Conclusie van de advocaat generaal
1. In het kader van een door Roquette Frères SA (hierna: Roquette") ingesteld beroep tegen een beschikking van de president van het Tribunal de grande instance de Lille (Frankrijk) van 14 september 1998, waarbij toestemming is verleend tot verificaties in de bedrijfslokalen van deze onderneming, heeft de Cour de cassation (Frankrijk) twee prejudiciële vragen gesteld over de mogelijkheid van een nationale rechter om de uitvoering van door de Commissie gelaste verificaties te weigeren.
I - De feiten en de toepasselijke bepalingen
A - De beschikking van de Commissie
2. De Commissie heeft op 10 september 1998 uit hoofde van artikel 14, lid 3, van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, een beschikking gegeven waarbij Roquette werd gelast zich aan een verificatie te onderwerpen.
3. Artikel 1 van het dispositief van deze beschikking luidt als volgt:
De onderneming Roquette Frères SA dient zich te onderwerpen aan een verificatie ter zake van haar eventuele deelneming aan overeenkomsten en/of onderling afgestemde feitelijke gedragingen met betrekking tot natriumgluconaat en glucono-delta-lacton die een inbreuk op artikel 85 van het EG-Verdrag kunnen vormen. De verificatie kan plaatsvinden in alle inrichtingen van deze onderneming.
De onderneming zal de personeelsleden die in opdracht van de Commissie tot verificatie overgaan en de ambtenaren van de lidstaat die hen bijstaan, toestaan om tijdens de normale kantooruren al haar lokaliteiten, terreinen en vervoermiddelen te betreden. De onderneming zal op verzoek van genoemde personeelsleden de boeken en bescheiden van het bedrijf aan hen ter controle overleggen; zij zal hen toestaan de boeken en bescheiden van het bedrijf te controleren op de plaats waar deze zich bevinden en er afschriften of uittreksels van te maken. Zij zal genoemde personeelsleden bovendien onverwijld alle mondelinge inlichtingen verstrekken waarom zij met betrekking tot het voorwerp van de verificatie zouden kunnen verzoeken."
4. De motivering van de beschikking van de Commissie vermeldt in hoofdzaak het volgende:
[...]
De Commissie beschikt over informatie dat verantwoordelijken in bedoelde onderneming regelmatig bijeenkomsten met concurrenten zouden hebben gehouden, waarbij de markt voor natriumgluconaat onderling zou zijn verdeeld en minimumprijzen voor de gebruikers in de verschillende marktgebieden zouden zijn overeengekomen. Ook zou de totale en de relatieve verkoophoeveelheid in de verschillende gebieden zijn vastgesteld. Bij iedere bijeenkomst zou zijn beoordeeld in hoeverre de afspraken waren nagekomen. Naar het schijnt, moest iedere onderneming die de haar toebedeelde verkoophoeveelheid had overschreden, zich inspannen haar verkoop gedurende de volgende periode te verminderen.
[...]
De Commissie beschikt over informatie dat de betrokken contacten met concurrenten zich ook zouden hebben uitgestrekt tot glucono-delta-lacton. Het zou in het bijzonder om bi- of multilaterale gesprekken zijn gegaan, die vaak vóór, tijdens of na de pauzes van de bijeenkomsten over natriumgluconaat gehouden zouden zijn. Bij die gelegenheid zouden de deelnemers gegevens hebben uitgewisseld over de markt, de marktprijzen en de vraagsituatie. Zij zouden ook gesprekken hebben gehad over de productiecapaciteit en de verkoopvolumes. De contacten zouden prijscontrole hebben beoogd en leidden naar het schijnt tot een coördinatie van het gedrag van de marktdeelnemers.
Indien het bestaan van de hierboven bedoelde overeenkomsten en/of onderling afgestemde feitelijke gedragingen zou worden vastgesteld, zouden deze een ernstige inbreuk kunnen vormen op artikel 85 van het Verdrag [...]. Dergelijke overeenkomsten en/of onderling afgestemde feitelijke gedragingen doen naar hun aard vermoeden dat zij in het geheim worden uitgevoerd en dat een verificatie in dit verband het beste middel is om bewijs voor het bestaan ervan te verzamelen.
[...]
Om de verificatie doeltreffend te laten zijn, is het nodig dat de onderneming er niet van tevoren over wordt geïnformeerd.
Het is dus noodzakelijk de onderneming bij beschikking te dwingen zich aan een verificatie in de zin van artikel 14, lid 3, van verordening nr. 17 te onderwerpen."
5. De Commissie heeft de Franse regering verzocht, de noodzakelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de bijstand van de nationale autoriteiten krachtens artikel 14, lid 6, van verordening nr. 17 is gewaarborgd voor het geval Roquette Frères zich tegen een verificatie verzet.
6. In aansluiting op dit verzoek heeft de Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (directoraat-generaal mededinging, consumentenvraagstukken en fraudebestrijding; hierna: DGCCRF") de bevoegde gedecentraliseerde administratieve diensten gevraagd zich ter beschikking te stellen van de door de Commissie gemandateerde personeelsleden, en bij de president van het Tribunal de grande instance de Lille een verzoek in te dienen om toestemming voor huiszoeking en beslaglegging krachtens de Franse wetgeving.
7. Een dergelijk verzoek is op 14 september 1998 ingediend. De voornaamste bijlagen daarbij waren de beschikking van de Commissie en de tekst van het arrest Hoechst/Commissie.
8. De president van het Tribunal de grande instance de Lille heeft dit verzoek ingewilligd bij de genoemde beschikking van 14 september 1998, waarop ik nog zal terugkomen.
B - Het toepasselijke nationale recht
9. De Franse Conseil constitutionnel heeft op 29 december 1983 beslist dat privéverblijven slechts mogen worden doorzocht met inachtneming van artikel 66 van de Constitution (Franse grondwet), krachtens welke bepaling de rechter moet toezien op de waarborging van de individuele vrijheid en van de onschendbaarheid van de woning in het bijzonder. De Conseil constitutionnel heeft hieruit afgeleid dat de toepasselijke wettelijke bepalingen de bevoegde rechter daarom uitdrukkelijk moeten opdragen de gegrondheid van het hem voorgelegde verzoek concreet te beoordelen.
10. Na deze uitspraak is beschikking nr. 86-1243 van 1 december 1986 betreffende de vrijheid van prijzen en van mededinging (ordonnance relative à la liberté des prix et de la concurrence; hierna: mededingingsbeschikking") aangenomen, waarin de op dit gebied toegestane verificatieprocedures zijn neergelegd.
11. Artikel 47 van de mededingingsbeschikking bepaalt:
Onderzoekers hebben toegang tot alle lokalen, terreinen of vervoermiddelen voor bedrijfsmatig gebruik, kunnen om overlegging van de boeken, facturen en alle andere bescheiden van het bedrijf vragen en daarvan afschriften maken, en kunnen na oproeping of ter plekke inlichtingen en bewijsmateriaal verzamelen. Zij kunnen de autoriteit waaronder zij vallen vragen een deskundige te benoemen om elk noodzakelijk deskundigenonderzoek op tegenspraak uit te voeren."
12. Artikel 48 van deze beschikking bepaalt:
Onderzoekers kunnen alleen tot huiszoeking of inbeslagname van documenten overgaan in het kader van een onderzoek waarom door de ministre chargé de l'économie of de Conseil de la concurrence is verzocht, en met rechterlijke toestemming verleend bij beschikking van de president van het Tribunal de grande instance in het ressort waarvan de te doorzoeken plaatsen zijn gelegen of bij beschikking van een door hem aangewezen rechter [...]
De rechter dient na te gaan of het bij hem ingediende verzoek tot toestemming gegrond is; dit verzoek dient alle gegevens te bevatten die de huiszoeking kunnen rechtvaardigen. Hij wijst een of meer opsporingsambtenaren aan die bij deze handelingen bijstand dienen te verlenen en hem van de afwikkeling daarvan op de hoogte houden [...].
De rechter kan zich tijdens de verificatie naar de bedrijfslokalen begeven. Hij kan te allen tijde besluiten de huiszoeking te schorsen of te staken.
De in de eerste alinea van dit artikel bedoelde beschikking is slechts vatbaar voor beroep in cassatie volgens de in de Code de procédure pénale (Frans wetboek van strafvordering) vervatte regels. Het beroep heeft geen schorsende werking.
De huiszoeking, die niet vóór 6.00 uur of na 21.00 uur mag beginnen, vindt plaats in aanwezigheid van de gebruiker van de lokalen of diens vertegenwoordiger. De onderzoekers, de gebruiker van de lokalen of diens vertegenwoordiger, en de opsporingsambtenaar kunnen als enigen kennis nemen van de documenten voordat deze in beslag worden genomen. [...]"
13. De voorschriften van de artikelen 47 en 48 van de mededingingsbeschikking zijn van toepassing verklaard op verificaties op basis van artikel 14 van verordening nr. 17. Artikel 56 bis van deze beschikking bepaalt aldus:
Voor de toepassing van de artikelen 85 tot en met 87 van het Verdrag van Rome beschikken de ministre chargé de l'économie en de door hem overeenkomstig de bepalingen van deze beschikking aangewezen of gemachtigde ambtenaren enerzijds, en de Conseil de la concurrence anderzijds, over de bevoegdheden die hun zijn toegekend bij de titels III, VI en VII van deze beschikking, wat de minister en de ambtenaren betreft, en bij titel III van deze beschikking, wat de Conseil de la concurrence betreft. De daarin vervatte procedureregels zijn op hen van toepassing."
14. Ter verduidelijking van de uitlegging die aan de bovengenoemde nationale bepalingen wordt gegeven, haalt Roquette passages uit drie arresten van de Cour de cassation aan, die bevestigen dat de president van het Tribunal de grande instance de Cour de cassation in staat moet stellen na te gaan of de gegrondheid van het verzoek is getoetst.
C - De voor de Cour de cassation bestreden beschikking
15. De beschikking van de president van het Tribunal de grande instance de Lille bevat in het bijzonder de volgende preciseringen:
[...] De bovengenoemde beschikking van de Commissie is gebaseerd op feitelijke en juridische gronden inzake het vermoeden dat de onderneming Roquette Frères SA zich schuldig maakt aan praktijken die verboden zijn bij artikel 85 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, waarvan de beoordeling niet tot mijn bevoegdheid behoort, maar tot die van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen te Luxemburg;
De bovengenoemde beschikking van de Commissie moet derhalve bij de onderhavige beschikking worden gevoegd en daarvan integrerend deel uitmaken;
De in de bovengenoemde beschikking van de Commissie vervatte gegevens kunnen de in artikel 48 van de bovengenoemde beschikking [mededingingsbeschikking] omschreven motivering vormen; [...]"
16. Na vermelding van de beschrijving van de vermoedelijke feiten volgens de beschikking van de Commissie, wordt in de beschikking van de president van het Tribunal de grande instance de Lille het volgende overwogen:
[...] Deze praktijken zijn het gevolg van periodiek gehouden bijeenkomsten waarbij geheim gehouden informatie wordt uitgewisseld;
De documenten die het bewijs van deze praktijken kunnen leveren, zijn derhalve van vertrouwelijke aard en zijn dus onbekend bij de onderzoekers; [...]
Gebruikmaking van de in artikel 47 van de beschikking van 1 december 1986 omschreven bevoegdheden lijkt mij onvoldoende ter waarborging van de verplichting waartoe de Franse nationale autoriteit in de gegeven omstandigheden is gehouden;
Het kennelijk vertrouwelijke karakter van de op te sporen documenten en de druk waaraan sommige derden kunnen blootstaan, kunnen gebruikmaking van de in artikel 48 van de beschikking van 1 december 1986 omschreven bevoegdheden rechtvaardigen;
Met deze bevoegdheden lijken de nagestreefde doelstellingen te kunnen worden bereikt, waarbij het recht van verweer wordt gewaarborgd, daar de bevoegdheden onder mijn toezicht worden uitgeoefend;
In deze omstandigheden wordt derhalve vermoed dat de onderneming Roquette Frères SA deelneemt aan bij artikel 85 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap verboden praktijken, en is gebruikmaking van artikel 48 van de bovengenoemde beschikking niet onevenredig in verhouding tot de voorgenomen maatregelen, mits de oorspronkelijke documenten worden teruggegeven aan de onderneming waarvan de lokalen zullen worden doorzocht, daar de Commissie enkel om overlegging van kopieën van de documenten heeft gevraagd;
[...]"
17. Van de beschikking van de president van het Tribunal de grande instance de Lille is op 16 september 1998 kennis gegeven en de verificatie heeft op 16 en 17 september 1998 plaatsgevonden. Roquette heeft aan de verificatie meegewerkt, maar een voorbehoud gemaakt ten aanzien van het maken van kopieën van een aantal bescheiden.
D - Het beroep tot cassatie en het verwijzingsarrest
18. Tegen deze beschikking heeft Roquette beroep ingesteld bij de Cour de cassation. Zij voert met name aan dat de president van het Tribunal de grande instance geen huiszoekingen kon gelasten zonder de hem bij de Constitution en de mededingingsbeschikking opgedragen volledige toetsing te verrichten. Hij diende zelf, aan de hand van de documenten die de verzoekende overheidsinstantie hem moet verschaffen, na te gaan of sprake was van ernstige vermoedens van mededingingsverstorende praktijken die de toestemming tot het nemen van dwangmaatregelen rechtvaardigen. Hij kon zijn beslissing niet enkel baseren op de beschikking van de Commissie, zonder zich ervan te vergewissen dat die beschikking was genomen op basis van bescheiden of documenten die aan de beoordeling van de Commissie waren onderworpen.
19. In het verwijzingsarrest merkt de Cour de cassation op, na de reeds aangehaalde uitspraak van de Conseil constitutionnel van 29 december 1983 in herinnering te hebben geroepen, dat in de onderhavige zaak de president van het Tribunal de grande instance geen enkele informatie of aanwijzing is verschaft die het bestaan van de gestelde mededingingsverstorende praktijken aannemelijk maakt [...] zodat het hem onmogelijk was de gegrondheid van het hem voorgelegde verzoek concreet te beoordelen", en dat de beschikking van de Commissie bovendien [...] enkel aangeeft dat de Commissie over informatie beschikt dat Roquette Frères zich schuldig maakt aan mededingingsverstorende praktijken op de markt voor natriumgluconaat en glucono-delta-lacton; deze praktijken heeft de Commissie beschreven, zonder evenwel bij de analyse ervan zelfs maar beknopt te verwijzen naar de informatie waarover zij verklaart te beschikken en waarop zij haar beoordeling baseert; [...]"
20. De Cour de cassation verwijst bovendien naar de punten 17 en 18 van het voormelde arrest Hoechst/Commissie, volgens welke er geen beginsel bestaat dat de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben en dat het recht op onschendbaarheid van de woning ook voor ondernemingen erkent, en evenmin rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens waarin een dergelijk beginsel wordt afgeleid uit artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM"). In dit verband merkt zij op dat het Europees Hof voor de rechten van de mens echter later in zijn arrest Niemietz van 16 december 1992 heeft geoordeeld dat deze bepaling van toepassing kan zijn op bepaalde handelsactiviteiten of -ruimten. De Cour de cassation verwijst eveneens zowel naar artikel 6, lid 2, EU, dat de Europese Unie opdraagt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Hof voor de rechten van de mens, te eerbiedigen als algemene beginselen, als naar artikel 46 EU, dat deze bepaling onder het toezicht van het Hof van Justitie laat vallen.
21. De Cour de cassation beklemtoont nog dat in het reeds aangehaalde arrest Hoechst/Commissie wordt verklaard dat de Commissie bij de uitoefening van haar verificatiebevoegdheden gehouden is de in het nationale recht voorziene procedurele waarborgen in acht te nemen.
22. In deze omstandigheden heeft de Cour de cassation bij arrest van 7 maart 2000 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
1) Moet, gelet op de in de communautaire rechtsorde erkende grondrechten en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, het arrest van het Hof van Justitie van 21 september 1989 in de zaak Hoechst aldus worden uitgelegd, dat de nationale rechter die krachtens zijn nationale recht bevoegd is in mededingingsaangelegenheden huiszoekingen en beslagleggingen in lokalen van ondernemingen te gelasten, de verlangde toestemming niet mag weigeren op grond dat hij van oordeel is, dat de gegevens of aanwijzingen die hem zijn verstrekt ten bewijze van het vermoeden van het bestaan van mededingingsverstorende praktijken door in een verificatiebeschikking van de Commissie genoemde ondernemingen, ontoereikend zijn om een dergelijke maatregel te rechtvaardigen of wanneer hem, zoals in casu, in het geheel geen gegevens of aanwijzingen zijn verstrekt?
2) Ingeval het Hof van Justitie mocht weigeren te erkennen dat de Commissie de bevoegde nationale rechter in kennis dient te stellen van de gegevens of aanwijzingen waarover zij beschikt en die het bestaan van mededingingsverstorende praktijken doen vermoeden, is de nationale rechter dan, gelet op voornoemde grondrechten, niettemin bevoegd te weigeren de verlangde huiszoekingen en beslagleggingen toe te staan, indien hij van oordeel is dat de beschikking van de Commissie, zoals in casu, niet toereikend is gemotiveerd en hem niet in staat stelt de gegrondheid van het hem voorgelegde verzoek concreet te beoordelen, waardoor hij het ingevolge zijn nationale constitutionele recht vereiste toezicht niet kan uitoefenen?"
II - Beoordeling
23. Om te beginnen dient de draagwijdte van het door de Cour de cassation voorgelegde probleem te worden gepreciseerd.
24. Naar mijn mening volgt uit de bovengenoemde Franse wettelijke bepalingen en het verwijzingsarrest dat de twee vragen tezamen ertoe strekken te vernemen of de nationale rechter bevoegd is de toestemming voor een verificatie (praktisch hetzelfde als een huiszoeking) te weigeren, wanneer noch de tekst van de beschikking van de Commissie, noch de hem ter aanvulling daarop verstrekte gegevens of aanwijzingen in zijn ogen de noodzaak van deze verificatie kunnen aantonen. De woorden de gegrondheid van het [...] verzoek concreet te beoordelen" uit de tweede vraag laten hieromtrent geen twijfel toe.
25. In punt 35 van het reeds aangehaalde arrest Hoechst/Commissie heeft het Hof verklaard dat de bevoegde nationale instantie - rechterlijk of niet - [...] niet haar eigen oordeel over de noodzaak van de bevolen verificaties in de plaats mag stellen van dat van de Commissie, wier feitelijke en juridische oordelen alleen door het Hof van Justitie op hun wettigheid kunnen worden getoetst".
26. In deze omstandigheden is de conclusie dus gerechtvaardigd dat de Cour de cassation zich in wezen afvraagt of het arrest Hoechst/Commissie niet moet worden herzien.
A - Het arrest Hoechst/Commissie en artikel 8 van het EVRM
27. De Cour de cassation voert in dit verband twee gronden aan.
28. De Cour de cassation wijst erop dat de grondrechten reeds geruime tijd integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof van Justitie de eerbiediging waarborgt, en dat het EVRM in dit kader een speciale betekenis heeft; zij vraagt zich echter af of niet een nog groter belang dan in het verleden aan dit verdrag moet worden gehecht, na de vaststelling van artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat bepaalt dat de Unie de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, eerbiedigt als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Artikel 46, sub d, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt overigens dat het Hof bevoegd is voor de toepassing van artikel 6, lid 2, met betrekking tot de handelingen van de instellingen.
29. In dit verband sluit ik me evenwel aan bij de opmerkingen van de Commissie dat deze teksten louter als bevestiging zijn bedoeld. Het Hof heeft immers in het arrest Bosman ten aanzien van het beginsel van de vrijheid van vereniging verklaard dat dit beginsel behoort tot de fundamentele rechten die volgens vaste rechtspraak van het Hof, overigens bevestigd door de preambule van de Europese Akte en door artikel F, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, in de communautaire rechtsorde worden beschermd". Artikel 6, lid 2, van de huidige versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie is identiek met het voormalige artikel F, lid 2.
30. In de tweede plaats merkt de Cour de cassation op dat het Hof in punt 18 van het arrest Hoechst/Commissie heeft verklaard dat artikel 8 van het EVRM betrekking heeft op de ontplooiing van de persoonlijke vrijheid van de mens en zich derhalve niet kan uitstrekken tot bedrijfslokalen. Het Hof heeft voor het overige vastgesteld dat er dienaangaande nog geen rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens bestond.
31. Sinds het voormelde arrest Niemietz en andere latere arresten - aldus de Cour de cassation - bestaat echter thans wel rechtspraak op dit gebied.
32. Tevens verdient echter vermelding dat het Hof in het arrest Hoechst/Commissie niet is uitgegaan van het ontbreken van bescherming van ondernemingen tegen willekeurige ingrepen, maar in punt 19 van dit arrest heeft verklaard dat in de rechtsstelsels van alle lidstaten, ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van iedere persoon, of het nu gaat om een natuurlijke of rechtspersoon, een wettelijke grondslag moeten hebben en gerechtvaardigd moeten zijn om redenen bij de wet voorzien, en dat die rechtsstelsels derhalve, zij het volgens verschillende modaliteiten, bescherming bieden tegen ingrepen die willekeurig of onredelijk zouden zijn. Zulk een bescherming moet dan ook worden aangemerkt als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht."
33. Daar het Europees Hof voor de rechten van de mens inmiddels het reeds aangehaalde arrest Niemietz heeft gewezen, en daar het Hof van Justitie zeer veel belang hecht aan de rechtspraak van het Europees Hof, dient echter te worden onderzocht of de lokalen van rechtspersonen een nog ruimere bescherming moeten krijgen.
34. Om te beginnen herinner ik eraan dat artikel 8 van het EVRM als volgt luidt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
35. De bescherming van de woning is dus niet absoluut. Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft in het kader van de reeds aangehaalde zaak Niemietz bij zijn toetsing van een inmenging" in de zin van het bovengenoemde tweede lid achtereenvolgens onderzocht:
- of sprake was van een inmenging;
- of de inmenging was voorzien bij de wet;
- of daarmee legitieme doelen werden nagestreefd;
- of de inmenging noodzakelijk was in een democratische samenleving.
1. Het bestaan van een inmenging
36. Een verificatie krachtens artikel 14, lid 6, van verordening nr. 17 is ongetwijfeld een inmenging in de zin van artikel 8 van het EVRM.
37. Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft echter in punt 31 van het arrest Niemietz het volgende verklaard:
[...] een interpretatie van de begrippen ,privéleven en ,woning in die zin dat daarin bepaalde beroeps- of handelsactiviteiten of -ruimten mede begrepen zijn, zou beantwoorden aan het wezenlijke voorwerp en doel van artikel 8, namelijk de bescherming van het individu tegen willekeurige inmenging van de overheid (zie bijvoorbeeld het arrest Marckx/België van 13 juni 1979, serie A nr. 31, blz. 15, punt 31). Een dergelijke interpretatie zou de Verdragsluitende Staten geen onredelijke beperkingen opleggen, aangezien zij, binnen de bij artikel 8, lid 2, (art. 8-2) gestelde grenzen, hun recht op ,inmenging zouden behouden, dat voor beroeps- of handelsactiviteiten of -ruimten zeer wel veel verder zou kunnen gaan dan in andere gevallen."
38. Uit deze passage blijkt dat voor het Europees Hof voor de rechten van de mens de beroepssfeer niet noodzakelijkerwijs of in alle opzichten een even ruime bescherming verdient als de privésfeer. Dit zou met name de eisen kunnen betreffen waaraan de handeling waarbij de verificatie wordt gelast, moet voldoen, bijvoorbeeld ten aanzien van de aanwijzingen die het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels doen vermoeden.
2. De inmenging moet bij de wet zijn voorzien
39. Een op basis van artikel 85 van het EG-Verdrag (thans artikel 81 EG) en verordening nr. 17 uitgevoerde verificatie is onmiskenbaar een bij de wet voorziene inmenging".
3. De inmenging moet legitieme doelen nastreven
40. In de onderhavige procedure is niet betwist - en kan ook niet worden betwist - dat verificaties van de Commissie om het bestaan aan te tonen van overeenkomsten tussen ondernemingen, van besluiten van ondernemersverenigingen of van onderling afgestemde feitelijke gedragingen die onder het verbod van artikel 85 van het Verdrag kunnen vallen, een inmenging vormen waarmee een legitiem doel wordt nagestreefd.
4. De inmenging moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving
41. Op het gebied van mededingingsregelingen zijn de doorslaggevende criteria duidelijk het economisch welzijn van het land" en het voorkomen van wanordelijkheden".
42. Zoals is bepaald in het arrest National Panasonic/Commissie, aangehaald in punt 25 van het arrest Hoechst/Commissie, dienen de desbetreffende regels van het gemeenschapsrecht namelijk om te voorkomen dat de mededinging wordt vervalst ten nadele van het algemeen belang, de individuele ondernemingen en de verbruikers".
43. De krachtens verordening nr. 17 verrichte verificaties zijn derhalve in beginsel noodzakelijk" in de zin van artikel 8 van het EVRM.
44. Aan het criterium van de noodzaak van de verificatie moet echter in elk concreet geval worden voldaan. Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft zich hieromtrent aldus uitgesproken in punt 55 van zijn arrest van 25 februari 1993, Funke/Frankrijk:
Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben de Verdragsluitende Staten een zekere beoordelingsmarge om de noodzaak van een inmenging vast te stellen, maar gaat die hand in hand met een Europese toetsing. De in artikel 8, lid 2, (art. 8-2) genoemde uitzonderingen vergen een restrictieve interpretatie (arrest Klass en anderen/Duitsland van 6 september 1978, serie A nr. 28, blz. 21, punt 42) en de noodzaak daartoe in een concreet geval moet overtuigend zijn vastgesteld."
45. Dienaangaande moet worden onderstreept dat binnen de Gemeenschap de noodzaak van een verificatie, dus de vraag of de door de Commissie aangevoerde argumenten voor de rechtvaardiging ervan al dan niet overtuigend zijn, in geval van betwisting steeds door het Hof wordt getoetst (arrest Hoechst/Commissie, punt 35).
46. Bovendien volgt uit de bovengenoemde arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens geenszins dat de ter zake van de beoordeling van die noodzaak bevoegde rechterlijke instantie zich vóór de huiszoeking moet uitspreken. Dat zou mijns inziens wel beter zijn. Daarom heb ik in mijn conclusie in de zaak Hoechst/Commissie reeds voorgesteld (punten 146 en 147) dat het Hof (of thans het Gerecht) de personeelsleden van de Commissie een huiszoekingsbevel kan geven. Een dergelijke procedure kan echter slechts via wetgeving worden ingevoerd.
47. Het feit dat de noodzaak van de huiszoeking in casu pas achteraf kan worden getoetst, is mijns inziens echter geen probleem vanuit het oogpunt van de bescherming van de grondrechten, daar het Hof uitdrukkelijk erkent dat resultaten verkregen op basis een bevel of beschikking die vervolgens onrechtmatig is verklaard, niet mogen worden gebruikt. Overigens kan ook in Frankrijk een huiszoeking plaatsvinden voordat de hoogste rechterlijke instantie zich over de gegrondheid ervan heeft uitgesproken, omdat een beroep in cassatie tegen een beschikking waarbij in een huiszoeking in mededingingszaken wordt toegestemd, geen schorsende werking heeft.
48. Op grond van al deze overwegingen kom ik tot dezelfde conclusie als die waartoe de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn gekomen, namelijk dat noch de bij het Verdrag van Amsterdam ingevoerde wijzigingen in het Verdrag betreffende de Europese Unie, noch de arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens waarin is ingegaan op de kwestie van de toepassing van het beginsel van de onschendbaarheid van de woning op bedrijfsruimten, de beginselen die uit het arrest Hoechst/Commissie voortvloeien, in twijfel kunnen trekken. Deze beginselen geven ondernemingen dezelfde bescherming als die welke het Europees Hof afleidt uit artikel 8 van het EVRM.
49. Rest mij nog de werkelijke kernvraag van de Cour de cassation meer gedetailleerd te onderzoeken, namelijk welke instantie het rechterlijk toezicht dient uit te oefenen en in het bijzonder wat de rol van de nationale rechter daarin moet zijn.
B - De rol van de nationale rechter in de procedure van toezicht
50. Volgens Roquette
vallen de verzoeken tot huiszoeking van de Europese Commissie ook onder de bevoegdheid tot toezicht en beoordeling van de Franse rechter en [...] moeten zij dus voldoen aan de eisen inzake concrete gegevens of concrete uitleg, willen zij gegrond zijn.
Een beschikking van de Commissie op basis van artikel 14 van verordening nr. 17 is bovendien één van de door de rechter te beoordelen factoren, die hij als toereikend kan aanmerken indien de handeling voldoende expliciet is, of als een factor die meer uitleg vergt indien dit niet het geval is.
Voorts tast deze louter feitelijke toetsing door de rechter noch de uitsluitende bevoegdheid van de communautaire rechterlijke instanties aan, noch de doeltreffendheid van de werkzaamheden van de Commissie.
Derhalve is de vennootschap Roquette van mening dat de rechter de toestemming voor huiszoeking kan weigeren wanneer hem, zoals in casu het geval was en door de Cour de cassation is vastgesteld, 'in het geheel geen gegevens of aanwijzingen zijn verstrekt'."
51. Wat te denken van dit betoog?
52. Vanuit het oogpunt van samenhang van de toepassing van het gemeenschapsrecht is het om te beginnen mijns inziens van wezenlijk belang dat het Hof bevoegd blijft voor het toezicht op de noodzaak (of de gegrondheid) van een verificatie en dat deze bevoegdheid niet wordt overgedragen aan de rechterlijke instanties van de lidstaten.
53. Allereerst volgt duidelijk uit artikel 173 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) dat alleen het Hof de wettigheid van de handelingen van de instellingen mag nagaan. Beschikkingen van de Commissie inzake een verificatie zijn zonder twijfel beschikkingen in de zin van artikel 189 van het EG-Verdrag (thans artikel 249 EG).
54. Uitsluitend het beginsel dat de handelingen van de instellingen enkel door de gemeenschapsrechter (Hof of Gerecht) kunnen worden nietig verklaard, kan waarborgen dat die handelingen volgens uniforme criteria worden beoordeeld. Alleen daardoor kan worden voorkomen dat een handeling van de instellingen in de ene lidstaat wel en in de andere lidstaat niet onwettig wordt verklaard. Ik hoef daarvoor alleen maar te verwijzen naar het arrest Foto-Frost - zoals ook de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht heeft gedaan - dat ik reeds in mijn conclusie in de zaak Hoechst/Commissie heb aangehaald.
55. Ter terechtzitting heeft Roquette weliswaar betoogd dat het niet de bedoeling was een handeling van de Commissie nietig te verklaren, maar slechts de uitvoering daarvan tijdelijk stop te zetten in afwachting van aanvullende informatie van de Commissie. Feit is echter dat de Cour de cassation het probleem heel duidelijk in termen van een ontoereikende motivering, en dus van onwettigheid, van de beschikking van de Commissie heeft gesteld. Het Hof heeft de taak de vragen van de Cour de cassation te beantwoorden.
56. Grondige bestudering van de opmerkingen van Roquette leidt in elk geval ontegenzeggelijk tot de conclusie dat de nationale rechter volgens deze onderneming de noodzaak of de gegrondheid van de huiszoeking moet kunnen toetsen. Alleen al door de Commissie om aanvullende informatie te vragen, zou de rechter namelijk te kennen geven dat de gegevens in de beschikking van de Commissie of de informatie die hem in een eerste stadium mondeling is verstrekt, hem niet van de noodzaak van de huiszoeking hebben overtuigd. Wanneer hem enkele uren of - in het geval van een wijziging van de beschikking - enkele weken later nieuwe aanwijzingen zouden worden gegeven en hij op basis daarvan toestemming voor de verificatie zou verlenen, zou hij daardoor, althans stilzwijgend, aangeven: nu ben ik overtuigd van de noodzaak van de huiszoeking". Maar hij zou ook kunnen verklaren dat hij nog steeds niet overtuigd is.
57. Alleen al het uitstel van de verlening van de toestemming, zelfs met maar enkele uren, zou overigens desastreuze gevolgen kunnen hebben, wanneer bij verschillende ondernemingen van dezelfde sector in meerdere lidstaten parallelle huiszoekingen moeten plaatsvinden. In dat geval zou het bericht van de huiszoekingen, die in die andere lidstaten op het oorspronkelijk geplande tijdstip plaatsvinden, immers snel bekend worden bij de onderneming die gevestigd is in de lidstaat waar de toestemming tijdelijk wordt geblokkeerd, zodat die onderneming de kans zou krijgen alle sporen van de ongeoorloofde mededingingsregeling te wissen.
58. Om al deze redenen concludeer ik derhalve dat niet mag worden getornd aan het beginsel dat de beoordeling van de gegrondheid, dat wil zeggen de noodzaak, van de verificatie niet onder de bevoegdheid van de nationale rechter mag vallen.
59. Dit gezegd zijnde, hecht ik eraan op te merken dat ik de bezorgdheid van de Cour de cassation, die met de bovengenoemde nationale bepalingen wordt geconfronteerd, heel goed begrijp. Volgens deze bepalingen gelden voor de door de Commissie uitgevoerde verificaties de materiële en formele bepalingen die van toepassing zijn wanneer uitsluitend het Franse mededingingsrecht in het geding is. Het is volstrekt normaal dat het Franse recht bepaalt dat de rechter die toestemming geeft voor een huiszoeking, overtuigd moet zijn van de gegrondheid van die maatregel, en dat hij daartoe over voldoende aanwijzingen moet beschikken. Híj moet namelijk in wezen beslissen of al dan niet toestemming voor de huiszoeking wordt verleend, aangezien de Cour de cassation slechts een toetsing in rechte verricht. De feiten moeten dus door de president van het Tribunal de grande instance worden vastgesteld, en de Cour de cassation moet kunnen beoordelen of de president van het Tribunal de grande instance, door deze feiten als toereikend aan te merken, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
60. In het gemeenschapsrecht ligt de situatie echter anders, daar de toetsing van de noodzaak van de huiszoeking slechts tot de bevoegdheid van het Hof behoort en kan behoren. Wanneer de betrokken onderneming de zaak bij het Hof aanhangig maakt, dient het Hof nauwgezet na te gaan of de Commissie vóór haar beschikking over voldoende ernstige aanwijzingen beschikte ten aanzien van het vermoedelijke bestaan van een mededingingsregeling. De Commissie zal de gemeenschapsrechter alle gegevens moeten verstrekken ten bewijze dat de huiszoeking op goede gronden steunde. Ik wijs er nogmaals op dat, indien dit niet het geval is, het Hof de beschikking nietig zal verklaren en de Commissie geen gebruik mag maken van de door haar gekopieerde stukken en de inlichtingen die de werknemers van de onderneming haar wellicht mondeling hebben gegeven.
61. Moet hieruit worden geconcludeerd dat de nationale rechter slechts de taak heeft na te gaan of de aan hem overgelegde beschikking wel afkomstig is van de Commissie, en of de personen die de verificatie willen uitvoeren over documenten beschikken die bewijzen dat zij in opdracht van de Commissie handelen?
62. Net als de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie ben ik van mening dat de taak van de nationale rechter wel wat verder gaat, maar niet zo ver als Roquette en de overige regeringen die opmerkingen hebben ingediend lijken te denken.
63. Mijns inziens moet onderscheid worden gemaakt tussen het toezicht dat deze rechter kan uitoefenen om vast te stellen of de verificatie niet willekeurig dan wel onevenredig is, en het toezicht op de afwikkeling van de verificatie/huiszoeking zelf.
64. Wat het eerste punt betreft, kan er volgens de Commissie om te beginnen van worden uitgegaan dat uitsluitend de gemeenschapsrechter bevoegd is voor een dergelijk toezicht, daar de toetsing van de motivering tot de wettigheidstoetsing behoort.
65. De Commissie erkent echter wel dat, wanneer de nationale instantie absoluut geen toezicht zou mogen uitoefenen op de motivering van de verificatiebeschikking, dit moeilijk te verenigen lijkt met de deze instantie in het arrest Hoechst/Commissie toegekende mogelijkheid om te beoordelen of de voorgenomen maatregelen eventueel willekeurig zijn of te ver gaan. Een dergelijke beoordeling zou namelijk noodzakelijkerwijs veronderstellen dat de nationale instantie het voorwerp en doel van de verificatie onderzoekt, die bovendien, aldus de Commissie, tot de essentiële bestanddelen behoren die in de motivering van haar beschikking moeten worden opgenomen.
66. Volgens haar moet het onderzoek van de motivering door de nationale instantie echter worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om deze instantie in staat te stellen de haar in het arrest Hoechst/Commissie toegekende beperkte beoordelingsmarge te gebruiken.
67. Dienaangaande is de Commissie van mening dat de beoordeling van de vraag of de voorgenomen dwangmaatregelen niet willekeurig zijn dan wel te ver gaan, uitsluitend in het licht van het voorwerp van de verificatie moet geschieden, zodat de nationale instantie slechts hoeft te worden geïnformeerd over de vermoedelijke inbreuk en de context daarvan (marktpositie van de betrokken onderneming, risico van wegmaking van documenten, de kans op druk etc.).
68. Volgens de Commissie kan de nationale instantie de gevraagde toestemming derhalve op goede gronden weigeren, wanneer de beschikking van de Commissie geen van de bovengenoemde gegevens bevat, de beschrijving van de gelaakte gedragingen zo onnauwkeurig of gebrekkig is dat niet kan worden beoordeeld of de voorgenomen maatregelen te ver gaan dan wel willekeurig zijn, of de formulering van het voorwerp van de verificatie kennelijk te vaag is (bijvoorbeeld verifiëren of een onderneming zich schuldig maakt aan mededingingsverstorende gedragingen") om deze instantie in staat te stellen het haar verleende toezicht uit te oefenen.
69. De Franse regering is van mening dat de bevoegde nationale rechter mag weigeren de verlangde huiszoekingen en beslagleggingen toe te staan, wanneer de hem voorgelegde informatie hem naar zijn mening niet in staat stelt zijn in het arrest Hoechst/Commissie omschreven toezicht uit te oefenen. De bevoegde nationale rechter mag echter niet weigeren de verlangde huiszoekingen en beslagleggingen toe te staan - zonder de doeltreffendheid van de maatregelen van de Commissie op ongerechtvaardigde wijze aan te tasten - wanneer hem de in artikel 14, lid 3, van verordening nr. 17 omschreven essentiële bestanddelen van de motivering zijn verstrekt.
70. Met verwijzing naar de punten 40 en 41 van het arrest Hoechst/Commissie meent deze regering namelijk dat het Hof reeds de draagwijdte van de verplichting tot motivering uit hoofde van artikel 190 van het EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) in overeenstemming heeft gebracht met die van artikel 14, lid 3, van verordening nr. 17, doordat het heeft verklaard dat de Commissie melding moet maken van voorwerp en doel van de verificatie, en daaraan heeft toegevoegd dat [d]e Commissie [...] niet gehouden [is] om degene tot wie een verificatiebeschikking gericht is, in kennis te stellen van alle inlichtingen waarop zij het vermoeden van het bestaan van inbreuken baseert, noch om een nauwgezette juridische kwalificatie van die inbreuken te geven, maar wel om de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren, duidelijk te omschrijven".
71. De Franse regering wijst er in dit verband op dat het Hof in de zaak Hoechst/Commissie hieromtrent heeft bepaald dat de motivering van de verificatiebeschikking in zeer algemene bewoordingen" kon worden geformuleerd, zonder dat dit de wettigheid ervan aantast.
72. Zij stelt dat in de praktijk de gegevens tot staving van het bij de rechter ingediende verzoek om toestemming de gegevens zijn die in de beschikking van de Commissie zijn vervat, zodat het onderscheid daartussen met het oog op het toezicht op de motivering door de nationale rechter ietwat kunstmatig aandoet.
73. Zoals met name uit het verwijzingsarrest blijkt, kan de nationale rechter op basis van het arrest Hoechst/Commissie echter niet altijd weten aan de hand van welke factoren hij dient te toetsen of de voorgenomen dwangmaatregelen evenredig zijn in verhouding tot het voorwerp van de verificatie. Vanwege deze praktische problemen voor de nationale rechterlijke instanties is het volgens de Franse regering noodzakelijk om de draagwijdte van het motiveringsvereiste voor een verificatiebeschikking zo precies mogelijk, zo al niet uitputtend, te omschrijven.
74. De motivering zou aldus uit drie reeksen gegevens kunnen bestaan. Om te beginnen de gegevens inzake de betrokken ondernemingen (handelsnaam en adres van de onderneming, adres van de te doorzoeken lokalen). Vervolgens de gegevens over de precieze aard van de verdachte praktijken (prijsafspraak, verdeling van de markten, etc.), die de rechter in staat moeten kunnen stellen de reikwijdte van de verificatie te beoordelen. Eveneens zou informatie over het eventuele geheime karakter van deze praktijken moeten worden verstrekt, zodat de rechter daarmee rekening kan houden bij de beoordeling van de evenredigheid van de voorgenomen dwangmiddelen in verhouding tot het voorwerp van de verificatie. Uit dit geheime karakter zou de rechter namelijk kunnen afleiden dat de organisatie van de onderneming vermoedelijk op een verhullingsstrategie duidt, zodat verzet tegen de verificatie kan worden verwacht. Ten slotte moet de verificatiebeschikking, zoals reeds volgt uit de rechtspraak van het Hof, nog een laatste reeks gegevens bevatten, namelijk inzake de goederen of diensten ten aanzien waarvan het bestaan van mededingingsverstorende praktijken wordt vermoed.
75. De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de nationale rechter de verlangde toestemming niet kan weigeren op grond van het feit dat de door de Commissie gegeven verificatiebeschikking zijns inziens niet toereikend gemotiveerd is om vast te kunnen stellen of zij gerechtvaardigd is.
76. In de eerste plaats wijst zij erop dat vaststaat dat de regels van het nationale recht - zelfs die van het constitutionele recht - een uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichting niet kunnen beperken of opheffen, en dat zij buiten toepassing moeten worden gelaten voorzover zij in strijd zijn met die verplichting.
77. In de tweede plaats onderstreept zij, net als de Franse regering, dat artikel 14, lid 3, van verordening nr. 17 zelf de bestanddelen van de motivering van een verificatiebeschikking vaststelt, waaronder het voorwerp en het doel van de verificatie, en dat de Commissie bovendien gehouden is, volgens de bewoordingen van punt 41 van het arrest Hoechst/Commissie, om de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren, duidelijk te omschrijven.
78. Het toezicht op de grondslag, feitelijk en rechtens, van een verificatiebeschikking van de Commissie behoort echter tot de bevoegdheid van het Hof.
79. De Duitse regering is van mening dat de nationale rechter de toestemming kan weigeren, wanneer de Commissie niet in de motivering van haar beschikking of door overlegging van documenten gedetailleerde informatie verschaft over de aard en inhoud van de gegevens waarover zij met betrekking tot de betrokken onderneming beschikt en waarop haar verdenking van een schending van artikel 85, lid 1, van het Verdrag is gebaseerd. De Commissie is echter niet gehouden originele documenten of kopieën daarvan als bewijs over te leggen, noch de identiteit van eventuele informanten bekend te maken. Maar het toezicht van de nationale rechter mag geen lege huls worden, bijvoorbeeld wegens het ontbreken van concrete informatie over de grondslag van de verdenking van de Commissie.
80. Volgens de Griekse regering kan de nationale rechter de verlangde toestemming weigeren, wanneer een verificatiebeschikking niet het voorwerp, het doel en voldoende aanknopingspunten bevat voor de rechtvaardiging van de verificatie in de lokalen van een onderneming, en wanneer de nationale rechter niet op basis van die beschikking kan vaststellen of aan de waarborgen van het nationale recht is voldaan.
81. De Italiaanse regering is van mening dat de nationale rechter gehouden is te beoordelen of de dwangmaatregelen niet willekeurig zijn dan wel onevenredig in verhouding tot het doel van de verificatie, en of uit de argumentatie in de beschikking van de Commissie op te maken is of de huiszoeking opportuun is; deze argumentatie moet gebaseerd zijn op gegevens of aanwijzingen die het voorwerp en doel van de verificatie vermelden (arrest Hoechst/Commissie, reeds aangehaald, punt 29).
82. Volgens de Noorse regering, die zich, net als de Duitse regering, beperkt tot beantwoording van de eerste prejudiciële vraag en dus ingaat op alle gegevens die de Commissie in de beschikking en in aanvulling daarop moet verstrekken, moet de Commissie voor een rechtvaardiging prima facie zorgen, dat wil zeggen dat de bevoegde nationale instantie een minimum aan gegevens of aanwijzingen kan eisen om te kunnen toetsen of de voorgenomen dwangmaatregelen niet willekeurig zijn dan wel te ver gaan in verhouding tot het voorwerp van de verificatie.
83. Zij erkent echter dat voor onwettige concurrentiebeperkingen vaak methoden worden gebruikt die weinig sporen achterlaten. De verzoeken om informatie aan de Commissie over de grondslag van haar verdenking moeten dus niet al te gedetailleerd zijn. De beschikbare gegevens zullen normaal gesproken slechts aanwijzingen van de schending van de concurrentieregels zijn, en dat moet voldoende zijn om een verificatie in gang te zetten. Men moet voor ogen houden dat het eigenlijke doel van verificaties in bedrijfslokalen het verzamelen van bewijsmateriaal is dat anders niet wordt gevonden. Het is niet logisch te eisen dat aan de nationale toezichthoudende autoriteit materiële bewijzen worden overgelegd voordat een verificatie daadwerkelijk plaatsvindt.
84. Ik ben het volledig met de laatstgenoemde opmerkingen eens. Bovendien vind ik de door de Noorse regering gebezigde uitdrukking rechtvaardiging prima facie" een goede vondst, maar, anders dan volgens deze regering, moet de rechtvaardiging mijns inziens enkel en alleen uit de beschikking van de Commissie zelf voortvloeien.
85. Als men niet de kant op wil van toetsing van de noodzaak van de verificatie door de nationale rechter, mag deze niet om aanvullende gegevens kunnen vragen. Zijn taak moet, in de woorden van de Commissie, beperkt blijven tot het toezicht op de werkelijk onmiskenbare inbreuken op de rechten van de betrokken ondernemingen. Het gaat zogezegd om toetsing van een ,kennelijke fout". Elders in haar opmerkingen wijst de Commissie erop dat het gaat om wat in het Franse recht een contrôle minimum" (minimumtoetsing) wordt genoemd.
86. Ik wil daar echter nog de volgende precisering aan toevoegen, die waarschijnlijk, althans gedeeltelijk, tegemoet komt aan de bezorgdheid van de Duitse, de Italiaanse en de Noorse regering. Ik denk namelijk dat, voorzover de Commissie zonder haar bronnen te onthullen en zonder derden te schaden, gegevens kan verschaffen over de aanwijzingen waarop zij zich baseert, zij dit moet doen.
87. Ik licht dit standpunt toe aan de hand van de beschikking die in het hoofdgeding aan de orde is.
88. Deze bevat de in artikel 14, lid 3, van verordening nr. 17 omschreven essentiële bestanddelen van de motivering". Zij beschrijft namelijk voldoende nauwkeurig het voorwerp en doel van de verificatie en omschrijft [duidelijk] de vermoedens die [de Commissie] voornemens is te verifiëren".
89. Maar zij bevat tevens een extra element dat geen pendant had in de beschikking die in het arrest Hoechst/Commissie in het geding was, namelijk het gegeven dat [d]e Commissie beschikt over informatie dat verantwoordelijken in bedoelde onderneming regelmatig bijeenkomsten met concurrenten zouden hebben gehouden, waarbij de markt [...] onderling zou zijn verdeeld en minimumprijzen [...] zouden zijn overeengekomen [...]".
90. Een stukje verder in de beschikking van de Commissie staat het volgende: De Commissie beschikt over informatie dat de betrokken contacten met concurrenten zich ook zouden hebben uitgestrekt tot glucono-delta-lacton. Het zou in het bijzonder om bi- of multilaterale gesprekken zijn gegaan, die vaak vóór, tijdens of na de pauzes van de bijeenkomsten over natriumgluconaat gehouden zouden zijn. Bij die gelegenheid zouden de deelnemers gegevens hebben uitgewisseld over de markt, de marktprijzen en de vraagsituatie. [...]".
91. Omdat de verwijzende rechterlijke instantie in haar tweede vraag verklaart dat de beschikking van de Commissie niet toereikend is gemotiveerd en [de nationale rechter] niet in staat stelt de gegrondheid van het hem voorgelegde verzoek concreet te beoordelen", kan ik ervan uitgaan dat de Cour de cassation van mening is dat de Commissie in haar beschikking aanvullende gegevens over de datum of de frequentie van deze bijeenkomsten had moeten opnemen, alsmede over de gronden die bij haar tot de conclusie hebben geleid dat de in de beschikking bedoelde concurrentieverstorende maatregelen tijdens deze bijeenkomsten daadwerkelijk zijn besproken en waarschijnlijk zijn genomen.
92. Daardoor zou de Commissie er echter toe gedwongen kunnen zijn, althans in zekere mate, de identiteit van haar informanten bekend te maken; meestal zijn dit werknemers of voormalige werknemers van een bij de mededingingsregeling betrokken onderneming of ook wel verantwoordelijken van een van deze ondernemingen, die in aanmerking willen komen voor de clementieregeling" van de Commissie.
93. Indien de Commissie daarentegen, zoals de Noorse regering stelt, op de markt praktisch gelijktijdig door alle fabrikanten van de sector doorgevoerde prijsveranderingen zou hebben geconstateerd, of indien de industrieën die de betrokken producten gebruiken, zoals het geval was bij het kartel in de kartonsector, een klacht bij de Commissie zouden hebben ingediend en zelf de pers zouden hebben ingeschakeld, zou zij natuurlijk geen reden hebben om dit niet in haar beschikking te vermelden. Maar dat doet zich alleen voor in uitzonderingssituaties.
94. Ik ben dus een vurig verdediger van het standpunt dat de Commissie in de tekst van haar beschikking weliswaar duidelijk de vermoedens moet omschrijven die zij voornemens is te verifiëren, maar die slechts met aanwijzingen moet onderbouwen voorzover daardoor niet haar informatiebronnen bekend kunnen worden of derden kunnen worden geschaad.
95. De Commissie zal zich daarom onvermijdelijk in veel gevallen gedwongen zien slechts te verklaren dat uit informatie waarover zij beschikt blijkt" dat de betrokken onderneming waarschijnlijk heeft meegewerkt aan de vaststelling van concurrentieverstorende maatregelen van die of die aard voor die of die producten.
96. Dit gezegd zijnde, zou de Commissie beleefdheidshalve eventuele aanvullende vragen van de nationale rechter kunnen beantwoorden, mits dit onder de meest absolute geheimhouding kan geschieden. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, kan echter, in elk geval in Frankrijk, de partijen in de cassatieprocedure niet worden geweigerd kennis te nemen van de documenten die zijn overgelegd aan de rechter. Bovendien meen ik uit de arresten van de Cour de cassation te kunnen afleiden dat de president van het Tribunal de grande instance in zijn beschikking een samenvatting moet opnemen van alle ten overstaan van hem afgelegde mondelinge verklaringen die in zijn ogen hebben bijgedragen aan de rechtvaardiging van de toestemming tot huiszoeking.
97. Ik kom nu op het tweede onderdeel van de rol van de nationale rechter, te weten het toezicht op de afwikkeling van de verificatieprocedure zelf.
98. Ter onderbouwing van haar betoog heeft Roquette een nadrukkelijk beroep gedaan op twee passages in punt 35 van het arrest Hoechst/Commissie, die als volgt luiden:
De Commissie moet erop toezien, dat de op grond van het nationale recht bevoegde instantie de beschikking krijgt over alle gegevens die zij nodig heeft om het haar toekomende toezicht uit te oefenen."
De nationale instantie is [...] bevoegd om, na de echtheid van de verificatiebeschikking te hebben vastgesteld, na te gaan of de voorgenomen dwangmaatregelen niet willekeurig zijn of te ver gaan in verhouding tot het voorwerp van de verificatie, en om bij de uitvoering van die maatregelen erop toe te zien dat de regels van haar nationale recht worden geëerbiedigd."
99. De eerste passage, over de gegevens" waarover de nationale instantie de beschikking moet krijgen, wordt onmiddellijk gevolgd door de zin [h]ierbij moet worden opgemerkt dat die instantie - rechterlijk of niet - in dit verband niet haar eigen oordeel over de noodzaak van de bevolen verificaties in de plaats mag stellen van dat van de Commissie, wier feitelijke en juridische oordelen alleen door het Hof van Justitie op hun wettigheid kunnen worden getoetst". Uit de opeenvolging van deze twee zinnen volgt dat de aan de nationale instantie te verstrekken gegevens" niet kunnen bestaan in alle aanwijzingen en vertrouwelijke informatie die de Commissie bezit, hetgeen in elk geval wordt uitgesloten door punt 41 van het arrest Hoechst/Commissie. Het kan dus slechts gaan om die gegevens die de nationale rechterlijke instantie nodig heeft om haar taak te vervullen, die omschreven is in punt 34 van het genoemde arrest, namelijk toezien op de inachtneming van de [...] in het nationale recht voorziene procedurele waarborgen".
100. Met procedurele waarborgen" heeft het Hof kennelijk gedoeld op de nationale regels met betrekking tot de aanwijzing van de bevoegde rechter en de vormvoorschriften voor het nemen van zijn beslissing. Het kan ook gaan om het verschaffen van de adresgegevens van de verschillende lokalen van de onderneming waar de verificatie moet plaatsvinden, de datum en het tijdstip van de verificatie, de identiteit van de bij de verificatie betrokken personeelsleden van de Commissie en nationale ambtenaren, en om andere soortgelijke praktische details die volgens het nationale recht kunnen zijn vereist.
101. De tweede door Roquette aangehaalde passage heeft, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie terecht ter terechtzitting hebben opgemerkt, uitsluitend betrekking op de wijze waarop de dwangmaatregelen kunnen worden uitgevoerd. De nationale rechter kan daartoe, indien zijn nationale recht dit toestaat of vereist, zelf aan de verificatie deelnemen. Hij kan de opsporingsambtenaren die de personeelsleden van de Commissie vergezellen, gelasten sloten van deuren, kasten of voertuigen slechts te forceren wanneer de werknemers van de onderneming deze weigeren te openen, want anders zouden de dwangmaatregelen willekeurig zijn of te ver gaan. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt, kan de nationale rechter erop wijzen dat de onderneming het recht heeft haar raadsman te laten komen (zonder dat daardoor tijdwinst mag ontstaan die kan worden gebruikt voor wegmaking van bewijsmateriaal) en dat de werknemers het recht hebben zich te onthouden van verklaringen of antwoorden die de onderneming zouden kunnen beschuldigen.
102. Kortom, de nationale rechter moet erop toezien dat geen fysieke dwangmaatregelen worden gebruikt wanneer de houding van de bedrijfsleiding daartoe geen aanleiding geeft, en, in het algemeen, dat de verificatie wordt uitgevoerd volgens de in de betrokken staat geldende regels.
Conclusie
103. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de twee prejudiciële vragen van de Cour de cassation overeenkomstig het voorstel van de Commissie samen te beantwoorden als volgt:
Gelet op het rechterlijk toezicht op verificatiebeschikkingen gegeven door de Commissie van de Europese Gemeenschappen op basis van artikel 14 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat het algemene beginsel van bescherming van iedere natuurlijke of rechtspersoon tegen willekeurige of onevenredige ingrepen van het openbaar gezag erkent, moet artikel 14, lid 6, van verordening nr. 17 aldus worden uitgelegd dat de nationale instantie die bevoegd is om te beslissen op het verzoek om bijstand van de Commissie krachtens artikel 14, lid 6:
- noch de overlegging mag verlangen van de gegevens of aanwijzingen waarop de Commissie zich heeft gebaseerd bij het geven van haar verificatiebeschikking, noch de juistheid en relevantie van deze gegevens mag toetsen;
- de verlangde toestemming slechts mag weigeren wanneer het voorwerp en het doel van de verificatie niet in de beschikking van de Commissie zijn aangegeven of zijn beschreven op een wijze die kennelijk te onnauwkeurig is om hem in staat te stellen de hem opgedragen evenredigheidstoetsing te verrichten."
Full & Egal Universal Law Academy