar la situación de hecho podía tomar como base evidencias científicas indiscutibles.
49. Omega Ltd niega tanto la adecuación como la necesidad de la normativa controvertida para alcanzar dicho objetivo. La fijación de una relación de dilución no tiene en cuenta el desarrollo real de la contaminación acústica. Si bien Omega Ltd reconoce que la relación de dilución influye en la producción de ruidos de un motor, afirma que, gracias al empleo de técnicas especiales, las aeronaves que planeaba modificar serían comparables en todos los aspectos con los aviones modernos del capítulo 3, cuyos motores presentan una relación de dilución claramente superior.
50. Omega Ltd ha presentado valores estimativos para el modelo Omega 707 y valores comparables para los modelos Airbus A300 B4-203 y Boeing 767-200 JT90-7R4D, cuyos motores presentan relaciones de dilución de 3 o más. Conforme a esta comparación, las aeronaves Omega 707 son algo más ruidosas en el despegue y en el lateral, pero más silenciosas en el aterrizaje. Parece incluso que, en las mediciones laterales, las aeronaves analizadas comparativamente son posiblemente más ruidosas en el aterrizaje que las Omega 707.
51. Omega Ltd añade que, en el motor proyectado, las emisiones de hidrocarburos, monóxido de carbono y óxido de nitrógeno son inferiores a las de los motores del modelo comparable Airbus A300-B4-200F, y las de hidrocarburos y óxido de nitrógeno son incluso inferiores a las de todos los demás modelos comparables de aeronaves. Los Boeing 707 modificados por Omega Ltd consumen también un 40 % menos que un Airbus A300-B4-200F.
52. Omega Ltd insiste en que el régimen controvertido no es, en ningún caso, necesario. Es evidentemente menos gravoso fijar valores límites para emisiones sonoras, gaseosas y consumo de combustible que regulan la construcción de motores de aeronaves. Este modo de actuar es el utilizado hasta el momento en Derecho comunitario, en el Convenio de Chicago y en la OMC.
53. Las otras partes -el Gobierno británico, la Irish Aviation Authority, el Consejo y la Comisión- consideran, por el contrario, que el Reglamento se atiene al principio de proporcionalidad.
54. Señalan que, debido a la amplia facultad discrecional del legislador, los criterios judiciales de apreciación se limitan a las deficiencias evidentes de apreciación, al abuso o a la desviación de poder. En el procedimiento principal, el Secretary of State for de Environment, Transport and the Regions se remitió a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia agrícola, conforme a la cual únicamente se puede declarar que un Reglamento viola el principio de proporcionalidad si es evidentemente inadecuado para alcanzar el objetivo perseguido.
55. Las otras partes resaltan además, que el Reglamento no sólo persigue reducir las emisiones sonoras, sino también limitar otros daños al medio ambiente. Entienden que la relación de dilución de un motor es inseparable de la producción de ruido, pero también del consumo de combustible y de las emisiones gaseosas.
56. En opinión del Gobierno británico, del informe pericial presentado por el Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions en el procedimiento principal se deduce que el límite entre motores «ruidosos» y «silenciosos» debe coincidir con la relación de dilución de 3. A ello añade la Comisión que es prácticamente irrelevante que el límite se haga coincidir con una relación de dilución de 3 o de 2. De hecho, no se emplean motores que presenten una relación de dilución entre estos dos valores. El Gobierno británico se opone, aportando detallados datos, a la comparación con otros tipos de aeronaves efectuada por Omega Ltd.
57. En un informe elaborado para la Comisión, el citado perito del Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions ha declarado que, aparte de la valoración subjetiva de los resultados de las mediciones en puntos concretos, también debe tenerse en cuenta la influencia del volumen medido en dichos puntos sobre la magnitud del «noise footprint» -la zona afectada por un acontecimiento ruidoso determinado. Conforme a su informe, una reducción de 5 decibelios da lugar a una reducción de dicha zona de más del 50 % en el despegue, y añade que otros 5 decibelios darían lugar a una reducción de más del 80 %.
58. El Gobierno británico y la Irish Aviation Autorithy exponen que, para alcanzar los amplios objetivos que se ha marcado el Reglamento en el ámbito de la protección del medio ambiente no es tan útil la fijación de valores límite para emisiones sonoras como el régimen controvertido, que, al mismo tiempo, permite esperar mejoras en el consumo de combustible y en las emisiones gaseosas.
59. La Comisión y el Consejo llaman la atención sobre la enorme complejidad de la medición de emisiones sonoras en el caso de aeronaves. El Reglamento, añaden, tampoco debe anticiparse a la adopción de nuevas normas por parte de la ICAO. Por último, indican que desde 1998 todos los interesados podían conocer el contenido del Reglamento que iba a adoptarse.
60. A preguntas específicas sobre este extremo, el Reino Unido, la Comisión y el Consejo contestaron reiterando expresamente su opinión de que el empleo de la relación de dilución de 3 es un mecanismo menos restrictivo que la fijación de nuevos límites de emisiones sonoras, gaseosas y de consumo de combustible. Por una parte, afirman, el número de las aeronaves que cuentan con un motor nuevo es relativamente pequeño. Por otra parte, es muy costoso definir nuevos valores límite y, además, exigiría implicar a organismos internacionales. Los límites vigentes para emisiones sonoras se refieren a las aeronaves en su totalidad, los límites de determinadas emisiones gaseosas, a los motores. Dichos límites son inapropiados para alcanzar los objetivos del Reglamento.
Definición de postura
1. Criterios de examen que deben aplicarse
a) El principio de proporcionalidad
61. El Tribunal de Justicia define el principio de proporcionalidad de la siguiente forma:
«Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que el principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho comunitario. En virtud de este principio, la legalidad de medidas que imponen cargas financieras a los operadores está subordinada al requisito de que estas medidas sean apropiadas y necesarias para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos con la normativa de que se trate, quedando claro que, cuando deba elegirse entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa, y que las cargas impuestas no deben ser desmesuradas con respecto a los objetivos perseguidos».
Por tanto, una medida sólo es proporcionada si es apropiada y necesaria y no es desmesurada con respecto al fin perseguido.
62. Estos principios no sólo rigen en el caso de medidas que imponen cargas financieras, sino siempre que haya que dirimir un conflicto entre objetivos de medidas comunitarias y restricciones de bienes jurídicos a que puedan dar lugar.
b) El margen de apreciación del legislador
63. No obstante, el criterio de examen que debe aplicarse a este respecto ha sido relativizado por el Tribunal de Justicia de la siguiente forma:
«Tratándose de un ámbito en el que el legislador comunitario debe realizar apreciaciones complejas en función de elementos técnicos y científicos que pueden evolucionar rápidamente, el control jurisdiccional del ejercicio de su competencia debe limitarse a examinar si adolece de un error manifiesto o de desviación de poder o si el legislador se ha extralimitado claramente en su facultad de apreciación».
64. El régimen controvertido se basa en tales «apreciaciones complejas en función de elementos técnicos y científicos que pueden evolucionar rápidamente». Por ese motivo, el control jurisdiccional relativo a la observancia del principio de proporcionalidad está limitado en la forma descrita.
c) Inexistencia de límites en el examen de la adecuación
65. Conforme a los términos empleados en una jurisprudencia reiterada en el ámbito agrícola, el examen podría incluso estar más limitado. En dicha jurisprudencia, el Tribunal de Justicia declara repetidamente, tratándose del examen de la proporcionalidad, que «sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida». Conforme a esta jurisprudencia, no es preciso examinar los grados de necesidad y de proporcionalidad entre la medida controvertida y el objetivo perseguido.
66. Sin embargo, un análisis más detallado muestra que los asuntos en los que el Tribunal de Justicia únicamente se refirió a la adecuación no suscitaban cuestiones relativas a la necesidad o a la proporcionalidad. Existen además sentencias del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia así como conclusiones, en las que se emplea esta fórmula aunque, a continuación, analizan la necesidad y la proporcionalidad.
67. De ello se deduce que los errores evidentes de apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad entre las medidas controvertidas y sus objetivos también pueden dar lugar a la anulación de dichas medidas.
d) Examen del error evidente de apreciación
68. En la sentencia Nölle, el Tribunal de Justicia concretó los requisitos que debe reunir un error evidente al adoptar un Reglamento antidumping. La necesaria declaración de dumping, en aquel asunto, puede basarse en una comparación de los precios que fijan los fabricantes del respectivo producto en un país de referencia. El Tribunal de Justicia debe comprobar «si las Instituciones ignoraron factores esenciales para determinar la idoneidad del país de referencia escogido y si las informaciones obrantes en el expediente fueron examinadas con toda la diligencia necesaria para que pueda considerarse que el valor normal se ha determinado de manera apropiada y no irrazonable».
69. En relación con esta comprobación, el Tribunal de Justicia declaró que la afirmación de un error evidente exige probar la existencia de dicho error. Si no se puede aportar prueba alguna, ello redunda en perjuicio de quien afirme la ilegalidad de un Reglamento.
70. Si, además, ya en el procedimiento de adopción del Reglamento se hubieran alegado hechos concretos que contradijeran la tesis del legislador, éste puede estar obligado a tener en cuenta dichos hechos.
71. Hay que reconocer que las declaraciones efectuadas en procedimientos antidumping no pueden trasladarse sin más a otros procedimientos. Aunque, por su naturaleza y su vigencia, los reglamentos que establecen un derecho antidumping tienen carácter normativo, pueden afectar directa e individualmente a empresas productoras, exportadoras o importadoras. Consiguientemente, por su naturaleza deben clasificarse entre norma general y decisión individual. Sin embargo, las consecuencias de este carácter específico se limitan esencialmente a aspectos procesales, especialmente a la legitimación activa de las empresas afectadas. No obstante, las declaraciones realizadas en la sentencia Nölle respecto al criterio de examen de errores evidentes de apreciación no plantean mayores problemas al aplicarlas a la actividad normativa en sentido clásico. Si, en el marco de una demanda de decisión prejudicial, se consigue probar indubitadamente la existencia de un error de apreciación por parte del legislador, el Tribunal de Justicia no puede ignorarlo. Y ello máxime cuando el legislador ya debía conocer, en la fase de adopción del acto, los hechos en los que se basa.
2. Aplicación a la demanda de decisión prejudicial
72. Conforme a las consideraciones que acabo de realizar, la normativa controvertida se basa en un error evidente de apreciación si se prueba de manera indubitada que:
- la normativa es inadecuada para paliar el daño al medio ambiente ocasionado por las aeronaves, especialmente a través de las emisiones sonoras,
- que la normativa no es el medio menos restrictivo para alcanzar este objetivo con la misma eficacia o
- que la carga que supone es desproporcionada en relación con el citado objetivo.
a) Objetivo de la normativa
73. El objetivo del empleo de una relación de dilución igual o superior a 3 es disminuir el deterioro del medio ambiente ocasionado por el tráfico aéreo, especialmente por lo que se refiere a las emisiones sonoras, al consumo de combustible y a las emisiones gaseosas. Esta afirmación se basa en la idea de que los motores con una relación de dilución igual o superior a 3 no son tan ruidosos, consumen menos combustible y, al mismo tiempo, emiten menos sustancias nocivas que los motores con una relación de dilución inferior a 3.
b) Adecuación
74. Debe afirmarse la existencia de un error manifiesto de apreciación de la adecuación si se comprueba que las aeronaves del capítulo 2, equipadas con motores nuevos cuya relación de dilución es inferior a 3, son, al menos, comparables con las aeronaves del capítulo 3 por lo que a emisiones sonoras, consumo de combustible y emisiones gaseosas se refiere.
75. Al parecer, las partes no discuten sobre el consumo de combustible y las emisiones gaseosas. La controversia gira exclusivamente en torno a la producción de ruido, en la valoración de la intensidad de las emisiones sonoras de aeronaves modificadas. Los datos presentados por Omega Ltd no conducen forzosamente a afirmar que las aeronaves modificadas por ella sean exactamente igual de silenciosas que las aeronaves que ya se hubieran construido observando los parámetros sonoros del capítulo 3. Al menos las mediciones efectuadas en el despegue y las mediciones laterales muestran que son más ruidosas que las citadas aeronaves de referencia. Suponiendo que sea cierta la afirmación de Omega Ltd, de que el oído humano no reconoce las diferencias más que a partir de una diferencia sonora de 3 decibelios, las aeronaves de Omega Ltd son perceptiblemente más ruidosas, en las mediciones laterales, no presentan diferencias apreciables en el despegue y son más silenciosas en el aterrizaje en los márgenes de la zona audible. En principio, queda dentro del margen de apreciación del legislador considerar que, habida cuenta de estos hechos, los inconvenientes de las aeronaves de Omega Ltd superan a sus ventajas.
76. Por lo demás, Omega Ltd no midió estos parámetros en la práctica, sino que se limitó a presentar estimaciones. Al obrar así, Omega Ltd no probó de manera convincente que el régimen controvertido es evidentemente inadecuado para alcanzar el objetivo de mejorar la protección del medio ambiente.
77. Por último, a favor de considerar la relación de dilución como criterio adecuado para determinar qué aeronaves son más silenciosas se encuentra el hecho de que el legislador ya ha basado otras normas en la consideración de que a mayor caudal de aire desviado, menos ruidoso es el motor. El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 92/14 y el artículo 4, letra e), de la Directiva 89/629/CEE emplea, de manera alternativa, el criterio de relación de derivación para el cumplimiento de los límites de emisiones sonoras. Esta alternativa para el cumplimiento de los límites de emisiones sonoras ya se había exigido en las resoluciones A31-11 y A32-8 de la Asamblea de la ICAO, conforme a las cuales, los Estados miembros que aplicaran las normas del capítulo 3 antes de su entrada en vigor debían prever una excepción para aeronaves equipadas con motores con una relación de dilución superior.
78. Por consiguiente, no cabe afirmar que el criterio de la relación de dilución sea inadecuado para reducir las emisiones sonoras de las aeronaves.
c) Necesidad
79. Un error evidente al apreciar la existencia de la necesidad exige que puedan adaptarse otras medidas que sean igualmente adecuadas para alcanzar el objetivo perseguido y que, sin embargo, perjudiquen menos a los fabricantes que se encuentren en la situación de Omega Ltd y, al menos, no perjudiquen más a terceros.
80. Por tanto, parece más adecuado fijar por separado normas concretas para, respectivamente, emisiones sonoras, consumo de combustible y emisiones gaseosas, las cuales, dependiendo del objetivo de la medida, incluso podrían mejorar las normas del capítulo 3. Tal régimen sería, al menos, tan adecuado como el vigente para alcanzar el objetivo perseguido, puesto que, en cualquier caso, se garantizaría la observancia de la norma. Por el contrario, el criterio de la relación de dilución no garantiza por sí solo la observancia de normas exactas en cada uno de estos ámbitos. Este criterio únicamente permite suponer que las aeronaves certificadas alcanzaran mejores resultados que las no certificadas. Sin embargo, dicho criterio permite, al menos en teoría, la utilización de aeronaves o de motores con peores resultados.
81. La determinación de normas concretas supondría, además, una carga menor, puesto que no limitaría la libre elección de los fabricantes y de las compañías aéreas respecto a las soluciones técnicas para la consecución del objetivo de la normativa. Como señala acertadamente Omega Ltd, este punto de vista se confirma en la normativa de contratación pública, tanto a nivel comunitario como a nivel de la OMC. El artículo 18, apartado 4, de la Directiva 93/38/CEE, el artículo 14, apartado 6, de la Directiva 92/50/CEE y el artículo VI, apartado 2, letra a), del Agreement on Government Procurement establecen exigencias relativas a la técnica empleada únicamente en casos excepcionales y por motivos objetivos. Esta idea se encuentra, además, en el artículo 2.8 del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al Comercio.
82. Las alegaciones formuladas en el presente asunto contra tales normas no resultan convincentes. No se descubre ningún motivo para limitar tales normas a las emisiones sonoras y no tener en cuenta el consumo de combustible o las emisiones gaseosas. Quizá tenga razón la Comisión cuando indica que es más difícil afirmar la conformidad de un modelo de aeronave a tales normas que comprobar simplemente la relación de dilución. Sin embargo, también alega que, en el marco de la certificación del modelo de aeronave, que sigue siendo necesaria para determinar si se atiene a las normas del capítulo 3, se sigue determinando los resultados de las mediciones sonoras. Se podrían establecer normas más estrictas en este marco. Por lo demás, continúa la Comisión, no hay duda de que los costes de los exámenes complementarios deben recaer sobre quienes solicitan la autorización de vuelo de determinado modelo de avión.
83. La sospecha del legislador de que las aeronaves modificadas cuyos motores presenten una relación de dilución igual o superior a 3 son más silenciosas, que, tras las alegaciones realizadas por las partes en el presente asunto, no ha resultado rebatida, podría incluso justificar, dependiendo de lo estrictas que fueran las normas, eximir a estas aeronaves de la prueba, posiblemente costosa, de que cumplen tales normas.
84. Por lo que se refiere a la anticipación de normas internacionales más estrictas, aunque una normativa europea pueda prejuzgarlas políticamente, no puede hacerlo en ningún caso desde el punto de vista jurídico. Tampoco resulta evidente por qué en la fijación de nuevas normas internacionales deben participar los organismos internacionales, mientras que se puede fijar unilateralmente un criterio adicional que no puede emplearse a nivel internacional.
85. Otros indicios de la falta de necesidad de una norma que se base exclusivamente en la relación de dilución, son las referencias que hasta la fecha se hacían a la relación de dilución en las Directivas 92/14 y 89/629 y en las resoluciones A31-11 y A32-8 de la ICAO. Estos textos prevén la posibilidad de certificar aeronaves si cumplen las normas sobre emisiones sonoras o bien presentan una relación de dilución igual o superior a 2. Evidentemente, estas normas parten de la idea de que las aeronaves con una relación de dilución menor pueden cumplir las normas sobre emisiones sonoras.
86. Por último, en la vista se indicó que el proyecto del nuevo capítulo 4 de los Anexos al Convenio de Chicago, que será adoptado próximamente, ya no va a fijar la próxima generación de normas sobre emisiones sonoras basándose en la relación de dilución, sino exclusivamente en los valores concretos de las mediciones efectuadas.
87. Por consiguiente, el empleo de la relación de dilución como criterio de prohibición de la utilización de aeronaves equipadas con nuevos motores se basa en un error manifiesto de apreciación de la necesidad. Por lo tanto, debe declararse la nulidad de este régimen.
C. El GATT de 1994 y el Acuerdo sobre obstáculos técnicos al Comercio
Alegaciones de las partes
88. En el asunto C-27/00 Omega Ltd desistió de este aspecto, a consecuencia de la sentencia dictada en el asunto C-149/96 y a reserva de una modificación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En el asunto C-122/00 Omega Ltd critica esta sentencia, si bien con el fin de conseguir que se declare la nulidad del régimen controvertido por infringir los normas de la OMC.
89. En opinión de Omega Ltd, el Tribunal de Justicia, al examinar la compatibilidad de normas comunitarias con acuerdos internacionales, efectúa una distinción dependiendo de que tales acuerdos descansen «en los principios de reciprocidad y de provecho común». Sin embargo, esta distinción no sirve de gran ayuda, ya que todos los acuerdos internacionales descansan en dichos principios. Además, en los asuntos citados el elemento de la reciprocidad carecía de relevancia, puesto que se trataba de obligaciones de sujetos de Derecho internacional impuestos por el Derecho internacional. Por ese motivo entiende que el Tribunal de Justicia debería revisar su jurisprudencia.
90. Incluso aunque el Tribunal de Justicia deseara seguir excluyendo, en principio, la eficacia directa de las normas de la OMC en la Comunidad, Omega Ltd opina que podría examinar si determinadas disposiciones concretas son lo suficientemente claras e incondicionales para permitir su aplicación directa. A diferencia de lo que sucede con otras disposiciones del Derecho de la OMC, este requisito se cumple en el caso de las normas contenidas en el Acuerdo sobre obstáculos técnicos al Comercio. La normativa controvertida infringe manifiestamente estas disposiciones en varios aspectos, que Omega Ltd precisa detalladamente.
91. El Gobierno británico, la Irish Aviation Authority, la Comisión y el Consejo se remiten a la sentencia en el asunto C-149/96, conforme a la cual un eventual conflicto con normas de la OMC no puede afectar a la vigencia de un Reglamento. Con carácter subsidiario alegan que no se han infringido las disposiciones del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al Comercio.
Definición de postura
92. Omega Ltd no tiene en cuenta la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El elemento determinante en ella es que los litigios sobre el contenido normativo de los Acuerdos OMC se basan en negociaciones entre gobiernos. Aunque la anulación de las medidas contrarias a Derecho constituya la solución preferida en el ordenamiento jurídico de la OMC, sin embargo, éste también prevé otras soluciones, como por ejemplo, la compensación, la reparación de perjuicios o la firma de compromisos. Así lo ha expuesto detalladamente el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto C-149/96.
93. La posición de la Comunidad en estas negociaciones se vería seriamente menoscabada si el Derecho comunitario reconociera la eficacia unilateral directa de obligaciones derivadas de las normas de la OMC.
94. Desde la perspectiva de las normas de la OMC la invocación directa del régimen de la OMC frente a medidas de los Estados miembros de dicha organización tampoco parece apropiada. Independientemente de su tenor, todas las normas del ordenamiento jurídico de la OMC están sometidas a una reserva general que ofrece a los Estados miembros diversas posibilidades de reacción ante las infracciones.
95. Por tanto, no corresponde al Tribunal de Justicia, sino a la OMC o a los Estados miembros de dicha organización procurar el cumplimiento de las normas de la OMC en el ordenamiento jurídico de los países miembros. La eficacia directa de las normas de la OMC no parece formar parte de su contenido normativo. Tal contenido normativo no se puede predicar del Derecho de la OMC a nivel de la Comunidad inicialmente sino, como mucho, a través de normas de adaptación. En su ámbito, las normas de la OMC pueden tener una importancia (indirecta). Sin embargo, la eficacia directa de las normas de la OMC en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros de dicha OMC no puede conseguirse razonablemente de manera unilateral, en cada uno de los ordenamientos jurídicos, sino únicamente a nivel de la OMC.
96. Por ese motivo, hay que atenerse a las declaraciones formuladas en la sentencia en el asunto C-149/96, conforme a las cuales «habida cuenta de su naturaleza y de su sistema, los Acuerdos OMC no se incluyen, en principio, entre las normas con respecto a las cuales el Tribunal de Justicia controla la legalidad de los actos de las Instituciones comunitarias». Los supuestos excepcionales allí citados no concurren en el presente asunto. El hecho de que, por su tenor literal, las citadas disposiciones del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al Comercio puedan ser lo suficientemente precisas e incondicionales para poder aplicarse de manera directa, no permite llegar a otra conclusión. En efecto, están sometidas a la condición general del Derecho de la OMC de que los Estados miembros de la OMC no cumplen sus obligaciones aplicando directamente el Derecho de la OMC en su ordenamiento jurídico, sino exclusivamente a través del concreto cumplimiento de tales obligaciones.
D. Igualdad de trato
Alegaciones de las partes
97. Omega Ltd opina que la normativa controvertida distingue injustificadamente entre aeronaves equipadas con nuevos motores y que presenten una relación de dilución inferior a 3 y aeronaves más ruidosas, que pueden seguir empleándose en aeropuertos europeos. Según el quinto considerando del Reglamento, las aeronaves modificadas pueden producir un nivel de ruido comparable al de las aeronaves modernas certificadas en origen como conformes al capítulo 3. Por ese motivo, la modificación de aeronaves no justifica la imposición del requisito adicional consistente en una relación de dilución igual o superior a 3.
98. Omega Ltd señala que los aviones MD 80 son aeronaves del capítulo 3, en las que los motores nuevos se montaron de origen. El motor de estas aeronaves también alcanza resultados similares respecto a emisiones sonoras, consumo de combustible y emisiones gaseosas, que los motores con una relación de dilución igual o superior a 3.
99. Omega Ltd también critica la equiparación de la sustitución de motores por otros con una relación de dilución inferior a 3 a la modificación de motores a través de la instalación de los llamados «hushkits».
100. Por último Omega Ltd afirma, en el escrito presentado en el asunto C-27/00, que la fijación del criterio de la relación de dilución perjudica a los fabricantes norteamericanos, puesto que la prohibición de aviones modificados se justifica refiriéndose a la instalación de motores del fabricante estadounidense Pratt & Whitney. En la vista, sin embargo, el representante de Omega Ltd en el asunto C-122/00 señaló que él no había hecho esa afirmación.
101. Respecto a la supuesta discriminación del fabricante estadounidense, el Gobierno británico señala que los fabricantes estadounidenses y europeos ofrecen motores con una relación de dilución igual o superior a 3. Añade que el motor empleado por Omega Ltd no es el único con una relación de dilución inferior a 3, ya que probablemente al menos se fabrica un motor ruso con una relación de dilución inferior a 3. Por lo demás, si se tiene en cuenta las interconexiones del mercado internacional, resulta absurda la idea de una discriminación de los fabricantes americanos. A continuación, el Gobierno británico explica pormenorizadamente por qué las comparaciones de modelos concretos de aeronaves que realiza Omega Ltd no son pertinentes.
102. La Irish Aviation Authority entiende que, en cualquier caso, está justificado someter las aeronaves nuevas a requisitos más estrictos que los que pesan sobre las antiguas. Puesto que, además, la relación de dilución es determinante en la producción de ruido, los motores con una relación de dilución superior pueden recibir un trato distinto que los motores con una relación de dilución baja. Por último, el Reglamento afecta en igual medida a las empresas americanas y europeas.
103. La Comisión y el Consejo llaman la atención sobre la inexistencia de fundamentación de la cuestión planteada y, por consiguiente, basan sus consideraciones en suposiciones. Basar la diferenciación en la relación de dilución se justifica por los efectos que produce dicha relación sobre las emisiones sonoras, el consumo y las emisiones gaseosas. La diferenciación frente a aeronaves equipadas originariamente con los mismos motores se justifica por el hecho de que en origen también se certificó la conformidad de éstos con las normas del capítulo 3. La igualdad de trato con aeronaves modificadas se basa en el hecho de que, en ambos casos, el diseño original fue considerablemente alterado. Por último, el supuesto perjuicio de los fabricantes americanos debe tratarse únicamente en el marco de la cuestión prejudicial relativa al Derecho de la OMC.
Definición de postura
104. Según jurisprudencia reiterada, el principio de igualdad exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado.
105. La especial importancia de este principio, al lado del de proporcionalidad, radica en que prohíbe la adopción de medidas que, en principio, son proporcionales, pero tratan de manera distinta situaciones comparables sin justificación objetiva. Por tanto, al examinar este aspecto es irrelevante que, como se ha alegado en el presente asunto, el empleo como criterio de la relación de dilución de 3 no sea necesaria. Lo determinante es averiguar si se han tratado situaciones comparables de manera diferente sin que estuviera objetivamente justificado.
106. Omega Ltd indica que se han comparado tres grupos distintos:
- fabricantes de motores europeos y estadounidenses;
- aeronaves modificadas y aeronaves del capítulo 3, y
- aeronaves equipadas con motores nuevos, con una relación de dilución inferior a 3 y aeronaves equipadas a posteriori únicamente con los llamados «hushkits».
107. No se ha formulado ninguna alegación sólida en apoyo de la existencia de un perjuicio directo o encubierto de empresas estadounidenses a consecuencia del empleo del criterio de una relación de dilución igual a 3. Al contrario, el hecho de que ninguna empresa establecida en la Comunidad Europea y únicamente una empresa americana fabrique motores con una relación de dilución inferior a 3 confirma la tesis de la Comisión de que dichos motores están técnicamente obsoletos.
108. La diferencia entre aeronaves con un motor nuevo o modificados y aeronaves diseñadas de forma que cumplieran, de origen, las normas del capítulo 3 está justificada fundamentalmente por consideraciones de protección del parque existente. Los fabricantes que han diseñado una aeronave de manera que cumpla las normas del capítulo 3 y las compañías aéreas que las han adquirido tienen mayores derechos a la tutela de su confianza legítima en la posibilidad de utilizar dichas aeronaves que los fabricantes y propietarios de aeronaves que, en su diseño original, no cumplían tales normas. Éstos deben contar con que a partir de la adopción de las normas del capítulo 3 dejarían de poderse utilizar sus aeronaves en la forma en que fueron diseñadas.
109. Además, hay que suponer que las aeronaves más modernas, que ya se diseñaron para que cumplieran las normas del capítulo 3, producen, en principio, mejores resultados en las mediciones que las aeronaves que han debido ser modificadas para atenerse a dichas normas.
110. Consiguientemente, las aeronaves modificadas no son comparables con las aeronaves diseñadas ya para cumplir las normas del capítulo 3.
111. Por lo que se refiere a la comparación entre aeronaves con motores nuevos que presenten una relación de dilución inferior a 3 y aeronaves equipadas únicamente con los llamados «hushkits», Omega Ltd no censura el trato desigual sino la igualdad del trato dispensado a ambos grupos.
112. El Reglamento somete a los dos grupos de aeronaves a la misma prohibición y les aplica las mismas disposiciones de excepción. Sin embargo, se distinguen en la medida en que su modificación va pareja con una disminución de la potencia y con el aumento simultáneo del consumo de combustible y de las emisiones gaseosas, mientras que los motores nuevos cumplen las normas de emisiones sonoras incluso en condiciones normales de funcionamiento. Un efecto adicional de esta circunstancia es que, a menudo, las aeronaves modificadas sólo cumplen las normas de emisiones sonoras del capítulo 3 de manera marginal, puesto que, posiblemente, cada modificación para mejorar dichos valores implique pérdidas de potencia.
113. Sin embargo, no todas las diferencias entre los grupos comparados puede oponerse a un trato normativo similar, puesto que, de ser así, sería imposible adoptar normas de vigencia general. Por el contrario, debe afirmarse que las diferencias entre los grupos comparados exigen precisamente un trato distinto. Como ya se ha señalado, el legislador podía suponer que una modificación de las aeronaves mediante la instalación de motores con una relación de dilución inferior a 3 daría lugar a peores resultados en las mediciones de sonidos que si su modificación consistiera en la instalación de motores con una relación de dilución superior. Lo mismo cabría decir respecto a la comparación con aeronaves que ya habían sido diseñadas para atenerse a las normas del capítulo 3. También los motores modificados mediante la inclusión de los llamados «hushkits» presentan peores resultados en materia de emisiones sonoras. Por consiguiente, desde el punto de vista del principio de igualdad, las coincidencias entre los dos grupos comparados predominan sobre sus diferencias.
114. Por lo tanto, no existen elementos que permitan afirmar que se ha violado el principio de igualdad de trato.
VI. Conclusión
115. Por todas las consideraciones precedentes, propongo declarar lo siguiente:
El Reglamento (CE) nº 925/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, relativo a la matriculación y utilización dentro de la Comunidad de determinados tipos de aeronaves de reacción subsónicas civiles modificadas y con certificado renovado para ajustarse a las normas del anexo 16 del Convenio sobre aviación civil internacional, volumen I, parte II, capítulo 3, tercera edición (julio de 1993), es nulo en la medida en que prohíbe, conforme a sus artículos 2 y 3, el empleo en la Comunidad de aeronaves de reacción subsónicas civiles que hubieran sido modificadas y tuvieran certificado renovado para ajustarse a las normas del capítulo 3 mediante sustitución total de los motores por motores con una relación de dilución inferior a 3.
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