CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. M. POIARES MADURO
présentées le 18 mai 2004(1)
Affaire C-87/00
Roberto Nicoli
contre
Eridania SpA
[demande de décision préjudicielle formée par le Giudice di Pace di Genova (Italie)]
«Sucre – Campagne de commercialisation 1998/1999 – Prix d'intervention dérivé du sucre blanc pour l'Italie – Zones déficitaires – Notion de consommation»
1. Par la présente demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi soumet à la Cour une question relative à l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. Cette organisation comporte la fixation de différents prix du sucre et de la betterave qui sont plus élevés pour les zones déficitaires que pour les zones excédentaires. Au cœur de notre affaire est la notion de consommation utilisée dans le calcul qui doit être fait par les institutions compétentes afin de décider si une zone est excédentaire ou déficitaire. La Cour est interrogée sur le point de savoir si le fait de ne pas avoir considéré comme consommé dans un État membre le sucre incorporé dans des produits transformés dans cet État et destinés à l’exportation rend invalide le règlement qui n’a pas inclus l’Italie, pour la campagne 1998/1999, parmi les zones déficitaires de la Communauté.
I – Cadre juridique, faits, procédure et questions préjudicielles
2. Selon le troisième considérant du règlement (CEE) nº 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (2) (ci-après le «règlement de base») et applicable en l’espèce, cette organisation a comme objectif, outre le fonctionnement et le développement du marché commun pour les produits agricoles, d’«assurer aux producteurs de betteraves et de cannes à sucre de la Communauté le maintien des garanties nécessaires en ce qui concerne leur emploi et leur niveau de vie» au moyen des «mesures propres à stabiliser le marché du sucre». Ces mesures comportent des règles concernant notamment les prix et les quotas.
3. Quant aux prix du sucre blanc, l’article 3, paragraphe 1, du règlement de base dispose qu’il est fixé annuellement un prix d’intervention pour les zones non déficitaires et un prix d’intervention dérivé pour chacune des zones déficitaires. Conformément aux articles 4 et 5 du règlement de base, des prix minimaux sont fixés annuellement pour la betterave — matière première à partir de laquelle le sucre est produit — qui sont majorés pour les zones déficitaires d’un montant égal à la différence entre le prix d’intervention dérivé de la zone en cause et le prix d’intervention, montant qui est affecté du coefficient 1,30.
4. Les articles 24 et 25 du règlement de base prévoient l’attribution à chaque État membre d’un quota A et d’un quota B pour la production de sucre et d’isoglucose. Ces quotas sont attribués par les États membres aux entreprises selon les critères établis dans la réglementation communautaire. L’article 9 dudit règlement dispose que les organismes d’intervention désignés par les États membres ont l’obligation d’acheter le sucre produit dans les limites des quotas aux prix d’intervention ou d’intervention dérivé, ce qui donne une garantie d’écoulement et une garantie de prix. Enfin, conformément à l’article 26 de ce règlement, le sucre produit hors quota (sucre C) ne jouit d’aucune garantie et doit en principe être exporté sans droit à restitution ou mis sur le marché communautaire moyennant l’imposition des droits douaniers applicables au sucre importé.
5. Le troisième considérant du règlement (CE) nº 1361/98 (3) , fixant les prix d’intervention pour la campagne 1998/1999 (ci-après le «règlement litigieux») et adopté en application du règlement de base, précise «qu’une situation d’approvisionnement déficitaire est prévisible dans les zones de production de l’Irlande, du Royaume-Uni, de l’Espagne, du Portugal et de la Finlande». En effet, l’article 1er du règlement litigieux n’a pas fixé de prix d’intervention dérivé pour l’Italie.
6. En l’espèce, M. Roberto Nicoli a vendu à Eridania SpA (ci-après «Eridania») sa production betteravière correspondant à la campagne 1998/1999. Pour cette vente, Eridania a versé au requérant une somme qui ne comprend pas la majoration qui aurait été applicable si l’Italie avait été classée comme zone déficitaire. M. Nicoli a cité Eridania en justice aux fins de voir celle-ci condamnée à payer cette majoration.
7. Le 28 février 2000, la juridiction de renvoi a posé trois questions préjudicielles parvenues à la Cour le 7 mars 2000. Dans sa demande, elle faisait notamment état de l’argument suivant: un État membre qui doit importer du sucre pour subvenir à ses besoins devrait être considéré comme une zone déficitaire et bénéficier de la fixation d’un prix d’intervention dérivé; si le sucre ajouté en Italie aux denrées exportées vers d’autres États membres est considéré comme consommé dans ces derniers, la validité du règlement litigieux apparaîtrait douteuse eu égard à la logique qui sous-tend la notion de situation déficitaire, car l’Italie pourrait avoir besoin d’importer du sucre tout en ne bénéficiant pas de la fixation d’un prix d’intervention dérivé; ceci entraînerait la nullité du règlement litigieux.
8. Par décision du président de la Cour du 13 avril 2000, la Cour a sursis à statuer en attendant la conclusion de l’affaire Italie/Conseil, qui concernait la validité du règlement litigieux relativement à la classification de l’Italie comme zone excédentaire. Un arrêt ayant été rendu dans ladite affaire le 14 mars 2002 (4) , celui-ci a été communiqué à la juridiction de renvoi par le greffe de la Cour, qui lui a demandé si, à la lumière de cet arrêt, elle avait l’intention de maintenir sa demande préjudicielle. Après avoir entendu les représentants des parties de la procédure au principal, le juge de renvoi a décidé, par ordonnance du 30 juillet 2002, qu’elle maintenait les deuxième et troisième questions mais qu’elle retirait la première. La juridiction de renvoi estimait que ledit l’arrêt de la Cour ne se prononçait pas sur l’interprétation à donner à la notion de «consommation dans une zone déterminée» et dès lors maintenait également la question de la validité, «non seulement du point de vue de sa motivation mais également et surtout dans la mesure où le règlement [litigieux] omet de fixer un prix d’intervention dérivé pour toutes les zones de l’Italie».
9. Dès lors, les questions préjudicielles soumises à la Cour sont les suivantes:
«[1)] Le règlement [de base] doit-il être interprété en ce sens qu’il y a lieu de déterminer la qualification d’une zone en tant que zone déficitaire selon une méthode de calcul qui considère comme consommé dans cette zone le sucre qui y est incorporé dans un produit transformé, même si celui-ci est ingéré dans un autre pays, ou bien la qualification d’une zone en tant que zone déficitaire doit-elle être déterminée selon une méthode de calcul qui ne considère pas comme consommé dans cette zone le sucre qui y est incorporé dans un produit transformé mais ingéré dans un autre pays?
[2)] Le règlement [litigieux] est-il valide dans la mesure où il omet de fixer un prix d’intervention dérivé pour toutes les zones de l’Italie au regard de l’article 3, paragraphe 1, de l’article 5, paragraphe 3, et de l’article 6, paragraphe 2, du règlement [de base] et ne contient aucune motivation à cet égard?»
II – Observations des parties
10. La Commission, le Conseil et Eridania font valoir que les questions préjudicielles ont déjà reçu une réponse dans l’arrêt Italie/Conseil, précité. Le Conseil et Eridania proposent ainsi d’adopter une ordonnance en application de l’article 104, paragraphe 3, du règlement de procédure, car les questions seraient identiques à des questions sur lesquelles la Cour a déjà statué. Le Conseil évoque également la possibilité de déclarer la demande irrecevable. Le gouvernement italien et M. Nicoli considèrent cependant que ledit arrêt ne résout pas les questions préjudicielles.
11. Quant au fond, M. Nicoli et le gouvernement italien soutiennent l’argument de la juridiction de renvoi évoqué au point 7 ci-dessus. Selon M. Nicoli, si la notion de consommation utilisée dans le calcul avait inclus le sucre incorporé dans des produits transformés dans un État membre qui sont destinés à un autre État membre, l’Italie aurait été considérée comme une zone déficitaire. Selon les données fournies par le ministère italien des ressources agricoles et forestières et provenant de la Commission, il y aurait une différence de 135 360 tonnes entre le sucre qui est incorporé dans les produits transformés en Italie puis exporté (326 210 tonnes) et le sucre qui est incorporé dans les produits transformés dans d’autres pays puis importé en Italie (190 860 tonnes). Si cette différence (135 360 tonnes) avait été ajoutée au montant de la consommation, l’Italie aurait été considérée comme zone déficitaire pour l’année 1998/1999, puisque la consommation aurait été supérieure à la production. Il y aurait donc eu lieu de prévoir un prix d’intervention dérivé pour l’Italie. Les conséquences de la notion de consommation employée seraient importantes pour un pays qui, comme l’Italie, est un grand producteur et exportateur de produits transformés.
12. Toujours selon M. Nicoli, l’incorporation de sucre dans des produits transformés représente une modalité de consommation qui ne saurait être négligée aux fins d’apprécier la capacité d’un État membre à subvenir à ses propres besoins en sucre, lesquels incluent ceux des industries de transformation. Le gouvernement italien partage cette opinion. Il considère que le seul élément important pour qualifier un pays de déficitaire est l’éventualité qu’il soit contraint d’acheter du sucre blanc à des pays excédentaires, ce qui dépend du besoin national total, en incluant la demande des industries exportatrices. La notion de consommation utilisée par les institutions compétentes serait contraire à l’objectif poursuivi par le règlement de base. Retenir une telle notion de consommation constituerait une erreur manifeste d’appréciation qui entraînerait la nullité du règlement litigieux.
13. Pour Eridania, la réponse à la question préjudicielle est donnée par le règlement (CE) nº 779/96 de la Commission, du 29 avril 1996, portant modalités d’application du règlement n° 1785/81 en ce qui concerne les communications dans le secteur du sucre (5) . Selon l’annexe II dudit règlement, le sucre contenu dans les produits transformés dans un pays mais exportés à l’étranger ne rentrerait pas dans la catégorie du sucre consommé dans le pays en question.
14. Quant au fond, la Commission et le Conseil présentent des observations similaires. La Commission explique que l’objectif de la fixation d’un prix d’intervention dérivé plus élevé pour les zones déficitaires est de permettre l’approvisionnement des zones déficitaires avec le sucre des zones non déficitaires. Le prix d’intervention dérivé impliquerait une compensation partielle des frais de transport. La fixation d’un prix dérivé viserait également à éviter une diminution de la production de betteraves qui entraînerait un déficit plus grand encore lors des campagnes suivantes.
15. La Commission fait valoir la large marge d’appréciation dont disposent les institutions communautaires dans ce domaine. Il y aurait plusieurs méthodes pour évaluer le déficit prévisible en sucre d’une zone géographique, chacune d’entre elles présentant des avantages et des inconvénients. Selon la Commission, le fait que le règlement (CE) n° 1260/2001 (6) qui a remplacé le règlement de base n’ait ni changé ni défini plus précisément la notion de consommation confirme l’interprétation de cette notion dans la pratique des institutions. Cette notion est équivalente à celle utilisée pour les autres mécanismes de l’organisation commune des marchés du sucre, et notamment pour les communications de données prévues par le règlement nº 779/96, précité, qui sont utilisées pour le calcul des cotisations à la production et pour la gestion des restitutions à l’exportation. Enfin, le Conseil et la Commission considèrent que c’est l’adoption de la méthode d’estimation préconisée par M. Nicoli qui dépasserait la marge d’appréciation des institutions et constituerait un détournement de pouvoir. Un tel changement réalisé en l’absence de modification du règlement de base conduirait à exercer le pouvoir de fixer un prix d’intervention dérivé à des fins différentes de celles voulues par le législateur, dans le seul but d’augmenter le revenu des betteraviers italiens.
16. Avant l’audience, la Cour a posé au Conseil et à la Commission une question pour réponse écrite. Ces institutions devaient faire savoir à la Cour si, selon leurs prévisions, l’Italie aurait dû être considérée comme zone déficitaire pour la campagne 1998/1999 si la consommation avait été calculée en considérant comme consommé dans une zone déterminée le sucre qui y est incorporé dans un produit transformé mais qui est ensuite exporté.
17. Ces deux institutions ont reconnu qu’en utilisant une telle interprétation de la notion de consommation l’Italie aurait été considérée comme zone déficitaire pour la campagne 1998/1999. Selon les données fournies par la Commission, le déficit prévu pour l’Italie aurait été de 47 800 tonnes de sucre si l’on avait inclus dans la consommation le sucre incorporé dans des produits destinés à l’exportation et exclu le sucre incorporé dans des produits transformés dans d’autres zones et importés en Italie, comme il semble logique de le faire si l’on adopte la notion de consommation proposée par M. Nicoli.
18. Les observations écrites de M. Nicoli, d’Eridania, du gouvernement italien, du Conseil et de la Commission ont été complétées par leurs observations lors de l’audience du 25 mars 2004, qui seront également prises en considération dans l’appréciation de l’affaire.
III – Appréciation
19. Il est nécessaire, à titre liminaire, de reformuler les questions posées par la juridiction de renvoi. Celle-ci semble poser à la Cour deux questions distinctes, dont la première serait d’interprétation et la seconde de validité. Toutefois, la première question n’a pas une portée autonome car la juridiction de renvoi ne demande pas à la Cour d’interpréter une disposition de droit communautaire qu’elle devrait appliquer dans l’affaire au principal. Cette première question n’est en réalité qu’un des deux motifs qui pourraient entraîner l’invalidité du règlement litigieux. Dès lors, les questions posées doivent être comprises comme une seule question visant à demander à la Cour de statuer sur la validité du règlement litigieux, dans la mesure où il omet de fixer un prix d’intervention dérivé pour l’Italie, eu égard à sa motivation et à la notion de consommation utilisée pour son adoption.
20. Ayant ainsi reformulé les questions, il faut déterminer l’incidence pour cette question de validité de l’arrêt Italie/Conseil, précité. À cet égard, l’argument de la Commission, du Conseil et d’Eridania, suivant lequel les questions auraient été résolues par cet arrêt, me semble fondé seulement en ce qui concerne la motivation du règlement litigieux. En effet, il ressort des points 56 à 63 de l’arrêt Italie/Conseil, précité, que la Cour a jugé la motivation du règlement conforme aux exigences de l’article 253 CE. Dès lors, sa validité ne saurait être remise en cause au motif d’une violation des exigences de motivation relatives à la décision de ne pas fixer un prix d’intervention dérivé pour l’Italie. Cet aspect de la présente peut donc être réglé par un simple renvoi audit arrêt.
21. Il en va autrement pour le motif d’invalidité relatif à la notion de consommation, qui n’a pas été examiné par l’arrêt Italie/Conseil, précité. Comme l’affirme la juridiction de renvoi, cet arrêt n’a pas répondu à la question de savoir si le sucre incorporé dans des produits transformés destinés à l’exportation doit être considéré comme consommation et si le règlement litigieux doit être annulé en raison de la notion de consommation utilisée.
22. La simple lecture des points 71 à 78 dudit arrêt suffit à le montrer. Pour le gouvernement italien, l’évaluation de la situation devait se fonder sur la quantité de sucre importé à l’état brut, déduction faite des exportations (méthode dite «italienne»), et non sur la méthode qui compare la production et la consommation dans chaque zone (méthode dite «communautaire»). Les institutions compétentes auraient appliqué la méthode communautaire à partir de la campagne 1998/1999, changement de méthode qui n’aurait pas été motivé. À cet égard, la Cour a considéré que «le gouvernement italien n’[avait] pas démontré à suffisance de droit l’existence d’un […] changement de méthode» (point 72). Elle a ensuite constaté que pour les deux campagnes précédant celle de 1998/1999, la Commission et le Conseil avaient employé la même méthode que celle appliquée pour la campagne en cause en l’espèce, «en mettant en rapport la production et la consommation estimées pour la campagne à venir» (point 76). Par conséquent, elle a rejeté «le moyen tiré d’un défaut de motivation du prétendu changement de la méthode d’évaluation» (point 78). Il semble donc clair que cet arrêt n’aborde pas l’interprétation de la notion de consommation. La juridiction nationale a dès lors maintenu à juste titre sa question à cet égard, qu’il convient à présent d’analyser.
23. Il faut rappeler d’abord que le règlement de base ne définit pas la notion de consommation. En réalité, il ne définit même pas ce qu’il faut entendre par «zones déficitaires» et «excédentaires», le législateur ayant laissé le soin de régler ces détails à la pratique administrative. Seule l’annexe II du règlement relatif aux communications dans le secteur du sucre (7) , applicable à l’époque des faits au principal, semble indiquer que le sucre incorporé aux produits transformés qui sont exportés vers les autres États membres ou vers les États tiers ne fait pas partie de la consommation d’une zone déterminée. Or, l’annexe II dudit règlement ne vise pas à définir la notion de consommation qu’il faut utiliser pour la détermination du caractère déficitaire ou excédentaire d’une zone, mais simplement à établir un modèle commun pour les communications des données qui sont utilisées pour plusieurs mécanismes de l’organisation commune des marchés du sucre. Il est donc sans conséquence pour la question posée.
24. Devant le silence de la réglementation, on pourrait penser, comme le Conseil l’a suggéré lors de l’audience, que le contrôle juridictionnel d’une telle pratique administrative serait très limité voire impossible. Il me semble cependant que, lorsque de tels choix sont pris en application d’une réglementation déterminée, ils doivent respecter les objectifs de celle-ci. Dans notre affaire, dès lors, les institutions compétentes devaient respecter les objectifs du règlement de base dans leur choix de la notion de consommation lors des calculs effectués afin d’adopter le règlement litigieux. Il incombe à la Cour de vérifier qu’il en est ainsi.
25. À cet égard, il faut préciser le degré de contrôle juridictionnel approprié. Comme il ressort d’une jurisprudence constante, dès lors que la mise en œuvre par les institutions communautaires de la politique agricole, notamment dans le secteur du sucre, implique la nécessité d’évaluer une situation économique complexe, le pouvoir discrétionnaire dont elles jouissent ne s’applique pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation des données de base. En contrôlant l’exercice d’une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner si l’acte attaqué n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir (8) .
26. Cette jurisprudence est pertinente en l’espèce, car la notion de consommation utilisée afin d’évaluer le caractère déficitaire ou excédentaire des zones de la Communauté est un des éléments d’une appréciation économique complexe. La Cour doit donc respecter les choix économiques des institutions compétentes, ne pas substituer son appréciation à la leur et limiter son intervention aux questions évoquées au point précédent.
27. En l’espèce, si l’objectif de la fixation d’un prix d’intervention dérivé plus élevé pour les zones déficitaires est bien, comme l’affirme la Commission dans ses observations, d’une part, celui de permettre l’approvisionnement de ces zones par le sucre des zones non déficitaires, en tenant compte notamment des frais de transport et, d’autre part, d’éviter une diminution de la production de betteraves qui entraînerait un déficit encore plus élevé lors des campagnes suivantes, il faut reconnaître que la notion de consommation utilisée par les institutions compétentes semble à première vue contredire ledit objectif.
28. En effet, la notion de consommation utilisée a pour conséquence qu’une zone peut être considérée comme excédentaire même si elle a un besoin effectif de s’approvisionner en sucre dans d’autres zones de la Communauté. Dans une telle hypothèse, cette zone ne bénéficiera pas de la fixation d’un prix d’intervention dérivé plus élevé, en contradiction avec l’objectif poursuivi par la fixation d’un tel prix. Une divergence tellement évidente entre les objectifs de cet élément de l’organisation commune des marchés du sucre et les moyens retenus pour sa mise en œuvre constitue une erreur manifeste d’appréciation, à moins que les institutions compétentes parviennent à expliquer les raisons de leur choix.
29. Dans ses observations, la Commission a indiqué que la notion de consommation utilisée lors de la détermination du caractère excédentaire ou déficitaire d’une zone est celle utilisée pour le calcul des cotisations à la production et dans la gestion des restitutions à l’exportation, sans donner d’autres raisons pour le choix retenu et sans expliquer pourquoi il faudrait employer la même notion de consommation dans le mécanisme en question en l’espèce. Lors de l’audience, elle a ajouté que l’utilisation de la notion de consommation proposée par M. Nicoli pour déterminer si une zone est déficitaire ou excédentaire pourrait avoir des effets négatifs pour le mécanisme des restitutions à l’exportation, qui est financé par des cotisations prélevées auprès des fabricants de sucre. Selon la Commission, si l’Italie bénéficiait du statut de zone déficitaire, elle contribuerait moins au financement desdites restitutions tout en bénéficiant de plus de restitutions à l’exportation.
30. Or, de tels arguments ne suffisent pas à justifier une telle divergence entre les objectifs et la mise en œuvre du règlement de base. Le fait qu’une notion de consommation soit utilisée pour d’autres aspects de l’organisation commune des marchés du sucre ne doit pas avoir comme conséquence automatique l’utilisation pour la fixation d’un prix d’intervention dérivé d’une notion qui est en contradiction avec son objectif. La notion de consommation qui convient ici ne doit pas non plus être nécessairement celle qu’il faut utiliser dans le cadre de l’application d’autres dispositions du règlement de base. Dès lors, l’incohérence entre les différents mécanismes de l’organisation commune des marchés du sucre qui serait due, selon la Commission, à l’utilisation de la notion de consommation préconisée par M. Nicoli n’est qu’apparente.
31. Pareille notion, qui est mieux adaptée à l’objectif de la fixation d’un prix d’intervention dérivée pour les zones déficitaires, ne semble pas non plus avoir les conséquences négatives évoquées par la Commission pour les mécanismes des cotisations à la production et des restitutions à l’exportation. L’argument très technique et peu clair de la Commission n’emporte pas ma conviction. En effet, elle n’a pas démontré qu’il y ait une connexion directe entre l’objectif de la fixation d’un prix d’intervention dérivé pour les zones déficitaires et ceux de ces autres mécanismes évoqués. Qui plus est, elle n’a pas expliqué de façon satisfaisante pourquoi l’utilisation d’une notion de consommation plus adéquate pour la détermination du caractère déficitaire ou excédentaire d’une zone serait incompatible avec les autres mécanismes de l’organisation commune des marchés du sucre. Enfin, le Conseil et la Commission ont admis qu’il serait parfaitement loisible d’adopter la notion proposée par M. Nicoli, tout en invoquant la large marge d’appréciation dont ces institutions disposent dans ce domaine.
32. Si l’objectif de la fixation d’un prix d’intervention dérivé pour les zones déficitaires est celui évoqué ci-dessus et si le caractère excédentaire ou déficitaire d’une zone doit être déterminé «en mettant en rapport la production et la consommation estimées pour la campagne à venir» (9) , il n’est pas logique de ne pas considérer comme consommé dans une zone le sucre incorporé dans des produits destinés à l’exportation. La logique du système, et en particulier celle de la fixation d’un prix d’intervention dérivé qui vise à une stabilisation des marchés du sucre (10) , s’oppose à un tel choix. D’après les explications que la Cour a entendues, je considère que la thèse de M. Nicoli doit l’emporter. Lors de la détermination du caractère déficitaire ou excédentaire d’une zone, la notion de consommation doit donc inclure le sucre incorporé dans des produits transformés dans cette zone et destinés à l’exportation, à l’exclusion du sucre incorporé dans des produits transformés dans d’autres États membres et importés et consommés dans ladite zone.
33. Le procédé employé par la Commission lors de sa réponse à la question mentionnée aux points 16 et 17 ci-dessus montre qu’un tel calcul peut être effectué avec les donnés communiquées par les États membres en vertu du règlement nº 779/96, relatif aux communications dans le secteur du sucre, précité. Les données apportées par la Commission en réponse à la question formulée par la Cour montrent que le règlement litigieux devrait être annulé si la Cour décide de suivre l’approche proposée dans les présentes conclusions. Enfin, Eridania a mis en question lors de l’audience les données apportées par la Commission dans sa réponse à la question formulée par la Cour, mais ladite institution a bien expliqué qu’elles étaient celles qui auraient été utilisées pour l’adoption du règlement litigieux si la notion de consommation proposée par M. Nicoli avait été retenue.
34. Lors de l’audience, le Conseil et la Commission ont insisté sur le fait que la notion de consommation mise en cause par M. Nicoli aurait été utilisée dans le passé et que la République italienne ne s’y serait pas opposée. Cette objection ne me semble pas fondée. Même si tel était le cas, cela ne devrait pas empêcher M. Nicoli d’attaquer une mesure qui l’affecte et qu’il considère comme contraire au règlement de base. La Cour n’est pas appelée ici à trancher dans un litige entre un État membre et une institution. En tout état de cause, les droits des particuliers ne peuvent pas être affectés par un éventuel accord donné par un État membre à une solution politique déterminée. Rappelons également que, dans l’arrêt Van Gend & Loos, la Cour a déclaré que «la vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits entraîne un contrôle efficace qui s'ajoute à celui que les articles 169 et 170 [du traité CE, devenus articles 226 CE et 227 CE] confient à la diligence de la Commission et des États membres» (11) .
35. Je voudrais préciser que, en annulant le règlement litigieux pour les raisons susvisées, la Cour ne substituerait pas son appréciation à celle des institutions compétentes. Bien que ces dernières jouissent d’une large marge d’appréciation dans ce domaine, l’appréciation qui a été faite en l’espèce est entachée d’une erreur manifeste. La Cour resterait dans les limites de sa fonction puisque la notion de consommation utilisée pourrait être maintenue si le règlement de base était modifié de façon à écarter les contradictions relevées. En effet, même s’il est vrai que la réglementation dans cette matière n’est pas particulièrement transparente ni claire, la Cour doit néanmoins contrôler la validité des actes communautaires avec les moyens qui sont à sa disposition. En l’espèce, la notion de consommation retenue pour l’adoption du règlement litigieux ne répond pas à l’objectif de la fixation d’un prix d’intervention dérivé. Il n’y a pas de lien rationnel entre moyen et objectif, et la contradiction n’a pas été justifiée par d’autres raisons convaincantes. La solution proposée se borne donc à constater que la notion de consommation employée est incompatible avec l’objectif de la fixation de prix d’intervention dérivés tel qu’il résulte du règlement de base.
36. L’exigence d’un lien rationnel entre l’objectif du règlement de base et les moyens choisis pour l’atteindre constitue une condition indispensable de validité. En effet, une telle exigence permet à la Cour de contrôler qu’il y a un rapport suffisant entre les objectifs indiqués et les moyens retenus. S’il ne fallait pas établir un tel lien, les particuliers seraient démunis de protection devant les choix de ce type, dans la mesure où ils seraient incapables de contrôler le rapport entre les mesures adoptées et les objectifs poursuivis. Le rôle de la Cour dans cette matière est également celui d’assurer que les choix politiques des institutions sont clairs et transparents et qu’ils peuvent être contestés par les particuliers et contrôlés à leur demande. Dans ces circonstances, le législateur peut par ailleurs adopter une nouvelle réglementation dans laquelle il serait un peu plus clair dans ses options et dans les moyens pour les mettre en œuvre. Avec son intervention, la Cour favorise indirectement une plus grande transparence dans la législation concernant la politique agricole commune, transparence qui est nécessaire pour l’industrie et pour les agriculteurs, mais aussi pour les consommateurs et les citoyens. Dans ce domaine et dans d’autres, cette intervention est essentielle pour garantir le bon fonctionnement des mécanismes de responsabilité politique dans un régime démocratique.
IV – Conclusion
37. Eu égard à ce qui précède, il est proposé à la Cour de répondre au Giudice di Pace di Genova comme suit:
«Le règlement (CE) nº 1361/98 du Conseil, du 26 juin 1998, fixant, pour la campagne de commercialisation 1998/1999, les prix d’intervention dérivés du sucre blanc, le prix d’intervention du sucre brut, les prix minimaux de la betterave A et de la betterave B, ainsi que le montant du remboursement pour la péréquation des frais de stockage, est invalide dans la mesure où il omet de fixer un prix d’intervention dérivé pour toutes les zones de l’Italie.»
1 – Langue originale: le portugais.
2 – JO L 177, p. 4.
3 – Règlement du Conseil du 26 juin 1998, fixant, pour la campagne de commercialisation 1998/1999, les prix d’intervention dérivés du sucre blanc, le prix d’intervention du sucre brut, les prix minimaux de la betterave A et de la betterave B, ainsi que le montant du remboursement pour la péréquation des frais de stockage (JO L 185, p. 3).
4 – C-340/98, Rec. p. I-2663.
5 – JO L 106, p. 9.
6 – Règlement du Conseil, du 19 juin 2001, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 178, p. 1).
7 – Règlement nº 779/96.
8 – Voir, notamment, arrêts du 6 juillet 2000, Eridania (C-289/97, Rec. p. I-5409, point 48) et du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil (138/79, Rec. p. 3333, point 25).
9 – Arrêt du 14 mars 2002, Italie/Conseil, précité, point 76.
10 – Voir troisième considérant du règlement de base, reproduit au point 2 des présentes conclusions.
11 – Arrêt du 5 février 1963 (26/62, Rec. p. 1, p. 25).
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