EUR-Lex -  62000CC0063 - FR - Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 27 septembre 2001

Conclusions de l'avocat général

1. Un dispositif de contrôle des conditions pour l'octroi des aides et des primes a été mis en place, en matière de politique agricole commune, dans les règlements (CEE) nos 3508/92 du Conseil et 3887/92 de la Commission . Ce dernier prescrit que les demandes d'aides doivent comporter diverses informations nécessaires au traitement de ces demandes par les autorités compétentes. Le contrôle de la véracité des informations fournies peut conduire, en cas de défaillance de l'exploitant déclarant, à l'application de sanctions destinées à prévenir et à réprimer les irrégularités et les fraudes .

2. C'est la détermination des sanctions applicables aux éleveurs dont les demandes d'aides présentaient des irrégularités qui se trouve à l'origine de la question préjudicielle posée, dans la présente affaire, par le Bundesverwaltungsgericht. En l'espèce, le domaine d'application des sanctions prévues par l'article 10, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n° 3887/92 est fonction de l'interprétation qui doit être donnée de la première phrase de cette disposition.

I - Les faits et la procédure au principal

3. Deux affaires au principal sont à l'origine de la présente procédure.

4. La première affaire oppose le Bezirksregierung Lüneburg à M. Nehring, exploitant agricole. Le 7 mai 1993, celui-ci a demandé l'octroi, pour quatre animaux, de la prime spéciale pour bovin mâle. Cette demande a été rejetée au double motif que, d'une part, trois de ces animaux avaient été abattus sans attendre le délai de deux semaines après la remise de la déclaration de participation prévue par le règlement national relatif aux primes pour bovins et caprins, et que, d'autre part, le quatrième animal n'atteignait pas le «poids carcasse minimal».

Après une réclamation infructueuse, l'exploitant a formé un recours devant le Verwaltungsgericht Stade (Allemagne). Dans son arrêt du 14 décembre 1995, ce dernier a admis le motif de refus seulement en ce qui concerne le quatrième taureau, l'exploitant n'ayant pas, selon le tribunal, rapporté la preuve que le poids minimal à l'abattage était atteint. Il a, en outre, décidé que ce refus ne pouvait avoir pour conséquence une réduction, en vertu de l'article 10, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 3887/92, de la prime demandée pour les trois autres animaux.

Le Bezirksregierung Lüneburg a fait appel de ce jugement devant le Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Allemagne). Son appel ayant été rejeté par arrêt du 11 février 1999, il a formé un recours en révision devant le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne).

5. La seconde affaire oppose le Land Baden-Württemberg (Allemagne) à un autre exploitant agricole, M. Schilling. Le 14 mai 1993, celui-ci a demandé l'octroi de la prime spéciale pour bovin mâle, pour vingt-trois animaux qui avaient déjà été abattus en janvier de la même année, ainsi que pour quatre taureaux vendus, le 14 avril 1993, à destination de l'Italie. L'autorité compétente a rejeté la demande formée au titre des animaux exportés, au motif que la demande de prime n'avait pas été introduite trois jours avant le départ des animaux. Pour la même raison, elle a diminué de 40 % la prime totale octroyée pour les autres animaux, en se référant à l'article 10, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 3887/92.

Saisi par l'exploitant, le Verwaltungsgericht (Allemagne) a décidé que c'était à bon droit que la prime avait été refusée pour les animaux exportés, mais que cette circonstance ne justifiait pas une diminution supplémentaire de la prime à l'égard des autres animaux. Le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ayant rendu un arrêt confirmatif, le Land Baden-Württemberg a engagé un recours en révision de cet arrêt devant le Bundesverwaltungsgericht.

II - Le cadre juridique

6. Le règlement n° 3508/92 a établi un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires octroyées dans le cadre de la politique agricole commune.

7. Le règlement n° 3887/92 précise les modalités d'application de ce système, notamment en ce qui concerne les demandes d'aides à établir par les exploitants, les contrôles destinés à vérifier le respect des conditions pour l'octroi des aides et les sanctions du non-respect de ces conditions.

8. Ces règlements s'appliquent notamment aux aides accordées aux producteurs de viande bovine prévues par le règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine , plusieurs fois modifié, et, parmi elles, à la prime spéciale pour bovin mâle prévue à l'article 4b dudit règlement.

9. L'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, décrit les sanctions applicables à l'exploitant dont la demande d'aides comporte un nombre d'animaux déclarés supérieur au nombre d'animaux constatés lors du contrôle. Il est ainsi libellé:

«Lorsqu'il est constaté que le nombre d'animaux déclarés dans une demande d'aides dépasse le nombre d'animaux constatés lors du contrôle, le montant de l'aide est calculé sur base du nombre d'animaux constatés. Toutefois, sauf cas de force majeure et après application du paragraphe 5, le montant unitaire de l'aide est diminué:

a) dans les cas d'une demande concernant au maximum vingt animaux:

- du pourcentage correspondant à l'excédent constaté lorsque celui-ci est inférieur ou égal à deux animaux,

- du double pourcentage correspondant à l'excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à deux et inférieur ou égal à quatre animaux.

Si l'excédent est supérieur à quatre animaux, aucune aide n'est octroyée;

b) dans les autres cas:

- du pourcentage correspondant à l'excédent constaté lorsque celui-ci est inférieur ou égal à 5 %,

- de 20 % lorsque l'excédent constaté est supérieur à 5 % et égal ou inférieur à 10 %,

- de 40 % lorsque l'excédent constaté est supérieur à 10 % et égal ou inférieur à 20 %.

Au cas où l'excédent constaté est supérieur à 20 %, aucune aide n'est octroyée.

Les pourcentages visés au point a) sont calculés sur base du nombre demandé, ceux visés au point b), sur base du nombre déterminé.

Toutefois, s'il s'agit d'une fausse déclaration faite délibérément ou par négligence grave:

- l'exploitant en cause est exclu du bénéfice du régime d'aides concerné au titre de l'année civile en cause

et

- en cas d'une fausse déclaration faite délibérément, du bénéfice du même régime d'aides au titre de l'année civile suivante.

Lorsque l'exploitant n'a pas pu respecter son obligation de rétention en raison de cas de force majeure, le droit à la prime est maintenu pour le nombre d'animaux effectivement éligibles au moment où ce cas de force majeure est survenu.

Dans aucun cas, des primes ne sont octroyées pour un nombre d'animaux au-delà du nombre indiqué dans la demande d'aides.

Pour l'application du présent paragraphe, sont pris en compte séparément les animaux pouvant bénéficier d'une prime différente.»

Cette disposition a été modifiée par le règlement (CE) n° 1648/95 . Ainsi, à l'article 10, paragraphe 2, sous b), de cette disposition, les deuxième et troisième tirets ont été remplacés par le texte suivant:

«- du double du pourcentage lorsque l'excédent est supérieur à 5 % et égal ou inférieur à 20 %.»

En outre, l'alinéa suivant a été inséré avant le dernier alinéa de l'article 10, paragraphe 2:

«Lorsque l'indemnité compensatoire visée au règlement (CEE) n° 2328/91 est calculée sur la base des unités de gros bétail, la détermination du nombre d'animaux présents et les sanctions prévues par le présent règlement s'appliquent sur la base du nombre d'unités de gros bétail correspondant au nombre d'animaux déclarés et constatés.»

III - La question préjudicielle

10. Saisi des deux recours en révision, le Bundesverwaltungsgericht s'est interrogé sur le droit des autorités compétentes de réduire le montant des aides demandées au motif que certains animaux déclarés ne remplissent pas les conditions d'octroi de l'aide. Estimant que la solution des litiges au principal dépend de l'interprétation du règlement n° 3887/92, dans la version du règlement n° 1648/95, le juge de renvoi a posé la question préjudicielle suivante:

«Y-a-t-il lieu de diminuer le montant unitaire de l'aide, conformément à l'article 10, paragraphe 2, deuxième phrase, également lorsque l'excédent, supposé à la première phrase, du nombre d'animaux déclarés sur le nombre d'animaux constatés lors du contrôle, ne repose pas sur une fausse déclaration du demandeur, mais tient au fait que l'autorité considère que, pour certains animaux, les conditions requises pour l'octroi de la prime ne sont pas réunies?»

IV - Sur l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92

11. Par cette question, le Bundesverwaltungsgericht demande, en substance, si l'article 10, paragraphe 2, première phrase, du règlement n° 3887/92 doit être interprété en ce sens que les termes «animaux constatés lors du contrôle» désignent les animaux qui satisfont aux conditions d'octroi des aides, de sorte que la diminution du montant unitaire de l'aide prévue par la deuxième phrase de cet article doit intervenir, dans les conditions qu'il prescrit, dès lors que, parmi les animaux déclarés par l'exploitant agricole, certains ne satisfont pas auxdites conditions.

12. Il s'agit, pour le juge de renvoi, de savoir si l'aide peut être réduite lorsque l'agriculteur a fait figurer, dans sa demande d'aides, des animaux non éligibles sans pour autant établir, à proprement parler, une fausse déclaration, telle que celle qui comporterait un chiffre supérieur au nombre effectif d'animaux.

13. Rappelons que l'article 10, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n° 3887/92 prévoit que l'aide accordée peut être diminuée, dans certaines circonstances, et définit les modalités de cette réduction.

14. La première phrase de ce texte précise le motif qui conditionne la réduction de l'aide: cette diminution intervient lorsque «le nombre d'animaux déclarés dans une demande d'aides dépasse le nombre d'animaux constatés lors du contrôle». La deuxième phrase et les alinéas qui suivent décrivent les différents modes de calcul des réductions applicables en fonction du nombre d'animaux concernés par la demande ainsi que de l'ampleur de l'irrégularité constatée.

15. L'interprétation de la deuxième phrase et des alinéas suivants de l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 n'est pas en cause, en l'espèce, la question préjudicielle ne portant pas sur l'évaluation du niveau des réductions.

16. C'est, en revanche, le motif à l'origine de la réduction de l'aide qui intéresse le juge de renvoi. Si la notion d'«animaux déclarés» ne pose pas de problème particulier, il y a lieu de s'interroger sur ce qu'il faut entendre par «animaux constatés».

17. On le sait, la méthode d'interprétation traditionnellement utilisée par votre Cour combine, en général, la méthode textuelle et la méthode téléologique. Le texte est, la plupart du temps, interprété en fonction tant de son libellé que de l'objectif que le législateur communautaire lui a assigné.

18. En l'espèce, les difficultés d'interprétation de l'article 10, paragraphe 2, première phrase, du règlement n° 3887/92 sont réelles et s'expliquent, selon nous, par l'écart qui existe entre la finalité du règlement et son libellé.

19. Si l'on s'en tient au libellé, identique dans toutes les versions linguistiques, l'aide doit être réduite lorsque l'autorité compétente constate que le nombre d'animaux déclarés dépasse le nombre d'animaux constatés.

Par «nombre d'animaux constatés», il faut entendre, selon nous, «animaux dénombrés». Ainsi, le texte doit s'interpréter comme prescrivant la réduction de l'aide lorsque le contrôle révèle que le nombre d'animaux déclarés par l'exploitant excède les animaux recensés par les autorités compétentes au sein de l'exploitation. Cette interprétation dans un sens strictement «arithmétique» du texte réserve les cas de réduction de l'aide aux exploitants qui ont formé une demande d'aides pour des animaux qu'ils n'ont pas ou qu'ils n'ont plus.

20. L'un des principaux objectifs du règlement n° 3887/92 est de contrôler de manière efficace le respect des dispositions en matière d'aides communautaires . Pour ce faire, le législateur communautaire a considéré qu'il y avait lieu d'arrêter des dispositions visant à prévenir et à sanctionner de manière efficace les irrégularités et les fraudes .

21. Pourtant, l'interprétation qu'impose le texte n'est pas de celles qui favorisent les intérêts de la Communauté, loin s'en faut. Cette lecture limite aux cas des dénombrements erronés les comportements susceptibles de donner lieu à une réduction de l'aide. Elle ne permet pas de diminuer l'aide lorsque les «animaux constatés», bien qu'en nombre égal au nombre d'«animaux déclarés», ne satisfont pas aux conditions d'octroi de cette aide. La lettre de l'article 10, paragraphe 2, première phrase, du règlement n° 3887/92 ne permet ainsi d'appréhender qu'une faible part des pratiques irrégulières ou frauduleuses que ledit règlement cherche à éliminer.

22. Dans le cas qui nous occupe, la méthode d'interprétation traditionnelle ne nous est pas d'un grand secours pour déterminer ce qui, du libellé de la disposition litigieuse ou de l'objectif du règlement n° 3887/92, doit guider l'interprétation de l'article 10, paragraphe 2, première phrase, dudit règlement.

Il apparaît, en effet, que, s'agissant d'un article dont le contenu, dépourvu de la moindre équivoque, contredit la finalité du règlement dont il fait partie, elle-même étant tout aussi clairement énoncée, son interprétation à la lumière de cet objectif est vaine.

23. Un examen attentif de votre jurisprudence montre que l'interprétation qualifiée de «téléologique» n'est pas un instrument utilisé par votre Cour en toute circonstance.

24. Les dispositions du droit communautaire qui ne présentent aucune ambiguïté se suffisent à elles-mêmes. Elles font l'objet d'une interprétation par votre Cour qui doit au moins autant à leur libellé qu'aux objectifs poursuivis par le texte dans lequel elles s'insèrent. Pourquoi interpréter un texte à la fois clair et précis en lui prêtant un sens qu'il ne peut manifestement pas avoir?

25. Ainsi, par exemple, avez-vous relevé, s'agissant d'un règlement agricole, que le libellé de la disposition en cause était «clair et sans ambiguïté» sans éprouver le besoin de vous référer à la finalité recherchée .

26. La référence à la finalité poursuivie par le texte communautaire est souvent utilisée pour confirmer le libellé de la disposition en cause. Elle est destinée à conforter le sens d'une disposition qui, sans être toujours absolument claire et univoque, laisse généralement une faible place au doute. Le recours à la lettre et le recours à la finalité des règles communautaires remplissent alors une fonction complémentaire dans le processus d'interprétation .

27. L'interprétation finaliste joue, au contraire, un rôle primordial lorsque le texte en cause est malaisé à interpréter à partir de son seul libellé. Il en est ainsi lorsque la disposition litigieuse est ambiguë . C'est aussi le cas lorsqu'elle constitue un «standard juridique», révélant ainsi la volonté du législateur de laisser au juge le soin d'en définir le contenu au cas par cas, pour en faire une application adaptée aux faits dont il est saisi .

28. En l'espèce, nous l'avons dit, la disposition est claire et précise. Pour cette raison, elle ne nécessite, du strict point de vue de l'interprétation, aucune confirmation ni aucun éclaircissement qui imposerait d'interroger l'objectif poursuivi par le texte dans lequel elle s'insère.

29. Pour les mêmes raisons, il n'apparaît pas possible de recourir à la notion d'«effet utile», souvent utilisée dans votre jurisprudence.

30. Le souci qui est le vôtre d'assurer l'effectivité du droit communautaire vous conduit, lorsqu'une disposition du droit communautaire est susceptible de plusieurs interprétations, à donner la priorité à celle qui est la mieux à même de sauvegarder cet effet utile . Cette jurisprudence ne saurait donc s'appliquer à une disposition présentant, comme en l'espèce, les caractéristiques de clarté et de précision déjà relevées.

31. Il reste à résoudre cette contradiction à l'aide du principe issu de votre jurisprudence constante, selon lequel, lorsqu'un texte du droit communautaire dérivé exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité et les principes généraux du droit communautaire .

32. Il convient, dès lors, de privilégier l'interprétation la plus respectueuse du principe de sécurité juridique, à savoir celle qu'impose la lettre même de l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Il s'agit, en effet, de faire prévaloir le sens qui apparaît clairement à la lecture du texte, même s'il n'est pas le plus favorable aux intérêts de la Communauté.

33. On le sait, le principe de sécurité juridique constitue un principe fondamental du droit communautaire . Ce principe, qui fait partie de l'ordre juridique communautaire, exige que la législation communautaire soit claire et son application prévisible pour tous ceux qui sont concernés . Il découle également de votre jurisprudence constante que le principe de sécurité juridique exige notamment qu'une réglementation imposant des charges au contribuable soit claire et précise, afin que celui-ci puisse connaître sans ambiguïté ses droits et ses obligations et prendre ses dispositions en conséquence .

34. Cette jurisprudence n'est réservée qu'en apparence aux matières fiscale et douanière. La notion de «contribuable» peut, en effet, donner à penser que les charges dont la légitimité est douteuse au motif qu'elles ne sont pas clairement définies sont les seules obligations fiscales ou douanières. Il n'en est rien. L'arrêt National Farmers' Union e.a., précité, montre que les hypothèses de pertes de droit encourues, en matière agricole, à la suite de déclarations inexactes sont couvertes par la jurisprudence précitée. Celle-ci est donc applicable au domaine des réductions de primes agricoles et aux conséquences, pour l'exploitant, du non-respect de ses obligations déclaratives. De même que le contribuable, au sens strict du terme, doit être informé de ses obligations et de ses charges afin d'être en mesure de les acquitter, l'exploitant agricole informé des conditions d'octroi d'une prime doit savoir à quoi l'expose l'inobservation de ces conditions.

35. En l'espèce, l'exploitant agricole qui présente une demande d'aides correspondant à des animaux ne remplissant pas les conditions légales pour en bénéficier doit être informé que son comportement l'expose à des réductions substantielles d'aides .

36. À cet égard, vous considérez le principe de la légalité des délits et des peines comme faisant partie intégrante du principe de sécurité juridique. De ces deux principes intimement liés découle celui qui commande de ne pas appliquer la loi pénale de manière extensive au désavantage de la personne poursuivie .

37. Nul ne conteste que le refus d'attribution d'une prime en matière agricole ni même la réduction de son montant dans des proportions supérieures au nombre d'animaux ne remplissant pas les conditions d'octroi ne constituent pas une sanction de nature pénale.

38. Mais une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë .

39. Il convient de ne pas perdre de vue l'ampleur des conséquences, pour les agriculteurs concernés, de l'interprétation qui sera faite de l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Ce texte décrit la situation dans laquelle un exploitant agricole est susceptible d'encourir des réductions de l'aide demandée. Or, il apparaît que, même dans l'hypothèse où la réduction de l'aide prévue par le texte est la moins forte, ces réductions affectent aussi le montant des aides correspondant aux «animaux constatés», c'est-à-dire les animaux qui ouvrent droit au versement d'une aide ou, en tout cas, auraient permis d'en bénéficier en intégralité s'il n'y avait pas eu irrégularité .

40. Le régime juridique mis en place ne se limite donc pas à prévoir que les irrégularités commises se traduiront par un refus de l'aide sollicitée. Il prévoit que les droits régulièrement acquis seront également affectés. Il est clair, dès lors, qu'une telle manière de traiter les demandes illégales répond à une logique de sanction.

41. Votre jurisprudence relative à l'interprétation conforme aux principes généraux du droit communautaire des normes du droit communautaire dérivé doit, en conséquence, s'appliquer.

42. Le contenu du principe de sécurité juridique est clair, notamment en ce qui concerne les qualités que doit posséder la base légale d'une sanction. Dans l'arrêt Vandemoortele/Commission, précité, la Commission avait opéré une retenue sur le montant dû à un adjudicataire en paiement d'une fourniture livrée au titre de l'aide alimentaire, en raison d'un retard de livraison. La disposition de droit communautaire applicable ne prévoyait de retenue sur le montant dû qu'en raison de la non-conformité de la marchandise ou de son conditionnement, de sorte que la décision de la Commission a été annulée.

43. Pour être conforme au principe de sécurité juridique tel qu'il est ainsi appliqué, l'article 10, paragraphe 2, première phrase, du règlement n° 3887/92 doit donc être interprété conformément à son libellé. La version claire et non ambiguë du texte doit prévaloir sur celle que tendrait à privilégier une approche conforme à l'objectif du règlement mais totalement étrangère à ses termes.

44. Les récentes préoccupations exprimées par les institutions communautaires en matière de qualité rédactionnelle confirment la nécessité de veiller à ce que la règle soit clairement et précisément exprimée. La même logique conduit à s'en tenir aux termes mêmes des dispositions litigieuses lorsque, comme en l'espèce, ceux-ci sont exempts d'ambiguïté ; à moins de procéder à une réécriture du texte litigieux, si l'on estime que le décalage entre son libellé et l'objectif poursuivi par le règlement est trop important et donc de nature à nuire à sa mise en oeuvre. C'est d'ailleurs ce qui s'est produit lorsque, par le règlement (CE) n° 1678/98, la Commission a modifié l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, pour le rendre conforme à la finalité de ce dernier .

Conclusion

45. Au regard de ces considérations, nous vous proposons de répondre de la façon suivante à la question préjudicielle posée par le Bundesverwaltungsgericht:

«L'article 10, paragraphe 2, première phrase, du règlement (CEE) n° 3887/92, du 23 décembre 1992, portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires, doit être interprété en ce sens que les termes animaux constatés lors du contrôle désignent les animaux dénombrés au cours du contrôle et non les animaux qui satisfont aux conditions d'octroi des aides, de sorte que la diminution du montant unitaire de l'aide prévue par la deuxième phrase de cet article ne peut intervenir que dans la seule hypothèse où le nombre d'animaux déclarés par l'exploitant agricole excéderait le nombre d'animaux relevé lors du contrôle.»

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