Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har anlagt den foreliggende sag med påstand om, at det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF samt artikel 6, stk. 2, i direktiv 92/43/EØF . Kommissionen kritiserer denne medlemsstat for ikke inden for den fastsatte frist at have truffet de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af en fugleart, som har sit naturlige ophold i vild tilstand, nemlig fuglearten grouse (Lagopus lagopus). Den kritiserer endvidere medlemsstaten for ikke i overensstemmelse med fugle- og levestedsdirektiverne at have sikret bevarelsen af et særligt beskyttet område - Owenduff-Nephin Beg Complex - hvor der findes vilde fuglearter og naturtyper af fællesskabsbetydning.
I - De relevante retsregler
A - Fugledirektivet
2. Fugledirektivet vedrører ifølge sin artikel 1, stk. 1, første punktum, »beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse«.
3. Ifølge fugledirektivets artikel 2 træffer »medlemsstaterne [...] alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn«.
4. Fugledirektivets artikel 3 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.
2. Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række følgende foranstaltninger:
a) oprettelse af beskyttede områder
b) vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder
c) genskabelse af ødelagte biotoper
d) oprettelse af nye biotoper.«
5. Fugledirektivets artikel 4 vedrører særlige beskyttelsesforanstaltninger, der navnlig gælder for de arter, som er anført i bilag I, og for trækfuglearter, som ikke er anført i dette bilag.
6. I denne artikel fastsættes følgende:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som [SBO] navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområder inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning beskyttes.
3. Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, således at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er nødvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede områder kan udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
4. Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
7. Ifølge fugledirektivets artikel 18, stk. 1, sætter medlemsstaterne de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist på to år fra dets meddelelse. Da direktivet blev meddelt i april 1979, udløb denne frist i april 1981.
B - Levestedsdirektivet
8. Formålet med levestedsdirektivet er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse .
9. I levestedsdirektivets artikel 1 defineres de væsentligste af de anvendte begreber.
10. Ifølge førnævnte artikel 1, litra b), er naturtyper land- eller vandområder, som er kendetegnet ved særlige geografiske, abiotiske eller biotiske træk, uanset om de er helt eller delvis naturlige.
11. I levestedsdirektivets artikel 1, litra d), defineres prioriterede naturtyper som de naturtyper, der er i fare for at forsvinde på det i artikel 2 nævnte område, og for hvis bevaring Fællesskabet har et særligt ansvar under hensyn til omfanget af andelen af deres naturlige udbredelse inden for det område, der er nævnt i artikel 2; disse prioriterede naturtyper er markeret med en stjerne (*) i bilag I.
12. I henhold til levestedsdirektivets artikel 1, litra l), skal der ved »særligt bevaringsområde« forstås et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget.
13. I levestedsdirektivets artikel 2, stk. 2, præciseres det, at de foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.
14. I levestedsdirektivets artikel 3 bestemmes, at der med henblik herpå oprettes et sammenhængende økologisk net af SBVO under betegnelsen »Natura 2000«. Natura 2000-nettet omfatter blandt andet de SBO, som medlemsstaterne har udlagt i medfør af fugledirektivet .
15. I levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, bestemmes:
»2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i SBVO samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«
16. I levestedsdirektivets artikel 7 bestemmes:
»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i [fugledirektivets] artikel 4, stk. 4, første punktum, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter [fugledirektivet], hvis denne dato er senere.«
17. Ifølge levestedsdirektivets artikel 23, stk. 1, sætter medlemsstaterne de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist på to år fra dets meddelelse. Da direktivet blev meddelt i juni 1992, udløb denne frist i juni 1994.
II - Sagens behandling
A - Den administrative procedure
18. Efter at have konstateret, at Irland ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3 og artikel 4, stk. 4, samt levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, fremsendte Kommissionen den 9. oktober 1997 en åbningsskrivelse til medlemsstaten, hvori denne anmodedes om at fremsætte sine bemærkninger hertil. I denne skrivelse understregede Kommissionen den negative virkning af »overgræsning« på Irlands vigtigste SBO, nemlig Owenduff-Nephin Beg Complex, samt den negative påvirkning, som denne overgræsning har for grousens levesteder; grousen er en vild standfugl, som er omfattet af fugledirektivets artikel 3.
19. Da den ikke havde modtaget noget svar fra de irske myndigheder, tilstillede Kommissionen den 8. april 1998 Irland en begrundet udtalelse, hvori den gentog de bemærkninger, der var anført i åbningsskrivelsen, og anmodede de irske myndigheder om at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder.
20. Den 1. september 1998 besvarede de irske myndigheder den begrundede udtalelse, idet de fremlagde oplysninger om de nye foranstaltninger, der var truffet for at begrænse overgræsningen generelt såvel som mere specifikt i SBO'et Owenduff-Nephin Beg Complex.
21. Da Kommissionen ikke mente, at den på baggrund af dette svar kunne fastslå, at Irland havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til de omtvistede bestemmelser i fugle- og levestedsdirektiverne, besluttede Kommissionen at anlægge denne sag.
B - Parternes påstande
22. Kommissionens stævning er registreret på Domstolens Justitskontor den 27. marts 2000.
23. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Det fastslås, at Irland har tilsidesat dels sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3, for så vidt angår fuglearten grouse, og fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, samt levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, for så vidt angår SBO'et Owenduff-Nephin Beg Complex, idet Irland ikke har truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme disse direktiver, dels sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten.
- Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
24. Irland har nedlagt følgende påstande:
- Det fastslås, at Kommissionen ikke har underbygget sine påstande om, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3 og artikel 4, stk. 4, første punktum, samt levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2.
- Sagsøgte frifindes, og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
III - Kommissionens anbringender og Irlands argumenter
A - Første anbringende: manglende foranstaltninger til beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for fuglearten grouse (tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3)
25. Ifølge Kommissionen er grousen ikke omfattet af den beskyttelse, der er fastsat i fugledirektivets artikel 4, eftersom den ikke er anført i bilag I og ikke er en trækfugleart, men en standfugl. Kommissionen mener imidlertid, at den er omfattet af bestemmelserne i fugledirektivets artikel 3. Denne artikel omfatter nemlig alle fuglearter, »som i vild tilstand har deres naturlige ophold« på medlemsstaternes område, hvilket er tilfældet med grousen.
26. Kommissionen understreger, idet den baserer sig på forskellige videnskabelige kilder , at bakke-, højmose- og hedeområder er af afgørende betydning for denne arts overlevelse.
27. Den gør gældende, at denne arts levested er blevet beskadiget, og at dens yngleområde er blevet tydeligt og voldsomt formindsket. Dette skyldes den intensive græsning, der har fundet sted efter fugle- og levestedsdirektivernes ikrafttræden.
28. Kommissionen baserer sig på en rapport fra 1993, der er udarbejdet af Irish Wildbird Conservancy . I henhold til denne er grousen én af de tolv mest truede redebyggende fuglearter i landet.
29. Denne undersøgelse er blevet bekræftet af den oversigt, der er udarbejdet af Joint Nature Conservation Committee på anmodning af de kompetente irske myndigheder. I henhold til denne oversigt er fåreopdrætternes intensive græsning en af hovedårsagerne til, at grousens levested er truet, og at dens yngleområder er blevet formindsket. For at afhjælpe denne situation anbefaler udvalget en række specifikke foranstaltninger, herunder en meget streng kontrol med overgræsning.
30. Ifølge Kommissionen fremgår det af de geografiske kort, der er gengivet i de to eneste kortsamlinger, der hidtil er udarbejdet over redebyggende fugle , at grousens nuværende yngleområde er formindsket med 66% i forhold til artens yngleområder, således som gengivet i den første kortsamling, og med 82% i forhold til de yngleområder, der kortlægges i den anden kortsamling.
Endvidere viser sammenligningen af kortet over de områder, der betegnes som beskadigede , med kortene over artens nuværende redebygningsområde dels, at sidstnævnte lokalitet i stor udstrækning stadig ligger i de områder, der betegnes som beskadigede , dels at det også er i disse beskadigede områder, at formindskelsen af artens redebygningsområde har været mest udtalt.
31. Kommissionen præciserer, at de irske myndigheder i deres svar på den begrundede udtalelse erkendte, at ynglefuglebestandene af arten grouse er blevet berørt af overgræsning, og at artens yngleområde er blevet formindsket. Ifølge myndighederne skyldes dette, at der er sket en fordobling af antallet af får i Irland efter fugledirektivets ikrafttræden.
32. Det fremgår klart af de anførte taloplysninger, at formindskelsen af artens yngleområde er foruroligende, da den er særdeles udtalt og er sket særdeles hurtigt. Kommissionen mener derfor, at Irland hurtigst muligt skal træffe foranstaltninger med henblik på at begrænse overgræsningen. Ifølge Kommissionen vil kun en drakonisk forvaltningsplan for disse områder kunne beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for grousen.
33. Den gør gældende, at de kompetente irske myndigheder ikke hidtil har truffet effektive eller virkningsfulde foranstaltninger. Disse punkter behandles nærmere i forbindelse med det andet anbringende. Kommissionen mener under alle omstændigheder, at det klart fremgår, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3, i og med at det er fastslået, at der er sket en betydelig formindskelse af grousens udbredelsesområde i Irland.
34. Kommissionen konkluderer heraf, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser til at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for den pågældende art som forskrevet i fugledirektivets artikel 3.
35. Den irske regering erkender, at grousens levested, der består af bakke-, højmose- og lyngområder, er alvorligt truet af overgræsning. Den understreger imidlertid, at Kommissionen ikke har godtgjort, at udstrækningen af artens levested er blevet formindsket i en sådan grad, at det er blevet utilstrækkeligt til at beskytte den. Ifølge regeringen forudsætter en tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3 nemlig, at en sådan formindskelse er blevet påvist. En medlemsstat, der forsøger at afhjælpe forhold, der vanskeliggør beskyttelsen af arterne og deres levesteder, kan derfor ikke med held retsforfølges med hjemmel i denne artikel.
36. Irland gør endvidere gældende, at der fra 2001 er blevet gennemført rammeplaner for jorder med fælles græsningsret i de mest beskadigede områder i de seks vestlige grevskaber , som skulle gøre det muligt at sikre en effektiv og virkningsfuld beskyttelse af grousens redebygningsområde.
B - Andet anbringende: manglende iværksættelse af egnede foranstaltninger til beskyttelse af SBO'et Owenduff-Nephin Beg Complex (tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, og levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2)
37. Kommissionen gør gældende, at Owenduff-Nephin Beg Complex er et stort område med højmoser og bjerge. Det omfatter afvandingsområdet Owenduff og bjergkæden Nephin Beg (grevskabet Mayo) i det vestlige Irland.
38. Owenduff-Nephin Beg Complex beskrives af de irske myndigheder som et af de største og mest bemærkelsesværdige eksempler på stadig uberørte højmoser i Irland . Højmoser hører under de prioriterede naturtyper, der findes i bilag I til levestedsdirektivet.
39. Den 8. oktober 1996 udlagde Irland dette kompleks som SBO med virkning fra den 15. oktober 1996. Det udlagte område omfatter 25 622,2 ha og er det største SBO i Irland. Endvidere blev en stor del af komplekset i 1986 i henhold til Ramsar-konventionen betegnet som »vådområde af international betydning« .
40. I komplekset findes tre af de vilde fuglearter, som er nævnt i bilag I til fugledirektivet, nemlig dværgfalken (Falco columbarius) , hjejlen (Pluvialis apricaria) og den grønlandske blisgås (Anser albifrons flavirostris). I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, skal der træffes særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til disse arters levesteder.
41. Der findes også flere trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, men som på forskellige stadier af deres årscyklus er afhængige af dette kompleks med levesteder bestående af bakker og højmoser, såsom almindelig ryle (Calidris alpina), dobbeltbekkasinen (Gallinago gallinago) og den store regnspove (Numenius arquata) .
42. I betragtning af Owenduff-Nephin Beg Complex's særegenhed og betydning såvel for de ovennævnte arter i bilag I som for de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, mener Kommissionen, at de irske myndigheder i henhold til fugle- og levestedsdirektiverne skal vedtage specifikke foranstaltninger. I nærværende tilfælde er der ikke blevet gennemført sådanne foranstaltninger, eller foranstaltningerne har været uhensigtsmæssige eller utilstrækkelige.
1. Anbringendet om tilsidesættelse af de i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, fastsatte forpligtelser, som er blevet erstattet af bestemmelserne i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2
43. Kommissionen kritiserer de irske myndigheder for ikke at have vedtaget egnede forebyggende foranstaltninger til at forhindre de skader, som overgræsningen har forvoldt på Owenduff-Nephin Beg Complex.
44. Som følge af det pågældende kompleks' særegenhed, jf. ovenfor, fastholder Kommissionen, at de irske myndigheder ikke i tide gennemførte de foranstaltninger, der fastsættes i fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2. Komplekset skulle faktisk - i overensstemmelse med denne artikels bestemmelser - have været udlagt som SBO på den dato, der fastsættes i fugledirektivets artikel 18, nemlig den 6. april 1981. Fra denne dato og indtil gennemførelsen af bestemmelserne i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, skulle komplekset endvidere have været omfattet af de forebyggende foranstaltninger, der er fastsat i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum.
45. Da Irland for sent tog hensyn til kompleksets særlige karakter, kunne medlemsstaten ikke træffe de forebyggende foranstaltninger, som skulle have forhindret de alvorlige skader, som overgræsningen har forvoldt på områdets højmoser. Kommissionen baserer sine påstande på flere forskellige forhold.
46. For det første fremlagde de irske myndigheder i deres brevveksling med Kommissionen en liste over jorder med fælles græsningsret, der betegnes som »beskadigede områder«. Disse jorder består i stor udstrækning af bakker og højmoser, og komplekset udgør en stor del af kernen af de områder, der betegnes som beskadigede. De irske myndigheder har præciseret, at omkring 75% - 80% af disse områder er identiske med de områder, som det er foreslået at udpege som irske naturarvsområder , og som skal være omfattet af de bevarings- og beskyttelsesforanstaltninger, der skal iværksættes i den nærmeste fremtid. De har erkendt, at skaderne på disse områder primært skyldes overgræsning. De har medgivet, at arter er blevet truet som følge af de skader, som får har forvoldt i disse bakke- og højmoseområder. Der er således konstateret et fald i antallet af grønlandske blisgæs, dværgfalke og hjejler, som har for vane at søge føde og yngle i disse beskadigede områder.
47. Skaderne er også blevet påvist i flere specialiserede studier . Disse studier bekræfter dels, at den grønlandske blisgås' overvintringsområder i grevskabet Mayo er stadig mere truet af skovrejsning og forringelsen af plantedækket som følge af overgræsning, dels at ødelæggelsen af moselyngen har resulteret i et faldende antal dværgfalke i det pågældende område.
48. Endelig henviser Kommissionen til andre, mere generelle oplysninger, som kun bekræfter de ovenfor anførte forhold - nemlig overgræsningens særdeles ødelæggende konsekvenser for højmosen og de andre levesteder, som er sårbare over for ødelæggelse af plantevæksten og erosion .
49. Den irske regering bestrider ikke, at komplekset er blevet alvorligt beskadiget af overgræsning.
2. Anbringendet om den utilstrækkelige og uhensigtsmæssige karakter af de foranstaltninger, som Irland har gennemført med henblik på at udbedre de skader, der er forvoldt på SBO'et Owenduff-Nephin Beg Complex (tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3)
50. Ifølge Kommissionen er de foranstaltninger, der er iværksat med henblik på at afhjælpe, udbedre og begrænse de skader, der er forvoldt på komplekset som følge af den manglende overholdelse af fugledirektivets bestemmelser, utilstrækkelige til effektivt at bekæmpe overgræsningsproblemet såvel generelt som med hensyn til det pågældende SBO.
51. De irske myndigheder har valgt to typer af løsninger til afhjælpning af disse skader. For det første har den irske stat til hensigt at købe betydelige jordarealer i komplekset. For det andet forventes programmet for beskyttelse af landmiljøet på kort sigt at kunne bidrage til at beskytte højmoserne. Dette program gør støtten til landbrugerne betinget af, at de forvalter højmoser og heder økologisk .
52. Selv om disse løsninger vil være et betydeligt fremskridt i forhold til den tidligere situation, vil de stadig være utilstrækkelige til effektivt at bekæmpe den væsentligste årsag til beskadigelsen af komplekset, nemlig den intensive græsning.
53. Kommissionen gør gældende, at eftersom en stor del af komplekset består af åbne områder uden indhegning, vil statens opkøb af jorder inden for komplekset ikke i sig selv kunne forhindre får i at komme ind og græsse i stort antal på de områder, som ejes af staten.
54. Med hensyn til REPS foretager Kommissionen en sondring mellem programmets forskellige gennemførelsesperioder. Den første periode går fra 1994 til 1998 . Den anden periode begynder i 1998 og er endnu ikke afsluttet. Kommissionen vurderer dette programs effektivitet fra 1994 , idet den tager hensyn til den juridiske status for de jorder, som det omfatter. Kommissionen sondrer således mellem jorder med fælles græsningsret og jorder, som ikke har fælles græsningsret (eller private jorder) . For jorder uden fælles græsningsret er programmet frivilligt, således at gennemførelsen er betinget af landbrugerens godkendelse.
55. Jorderne med fælles græsningsret beliggende i de områder, der betegnes som beskadigede, dækker 40% af Owenduff-Nephin Beg Complex. På disse jorder pålægges landbrugerne at gennemføre REPS-programmet. Ifølge Kommissionen havde REPS i perioden 1994-1998 udelukkende til formål at vænne samtlige irske landbrugere til principperne om landskabsforvaltning og miljøbeskyttelse. I denne periode har programmet derfor ikke kunnet forhindre beskadigelse af de pågældende naturtyper. Dette forhold bekræftes af en række rapporter fra Irish Heritage Council (Rådet for Irlands Nationalarv).
56. Fra 1998 blev der vedtaget en række konkrete foranstaltninger - såsom rammeplanerne - til begrænsning af græsningstætheden på jorder bestående af hede og højmose. Kommissionen nærer imidlertid tvivl om foranstaltningernes effektivitet, eftersom den ikke har modtaget oplysninger om foranstaltningernes virkning med hensyn til beskyttelse mod og afhjælpning af skaderne på Owenduff-Nephin Beg Complex og på grousens levesteder.
57. Endvidere gør Kommissionen gældende, at den foranstaltning, der blev vedtaget som midlertidig foranstaltning i løbet af vinteren 1998-1999, mens man afventede udarbejdelsen af rammeplanerne for jorder med fælles græsningsret, og som omfatter en generel formindskelse på 30% af bjergfårkvoten, er åbenlyst utilstrækkelig. Denne foranstaltning blev faktisk vedtaget på et tidspunkt, hvor græsningstætheden siden 1980 havde været meget stærkt stigende, hvilket på nationalt plan havde resulteret i en fordobling af antallet af får. Denne foranstaltning, som finder generel anvendelse på hele det område, der skal beskyttes, tager ikke hensyn til de særlige økologiske karakteristika, der kendetegner de enkelte jorder med fælles græsningsret og de enkelte landbrugsbedrifter. Det varierer imidlertid fra et jordområde til et andet, hvor sårbare levestederne er, og hvor alvorlige konsekvenser den intensive græsning har. Endelig understreges det generelt i rapporterne fra de irske myndigheder, at en reduktion på 30% af småkreaturer hverken kan begrænse eller afhjælpe ødelæggelsen af levestederne.
58. Jorder uden fælles græsningsret beliggende i de områder, som betegnes som beskadigede, dækker en del af komplekset og omkring 250 000 ha hede, højmose og højland, som Irland har til hensigt at udpege som SBVO blandt andet for at tage hensyn til grousens særlige behov med hensyn til levested. For så vidt angår gennemførelsen af REPS på disse jorder gør Kommissionen gældende, at programmet er frivilligt og af begrænset effektivitet. Hvis landbrugerne vælger ikke at deltage i REPS, er der således ingen bestemmelser, der fastsætter en grænse for intensivt opdræt af får i disse områder. Græsningstætheden for dyr i disse områder er med andre ord overladt til opdrætternes eget skøn. Selv i de tilfælde, hvor landbrugerne har accepteret at deltage i REPS, afgøres spørgsmålet om græsningstætheden af de personer, der er ansvarlige for at udarbejde de individuelle planer for landbrugsbedrifterne, som deltagerne i REPS skal fremsende til myndighederne. Retningslinjerne for udarbejdelsen af disse planer er imidlertid for generelle og indeholder ikke præcise økologiske anvisninger med hensyn til de plante- og dyrearter, der skal beskyttes i de pågældende levesteder.
59. Sammenfattende skønner Kommissionen, at om end REPS og en række tilknyttede foranstaltninger reelt måtte have bidraget til at kontrollere og løse problemet med overgræsning både i Owenduff-Nephin Beg Complex og, hvad angår grousens levesteder i de andre områder, som foreslås udlagt som SBVO, er de mangelfulde både med hensyn til dækningen af det område, der skal beskyttes, de foreskrevne regler og de gennemførelsesbestemmelser, de definerer.
60. Den irske regering erkender, at gennemførelsen af forvaltningsplanen for beskyttelsen af Owenduff-Nephin Beg Complex er blevet forsinket, da det var nødvendigt at afholde indgående høringer af de berørte personer. Regeringen mener imidlertid, at der meget snart vil findes en tilfredsstillende løsning på denne situation takket været den samtidige gennemførelse af REPS-bestemmelserne, forvaltningsplanerne for beskyttelsen af SBVO og SBO, rammeplanerne for jorder med fælles græsningsret, forskellige andre programmer for jorder, der er ikke er omfattet af REPS , samt den samtidige gennemførelse af programmerne AHGI og REPS.
61. Med hensyn til reduktionen af kvægbestanden gør den irske regering gældende, at hvis man øjeblikkeligt og uden videre kræver en endnu større reduktion af antallet af får i disse beskadigede områder, vil det resultere i, at en sådan plan vil blive afvist af landbrugssamfundene, og at deres deltagelse i programmerne til beskyttelse af naturtyperne vil blive afbrudt.
62. Sammenfattende gør den irske regering gældende, at den gennemfører samordnede og stadig mere positive foranstaltninger for at forhindre en yderligere beskadigelse af området og for at sikre en bedre beskyttelse af de dyre- og plantearter, der findes der. Regeringen mener, at den har truffet egnede foranstaltninger, selv om disse foranstaltninger ikke altid har haft den ønskede virkning, nemlig beskyttelse af de dyre- og plantearter, der findes i området. Den konkluderer derfor, at en medlemsstat, som har vist god vilje, men som ikke har nået det ønskede mål, ikke kan kritiseres for at have tilsidesat bestemmelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, og i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2.
IV - Vurdering
A - Første anbringende: manglende foranstaltninger til beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for fuglearten grouse (tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3)
63. Det fremgår af fast praksis »at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer i forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen« .
64. Det fremgår af bestemmelserne i fugledirektivets artikel 3, at medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle vilde fuglearter.
65. Grousen er en standfugl, som i vild tilstand har sit naturlige ophold i Europa, blandt andet i Irland. Den er anført i bilag II/1 til fugledirektivet under betegnelsen »Lagopus lagopus hibernicus«.
66. Den irske regering er derfor forpligtet til at træffe de nødvendige forebyggende og udbedrende foranstaltninger til at sikre denne art tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, således at arten kan bevares.
67. Den irske regering bestrider ikke, at grousen er omfattet af anvendelsesområdet for fugledirektivets artikel 3. Den erkender ligeledes, at områder bestående af bakker og højmoser, hvor der vokser plantearter som lyng (Galluna vulgaris), er nødvendige for bevarelsen af denne fugl. Den erkender endvidere, at den intensive græsning er en af hovedårsagerne til beskadigelsen af denne beskyttede arts levested, for så vidt som konsekvenserne af den intensive græsning er yderst skæbnesvangre for lyngens overlevelsesmuligheder.
68. Den irske regering fastholder imidlertid, at en tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 3 forudsætter, at den pågældende arts levested er så beskadiget, at det ikke er muligt at beskytte arten. Den gør imidlertid gældende, at der ikke er fremlagt underbyggende taloplysninger om et betydeligt fald i antallet af fugle af denne art.
69. Den af Irland foreslåede fortolkning bør forkastes. Domstolen har nemlig fastslået, at de forpligtelser, der i henhold til fugledirektivets artikel 3 påhviler medlemsstaterne, indebærer, at der skal vedtages konkrete foranstaltninger »inden, der er konstateret en formindskelse af fuglebestanden, eller der konkret er opstået fare for, at en beskyttet art uddør« . Det forhold, at der ikke foreligger oplysninger om antallet af grouser, som i dag lever i levesteder i de områder, der betegnes som beskadigede, gør det derfor ikke muligt for Irland at unddrage sig sine forpligtelser.
70. På grund af den forebyggende karakter af de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal gennemføre for at opfylde forpligtelserne i fugledirektivets artikel 3, er Irlands tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til denne bestemmelse åbenlys derved, at der er sket en betydelig formindskelse af artens udbredelsesområde, og en tydelig og voldsom beskadigelse af dens levested, hvilket ikke bestrides .
71. Det fremgår af ovenstående, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 3, idet medlemsstaten ikke har sikret tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for grousen.
B - Andet anbringende: manglende iværksættelse af egnede foranstaltninger til beskyttelse af det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex (tilsidesættelse af fugledirektivet artikel 4, stk. 4, og levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2)
72. Som allerede nævnt fremgår det af Domstolens faste praksis, »at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer i forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen« .
73. I fugledirektivets artikel 4, stk. 1, pålægges medlemsstaterne at udlægge som SBO sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af de arter, som er anført i bilag I til det pågældende direktiv. I fugledirektivets artikel 4, stk. 2, fastsættes tilsvarende forpligtelser med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I. I fugledirektivets artikel 4, stk. 2, præciseres det, at medlemsstaterne med henblik herpå i særlig grad skal være opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning beskyttes.
74. I henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, skal medlemsstaterne træffe egnede foranstaltninger med henblik på i de i artikel 4, stk. 1 og 2, nævnte SBO'er at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel.
75. Tilsvarende fastsættes det for SBVO'er i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, at medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i disse SBVO'er samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for direktivets målsætninger.
76. I levestedsdirektivets artikel 7 præciseres det, at forpligtelserne i dets artikel 6, stk. 2, træder i stedet for forpligtelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, for så vidt angår de områder, der er udlagt efter fugledirektivets artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter fugledirektivets artikel 4, stk. 2, fra datoen for levestedsdirektivets iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter fugledirektivet, hvis denne dato er senere.
77. Det er påvist og bestrides ikke, at:
- Højmoser hører under de prioriterede naturtyper, som er anført i bilag I til levestedsdirektivet, og at Owenduff-Nephin Beg Complex har været udlagt som SBO af Irland siden 1996 .
- I henhold til Ramsar-konventionen betragtes Owenduff-Nephin Beg Complex endvidere som »vådområde af international betydning«.
- Der findes i de pågældende naturtyper vilde fuglearter, som er anført i bilag I til fugledirektivet, og flere trækfuglearter, som, selv om de ikke er nævnt i førnævnte bilag I, er afhængige af disse levesteder på forskellige stadier af deres årscyklus .
- De pågældende naturtyper er blevet alvorligt beskadiget af overgræsning .
- Antallet af grønlandske blisgæs, dværgfalke og hjejler er faldet .
- Irland havde ikke den 8. juni 1998 ved udløbet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse, vedtaget egnede foranstaltninger for at forhindre forringelse af naturtyperne og arternes levesteder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke SBO'et Owenduff-Nephin Beg Complex er udpeget, og havde heller ikke gennemført foranstaltninger til afhjælpning af de forvoldte skader .
78. Det fremgår af ovenstående, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, og levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2.
V - Sagens omkostninger
79. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Irland har tabt sagen, bør det pålægges Irland at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
80. Af ovennævnte grunde foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, for så vidt angår fuglearten grouse, og artikel 4, stk. 4, første punktum, i førnævnte direktiv samt artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, for så vidt angår det særligt beskyttede område Owenduff-Nephin Beg Complex, idet Irland ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme disse direktiver.
2) Irland betaler sagens omkostninger.«
Full & Egal Universal Law Academy