Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande från Tribunal de Mons (Belgien) avser tolkningen av förordning (EEG) nr 1408/71, och närmare bestämt artikel 46a och 46b i denna, med avseende på bestämmelser om minskning och bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner [sistnämnda typ av bestämmelser kallas nedan kumulationsförbud] som är tillämpliga på förmåner vid ålderdom och efterlevandeförmåner.
2. Denna fråga uppkom inom ramen för en tvist mellan Caterina Insalaca och Office national des pensions, avseende beräkningen av maximigränsen för det sammanlagda beloppet av dels belgiska ålders- och efterlevandepensioner, dels en italiensk efterlevandepension, vilken sökanden kan göra anspråk på såsom efterlevande maka.
I - Bakgrunden och förfarandet vid domstolen
3. Den 28 oktober 1997 inlämnade Caterina Insalaca en begäran till ONP om efterlevande- och ålderspension enligt systemet för anställda i Belgien. Eftersom hon är änka sedan 1981, får hon även sedan dess en efterlevandepension från Italien.
4. Genom beslut den 17 mars 1998 beviljade svaranden sökanden en ålderspension på ett årligt belopp om 248 751 BEF från och med den 1 december 1998.
5. Den 2 juli 1998 tillerkände ONP Caterina Insalaca en rätt att erhålla en efterlevandepension vars belopp visade sig understiga det belopp som sökanden hade förväntat sig. Sökanden ansåg att beloppet hade beräknats felaktigt och överklagade detta förvaltningsbeslut till Tribunal du travail i Mons.
6. För att beräkna maximibeloppet för ålderspensionen och efterlevandepensionen, beaktade ONP de kumulationsförbud som anges i artikel 52.1 i den kungliga förordningen av den 21 december 1967 och i artikel 46d i förordningen. Denna beräkningsmetod medförde en minskning av Caterina Insalacas efterlevandepension.
7. Sökanden anser att artikel 52.1 i den kungliga förordningen, såsom den har tillämpats, står i strid med artikel 46a och 46b i förordningen.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapslagstiftningen
8. I artikel 12.2 i förordningen stadgas följande princip:
"Om något annat inte föreskrivs i denna förordning får bestämmelserna i en medlemsstats lagstiftning om minskning, innehållande eller indragning av förmåner vid sammanträffande med andra sociala trygghetsförmåner eller annan inkomst åberopas även om sådana förmåner har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning eller om sådan inkomst har förvärvats inom en annan medlemsstats territorium."
9. I artikel 46 i förordningen anges tillämpliga bestämmelser för beviljande av förmåner.
10. I artikel 46.1 i förordningen stadgas följande:
"Om de villkor som krävs enligt en medlemsstats lagstiftning för rätt till förmåner har uppfyllts ..., skall följande regler gälla:
a) Den behöriga institutionen skall beräkna det förmånsbelopp som skall utbetalas
i) å ena sidan, endast enligt bestämmelserna i den lagstiftning som den tillämpar,
ii) å andra sidan, enligt punkt 2,
..."
11. I artikel 46.2 i förordningen föreskrivs följande:
"Om villkoren i en medlemsstats lagstiftning för rätt till förmåner uppfylls endast efter tillämpning av artikel 45 och/eller artikel 40.3 skall följande regler tillämpas:
a) Den behöriga institutionen skall beräkna det teoretiska beloppet för den förmån som personen skulle kunna göra anspråk på om alla försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i de medlemsstater som den anställde eller egenföretagaren har omfattats av hade fullgjorts i den medlemsstaten och enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar den dag då förmånen beviljas. Om förmånens belopp enligt den lagstiftningen inte är beroende av de fullgjorda periodernas längd, skall detta belopp anses utgöra det teoretiska belopp som avses i detta stycke.
b) Den behöriga institutionen skall sedan fastställa förmånens faktiska belopp på grundval av det teoretiska belopp som avses i föregående stycke enligt proportionen mellan längden av de försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts innan försäkringsfallet inträffar enligt den lagstiftning som denna institution tillämpar och den totala längden av de försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt alla de berörda medlemsstaternas lagstiftningar innan försäkringsfallet inträffade."
12. I artikel 46.3 i förordningen föreskrivs följande:
"Personen skall ha rätt till det högsta beloppet som har beräknats enligt punkt 1 och 2, från den behöriga institutionen i varje medlemsstat utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om minskning, innehållande eller indragning, som gäller enligt den lagstiftning enligt vilken förmånen skall utbetalas.
I förekommande fall skall den jämförelse som skall göras stå i relation till de belopp som har fastställts efter tillämpningen av nämnda bestämmelser."
13. I artikel 46a i förordningen ges allmänna bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning av förmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande enligt medlemsstaternas lagstiftningar.
14. I artikel 46a.1 i förordningen definieras sammanträffande av förmåner av samma slag:
"Med sammanträffande av förmåner av samma slag avses i detta kapitel: sammanträffande av förmåner vid invaliditet, ålderdom och till efterlevande som beräknas eller utges på grundval av försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts av en och samma person."
15. I artikel 46a.2 i förordningen definieras sammanträffande av förmåner av ett annat slag:
"Med sammanträffande av förmåner av annat slag avses ...: sammanträffande av förmåner som inte kan betraktas som om de var av samma slag enligt punkt 1".
16. I artikel 46a.3 i förordningen klargörs de regler som skall gälla vid tillämpningen av bestämmelserna om minskning, innehållande eller indragning enligt en medlemsstats lagstiftning då en förmån vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande sammanträffar med en förmån av samma slag eller med en förmån av annat slag eller med annan inkomst:
"Följande regler skall gälla vid tillämpningen av reglerna om minskning, innehållande eller indragning enligt en medlemsstats lagstiftning då en förmån vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande sammanträffar med en förmån av samma slag eller med en förmån av annat slag eller med annan inkomst:
a) Hänsyn skall tas till förmåner som har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning eller till annan inkomst som har förvärvats i en annan medlemsstat endast om lagstiftningen i den första medlemsstaten innehåller regler om att förmåner eller inkomst som har förvärvats utomlands skall beaktas.
b) Hänsyn skall tas till det förmånsbelopp som skall utges av en annan medlemsstat före avdrag för skatter, socialförsäkringsavgifter och andra individuella premier eller avdrag.
c) Hänsyn skall inte tas till förmånsbelopp som har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning och som utges på grundval av frivillig försäkring eller frivillig fortsättningsförsäkring.
d) Om bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning tillämpas enligt endast en medlemsstats lagstiftning med hänsyn till att personen uppbär förmåner av liknande eller annat slag och som utbetalas enligt andra medlemsstaters lagstiftningar eller till annan inkomst som har förvärvats inom andra medlemsstaters territorium, får den förmån som betalas ut enligt lagstiftningen i den första medlemsstaten minskas endast med ett belopp som motsvarar de förmånsbelopp som utbetalas enligt lagstiftningen inom andra medlemsstaters territorium eller den inkomst som har förvärvats där."
17. I artikel 46b i förordningen finns särskilda bestämmelser om sammanträffande av förmåner av samma slag enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning:
"1. Bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning enligt en medlemsstats lagstiftning skall inte tillämpas på en förmån som beräknas i enlighet med artikel 46.2.
..."
B - Belgisk lagstiftning
18. Enligt artikel 52.1 i den kungliga kungörelsen är kumulation av ålders- och efterlevandepensioner tillåtna upp till ett visst maximibelopp. De efterlevandepensioner som ges enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat skall medtas i beräkningen av maximibeloppet för ålders- och efterlevandepension.
19. Artikel 52.1 i den kungliga kungörelsen innehåller bestämmelser om kumulationsförbud.
20. I första stycket i nämnda artikel regleras det fallet att "den efterlevande maken eller makan kan göra anspråk på dels en efterlevandepension enligt pensionssystemet för anställda, dels en eller flera ålderspensioner, eftersom efterlevandepensionen endast kan kumuleras med nämnda ålderspensioner upp till ett belopp motsvarande 110 procent av beloppet av den efterlevandepension som den efterlevande maken eller makan skulle ha erhållit för en fullständig förvärvsverksamhetsperiod".
21. I andra stycket i denna artikel regleras den situationen då "en sådan efterlevande make eller maka som avses i första stycket även kan göra anspråk på en eller flera efterlevandepensioner". I artikeln uppställs en komplex regel enligt vilken "efterlevandepensionen inte kan vara högre än skillnaden mellan dels 110 procent av efterlevandepensionens belopp för en fullständig förvärvsverksamhetsperiod, dels summan av ålderspensionsbeloppen ... och ett belopp som motsvarar en anställds efterlevandepension för en fullständig förvärvsverksamhetsperiod multiplicerad med det bråk eller summan av de bråk som visar efterlevandepensionernas storlek i andra pensionssystem bortsett från systemen för egenföretagare".
III - Tolkningsfrågorna
22. Tribunal du travail i Mons, som ansåg att det var nödvändigt med en tolkning av gemenskapsrätten för att lösa tvisten vid den nationella domstolen, beslutade att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Utgör en nationell bestämmelse som rör beräkningen av en efterlevandepension och som föreskriver en begränsning av maximibeloppet vid sammanträffande av ålderspension och efterlevandepension en regel om minskning i den mening som avses i artikel 46a och 46b i förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 då den efterlevande maken eller makan kan göra anspråk på en efterlevandepension från en annan medlemsstat?
2) Om den första frågan besvaras jakande, skall artikel 46a och 46b tolkas på så sätt att de tillåter den nationella institution som tillämpar bestämmelsen om förhindrande av sammanträffande av förmåner att beakta den efterlevandepension som ges enligt en annan medlemsstats system för att minska det maximibelopp för sammanträffande av ålderspension och efterlevandepension som föreskrivs i den nationella lagstiftningen?"
23. I förevarande begäran om förhandsavgörande är den centrala frågan huruvida ett nationellt kumulationsförbud, som har till syfte att minska maximibeloppet för kumulation av ålderspension och efterlevandepension på grund av att det finns en efterlevandepension som ges till den efterlevande maken eller makan enligt en annan medlemsstats system, utgör en bestämmelse om minskning av förmåner i den mening som avses i artikel 46a och 46b i förordningen och huruvida, om så är fallet, dessa artiklar medger att beaktandet av en förmån från en annan medlemsstat kan få till följd att maximibeloppet för de förmåner som sökanden har rätt till minskas i den medlemsstat i vilken sökanden har arbetat som anställd.
IV - Rättslig bedömning
A - Kvalificering av regeln om minskning (den första tolkningsfrågan)
24. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida en nationell bestämmelse, som begränsar maximibeloppet för kumulation av ålderspensionen och efterlevandepensionen på grund av att den efterlevande maken har rätt till en efterlevandepension från en annan medlemsstat, utgör en bestämmelse om minskning av förmåner i den mening som avses i förordningen.
25. Begreppet bestämmelse om minskning av förmåner har definierats i domstolens rättspraxis.
26. I domen i målet Conti har domstolen angett att "[en] nationell bestämmelse skall anses vara en bestämmelse om minskning av förmåner, om den beräkningsmetod som den föreskriver innebär att det pensionsbelopp som en person har rätt till minskas för att personen har rätt till en förmån i en annan medlemsstat".
27. Enligt denna definition innehåller begreppet bestämmelse om minskning av förmåner, för så vitt här är av intresse, i huvudsak två villkor.
28. Det första villkoret rör kravet på en anknytning till utlandet. De förmåner som den berörda personen har rätt till skall finnas i två eller flera medlemsstaters rättssystem.
29. Det andra villkoret rör den nationella beräkningsregelns syfte. Bestämmelsen skall huvudsakligen få till följd att förmånstagaren beviljas en lägre pension.
30. Vad avser det första villkoret skall det påpekas att det finns tolkningssvårigheter avseende artikel 52.1 i den kungliga förordningen.
31. Denna bestämmelse består av två stycken. Det första stycket skall tillämpas då förmånstagaren har rätt till en efterlevandepension och till flera ålderspensioner. Det andra stycket rör det fallet att den berörda personen kan göra anspråk på flera efterlevandepensioner.
32. Av handlingarna framgår det att svaranden har tillämpat det andra stycket i denna bestämmelse och inte det första stycket. Svaranden har motiverat detta val med att det förekommer två efterlevandepensioner som kräver att artikel 52.1 andra stycket i den kungliga förordningen tillämpas. Det anges inte uttryckligen i denna bestämmelse att den skall tillämpas på externa förmåner, det vill säga förmåner som utges med stöd av rättsordningen i övriga medlemsstater. Att ordalydelsen inte är tydlig har kunnat föranleda parterna i tvisten att tolka bestämmelserna på olika sätt.
33. Kommissionen motsatte sig till en början svarandens tolkning. Kommissionen ansåg att artikel 52.1 andra stycket i den kungliga förordningen inte var tillämplig på externa förmåner.
34. Svaranden gjorde för sin del gällande att denna bestämmelse var tillämplig utan åtskillnad mellan externa förmåner och förmåner av internt slag.
35. Dagen för förhöret ändrade kommissionen sin ståndpunkt att det skall göras en vid tolkning av artikel 52.1 i den kungliga förordningen.
36. Den hänskjutande domstolen förefaller inte hysa några tvivel avseende tolkningen av artikel 52.1 i den kungliga förordningen. Den har inte på något sätt bestritt den omständigheten att svaranden har beaktat en pension av extern art, nämligen den italienska efterlevandepensionen, vid beräkningen av det tillåtna maximibeloppet. Den anser att svaranden rätteligen har tillämpat det andra stycket, i stället för det första stycket, i artikel 52.1.
37. Det skall erinras om att domstolen saknar behörighet att tolka nationell rätt och att det endast är de nationella domstolarna som är behöriga att fastställa den exakta innebörden av nationella lagar och andra författningar.
38. Om svaranden, vilket den nationella domstolen anser, hade rätt att beakta den italienska efterlevandeförmånen i beräkningen av det maximibelopp som svaranden beviljats och därigenom har gjort en korrekt tolkning av artikel 52.1 andra stycket i den kungliga kungörelsen, finns det anledning att anse att villkoret om anknytning till utlandet är uppfyllt.
39. Vad avser det andra villkoret skall det erinras om att definitionen i domstolens rättspraxis av begreppet bestämmelse om minskning är otvetydig. En nationell bestämmelse om kumulationsförbud som leder till att de förmåner som sökanden har rätt till begränsas är en bestämmelse om minskning av förmåner.
40. I begäran om förhandsavgörande framgår det även mycket tydligt att den nationella domstolen anser att tillämpningen av beräkningsregeln i artikel 52.1 andra stycket i den kungliga förordningen är till nackdel för sökanden. Den nationella domstolen har i sin bedömning av nämnda nationella bestämmelse kommit fram till att "maximibeloppet i stycke 2 matematiskt sett är mindre än det i stycke 1". Det förefaller med andra ord som om den nationella domstolen, trots sin fråga, inte tvivlar på att den nationella bestämmelsen om kumulationsförbud skall kvalificeras som en bestämmelse om minskning av förmåner enligt domstolens rättspraxis.
41. På samma sätt kan det konstateras att inte någon av parterna i tvisten har bestritt följderna av artikel 52.1 andra stycket i den kungliga förordningen. Samtliga är överens om att tillämpningen av denna artikel medför en minskning av beloppet av de förmåner som förmånstagaren har beviljats.
42. Frågan som ställts av den nationella domstolen skall således besvaras på så sätt att en nationell bestämmelse om beräkning av en efterlevandepension som föreskriver en begränsning av maximibeloppet för ålderspension och efterlevandepension, då den efterlevande maken eller makan kan göra anspråk på en efterlevandepension från en annan medlemsstat, utgör en bestämmelse om minskning av förmånen i den mening som avses i förordningen.
B - Minskning av maximibeloppet vid kumulation av ålders- och efterlevandepensionen på grund av att det finns en efterlevandepension som ges enligt ett system i en annan medlemsstat (den andra tolkningsfrågan)
43. För det fall att den nationella bestämmelsen är en bestämmelse om minskning av förmåner i den mening som avses i förordningen, vill den hänskjutande domstolen genom sin andra tolkningsfråga få klarhet i huruvida den behöriga myndigheten i bosättningsstaten kan beakta en efterlevandepension som ges med stöd av en annan medlemsstats lagstiftning, för att begränsa maximibeloppet för de ålders- och efterlevandepensioner som svaranden är berättigad till.
44. Det skall erinras om att förordningens syfte är att säkerställa skyddet för de sociala rättigheterna för de arbetstagare som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom medlemsstaternas territorium.
45. I artikel 12.2 i förordningen uppställs principen enligt vilken bestämmelserna om minskning av förmåner kan tillämpas på förmånstagaren, även om det är fråga om förmåner som erhållits enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat. Det föreskrivs emellertid möjligheter till undantag i artikel 12.2 i förordningen.
46. Artikel 46c.1 i förordningen utgör ett undantag till den princip som uppställs i artikel 12.2 i förordningen. I denna artikel föreskrivs att bestämmelserna om minskning av förmåner inte skall tillämpas på en förmån som beräknats i enlighet med artikel 46.2 i förordningen.
47. Det skall erinras om att artikel 46c i förordningen är tillämplig på förmåner av samma slag. Enligt domstolens fasta rättspraxis skall sociala trygghetsförmåner anses vara av samma slag då deras föremål och syfte liksom deras beräkningsgrund och villkoren för beviljande är identiska. Vad gäller artikel 46.2 i förordningen, avser denna artikel beviljande av proportionella förmåner.
48. I förevarande fall är de belgiska och italienska efterlevandeförmånerna av samma slag och beräknas med stöd av artikel 46.2 i förordningen. De omfattas följaktligen av det undantag som föreskrivs i artikel 46b.1 i förordningen. Den nationella bestämmelsen om minskning av förmåner som föreskrivs i artikel 52.1 andra stycket i förordningen kan inte tillämpas på dem.
49. I domstolens rättspraxis har det även fastslagits att om tillämpningen av enbart den nationella lagstiftningen visar sig mindre förmånlig för förmånstagaren än bestämmelserna i artikel 46 i förordningen, skall bestämmelserna i denna artikel tillämpas.
50. Beräkningen av förmånsbeloppet skall göras i tre steg. För det första skall den behöriga institutionen göra en beräkning av den "självständiga" förmånen i enlighet med artikel 46.1 a i i förordningen. För det andra skall den göra en beräkning i enlighet med artikel 46.1 a ii av den "proportionella" förmånen i enlighet med bestämmelserna i punkt 2 i samma artikel. För det tredje skall den behöriga institutionen i enlighet med artikel 46.3 i förordningen jämföra den självständiga förmånen och den proportionella förmånen och välja det högsta av de två beloppen.
51. Det ankommer följaktligen på den behöriga institutionen att göra en jämförelse mellan de förmåner som personen skulle kunna göra anspråk på med tillämpning endast av nationell lagstiftning, inbegripet bestämmelser om minskning av förmåner, och de förmåner som personen skulle kunna göra anspråk på med tillämpning av artikel 46 i förordningen, och att ge den migrerande arbetstagaren den förmån som uppgår till det högsta beloppet.
52. Av det föregående följer att artikel 46a och 46b i förordningen utgör ett hinder mot nationella bestämmelser, såsom de som är i fråga i tvisten vid den nationella domstolen, enligt vilka beloppet av en efterlevandepension skall minskas på grund av att det finns en annan efterlevandepension som utges av en annan medlemsstat, när tillämpningen av dessa bestämmelser är mindre förmånlig för den enskilde än tillämpning av artikel 46a och 46b i förordningen.
Förslag till avgörande
53. Med beaktande av dessa överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara Tribunal du travail de Mons frågor på följande sätt:
1) En nationell bestämmelse om beräkning av en efterlevandepension, som föreskriver en begränsning av maximibeloppet för efterlevandepension och ålderspension, när den efterlevande maken eller makan kan göra anspråk på en efterlevandepension från en annan medlemsstat, utgör en bestämmelse om minskning av förmåner i den mening som avses i artikel 46a och 46b i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets direktiv (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1248/92 av den 30 april 1992.
2) Artikel 46a och 46b i förordning nr 1408/71, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt förordning nr 2001/83, i dess lydelse enligt förordning nr 1248/92, hindrar tillämpning av en nationell bestämmelse om kumulationsförbud, enligt vilken en efterlevandepension skall minskas på grund av att det finns en annan efterlevandepension som har erhållits enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat, när tillämpningen av denna bestämmelse är mindre förmånlig för den enskilde än en tillämpning av artikel 46a och 46b i nämnda förordning.
Full & Egal Universal Law Academy