Conclusões do Advogado-Geral
1 O presente recurso foi interposto por uma sociedade de direito alemão, a sociedade Interporc Im- und Export GmbH (1), do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Primeira Secção Alargada) de 7 de Dezembro de 1999 (2), que declarou parcialmente anulada a decisão da Comissão de 23 de Abril de 1998 (3), que recusava à recorrente o direito de acesso a documentos.
A recorrente pede, a título principal, a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância na parte em que decidiu que a Comissão tinha razão em não aplicar a regra segundo a qual é obrigada a não divulgar os documentos na sua posse mas que emanam dos Estados-Membros ou de autoridades de países terceiros (no caso em apreço, trata-se das autoridades argentinas), na medida em que esta regra viola o direito fundamental comunitário de acesso a documentos.
2 Este processo insere-se num enquadramento jurídico específico cujos principais elementos são os seguintes.
I - Enquadramento jurídico
3 A Decisão 94/90/CECA/CE/EURATOM da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994 (4) e o seu anexo relativo ao código de conduta em matéria de acesso do público aos documentos da Comissão e do Conselho (5) são o núcleo deste processo.
4 O código de conduta enuncia um «princípio geral» (6) de acesso a documentos que estabelece um regime jurídico em relação ao qual convém apresentar os pontos mais importantes.
O princípio geral de acesso a documentos, na acepção do código de conduta
5 O princípio geral é definido da seguinte forma:
«O público terá o acesso mais amplo possível aos documentos da (7) Comissão [...]» (8).
Os limites ao princípio geral de acesso a documentos, na acepção do código de conduta
6 O código de conduta prevê a hipótese de o pedido de acesso se referir a um documento do qual a Comissão não é a autora. A este respeito, o quinto parágrafo do código de conduta enuncia a regra do autor:
«Sempre que o documento na posse de uma instituição tenha como autor uma pessoa singular ou colectiva, um Estado-Membro, outra instituição ou órgão comunitário ou qualquer outra organização nacional ou internacional, o pedido deve ser dirigido directamente ao autor do documento».
7 Quanto ao regime das excepções propriamente ditas, está formulado como segue:
«As instituições recusam o acesso a qualquer documento cuja divulgação possa prejudicar:
- a protecção do interesse público (segurança pública, relações internacionais, estabilidade monetária, processos judiciais, inspecções e inquéritos),
- a protecção do indivíduo e da vida privada,
- a protecção do sigilo comercial e industrial,
- a protecção dos interesses financeiros da Comunidade,
- a protecção da confidencialidade solicitada pela pessoa singular ou colectiva que forneceu a informação ou exigida pela legislação do Estado-Membro que forneceu a informação.
As instituições podem igualmente recusar o acesso a um documento para salvaguardar o interesse da instituição na que respeita ao sigilo das suas deliberações» (9).
8 A fim de assegurar a aplicação do código de conduta, o artigo 2._, n._ 2, da Decisão 94/90 dispõe:
«O director-geral, o chefe de serviço, o director designado para o efeito no secretariado-geral ou, em seu nome, o funcionário delegado informará por escrito o requerente, no prazo de um mês, quer da sua decisão de deferir o pedido quer da sua intenção de indeferir o pedido. Neste último caso, o requerente será igualmente informado de que dispõe de um mês para formular um pedido de confirmação tendente à revisão dessa decisão, na falta do qual se considerará que o requerente renunciou ao seu pedido inicial.»
9 Na sequência da decisão, a Comissão adoptou igualmente a comunicação 94/C 67/03 sobre a melhoria do acesso aos documentos, precisando os critérios de aplicação da Decisão 94/90 (10). Resulta desta comunicação que «qualquer pessoa pode [...] solicitar o acesso a qualquer documento não publicado da Comissão, incluindo os documentos preparatórios ou outros documentos explicativos» (11). Quanto às excepções previstas pelo código de conduta, a comunicação de 1994 refere que «[a] Comissão pode considerar que o acesso a um determinado documento deve ser recusado, pelo facto de a sua divulgação prejudicar os interesses públicos ou privados, ou o bom funcionamento da instituição» (12). Sobre este ponto, a comunicação de 1994 precisa que «[a] aplicação das excepções não é automática e cada pedido de acesso a um documento será analisado em função dos seus méritos próprios» (13).
II - Matéria de facto e tramitação processual
10 As importações de carne de bovino de países terceiros na Comunidade Europeia estão sujeitas, em princípio, a direitos aduaneiros e direitos de importação suplementares. Nos termos do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), podem ser importadas na Comunidade com isenção de direitos de importação suplementares determinadas quantidades de carne de bovino de alta qualidade («Hilton Beef»), provenientes da República da Argentina. Neste caso, apenas devem ser pagos os direitos da pauta aduaneira comum aplicável. O direito de beneficiar desta isenção depende da apresentação de certificados de autenticidade emitidos pelas autoridades argentinas.
Informada da descoberta de falsificações de um certo número de certificados de autenticidade, a Comissão, em colaboração com as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, levou a cabo investigações que revelaram que empresas nacionais, entre as quais a Interporc, tinham recorrido a certificados falsos.
11 Contestando os fundamentos destas acusações, a Interporc alegou que tinha apresentado os certificados de boa fé e que certas lacunas no controlo eram imputáveis às autoridades argentinas competentes e à Comissão.
12 Por decisão de 26 de Janeiro de 1996, a Comissão comunicou à República Federal da Alemanha que considerava que o pedido de dispensa de pagamento de direitos de importação apresentado pela recorrente não era justificado.
13 Com a finalidade de provar a sua boa fé, a Interporc, por carta de 23 de Fevereiro de 1996, pediu aos diferentes serviços competentes da Comissão acesso a certos documentos relativos ao controlo das importações de carne de bovino e às investigações que conduziram às decisões das autoridades alemãs de proceder a cobranças a posteriori de direitos de importação.
14 Na altura, a Comissão opôs uma dupla recusa ao pedido da recorrente.
Em primeiro lugar, por carta de 22 de Março de 1996, o director-geral da Direcção-Geral (14) VI da Comissão recusou, entre outros, o acesso à correspondência trocada com as autoridades argentinas. Esta recusa baseava-se, por um lado, na excepção relativa à protecção do interesse público e, por outro, no facto de que a recorrente deveria dirigir o seu pedido directamente aos autores destes documentos.
Em segundo lugar, por carta de 25 de Março de 1996, o director-geral da DG XXI entendeu, designadamente, que o acesso a documentos emanados dos Estados-Membros devia ser dirigido directamente aos respectivos autores desses documentos.
15 Face a esta oposição, a recorrente apresentou ao secretário-geral da Comissão, por carta de 27 de Março 1996, um pedido de confirmação nos termos do código de conduta. Nessa carta, contestou o mérito das razões invocadas pelos directores-gerais da DG VI e da DG XXI para recusar o acesso aos documentos. Por carta de 29 de Maio de 1996, o secretário-geral da Comissão indeferiu o pedido de confirmação.
16 A Interporc interpôs sucessivamente dois recursos para o Tribunal de Primeira Instância.
Antes de mais, em 12 de Abril de 1996, a recorrente, agindo conjuntamente com duas outras empresas alemãs, interpôs recurso de anulação da decisão da Comissão de 26 de Janeiro de 1996. O Tribunal de Primeira Instância anulou esta decisão (15).
Posteriormente, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 9 de Agosto de 1996, a recorrente interpôs um segundo recurso, tendo desta vez por objecto a anulação da decisão da Comissão de 29 de Maio de 1996, que confirmou a sua recusa em conceder à recorrente o acesso a alguns dos seus documentos. Por acórdão de 6 de Fevereiro de 1998 (16) o Tribunal de Primeira Instância declarou que a decisão de 29 de Maio de 1996 estava insuficientemente fundamentada e anulou-a.
17 Em execução do acórdão Interporc I, a Comissão comunicou à recorrente uma nova decisão, datada de 23 de Abril de 1998, contendo uma conclusão idêntica à da decisão anulada de 29 de Maio de 1996, mas com uma fundamentação diferente
18 A decisão de 23 de Abril de 1998 está na origem de um novo processo. A recorrente contesta o respectivo mérito. Na parte que nos interessa, esta decisão dispõe, designadamente:
«Os documentos solicitados podem ser classificados nas seguintes categorias:
1. Os documentos dos Estados-Membros e das autoridades argentinas
- as declarações dos Estados-Membros relativas às quantidades de carne de bovino `Hilton' importadas da Argentina entre 1985 e 1992;
- as declarações das autoridades argentinas sobre as quantidades de carne de bovino `Hilton' que foram exportadas para a Comunidade no decurso do mesmo período;
- os documentos das autoridades argentinas relativos à designação dos organismos responsáveis da emissão dos certificados de autenticidade;
- os documentos das autoridades argentinas relativos à conclusão de um acordo sobre um contingente `Hilton';
- as tomadas de posição dos Estados-Membros em processos idênticos.
2. Os documentos da Comissão
- os relatórios internos da DG VI elaborados com base nas declarações dos Estados-Membros e de países terceiros;
- os documentos da Comissão relativos aos organismos responsáveis pela emissão de certificados de autenticidade;
- os documentos relativos à convenção celebrada quanto à autorização de um contingente `Hilton'; os pareceres da DG VI, os pareceres inter-serviços, as comunicações remetidas às autoridades argentinas;
- os documentos relativos à convenção celebrada entre a Comunidade e a Argentina quanto a uma redução do contingente na sequência da descoberta de falsificações; os pareceres internos da DG VI, os pareceres inter-serviços (DG I, DG XXI), as notas dos gabinetes dos comissários responsáveis, as notas remetidas a esses gabinetes, as comunicações enviadas à delegação da Comissão na Argentina, a correspondência remetida ao Embaixador da Argentina junto da União Europeia;
- o relatório da Comissão sobre os controlos no contingente `Hilton';
- os pareceres da DG VI e XXI relativamente às decisões proferidas em processos similares;
- as actas das reuniões do grupo de peritos dos Estados-Membros que tiveram lugar em 2 de Outubro e 4 de Dezembro de 1995.
Relativamente aos documentos dos Estados-Membros e das autoridades argentinas aconselho que solicitem imediatamente cópia a esses Estados-Membros bem como às autoridades em causa. É certo que o código de conduta estabelece que: `o público terá o acesso mais amplo possível aos documentos da Comissão e do Conselho', no entanto, o quinto parágrafo prevê: `sempre que um documento na posse de uma instituição tenha como autor uma pessoa singular ou colectiva, um Estado-Membro, outra instituição ou órgão comunitário ou qualquer outra organização nacional ou internacional, o pedido deve ser dirigido directamente ao autor do documento '. A Comissão não pode em caso algum ser criticada por abuso de direito; limitou-se a aplicar uma disposição da sua decisão de 8 de Fevereiro de 1994, que regulamenta a aplicação do código de conduta» (17).
19 Em 9 de Junho de 1998, deu entrada no Tribunal de Primeira Instância um pedido de anulação desta decisão. O Tribunal de Primeira Instância proferiu o acórdão recorrido, objecto do presente recurso.
20 Na sua argumentação perante o Tribunal de Primeira Instância, a recorrente fez uma distinção entre, por um lado, documentos emanados da Comissão e, por outro, documentos emanados dos Estados-Membros ou das autoridades argentinas.
21 Em relação aos documentos emanados da Comissão, a recorrente invoca três fundamentos baseados, em primeiro lugar, na violação do código de conduta e da Decisão 94/90, em segundo lugar, no artigo 176._ do Tratado CE (actual artigo 233._ CE) em conjugação com o acórdão Interporc I e, em terceiro lugar, no artigo 190._ do Tratado CE (actual artigo 253._ CE).
22 O Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão de recusa de acesso com base no primeiro fundamento, sem examinar os outros dois. Com efeito, entendeu que a Comissão aplicou erradamente a excepção baseada na protecção do interesse público.
23 Assim, o presente recurso não respeita à recusa de acesso aos documentos emanados da Comissão, relativamente aos quais o Tribunal de Primeira Instância deu provimento ao pedido da recorrente. A Interporc apenas impugna a apreciação do Tribunal de Primeira Instância respeitante à recusa da Comissão de lhe dar acesso a documentos emanados dos Estados-Membros ou das autoridades argentinas. O presente recurso limita-se a esta parte do acórdão recorrido.
24 Recorde-se, antes de apreciar o presente recurso, o teor do acórdão recorrido.
III - O acórdão recorrido
25 O Tribunal de Primeira Instância descreve da seguinte forma os fundamentos invocados pela Interporc:
«A recorrente invoca três fundamentos baseados, primeiramente, em ilegalidade da decisão impugnada uma vez que se baseia na regra do autor, em segundo lugar, na violação da Decisão 94/90 e do código de conduta e, em terceiro lugar, na violação do artigo 190._ do Tratado» (18).
26 Após examinar sucessivamente os três fundamentos, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que não havia lugar à anulação da decisão impugnada no que concerne aos documentos que emanam dos Estados-Membros ou das autoridades argentinas, tendo afirmado o seguinte:
«O fundamento baseado na ilegalidade da decisão impugnada na parte em que se baseia na regra do autor
[...]
54 A título liminar, importa lembrar a tramitação do processo administrativo. Por carta de 23 de Fevereiro de 1996, a recorrente pediu o acesso a determinados documentos relativos ao controlo das importações de carne `Hilton Beef', entre os quais constavam os documentos em causa. Por cartas de 22 e 25 de Março de 1996, os directores-gerais da DG VI e XXI indeferiram os pedidos de acesso invocando a excepção baseada na protecção do interesse público (relações internacionais), a regra do autor, a excepção baseada na protecção do interesse público (actividades de inspecção e de inquérito) e a baseada na protecção do indivíduo e da sua vida privada. Por carta de 27 de Março de 1996 remetida ao secretário-geral da Comissão, o advogado da recorrente contestou esta recusa e apresentou um pedido confirmativo. Por carta de 29 de Maio de 1996, o secretário-geral indeferiu o pedido confirmativo invocando a excepção de protecção do interesse público (processos judiciais). No acórdão Interporc I, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a decisão de 29 de Maio de 1996 era insuficientemente fundamentada e anulou-a. Em aplicação do acórdão Interporc I, o secretário-geral indeferiu novamente o pedido confirmativo, invocando não apenas a excepção baseada na protecção do interesse público (processos judiciais), mas também a da regra do autor.
55 Decorre do acórdão Interporc I, primeiramente, que o secretário-geral era obrigado, por força do artigo 176._ do Tratado, a proferir nova decisão em execução do referido acórdão e, em segundo lugar, que a decisão de 29 de Maio de 1996 é considerada como nunca tendo existido.
56 Por conseguinte, não se pode deduzir do artigo 2._, n._ 2, da Decisão 94/90 e da comunicação de 1994 que o secretário-geral não podia invocar fundamentos diversos daqueles sobre os quais tomou posição na sua decisão inicial. Podia portanto proceder a um reexame completo dos pedidos de acesso e basear a decisão impugnada na regra do autor.
57 Este fundamento deve, por isso, ser afastado.
Quanto ao fundamento de violação da Decisão 94/90 e do código de conduta
[...]
65 A título preliminar, quanto a saber se a aplicação da regra do autor deve ser afastada, há que recordar que o Tribunal de Justiça, no acórdão de 30 de Abril de 1996, Países Baixos/Conselho (58/94, Colect., p. I-2169, n._ 37), relativamente ao direito de acesso do público aos documentos, observou o seguinte:
`Há que admitir que, enquanto o legislador comunitário não adoptar uma regulamentação geral sobre o direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições comunitárias, estas devem tomar as medidas que tenham por objecto o tratamento desses pedidos ao abrigo do seu poder de organização interna, que as habilita a tomar as medidas apropriadas para assegurar o seu funcionamento interno no interesse de uma boa administração.'
66 À luz deste acórdão, há que declarar que, enquanto não existir o princípio do direito de âmbito superior prevendo que a Comissão não está habilitada, na Decisão 94/90, a excluir do âmbito de aplicação do código de conduta os documentos de que não é autora, a referida regra pode ser aplicada. O facto de a Decisão 94/90 se referir a declarações de política geral, a saber, a declaração n._ 17 e as conclusões de vários Conselhos europeus, em nada modifica esta constatação, não tendo essas declarações valor de princípio de direito de grau superior.
67 Quanto à interpretação da regra do autor, importa recordar que, por um lado, a declaração n._ 17 e o código de conduta consagram o princípio geral segundo o qual o público terá o mais amplo acesso possível aos documentos em poder da Comissão e do Conselho e, por outro, a Decisão 94/90 é um acto que confere aos cidadãos um direito de acesso aos documentos em poder da Comissão (acórdão WWF UK/Comissão, já referido, n._ 55).
68 Seguidamente, deve recordar-se que, quando um princípio geral é estabelecido e são previstas limitações a esse princípio, estas últimas devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente, de modo a não pôr em causa a aplicação do princípio geral (v. acórdãos WWF UK/Comissão, já referido, n._ 56, e Interporc I, já referido, n._ 49).
69 A este propósito, importa declarar que, qualquer que seja a sua qualificação, a regra do autor estabelece uma limitação ao princípio geral de transparência da Decisão 94/90. Daqui resulta que a referida regra deve ser interpretada e aplicada restritivamente, de forma a não pôr em causa a aplicação do princípio geral de transparência (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Julho de 1999, Rothmans/Comissão, T-188/97, Colect., p. I-2463, n.os 53 a 55).
70 Na audiência, a Comissão reconheceu que a aplicação da regra do autor pode suscitar dificuldades nos casos em que há dúvidas quanto ao autor do documento. É precisamente nesses casos que importa proceder a uma interpretação e aplicação restritivas da regra do autor.
71 À luz destas observações, importa apreciar se a regra do autor é aplicável aos cinco tipos de documentos elaborados pelos Estados-Membros ou autoridades argentinas considerados na decisão impugnada.
72 Os cinco tipos de documentos em causa compreendem, em primeiro lugar, as declarações dos Estados-Membros relativas às quantidades de carne de bovino `Hilton' importadas da Argentina entre 1985 e 1992, em segundo lugar, as declarações das autoridades argentinas relativas às quantidades de carne de bovino `Hilton' exportadas para a Comunidade no decurso do mesmo período, em terceiro lugar, os documentos das autoridades argentinas relativos à designação dos organismos responsáveis pela emissão dos certificados de autenticidade, e, em quarto lugar, os documentos das autoridades argentinas relativos à conclusão de um acórdão quanto à autorização de um contingente `Hilton' e, em quinto lugar, as tomadas de posição dos Estados-Membros em processos idênticos.
73 Resulta da análise destes cinco tipos de documentos que os seus autores são ou os Estados-Membros ou as autoridades argentinas.
74 Daí decorre que a Comissão fez uma correcta aplicação da regra do autor ao considerar que não estava obrigada a autorizar o acesso a esses documentos. Não pode, por conseguinte, ter cometido abuso de direito. O fundamento da recorrente de violação da Decisão 94/90 e do código de conduta deve por isso ser desatendido.
Quanto ao fundamento de violação do artigo 190._ do Tratado
[...]
77 Resulta de jurisprudência firmada que a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado deve evidenciar, em termos claros e inequívocos, o raciocínio da autoridade comunitária, autora do acto criticado, de modo a permitir, por um lado, aos interessados conhecer as justificações da medida adoptada para defenderem os seus direitos e, por outro, ao juiz comunitário, exercer a sua fiscalização da legalidade das decisões (acórdão WWF UK/Comissão, já referido, n._ 66).
78 No caso vertente, a Comissão, na decisão impugnada (v. n._ 20, supra), mencionou a regra do autor e indicou à recorrente que lhe cabia pedir uma cópia dos documentos em causa aos Estados-Membros respectivos ou às autoridades argentinas. Uma tal fundamentação evidencia claramente o raciocínio da Comissão. A recorrente estava, por conseguinte, em condições de conhecer as justificações da decisão impugnada e o Tribunal de exercer a sua fiscalização da legalidade das mesmas. Por conseguinte, a recorrente não pode sustentar a necessidade de uma fundamentação mais específica (v., neste sentido, acórdão Rothmans/Comissão, já referido, n._ 37).
79 Daí resulta que este fundamento deve ser afastado. Em consequência, não há que anular a decisão impugnada no que concerne aos documentos que emanam dos Estados-Membros ou das autoridades argentinas.»
IV - O recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância
27 No presente recurso, a Interporc conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que anule a parte do acórdão recorrido que não deu provimento ao seu pedido. A recorrente pede ainda ao Tribunal de Justiça que anule a decisão impugnada 23 de Abril de 1998 e condene a Comissão nas despesas.
28 A recorrente invoca três fundamentos em apoio do seu recurso.
29 No primeiro fundamento, considera que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro jurídico ao interpretar o artigo 176._ do Tratado e o código de conduta. Segundo a recorrente, a decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 é nula e o Tribunal de Primeira Instância deveria ter declarado a sua nulidade.
30 O segundo fundamento divide-se em três partes. A título principal, a recorrente entende que o Tribunal de Primeira Instância deveria ter declarado a nulidade da regra do autor, porque esta é contrária ao direito de livre acesso aos documentos, que constitui um direito de grau superior. A título subsidiário, critica o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, por ter cometido um erro jurídico na interpretação e na aplicação da regra do autor ao caso em apreço e, por outro, por não ter penalizado a falta de fundamentação da decisão de indeferimento da Comissão, com base no artigo 190._ do Tratado.
31 Na contestação, a Comissão sustenta, a título principal, que o presente recurso é inadmissível no seu conjunto, pelo que uma apreciação detalhada de cada fundamento não é necessária. Alega ainda, a título subsidiário, que o recurso é, de qualquer forma, desprovido de fundamento. Além disso, pede ao Tribunal de Justiça que condene a recorrente nas despesas.
32 Estando a apreciação do mérito do presente recurso subordinada à sua admissibilidade, começarei, portanto, a análise deste recurso pela apreciação dos argumentos da Comissão quanto à inadmissibilidade.
Quanto à admissibilidade do recurso
1. Quanto à admissibilidade do pedido de anulação da decisão impugnada de 23 de Abril de 1998
33 A Comissão critica a recorrente por pedir a anulação da referida decisão na sua «totalidade» (19), sem excluir explicitamente do presente recurso a parte da decisão que já foi anulada pelo acórdão recorrido.
34 Com efeito, a recorrente conclui «[...] pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular inteiramente (20) a decisão do secretário-geral da Comissão de 23 de Abril de 1998» (21). Assim, esta formulação pode dar lugar a uma certa confusão.
35 Contudo, a apreciação detalhada do conjunto do recurso afasta qualquer ambiguidade. A recorrente pede, explicitamente, a anulação dos n.os 55 a 57 e 65 a 79 do acórdão recorrido (22). Esta parte do acórdão recorrido apenas diz respeito à apreciação da decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 na parte em que esta recusa à recorrente o acesso aos documentos emanados do Estados-Membros ou das autoridades argentinas.
36 Além disso, na réplica (23), a recorrente responde que, ao pedir ao Tribunal de Justiça que se digne «anular inteiramente» a decisão impugnada de 23 de Abril de 1998, pretende, obviamente, limitar o pedido de anulação à parte da referida decisão que a prejudica e que não foi anulada pelo Tribunal de Primeira Instância. A recorrente precisa, claramente, que o objecto do presente recurso não diz respeito à legalidade da parte da decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 anulada pelo Tribunal de Primeira Instância.
37 O argumento da Comissão não pode, portanto, ser aceite.
38 Assim, consideramos improcedente o argumento segundo o qual o pedido de anulação da decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 é inadmissível por a recorrente mencionar esta decisão no seu conjunto, não precisando que não pedia a anulação da parte da referida decisão que já tinha sido anulada pelo acórdão recorrido.
2. Quanto à inadmissibilidade do pedido de anulação parcial do acórdão recorrido
Argumentos das partes
39 A Comissão entende que o presente recurso não respeita as condições de admissibilidade enunciadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
40 Quanto ao primeiro fundamento, relativo à ilegalidade da apreciação, pela Comissão, do pedido de acesso aos documentos, a recorrente limitar-se-ia a repetir os argumentos já apresentados no Tribunal de Primeira Instância. Não apresenta uma verdadeira demonstração jurídica, preferindo fazer afirmações imprecisas e peremptórias. A recorrente não fundamenta o seu raciocínio de forma suficiente.
41 Na réplica, a recorrente considera que a tese da Comissão restringe de forma desproporcionada a possibilidade de interpor um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância. A alegada repetição dos fundamentos que a Comissão critica à recorrente impõe-se para esclarecer a apreciação juridicamente errada que o Tribunal de Primeira Instância fez dos termos do recurso e das disposições jurídicas que o fundamentam (24).
42 Quanto ao segundo fundamento, a Comissão contesta a admissibilidade das suas três partes. Opõe-lhes as mesmas acusações de inadmissibilidade que as desenvolvidas em relação ao primeiro fundamento.
43 No que respeita à primeira parte, a Comissão considera, além disso, que a recorrente vem desenvolver observações, pela primeira vez, perante o Tribunal de Justiça, embora já o pudesse ter feito perante o Tribunal de Primeira Instância. A recorrente afirma que nem sempre é possível obter da parte dos autores terceiros os documentos pretendidos. Com efeito, os requerentes deparam-se com dificuldades ligadas, em certos Estados-Membros, à ausência de regulamentação em matéria de transparência, correspondentes à regulamentação existente no seio da Comunidade. E insiste, avançando o argumento segundo o qual os obstáculos são ainda mais importantes no que respeita aos pedidos de acesso junto de países terceiros. Os problemas linguísticos, a distância geográfica e o desconhecimento das competências e dos procedimentos tornam quase impossível para um particular a consulta dos documentos em causa. Segundo a Comissão, estas observações são apresentadas tardiamente e devem ser rejeitadas.
44 Na réplica, a recorrente responde que, através do segundo fundamento, demonstra que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro jurídico na interpretação da regra do autor, tal como definida na Decisão 94/90,e que essa interpretação viola o princípio da transparência. Considera que, contrariamente ao que afirma a Comissão, o segundo fundamento está apoiado por argumentos e critica de forma suficientemente precisa o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância.
Apreciação
45 Importa recordar determinados princípios que regulam a admissibilidade de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, designadamente quanto ao âmbito da competência do Tribunal de Justiça.
46 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «[d]o artigo 168._-A do Tratado CE e do artigo 51._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça resulta que o recurso das decisões do Tribunal de Primeira Instância está limitado às questões de direito e apenas pode ter por fundamento a incompetência do Tribunal de Primeira Instância, irregularidades processuais perante este Tribunal que prejudiquem os interesses do recorrente, bem como violação do direito comunitário pelo Tribunal de Primeira Instância. O artigo 112._, n._ 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça estabelece, por seu lado, que o requerimento deve conter os fundamentos e argumentos invocados.
Resulta destas disposições que um recurso de uma decisão de primeira instância deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos em que se apoia especificamente esse pedido (despacho de 17 de Setembro de 1996, San Marco/Comissão, C-19/95 P, Colect., p. I-4435, n._ 37).
Não respeita esta exigência o recurso que se limite a repetir ou a reproduzir textualmente os fundamentos e argumentos já alegados no Tribunal de Primeira Instância [...]; na medida em que não inclui uma argumentação especificamente destinada a contestar o acórdão impugnado, tal recurso constitui, na realidade, um pedido de simples reanálise da petição apresentada na primeira instância, o que, nos termos do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, escapa à competência deste (v., neste sentido, designadamente, despacho San Marco/Comissão, já referido, n._ 38)» (25).
47 Temos, portanto, de verificar se, tal com acabam de ser recordadas, as exigências da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de admissibilidade são respeitadas no presente processo.
48 No primeiro fundamento, a recorrente critica de forma precisa os n.os 55 a 57 do acórdão recorrido (26). Este fundamento contém uma argumentação detalhada destinada a demonstrar que o Tribunal de Primeira Instância violou o direito comunitário ao considerar que a Comissão podia tomar uma nova decisão de indeferimento com fundamento na regra do autor (27).
49 No segundo fundamento, a recorrente visa também, de forma explícita, em a apoio da sua demonstração, números precisos do acórdão recorrido.
Na primeira parte deste fundamento, entende que, contrariamente à opinião emitida pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 65 e 66 do acórdão recorrido (28), a regra do autor viola o direito superior à transparência (29). Na segunda parte, a recorrente visa os n.os 69 e 70 do acórdão recorrido (30), nos quais o Tribunal teria interpretado e aplicado erradamente a regra do autor (31). Por último, na terceira parte (32), contesta a aplicação que o Tribunal faz, nos n.os 77 a 79 do acórdão recorrido, do artigo 190._ do Tratado (33).
50 Assim, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o facto de o fundamento e de os argumentos relativos às condições de admissibilidade de um recurso de anulação já terem sido suscitados nos mesmos termos em primeira instância não pode justificar a sua inadmissibilidade no âmbito do recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância (34). Com efeito, no presente recurso, a recorrente menciona precisamente os números contestados do acórdão recorrido em relação aos quais vem agora desenvolver argumentos destinados a demonstrar que o Tribunal cometeu erros jurídicos na interpretação e na aplicação do direito comunitário.
51 Assim, a questão prévia de inadmissibilidade oposta aos primeiro e segundo fundamentos, segundo a qual a recorrente se limitava a repetir, no Tribunal de Justiça, os argumentos já apresentados no Tribunal de Primeira Instância, deve ser rejeitada.
52 No que respeita, mais concretamente, à primeira parte do segundo fundamento, a Comissão acusa ainda a recorrente de ter formulado, tardiamente perante o Tribunal de Justiça, determinadas observações.
53 A este respeito, citando o artigo 48._, n._ 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, nos termos do qual é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham relevado durante o processo, o Tribunal de Justiça considera que:
«Permitir a uma parte invocar perante o Tribunal de Justiça, pela primeira vez, fundamentos não apresentados ao Tribunal de Primeira Instância reconduzir-se-ia a permitir-lhe apresentar ao Tribunal de Justiça, cuja competência para julgar recursos em segunda instância é limitada, litígios mais latos do que os presentes ao Tribunal de Primeira Instância. Assim, no âmbito dos recursos em segunda instância, a competência do Tribunal de Justiça encontra-se limitada à apreciação da solução legal dada aos fundamentos debatidos em primeira instância» (35).
54 Contudo, não se pode qualificar de novo fundamento uma crítica feita à resposta dada pelo Tribunal de Primeira Instância ao fundamento inicial (36).
55 No presente processo, a Comissão parece fazer confusão entre dois conceitos jurídicos bem distintos, a saber, o «fundamento» e o «argumento». De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, deve estabelecer-se uma distinção entre a introdução no decurso do processo de novos fundamentos e de novos argumentos (37). Um «fundamento novo» pode ser definido como uma acusação que modifica o objecto do pedido. Em contrapartida, um «argumento» limita-se a desenvolver ou a precisar o objecto do pedido (38).
56 Ora, no caso em apreço, no n._ 34 da petição, a recorrente não deduz um fundamento novo, mas invoca um argumento novo em apoio do fundamento já apreciado pelo Tribunal de Primeira Instância, a saber, a violação, pela Comissão, da Decisão 94/90 e do código de conduta (39). As observações apresentadas pela recorrente no referido n._ 34 são, portanto, um argumento e não um fundamento novo. Estas observações não modificam o objecto do litígio. Intervêm no presente recurso em apoio de um fundamento já apreciado pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido.
57 Consequentemente, consideramos que a questão prévia de inadmissibilidade oposta à primeira parte do segundo fundamento deve ser rejeitada.
58 Quanto à terceira parte do segundo fundamento, a Comissão entende, na sua resposta, que aquela está indissociavelmente ligado à admissibilidade da parte precedente. Tendo considerado que a segunda parte é inadmissível, daqui a Comissão deduz logicamente que a terceira parte também o é.
59 Em nossa opinião, consideramo-la admissível. Com efeito, a Comissão limita-se a pronunciar-se a favor da sua inadmissibilidade, sem apresentar qualquer argumentação jurídica específica em seu apoio.
60 Assim, o primeiro e o segundo fundamentos devem ser declarados admissíveis.
Quanto ao mérito
1. Quanto ao primeiro fundamento baseado na violação do artigo 176._ do Tratado
Argumentos das partes
61 A recorrente sustenta que o Tribunal de Primeira Instância não apreciou correctamente o fundamento que a mesma invocou e que cometeu um erro jurídico na interpretação dos artigos 176._ do Tratado e 2._, n._ 2, da Decisão 94/90.
62 Acusa a Comissão de ter adoptado, na sequência da anulação da decisão de indeferimento de 29 de Maio de 1996 pelo acórdão Interporc I, uma outra decisão de indeferimento do pedido de acesso com base num novo fundamento de recusa. A recorrente vê nesta prática um risco real de retirar qualquer efeito útil ao código de conduta.
Segundo a Interporc, tal prática equivale a privar o interessado do seu direito de acesso aos documentos. O comportamento da Conselho viola a efectividade deste direito na medida em que o interessado é obrigado a interpor recursos até a Comissão ter, de qualquer forma, esgotado todos os fundamentos de indeferimento existentes e já não poder justificar uma nova decisão de indeferimento. A recorrente entende que a Comissão agiu de forma abusiva e deveria ter, desde a apreciação do primeiro pedido de acesso aos documentos, examinado todos os potenciais fundamentos de indeferimento, de tal forma que posteriormente, já não teria sido possível indeferir o pedido de acesso com base em novos fundamentos, nos termos do código de conduta.
63 A recorrente considera que a Comissão não respeitou as exigências decorrentes dos artigos 176._ do Tratado e 2._, n._ 2, da Decisão 94/90. A Comissão deveria ter procedido a um reexame completo do pedido de acesso aos documentos, após a anulação, pelo Tribunal de Primeira Instância, da decisão de indeferimento de 29 de Maio de 1996, por falta de fundamentação.
64 Quanto à Comissão, entende que procedeu a um reexame completo do pedido de acesso. Considera que a opção de basear a sua decisão de indeferimento num único fundamento, de cada vez, se explica por razões de economia processual.
Apreciação
65 Recordemos a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, quando o Tribunal de Primeira Instância anula um acto de uma instituição, o artigo 176._ do Tratado impõe a esta última que tome as medidas necessárias para a execução do acórdão. A este respeito, o Tribunal de Justiça bem como o Tribunal de Primeira Instância declararam que «[p]ara dar cumprimento ao acórdão e executá-lo plenamente, a instituição é obrigada a respeitar, não apenas a sua parte decisória, mas igualmente a motivação que conduziu a ela e que constitui o seu fundamento necessário, na medida em que é indispensável para determinar o sentido exacto do que foi estabelecido na parte decisória. Com efeito, é esta motivação que, por um lado, identifica exactamente a disposição considerada ilegal e, por outro lado, revela as razões exactas da ilegalidade declarada na parte decisória, que têm de ser tomadas em consideração pela instituição, ao substituir o acto anulado» (40).
66 Contudo, o artigo 176._ do Tratado tem um alcance limitado.
67 A este respeito, o artigo 176._ do Tratado não habilita o Tribunal de Justiça a dar instruções a uma instituição cujo acto foi anulado com fundamento no artigo 173._ no Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE) (41).
68 O artigo 176._ do Tratado apenas impõe à instituição de onde emana o acto anulado que evite que qualquer acto destinado a substituir o acto anulado enferme dos mesmos vícios que os identificados no acórdão de anulação (42). Em contrapartida esta disposição não implica que o Tribunal de Justiça deva, a pedido dos interessados, determinar o conteúdo do acto destinado a substituir o acto anulado.
69 Ora, no caso em apreço, a recorrente considera que a Comissão tinha a obrigação de, após a anulação da decisão de indeferimento de 29 de Maio de 1996 pelo acórdão Interporc I, adoptar uma nova decisão na qual todos os fundamentos de indeferimento previstos pelo código de conduta fossem tidos em conta. Esta interpretação supõe que, por um lado, a Comissão não dispõe de poder de apreciação na execução de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância e que, por outro, o Tribunal de Justiça deve indicar à Comissão como fundamentar qualquer nova decisão de indeferimento. Tal interpretação não é conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça que acabamos de recordar.
70 Consequentemente, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o primeiro fundamento.
2. Quanto ao segundo fundamento baseado na nulidade da regra do autor e na violação do artigo 190._ do Tratado
71 A apreciação do segundo fundamento coloca questões relativas, por um lado, à regra do autor (primeira e segunda partes) e, por outro, ao cumprimento da obrigação de fundamentar (terceira parte).
a) Quanto à regra do autor (primeira e segunda partes)
72 Em apoio do fundamento de anulação baseado na regra do autor, a recorrente expõe um raciocínio em duas etapas.
i) A primeira parte: a nulidade da regra do autor
Argumento das partes
73 Segundo a recorrente, a regra do autor é incompatível com a obrigação de transparência, que constitui um princípio jurídico enraízado no princípio da democracia. O princípio comunitário da transparência bem como o livre acesso aos documentos são princípios gerais cujo carácter fundamental na ordem jurídica da União e da Comunidade é hoje confirmado pelo artigo 255._ CE (43), lido em conjugação com os artigos 1._, segundo parágrafo, e 6._, n._ 1, do Tratado da União Europeia. O seu respeito estrito é uma componente incontornável da garantia e da estrutura democrática e da legitimidade de exercício da soberania comunitária.
74 Na sua resposta, a Comissão defende uma opinião sensivelmente diferente. Considera que não existe um princípio geral do direito à transparência em direito comunitário. Mesmo que seja inegável que a transparência está intimamente ligada à democracia, a Comissão sustenta que tal não é suficiente para criar um princípio de natureza jurídica. Consequentemente, o facto de se limitar o benefício do direito de acesso apenas aos documentos emanados da Comissão, com exclusão dos documentos emanados dos Estados-Membros ou das autoridades argentinas, não viola o direito à transparência.
Apreciação
75 A fim de responder às argumentações contrárias desenvolvidas pelas partes, convém recordar a jurisprudência mais recente do Tribunal de Justiça em matéria de acesso aos documentos na posse das instituições comunitárias.
76 No acórdão Países Baixos/Conselho, já referido, onde procedeu ao exame da legalidade da base jurídica da Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (44), o Tribunal de Justiça referiu que «a legislação nacional da maioria dos Estados-Membros consagra actualmente e de um modo geral, a título de princípio constitucional ou legislativo, o direito de acesso do público aos documentos na posse das autoridades públicas» (45).
77 O Tribunal de Justiça considerou em seguida que, «enquanto o legislador comunitário não adoptar uma regulamentação geral sobre o direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições comunitárias, estas devem tomar as medidas que tenham por objecto o tratamento desses pedidos ao abrigo do seu poder de organização interna, que as habilita a tomar as medidas apropriadas para assegurar o seu funcionamento interno no interesse de uma boa administração» (46).
78 Assim, não é possível, como pretende a recorrente, deduzir do acórdão Países Baixos/Conselho, já referido, a afirmação jurisprudencial de um direito fundamental de acesso aos documentos (47).
79 A existência jurídica de tal direito também não pode ser deduzida do acórdão de 6 de Dezembro de 2001, Conselho/Hautala (48). Neste processo, o recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância tinha por objecto, no essencial, o direito de acesso parcial aos documentos do Conselho, tal como está previsto na Decisão 93/731.
A recorrente, membro do Parlamento Europeu, pedia a comunicação de um relatório elaborado pelo grupo de trabalho «Exportação de armas convencionais» com vista a obter esclarecimentos quanto aos critérios de exportação de armas dos Estados-Membros da União Europeia. O Conselho indeferiu o pedido, com o fundamento que o referido relatório continha informações sensíveis cuja divulgação podia prejudicar a segurança pública (49).
O Tribunal de Justiça considerou que «o artigo 4._, n._ 1, da Decisão 93/731 deve ser interpretado no sentido de que o Conselho está obrigado a examinar se deve permitir o acesso parcial aos dados não cobertos pelas excepções» (50). Mas não considerou útil pronunciar-se sobre «a existência de um `princípio do direito à informação'» (51).
80 Consequentemente, entendemos que, no estado actual da jurisprudência do Tribunal de Justiça, não existe, em direito comunitário, um direito fundamental de acesso aos documentos que faça parte dos princípio gerais de direito resultantes das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros.
81 O direito de acesso aos documentos da Comissão é reconhecido e garantido pelo código de conduta, aprovado pela Decisão 94/90. Assim, no presente recurso, cabe ao Tribunal de Justiça interpretar a regra do autor à luz do princípio geral de acesso aos documentos, na acepção do código de conduta.
82 A este respeito, ao mesmo tempo que consagra um princípio geral de acesso aos documentos, o código de conduta exclui do seu campo de aplicação certas categorias de documentos. Assim, quando a Comissão está na posse de um documento de que não é o autor, o código de conduta precisa que o pedido deverá ser apresentado directamente à pessoa ou à instituição em causa.
83 O código de conduta prevê, portanto, de forma expressa, que a regra do autor derroga o princípio geral de acesso aos documentos.
84 Nestas condições, consideramos que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro jurídico ao declarar que a regra do autor podia ser aplicada na ausência de um princípio geral do direito à transparência que proíba a Comissão de excluir do campo de aplicação do código de conduta os documentos de que não é o autor.
85 Consequentemente, a primeira parte do segundo fundamento deve ser considerada improcedente.
ii) A segunda parte: uma interpretação e uma aplicação erradas da regra do autor
Argumentos das partes
86 A Interporc alega, no caso de o Tribunal de Justiça não declarar a nulidade da regra do autor, que o Tribunal de Primeira Instância fez uma interpretação e uma aplicação erradas desta regra. Segundo a recorrente, o Tribunal não fez uma interpretação estrita da regra do autor, em conformidade com o princípio geral da transparência.
87 Na contestação, a Comissão reconhece que a regra do autor constitui uma limitação ao princípio enunciado pela decisão 94/90. Considera que o teor do código de conduta não permite uma interpretação restritiva da referida regra a não ser no caso em que exista uma dúvida quanto ao autor do documento.
Apreciação
88 Como já foi anteriormente exposto, a regra do autor é uma derrogação clara do princípio geral do direito de acesso aos documentos, na acepção do código de conduta.
89 Na prática, o respeito da regra do autor indica ao interessado o procedimento a seguir para apresentar um pedido de acesso a documentos. A finalidade e a razão de ser desta derrogação podem ser facilmente compreendidas. A regra do autor garante a um Estado-Membro, a um país terceiro ou a qualquer pessoa colectiva ou singular, que aceite confiar documentos à Comissão, que estes últimos não serão divulgados contra sua vontade. Graças a estas relações de confiança, a Comissão pode obter informações importantes (estatísticas nacionais, relatórios de investigação...) que lhe permitirão tomar decisões fundamentadas. Do mesmo modo, no âmbito das denúncias de práticas anticoncorrenciais, as empresas devem ter a garantia de que certos documentos escritos, susceptíveis estar na origem de processos instaurados posteriormente, não serão divulgados (52).
90 Contudo, a aplicação da regra do autor pode dar lugar a abusos. A Comissão poderia, por exemplo, recorrer a esta derrogação em situações em que existissem dúvidas quanto aos autor do documento pedido.
91 Assim, há que fazer uma aplicação e uma interpretação da regra do autor conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
92 A este respeito, como o Tribunal de Justiça fez questão de recordar recentemente, o objectivo prosseguido pela Decisão 94/90 consiste em, além de assegurar o bom funcionamento da Comissão no interesse de uma boa administração, prever, em benefício do público, o acesso mais lato possível aos documentos na posse do Comissão, de modo que qualquer excepção a direito deve ser interpretada e aplicada em termos estritos (53).
93 Assim, quando a Comissão está na posse de documentos de que não é o autor, deve precisar a identidade deste. Com efeito, o interessado deve poder conhecer o autor do documento para ter a possibilidade de apresentar um pedido de acesso junto deste último.
94 Na decisão impugnada de 23 de Abril de 1998, a Comissão informou a recorrente de que os documentos cujo acesso era solicitado emanavam ou de Estados-Membros ou das autoridades argentinas. Os Estados-Membros forneceram dois tipos de documentos. Trata-se, por um lado, das declarações relativas às quantidades de carne de bovino «Hilton» importadas da República da Argentina entre 1985 e 1992 e, por outro, de determinadas tomadas de posição dos Estados-Membros em causa relativamente a assuntos idênticos. Quanto às autoridades argentinas, forneceram declarações quanto às quantidades de carne de bovino «Hilton» exportadas para a Comunidade entre 1985 e 1992, documentos relativos à designação dos organismos responsáveis pela emissão dos certificados de autencidade e documentos relativos à conclusão de um acordo sobre a abertura do contingente «Hilton». Daqui a Comissão conclui que a requerente deve apresentar um pedido de acesso a estes documentos junto dos Estados-Membros ou das autoridades argentinas.
95 Por conseguinte, no presente processo, a Comissão fez uma correcta aplicação da regra do autor na medida em que designou os autores dos documentos pedidos.
96 Queremos, contudo, precisar que o direito de acesso aos documentos na posse de uma instituição comunitária foi objecto de uma modificação recente. No novo Regulamento (CE) n._ 1049/2001, de 30 de Maio de 2001 (54), no artigo 4._, n._ 4, dispõe:
«No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das excepções previstas nos n.os 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.»
97 Dito de outra forma, segundo a nova regulamentação comunitária (55), a regra do autor deixa de ser um derrogação absoluta ao direito de acesso aos documentos, transformando-se numa excepção «clássica» sujeita ao poder de livre interpretação da Comissão.
98 Nestas condições, propomos ao Tribunal de Justiça que declare que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro jurídico ao decidir que a Comissão tinha procedido a uma exacta aplicação da regra do autor ao considerar não estar obrigada a fornecer o acesso a documentos de que não é o autor.
99 A segunda parte do segundo fundamento deve, portanto, ser considerada improcedente.
100 Por último, a recorrente alega que a Comissão não cumpriu a obrigação de fundamentar decorrente do artigo 190._ do Tratado.
b) Quanto ao respeito da obrigação de fundamentação (terceira parte)
Argumentos das partes
101 A recorrente considera que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito jurídico ao considerar que a Comissão executou correctamente a obrigação de fundamentar que lhe incumbe por força do artigo 190._ do Tratado. Alega que o Tribunal não estava em condições de fiscalizar, com base na fundamentação da decisão de indeferimento, se a Comissão tinha igualmente exercido o seu poder de apreciação no que respeita, designadamente, à questão da possibilidade efectiva de exercer o direito de acesso aos documentos junto dos Estados-Membros e das autoridades argentinas.
102 Ao invés, a Comissão considera ter respeitado a obrigação de fundamentar tal como decorre do artigo 190._ do Tratado.
Apreciação
103 Importa recordar que a obrigação de fundamentar imposta pelo artigo 190._ do Tratado assenta em princípios resultantes de uma jurisprudência constante.
104 A este respeito, o Tribunal de Justiça considera que a fundamentação deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela instituição, autora do acto, por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada e que o órgão jurisdicional competente exerça o seu controlo. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente, do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190._ do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (56).
105 Mais concretamente, no que respeita a um pedido de acesso do público a documentos da Comissão, esta última é obrigada a examinar, em relação a cada documento solicitado, se, à luz das informações de que dispõe, a divulgação é efectivamente susceptível de atentar contra uma das derrogações previstas pelo código de conduta (57).
106 No caso em apreço, na decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 a Comissão anexa uma lista detalhada dos documentos que estão na sua posse e dos quais não é o autor (58). A Comissão informa a recorrente de que, para obter o acesso às informações constantes desses documentos, deve dirigir-se directamente aos seus autores. A Comissão fundamenta, expressamente, a recusa de acesso a estes documentos no respeito da regra do autor, tal como está consagrada no código de conduta (59).
107 Assim, a decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 parece-se-nos suficientemente fundamentada.
108 Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro jurídico ao decidir que a fundamentação da decisão impugnada de 23 de Abril de 1998 satisfazia as condições impostas pelo artigo 190._ do Tratado. A terceira parte do segundo fundamento, na medida em que se baseia na existência do referido erro, deve ser declarada improcedente.
Conclusão
109 Face às considerações que precedem, propomos, por conseguinte, que:
1) seja negado provimento ao recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância.
2) a Interporc Im- und Export GmbH seja condenada nas despesas, nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo.
(1) - A seguir «Interporc» ou «recorrente».
(2) - Interporc/Comissão (T-92/98, Colect., p. II-3521, a seguir «acórdão recorrido»).
(3) - A seguir «decisão litigiosa de 23 de Abril de 1998».
(4) - Decisão relativa do acesso do público aos documentos da Comissão (JO L 46, p. 58).
(5) - A seguir «código de conduta».
(6) - A expressão «princípio geral» consta do próprio texto do código de conduta. Nas nossas conclusões, damos-lhe o seguinte sentido: «princípio geral de acesso aos documentos, na acepção do código de conduta».
(7) - sublinhado nosso.
(8) - Primeiro parágrafo.
(9) - Décimo segundo parágrafo.
(10) - JO 1994, C 67, p. 5, a seguir «comunicação de 1994».
(11) - Sétimo parágrafo.
(12) - Décimo parágrafo.
(13) - Décimo primeiro parágrafo.
(14) - A seguir «DG».
(15) - Acórdão de 17 de Setembro de 1998, Primex Produkte Import-Export e o./Comissão (T-50/96, Colect., p. II-3773). Este acórdão foi objecto de recurso para o Tribunal de Justiça, mas o processo foi cancelado por despacho de 10 de Maio de 2000, Comissão/Primex Produkte Import und Export e o. (C-417/98 P, não publicado na Colectânea).
(16) - Interporc/Comissão (T-124/96, Colect., p. II-231, a seguir «acórdão Interporc I»).
(17) - N._ 20 do acórdão recorrido.
(18) - N._ 50.
(19) - V. resposta, n._ 4.
(20) - Sublinhado nosso.
(21) - V. petição, p. 28.
(22) - Ibidem, p. 6.
(23) - P. 2.
(24) - V. réplica, pp. 3 e 4.
(25) - Acórdão de 28 de Maio de 1998, Deere/Comissão (C-7/95, Colect., p. I-3111, n.os 18 a 20). V., neste sentido, despachos de 7 de Março de 1994, De Hoe/Comissão (C-338/93 P Colect., p. I-819, n.os 17 a 19); de 26 de Setembro de 1994 X/Comissão (C-26/94 P Colect., p. I-4379, n.os 10 a 13); e de 14 de Março de 1996 (Del Plato/Comissão, C-31/95 P, Colect., p. I-1443, n.os 17 a 20). V., igualmente, acórdãos de 28 de Maio de 1998, New Holland Ford/Comissão (C-8/95 P, Colect., p. I-3175, n.os 22 a 24), e de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C-352/98 P, Colect., p. I-5291, n._ 35).
(26) - V. n._ 26 das presentes conclusões.
(27) - V. petição, pp. 9 a 12.
(28) - V. n._ 26 das presentes conclusões.
(29) - V. petição, p. 13.
(30) - V. n._ 26 das presentes conclusões.
(31) - V. petição, p. 22.
(32) - V. petição, p. 26.
(33) - V. n._ 26 das presentes conclusões.
(34) - V., neste sentido, acórdãos de 11 de Janeiro de 2001, Martínez del Peral Cagigal/Comissão (C-459/98 P, Colect., p. I-135, n.os 37 a 38), e de 31 de Maio de 2001, Sadam Zuccherifici e o./Conselho (C-41/99 P, Colect., p. I-4239, n.os 16 a 19).
(35) - Acórdãos de 1 de Junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o. (C-136/92 P, Colect., p. I-1981, n._ 59), e Deere/Comissão, já referido (n._ 62). V. igualmente, neste sentido, despachos de 14 de Outubro de 1999, Infrisa/Comissão (C-437/98 P, Colect., p. I-7145, n._ 29), e de 25 de Janeiro de 2001, Lech-Stahlwerke/Comissão (C-111/99 P, Colect., p. I-727, n._ 25).
(36) - Sobre este aspecto da jurisprudência do Tribunal de Justiça, v. Friden, G., «Quelques réflexions sur la recevabilité d'un pourvoi contre un arrêt du Tribunal de première instance», Revue des affaires européennes, 2000, p. 231, especialmente p. 236, e Honorat, E., «Plaider un pourvoi devant la Cour de justice», volution récente du droit judiciaire communautaire, Institut européen d'administration public, Maastricht, 1994, p. 21.
(37) - Acórdãos de 12 de Junho de 1958, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse/Alta Autoridade (2/57, Recueil, p. 129, Colect., 1954-1961, p. 233); de 29 de Maio de 1997, de Rijk/Comissão (C-153/96 P, Colect., p. I-2901, n._ 19), e de 11 de setembro de 2001, Comissão/França (C-220/99, Colect., p. I-0000, n._ 20).
(38) - Sobre esta questão, ver as nossas conclusões no processo Comissão/França, já referido, n.os 106 e 107.
(39) - V. n.os 58 a 60 do acórdão recorrido.
(40) - Acórdão de 26 de Abril de 1988, Asteris e o./Comissão (97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Colect., p. 2181, n._ 27).
(41) - Acórdão de 26 de Fevereiro de 1987, Conzorzio Cooperative D'Abruzzo/Comissão (15/85, Colect., p. 1005, n._ 27)
(42) - Acórdão de 14 de Setembro de 1999, Comissão/Assidomän Kraft Products e o. (C-310/97 P, Colect., p. I-5363, n._ 56).
(43) - Este artigo foi introduzido no Tratado CE pelo Tratado de Amesterdão.
(44) - JO L 340, p. 43.
(45) - N._ 34.
(46) - Ibidem, n._ 37.
(47) - V. neste sentido, por exemplo, Chiti, E., «Further Developments of Access to Community Information: Kingdom of the Netherlands v. Council of the European Union», European Public Law, vol. 2, 4.a edição, 1996, pp. 536 e segs.; Lafay, F., «L'accès aux documents du Conseil de l'Union: contribution à une problématique de la transparence en droit communautaire», RTD eur. 33 (1), Janeiro-Março 1997, pp. 37 e segs.; Bradley, K. St. C., «La transparence de l'Union européenne: une évidence ou un trompe-l'oeil?», Cahiers de droit européen, 3-4, 1999, pp. 283 e segs.; Travers, N., «Access to Documents in Community Law: on the Board to a European Participatory Democracy», The Irish Jurist, vol. 35, 2000, pp. 164 et suiv. Para uma interpretação diferente, v., por exemplo, Ragnemalm, H., «Démocratie et transparence: sur le droit général d'accès des citoyens de l'Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires», Scritti in onore di G. F. Mancini, pp. 809 e segs.
(48) - C-353/99 P, Colect., p. I-0000.
(49) - O artigo 4, n._ 1, primeiro travessão, da Decisão 93/731 dispõe que «[o] acesso a um documento do Conselho não poderá ser autorizado nos casos em que a sua divulgação possa prejudicar a protecção do interesse público (segurança pública, relações internacionais, estabilidade monetária, processos judiciais, inspecções e inquéritos)».
(50) - Acórdão Conselho/Hautala, já referido (n._ 31).
(51) - Ibidem.
(52) - Idot, L. «La tranparence dans les procédures administratives: l'exemple du droit de la concurrence», La tranparence dans l'Union européenne. Mythe ou principe juridique?, LGDJ, 1998, pp. 121 e segs.
(53) - Acórdãos 11 de Janeiro de 2000, Países Baixos e Van der Wal/Comissão, (C-174/98 P et C-189/98 P, Colect., p. I-1, n._ 27), e Conselho/Hautala, já referido (n._ 25). Recordamos que, neste processo, a solução foi aplicada à Decisão 93/731.
(54) - Regulamento n._ 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).
(55) - O Regulamento n._ 1049/2001 é aplicável desde 3 de Dezembro de 2001.
(56) - V., por exemplo, os acórdãos de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão (296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, 19); de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. 395, n.os 15 e 16); de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho (C-122/94, Colect., p. I-881, n._ 29); Bélgica/Comissão (C-56/93, Colect., p. I-723, n._ 86); de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink's France (C-367/95, Colect., p. I-1719, n._ 63); e de 30 de Março de 2000, VBA/Florimex e o. (C-265/97 P, Colect., p. I-2061, n._ 93).
(57) - V. acórdão Países Baixos e Van der Walt/Comissão, já referido (n.os 24 a 28). V., igualmente, neste sentido, os acórdãos de 19 de Março de 1998, Van der Wal/Comissão (T-83/96, Colect., p. II-545, n._ 43); de 17 de Junho de 1998, Svenska Journalistförbundet/Conselho (T-174/95, Colect., p. II-2289, n._ 112); de 6 de Abril de 2000, Kuijer/Conselho (T-188/98, Colect., p. II-1959, n.os 36 e segs.); e de 12 de Outubro de 2000, JT's Corporation/Comissão (T-123/99, Colect., p. II-3269, n.os 63 e segs.)
(58) - V., pormenor da lista elaborada pela Comissão, no n._ 18 das presentes conclusões.
(59) - Ibidem.
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