Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In der vorliegenden Rechtssache hat der High Court of Justice eine Reihe von Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die das Verhältnis zwischen nationalem Wettbewerbsrecht und Gemeinschaftsrecht im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik zum Gegenstand haben. Der Gerichtshof soll im Wesentlichen klären, ob die nationalen Behörden zuständig sind, ihr nationales Wettbewerbsrecht im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse in Bezug auf eine Kooperative von Milcherzeugern mit marktbeherrschender Stellung anzuwenden und gegebenenfalls, welchen gemeinschaftsrechtlichen Bedingungen und Beschränkungen die Ausübung dieser Zuständigkeit unterliegt.
II - Rechtlicher Rahmen
2. Die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milchprodukte wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (im Folgenden: Verordnung Nr. 804/68) errichtet. Sie umfasst u. a. die jährliche Festsetzung eines Richtpreises für Milch. Artikel 3 dieser Verordnung bestimmt diesbezüglich auszugsweise:
1) Für die Gemeinschaft wird jährlich vor dem 1. August für das im folgenden Kalenderjahr beginnende Milchwirtschaftsjahr der Richtpreis für Milch festgesetzt. ...
2) Der Richtpreis ist der Milchpreis, der für die von den Erzeugern im Milchwirtschaftsjahr insgesamt verkaufte Milch angestrebt wird, und zwar entsprechend den Absatzmöglichkeiten, die sich auf dem Markt der Gemeinschaft und den Märkten ausserhalb der Gemeinschaft bieten.
3) Der Richtpreis wird für Milch mit 3,7 v. H. Fettgehalt frei Molkerei festgesetzt.
..."
3. Der Richtpreis für das Milchwirtschaftsjahr 1997/98 wurde in der Verordnung (EG) Nr. 1190/97 des Rates vom 25. Juni 1997 (im Folgenden: Verordnung Nr. 1190/97) festgesetzt. Gemäß ihrem ersten Erwägungsgrund ist bei der alljährlichen Festsetzung der gemeinsamen Agrarpreise ... den Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik Rechnung zu tragen. Die Gemeinsame Agrarpolitik hat insbesondere zum Ziel, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen".
4. Die auf der Grundlage der Artikel 42 EG und 43 EG erlassene Verordnung (EWG) Nr. 26/62 des Rates vom 4. April 1962 (im Folgenden: Verordnung Nr. 26) bestimmt in Artikel 1:
Die Artikel 85 bis 90 des Vertrags sowie die zu ihrer Anwendung ergangenen Bestimmungen finden mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung vorbehaltlich des Artikels 2 auf alle in den Artikeln 85 Absatz 1 und 86 des Vertrags genannten Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen bezüglich der Produktion der in Anhang II des Vertrags aufgeführten Erzeugnisse und den Handel mit diesen Anwendung."
5. Zu den in Anhang II des Vertrages aufgeführten Erzeugnissen zählt auch die Milch.
6. Die ersten zwei Absätze des Artikels 2 der Verordnung Nr. 26 lauten wie folgt:
1. Artikel 85 Absatz 1 des Vertrags gilt nicht für die in Artikel 1 genannten Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen, die wesentlicher Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung sind oder zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 des Vertrags notwendig sind. Er gilt insbesondere nicht für Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben, Vereinigungen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben oder Vereinigungen von solchen Erzeugervereinigungen aus einem Mitgliedstaat, soweit sie ohne Preisbindung die Erzeugung oder den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse oder die Benutzung gemeinschaftlicher Einrichtungen für die Lagerung, Be- oder Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse betreffen, es sei denn, die Kommission stellt fest, dass dadurch der Wettbewerb ausgeschlossen wird oder die Ziele des Artikels 39 des Vertrags gefährdet werden.
2. Vorbehaltlich der Nachprüfung durch den Gerichtshof ist die Kommission ausschließlich zuständig, nach Anhörung der Mitgliedstaaten und der beteiligten Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen sowie jeder anderen natürlichen oder juristischen Person, deren Anhörung sie für erforderlich hält, durch Entscheidung, die veröffentlicht wird, festzustellen, welche Beschlüsse, Vereinbarungen und Verhaltensweisen die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfuellen."
III - Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
7. Die Milk Marque Limited (im Folgenden: Milk Marque) ist eine Kooperative von Milcherzeugern; ihre Tätigkeit umfasst die Sammlung, Verteilung und Lieferung von Milch. Sie ist die größte Kooperative dieser Art in Großbritannien. Im Zeitraum 1997/98 betrug der Anteil von Milk Marque an den dortigen Milchlieferungen 49,6 %.
8. Auf Antrag des Director General of Fair Trading vom 27. Jänner 1998 nahm die Monopolies and Mergers Commission (Ausschuss für Monopole und Fusionen), eine Wettbewerbsbehörde im Vereinigten Königreich, auf der Grundlage des Fair Trading Act 1973 eine Überprüfung zur Frage vor, ob im Bereich der Lieferung von Rohkuhmilch in Großbritannien eine Monopolsituation bestehe. Der Ausschuss schloss diese Untersuchung am 26. Februar 1999 ab und übermittelte einen Bericht über die Versorgung mit Rohkuhmilch in Großbritannien" (im Folgenden: Bericht) an den Minister für Handel und Industrie (im Folgenden: zuständiger Minister).
9. Im Bericht stellte der Ausschuss im Wesentlichen fest, dass Milk Marque in Großbritannien im Bereich des Verkaufs von Rohmilch Marktmacht" habe. Diese habe sie in einer Weise, die gegen öffentliches Interesse" verstoße, missbraucht, indem sie ihr Verkaufssystem zur Preisdiskriminierung und zur Kontrolle des Milchangebots auf dem Markt ausgenutzt habe und indem sie weitere Praktiken angewandt habe, die ein höheres Preisniveau für Frischmilch bewirkt hätte, als dies bei normalem Wettbewerb der Fall gewesen wäre.
10. Für das Verständnis eines Teils der Vorlagefragen ist außerdem von Bedeutung, dass im Bericht die Ausübung von Marktmacht mit dem Effekt der Preiserhöhung zum Teil anhand einer Gegenüberstellung mit dem im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte festgelegten Richtpreis ermittelt wurde. Der Erzeugerpreis für Milch lag im Vereinigten Königreich stets unter diesem Richtpreis, näherte sich aber offenbar im vom Bericht untersuchten Zeitraum zunehmend dem Richtpreisniveau an.
11. Im Bericht empfahl der Ausschuss unter anderem die Aufspaltung von Milk Marque in mehrere unabhängige und miteinander im Wettbewerb stehende Teilkooperativen. Des Weiteren wurden im Bericht einstweilige Maßnahmen" vorgeschlagen, welche die vorläufige Unterbindung bestimmter Vertragsabschlüsse durch Milk Marque zum Gegenstand hatten. Insbesondere sollte Milk Marque untersagt werden, weitere contract processing arrangements", also Vereinbarungen zur Milchverarbeitung, zu treffen.
12. Am 6. Juli 1999 veröffentlichte der zuständige Minister seine Entscheidungen bezüglich des Berichts (im Folgenden: Entscheidungen). Er akzeptierte darin die Feststellungen des Ausschusses hinsichtlich der Marktmacht" von Milk Marque ebenso wie die Empfehlungen bezüglich der einstweiligen Maßnahmen", lehnte jedoch die Zwangsaufspaltung der Kooperative ab. Stattdessen stellte er die Ausarbeitung von entsprechenden Änderungen am Verkaufssystem von Milk Marque in Aussicht.
13. Nach entsprechenden Konsultationen mit den zuständigen Behörden gab Milk Marque jedoch am 17. September 1999 in einer Presseaussendung ihre Bereitschaft bekannt, sich mit Wirkung ab dem 1. April 2000 in drei kleinere Kooperativen aufzuspalten.
14. In der Folge verzichtete der zuständige Minister auf die Durchführung der einstweiligen Maßnahmen, machte jedoch seine Zustimmung zur Aufnahme von Milchverarbeitungstätigkeiten durch die drei neuen Kooperativen, über die er zu einem späteren Zeitpunkt entscheiden wollte, von der Unbedenklichkeit hinsichtlich der Unabhängigkeit dieser Kooperativen untereinander abhängig. Die britischen Behörden wiesen Milk Marque darüber hinaus darauf hin, dass die neuen Kooperativen weiterhin in der üblichen Weise dem Wettbewerbsrecht und den am 1. März 2000 in Kraft tretenden Verboten des Competition Act 1998" unterliegen würden.
15. Milk Marque und die National Farmers' Union, eine Interessenvertretung der Bauern in Großbritannien (im Folgenden: NFU), brachten trotz dieser Entwicklungen Rechtsmittel gegen den Bericht sowie die damit zusammenhängenden Entscheidungen (im Folgenden insgesamt: streitige Maßnahmen) des zuständigen Ministers beim vorlegenden Gericht ein, welche von diesem zu einem gemeinsamen Verfahren verbunden wurden.
16. Sie machten insbesondere geltend, dass der Ausschuss und der zuständige Minister dadurch, dass sie sich für die Tätigkeiten der Mitglieder von Milk Marque für zuständig erachtet und Maßnahmen auf der Grundlage des Fair Trading Act ergriffen haben, um sie davon abzuhalten, einen höheren Milchpreis zu erzielen, gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen hätten. Milk Marque und die NFU führten außerdem aus, dass auch ein entsprechendes künftiges Vorgehen der genannten nationalen Behörden auf der Grundlage des Fair Trading Act oder des Competition Act gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen würde.
17. Für seine Entscheidung in dieser Sache hält der High Court of Justice Klarstellungen bezüglich des Bestehens und gegebenenfalls des Umfangs der Zuständigkeiten nationaler Behörden im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte für erforderlich und legte dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:
1. Sind die Artikel 32 EG bis 38 EG sowie die Verordnung Nr. 26 des Rates und die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates in ihrer geänderten Fassung dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat in folgenden Fällen daran hindern, nationale Gesetze wie den Fair Trading Act 1973 und den Competition Act 1998 auf die Art und Weise anzuwenden, in der Milcherzeuger sich zu Kooperativen zusammenschließen und in der sie sich in Bezug auf den Verkauf und die Verarbeitung ihrer Milch verhalten:
a) unter allen Umständen oder
b) wenn die beabsichtigte oder tatsächliche Wirkung darin besteht, diesen Erzeugern die Möglichkeit zu nehmen, den Preis für ihre Milch zu erhöhen, oder
c) wenn die beabsichtigte oder tatsächliche Wirkung darin besteht, dass der Preis, den die Erzeuger für ihre Milch erhalten, sinkt, obwohl er bereits unter dem gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 804/68 festgesetzten Richtpreis lag, oder
d) wenn ein Verstoß vorliegt gegen
i) die in Artikel 33 EG genannten Ziele und/oder
ii) die Grundgedanken, die Ziele oder die Funktionsfähigkeit der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse und/oder
iii) die Grundgedanken von Artikel 36 EG und der Verordnung Nr. 26?
2. Hindert die Funktion des vom Rat gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 festgesetzten Richtpreises für Milch einen Mitgliedstaat daran,
a) den Richtpreis als Indikator der auf der Gemeinsamen Agrarpolitik beruhenden tatsächlichen Preisveränderungen heranzuziehen und
b) die Tatsache, dass eine Kooperative von Milcherzeugern in diesem Staat für ihre Mitglieder Milchpreise erzielt hat, die unter dem Richtpreis liegen, aber in einem bestimmten Zeitraum dem Richtpreis näher sind als in einem anderen Zeitraum, als Beleg dafür zu handeln, dass die Kooperative Marktmacht ausübt, die dazu beiträgt, dass die Preise höher sind, als sie bei starkem Wettbewerb wären?
3. Sind die Artikel 28 EG bis 30 EG und die Artikel 49 EG und 55 EG dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat daran hindern, nationale Gesetze wie den Fair Trading Act 1973 und den Competition Act 1998 so anzuwenden, dass einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wurde, die Versendung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner - auch in anderen Mitgliedstaaten - als Schritt der Kooperative zur Ausnutzung ihrer Marktstellung zu ihren Gunsten untersagt wird?
4. Ist das allgemeine Diskriminierungsverbot - eigenständig oder in seiner besonderen Ausprägung in den Artikeln 12 EG und/oder 34 EG - im Hinblick darauf, dass in anderen Mitgliedstaaten große vertikal integrierte Milchkooperativen bestehen und tätig werden dürfen, dahin auszulegen, dass es einen Mitgliedstaat daran hindert, nationale Gesetze wie den Fair Trading Act 1973 und den Competition Act 1998 anzuwenden, um einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wurde, zu untersagen,
a) weitere Anlagen für die Verarbeitung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch zu erwerben oder zu errichten, die der Kooperative die Möglichkeit geben würden, ihre Marktstellung noch stärker zu ihren Gunsten auszunutzen, oder
b) als Schritt der Kooperative zur Ausnutzung ihrer Marktstellung zu ihren Gunsten die von ihren Mitgliedern erzeugte Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner in dem betreffenden Mitgliedstaat oder in anderen Mitgliedstaaten zu senden?
IV - Rechtliche Würdigung
A - Zur Zulässigkeit der Vorlagefragen
18. Die britische Regierung hat Zweifel an der Zulässigkeit der Vorlagefragen geäußert. Sie verweist darauf, dass der Bericht und die Entscheidungen überholt seien, zumal die freiwillige Aufspaltung von Milk Marque die Marktmacht beseitigt habe, von der die Untersuchung, der Bericht und alle nachfolgenden Entscheidungen und Empfehlungen ausgegangen seien. Soweit die Vorlagefragen auf künftige Wettbewerbsfälle mit Agrarkooperativen gerichtet seien, seien sie hypothetisch.
19. Nach ständiger Rechtsprechung ist es allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, das die Verantwortung für die zu erlassende gerichtliche Entscheidung übernehmen muss, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit seiner dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Der Gerichtshof kann ein Ersuchen eines solchen Gerichts nur dann zurückweisen, wenn offensichtlich ist, dass die beantragte Auslegung des Gemeinschaftsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, oder wenn das Problem hypothetischer Natur ist und der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.
20. Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof jedoch einen genauen Überblick über den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der Ausgangsstreitigkeiten sowie über die Gründe gegeben, die es zu der Annahme veranlasst haben, dass eine Entscheidung über die vorgelegten Fragen zum Erlass seines Urteils erforderlich ist. Insbesondere hat das vorlegende Gericht im Vorlagebeschluss ausgeführt, dass es bei der Überprüfung der streitigen Entscheidungen die Anwendung sowohl des Fair Trading Act als auch des ab dem 1. März 2000 geltenden Competition Act berücksichtigen wolle und dass daher das Vorlageverfahren notwendig sei, um es in die Lage zu versetzen, angemessen über die Rechte und Pflichten der Parteien sowie über die Zuständigkeit der Behörden und die Ausübung derselben nach den beiden Gesetzen entscheiden zu können. Darüber hinaus teilt das vorlegende Gericht die Ansicht der britischen Regierung ausdrücklich nicht, wonach der Bericht und die Entscheidungen aufgrund der nachfolgenden Ereignisse überholt" seien.
21. Die Vorlagefragen sind demnach zulässig und zu prüfen.
B - Zur ersten Vorlagefrage betreffend die Zulässigkeit nationaler Maßnahmen zur Bekämpfung wettbewerbswidriger Praktiken bei marktbeherrschender Stellung auf einem von einer gemeinsamen Marktordnung erfassten Markt
22. Zunächst ist daran zu erinnern, dass das Vereinigte Königreich die Integration seiner nationalen Marktordnung für Milch, zu deren Hauptelementen die so genannten Milk Marketing Boards (in der Folge: Boards) zählen, im Rahmen der Beitrittsverhandlungen sicherstellen konnte. Artikel 25 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1421/78 des Rates eröffnete die Möglichkeit einer Anerkennung dieser Boards, welche u. a. mit einem Ankaufs- und Absatzmonopol ausgestattet worden waren.
23. Der Gerichtshof hatte dementsprechend bereits Gelegenheit, über Einschränkungen des Wettbewerbs auf dem Markt der Milcherzeugung und -verarbeitung im Vereinigten Königreich zu befinden. In mehreren Urteilen setzte er sich mit Verhaltensweisen dieser Boards auseinander.
24. Der Agricultural Act 1993 sah eine Deregulierung des Milchmarktes unter Aufhebung der Boards vor. Dies wurde 1994 in England und Wales sowie in Schottland vollzogen. Die Boards wurden durch Erzeugergemeinschaften auf freiwilliger Grundlage - unter Wegfall der früheren Monopolstellung - ersetzt.
25. Der Gerichtshof ist nun erstmals aufgerufen zu prüfen, inwiefern eine Anwendung nationaler Wettbewerbsregeln auf eine solche Erzeugergemeinschaft - in diesem Fall Milk Marque - gemeinschaftsrechtlich zulässig ist.
1. Vorbringen der Beteiligten
26. Nach Ansicht von Milk Marque und NFU verstößt es gegen Gemeinschaftsrecht, wenn ein Mitgliedstaat nationales Recht wie den Fair Trading Act oder den Competition Act auf Agrarkooperativen bzw. deren Produkte anwendet und dadurch eine Maßnahme in einem von einer Marktordnung erfassten Bereich ergreift, die eine Änderung des Preises dieser Produkte - im vorliegenden Fall eine Senkung der Erzeugerpreise für Milch - zum Gegenstand hat.
27. Milk Marque und NFU machen zunächst - im Wesentlichen mit derselben Begründung - geltend, dass der angesprochene Agrarbereich in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft falle und den Mitgliedstaaten daher jegliche Zuständigkeit in dieser Hinsicht fehle.
28. Sie tragen vor, dass die Agrarkooperativen und der Milchverkauf der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte unterlägen, wie sie in der Verordnung Nr. 804/68 errichtet worden sei. Einen Teil dieser Marktorganisation bilde der jährlich vom Rat festzulegende Richtpreis gemäß Artikel 3 dieser Verordnung, in welchem die von den Gemeinschaftsorganen vorzunehmende Abwägung der in Artikel 33 Absatz 1 EG genannten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik zum Ausdruck komme, zu denen insbesondere die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der in der Landwirtschaft tätigen Personen zähle. Nach Auffassung von Milk Marque und NFU gehe aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, besonders aus dem Urteil in der Rechtssache Toffoli hervor, dass ein Mitgliedstaat durch Maßnahmen, die - sei es auch nur indirekt - den Erzeugerpreis für Milch beeinflussen, in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft eingreife.
29. Im vorliegenden Fall hätten die britischen Behörden diese Zuständigkeit dadurch verletzt, dass sie mit den streitigen Maßnahmen eine Senkung des Erzeugerpreises auf Wettbewerbsniveau" herbeiführen wollten, obwohl dieser konstant unterhalb des von der Gemeinschaft festgelegten Richtpreises gelegen habe. Sie hätten damit einseitig ein Preisniveau festgelegt, das ihrer Meinung nach im öffentlichen Interesse" liege, nicht aber der Abwägung der Gemeinschaftsziele nach Artikel 33 EG entspreche, welche in den Richtpreisen ihren Niederschlag finde.
30. Für Milk Marque und NFU bleibt auch unter dem Blickwinkel des Wettbewerbsrechts kein Raum für die Anwendung nationalen Rechts wie des Fair Trading Act oder des Competition Act. Sie führen in diesem Zusammenhang aus, dass das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft im Agrarbereich gemäß Artikel 36 Absatz 2 EG den Regeln der Gemeinsamen Agrarpolitik unterliege und gemäß den Zielen des Artikels 33 EG anzuwenden sei. Die Anwendung von Wettbewerbsregeln im Landwirtschaftssektor richte sich konkret nach der Verordnung Nr. 26. Aus dieser Verordnung ergebe sich, dass im gegenständlichen Zusammenhang - der Organisation der Agrarkooperativen und der Bildung der Erzeugerpreise für Milch - EG-Wettbewerbsrecht nur in begrenztem Umfang gelte. So sei Artikel 82 EG anwendbar, Artikel 81 Absatz 1 EG jedoch nicht.
31. Das Gemeinschaftsrecht habe also Art und Umfang der Wettbewerbsregeln für den Agrarbereich lückenlos festgelegt; dieses Wettbewerbsregime für Agrarprodukte schließe - wie die gemeinsame Marktorganisation - die parallele Anwendung von nationalem Wettbewerbsrecht aus.
32. Für den Fall, dass den Mitgliedstaaten im angesprochenen Agrarbereich doch gewisse Befugnisse verblieben, machen Milk Marque und NFU hilfsweise geltend, dass die britischen Behörden - indem sie eine Senkung der Erzeugerpreise erreichen wollten - diese auf eine Weise ausgeübt hätten, die nicht dem Gemeinschaftsrecht entsprochen habe.
33. Sie stützen auch dieses Vorbringen im Wesentlichen darauf, dass den streitigen Maßnahmen eine Interessenabwägung bzw. eine Auffassung vom Preisniveau im öffentlichen Interesse" zugrunde liege, die nicht den Wertungen und Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik gemäß Artikel 33 Absatz 1 EG entspreche und dem Richtpreis als Ergebnis der gemeinschaftlichen Interessenabwägung zuwiderlaufe. Außerdem werde dadurch auch die Wirksamkeit und die einheitliche Anwendung der Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft insofern beeinträchtigt, als diese Vorschriften im Agrarbereich den Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik verpflichtet seien. Milk Marque trägt ferner vor, dass Mitgliedstaaten ihre nationalen Wettbewerbsrechte nicht auf eine Weise anwenden dürften, die einer auf der Grundlage des Artikels 81 Absatz 3 EG gewährten Freistellung zuwiderläuft. Dies müsse a fortiori für den mit Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 26 eingeräumten sicheren Hafen" für Agrarkooperativen gelten.
34. Die Kommission ist dagegen der Ansicht, dass die in Frage stehenden nationalen Maßnahmen sowohl mit den Wettbewerbsvorschriften als auch mit den Regeln der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte der Gemeinschaft in Einklang stehen.
35. In Bezug auf das Wettbewerbsrecht bringt sie vor, dass Artikel 2 der Verordnung Nr. 26 lediglich die Anwendung des Artikels 81 Absatz 1 EG im Agrarsektor ausschließe. Hingegen seien die Regelungen des Artikels 82 EG über den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung in diesem Bereich normal anwendbar. Ebenso seien die Mitgliedstaaten, wie u. a. aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Walt Wilhelm hervorgehe, befugt, entsprechendes nationales Recht anzuwenden, soweit dadurch nicht die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftswettbewerbsrechts und die volle Wirksamkeit der zu seinem Vollzug ergangenen Maßnahmen auf dem gesamten Gemeinsamen Markt beeinträchtigt wird. Im vorliegenden Fall habe eine derartige Beeinträchtigung nicht stattfinden können, weil die Kommission gegen Milk Marque keine wettbewerbsrechtlichen Schritte unternommen habe.
36. In Hinblick auf die gemeinsame Marktorganisation für Milch führt die Kommission aus, dass in deren Geltungsbereich nicht jegliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ausgeschlossen sei. Vielmehr müssten sich die Mitgliedstaaten solcher Maßnahmen enthalten, die geeignet sind, das Funktionieren dieser Marktorganisation zu beeinträchtigen. Letzteres treffe jedoch auf Maßnahmen wie die streitigen, die auf die Beseitigung einer marktbeherrschenden Stellung abzielten, nicht zu.
37. Die britische Regierung, aber auch die Dairy Industry Federation teilen im Wesentlichen die Rechtsansicht der Kommission. Sie fügen außerdem hinzu, dass, selbst wenn die Mitgliedstaaten ihre Milcherzeuger grundsätzlich nicht daran hindern dürften, den Richtpreis anzustreben, diese Preisbildung doch im Rahmen eines funktionierenden Marktes und unter Wettbewerbsbedingungen stattzufinden habe. Die Anwendung nationalen Wettbewerbsrechts wie dem in Frage stehenden diene der Herstellung dieser Bedingungen.
2. Stellungnahme
38. Die erste Vorlagefrage wirft zwei Unterfragen auf, die zweckmäßigerweise getrennt zu behandeln sind: Sind nationale Wettbewerbsbehörden in einem von einer Marktordnung erfassten Bereich überhaupt noch zuständig, um anhand des nationalen Rechts gegen angeblich wettbewerbswidrige Praktiken vorzugehen? Bejahendenfalls sind allfällige gemeinschaftsrechtliche Schranken der nationalen Kompetenz zu untersuchen.
a) Zur Zuständigkeit nationaler Wettbewerbsbehörden
39. Die grundsätzliche Zulässigkeit von nationalen Maßnahmen, durch welche eine nationale Behörde auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats gegen wettbewerbswidrige Praktiken vorgeht, erscheint entgegen der Ansicht von Milk Marque und NFU auch in einem solchen von einer Marktordnung erfassten Bereich kaum zweifelhaft.
40. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass der Agrarbereich keinen wettbewerbsfreien Raum" darstellt (i), zum anderen daraus, dass eine allfällige Geltung des Gemeinschaftswettbewerbsrechts einer Anwendung nationaler Wettbewerbsregeln grundsätzlich nicht entgegensteht (ii).
i) Der Wettbewerb ist ein wesentlicher Bestandteil des Gemeinsamen Agrarmarktes
41. Milk Marque und NFU gehen richtig in der Annahme, dass Artikel 36 EG die Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrages auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen von einer entsprechenden Entscheidung des Rates abhängig gemacht hat. Daraus folgt aber nicht unbedingt, dass das Gemeinschaftsrecht die Geltung der Wettbewerbsregeln des Vertrages im Agrarsektor als Ausnahme betrachtet.
42. Artikel 36 EG ist vielmehr vor dem Hintergrund des bestehenden Spannungsverhältnisses zwischen Agrarpolitik und Wettbewerbsrecht zu verstehen.
43. Die mittlerweile für die meisten Agrarprodukte geschaffenen gemeinsamen Marktordnungen bedienen sich einer Vielzahl von Instrumenten, darunter insbesondere gemeinsamer Wettbewerbsregeln, wie dies Artikel 34 Absatz 1 Buchstabe a EG zu entnehmen ist. Durch diese Instrumente wird der Wettbewerb auf den betreffenden Märkten eingeschränkt: Eine Entfaltung des Wettbewerbs ist nur möglich, soweit die einzelnen gemeinsamen Marktordnungen Raum hierfür lassen. Dieses offensichtliche Spannungsverhältnis zwischen Agrarpolitik und freiem Wettbewerb darf aber nicht übertrieben werden, da in gewisser Hinsicht die Agrarpolitik die Bedingungen für eine Teilnahme am freien Wettbewerb schafft.
44. Die Verzahnung zwischen agrar- und wettbewerbspolitischen Zielen wird auch am agrarpolitischen Instrument des - ebenfalls hier in Rede stehenden - Richtpreises deutlich: Es ist für gemeinsame Marktordnungen kennzeichnend, dass sie sich am Niveau eines bestimmten Richtpreises ausrichten. Der Richtpreis für Agrarprodukte soll jedoch in zweifacher Hinsicht eine Steuerungsfunktion erfuellen: einerseits, indem er zur Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung für die in der Landwirtschaft tätigen Personen beiträgt; andererseits aber auch, indem er eine Steuerung von Angebot und Nachfrage ermöglicht. Doch gerade diese zweite Funktion setzt voraus, dass die Teilnehmer an den einzelnen Agrarmärkten unternehmerische Entscheidungen treffen können, was wiederum einen gewissen Wettbewerb voraussetzt.
45. So erklärt sich auch, dass der Gerichtshof wiederholt davon ausgegangen ist, dass der Wettbewerb einen wesentlichen Bestandteil des Gemeinsamen Agrarmarktes darstellt. Artikel 36 EG bewirkt dementsprechend einen Aufschub der Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrages auf die Landwirtschaft. Dieser Aufschub ist entsprechend den obigen Überlegungen nicht als Ausnahme aufzufassen, sondern als historisch begründete Notwendigkeit. Angesichts der recht unterschiedlichen Struktur der Agrarmärkte zu Beginn der Gemeinschaft war über Artikel 34 EG hinaus eine gemeinsame Wettbewerbspolitik im Agrarbereich erst nach Zusammenführung dieser Märkte und Schaffung von vergleichbaren Wettbewerbsbedingungen denkbar.
46. Vor diesem Hintergrund kann es nicht überraschen, dass der Rat in seiner Verordnung Nr. 26 die Wettbewerbsregeln für weitgehend anwendbar erklärte. So geht deren Artikel 1 vorbehaltlich des Artikels 2" von der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Regeln aus dem Wettbewerbskapitel des Vertrages aus. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 26 enthält lediglich verschiedene Ausnahmen vom Kartellverbot des Artikels 81 Absatz 1 EG. Freigestellt werden einerseits Kartellabsprachen, die wesentlicher Bestandteil einer nationalen Marktordnung sind, andererseits solche Kartellabsprachen, die zur Erreichung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik gemäß Artikel 33 EG notwendig sind. Die Kommission, insoweit von der britischen Regierung und der Dairy Industry Federation unterstützt, betont zu Recht, dass die Verordnung Nr. 26 die Anwendung des Artikels 82 EG über den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung keinesfalls einschränkt.
47. Festzuhalten ist also, dass aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts die Anwendung seiner Wettbewerbsregeln im Agrarbereich generell keinen Ausnahmecharakter besitzt, sondern systemimmanent ist.
48. An dieser Feststellung ändert es entgegen der Ansicht von Milk Marque und NFU nichts, dass Agrarkooperativen der in Rede stehenden Art und der Milchverkauf der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte gemäß der Verordnung Nr. 804/68 unterliegen.
49. Richtig ist, dass die Gemeinschaft in diesem Bereich über eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz verfügt. Milk Marque und NFU verweisen ebenfalls nicht zu Unrecht auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach sobald die Gemeinschaft ... eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat, die Mitgliedstaaten verpflichtet [sind], sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können".
50. Daraus ergibt sich jedoch nicht automatisch, dass jede durch eine nationale Behörde auf der Grundlage des internen Rechts getroffene Maßnahme als Maßnahme im Sinne der obigen Rechtsprechung anzusehen ist.
51. In diesem Zusammenhang ist auf die Definition der Marktordnung durch den Gerichtshof zu verweisen: In Anlehnung an die Definition der einzelstaatlichen Marktordnung kann eine europäische Marktordnung als Bündel struktureller Maßnahmen, das die Erreichung der in Artikel 33 EG genannten Ziele der Agrarpolitik verwirklichen soll, durch hoheitliche Regulierung des jeweiligen produktspezifischen Agrarmarktes, definiert werden.
52. Die streitigen Maßnahmen fallen wohl nicht unter diese Definition, da sie gerade den nichtregulierten Bereich des betreffenden Marktes betreffen. Der Rechtsprechung ist zwar zu entnehmen, dass das Verbot, beeinträchtigende oder abweichende Maßnahmen zu erlassen, sich auch auf Maßnahmen erstreckt, die nicht dem Marktordnungsrecht zuzuordnen sind. Diese Erweiterung des Verbots dient der Wahrung seines effet utile; doch im Hinblick auf wettbewerbsrechtliche Maßnahmen dürfte dies keine Rolle spielen. Geht man nämlich davon aus, dass die Landwirtschaft in den vom Marktordnungsrecht nicht erfassten Bereichen auch dem freien Wettbewerb unterliegt, so können Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Sicherstellung dieses Wettbewerbs zunächst nicht wie sonstige Maßnahmen, die die marktordnungsrechtlichen Instrumente direkt oder indirekt beeinträchtigen, behandelt werden. In diesem Zusammenhang hat das Vereinigte Königreich zu Recht darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten ihr Strafrecht auch und gerade zur Ergänzung marktordnungsrechtlicher Instrumente anwenden dürfen bzw. sollen.
53. Dagegen kann sicherlich eingewendet werden, dass eine wettbewerbspolitische Maßnahme gerade aufgrund des bereits beschriebenen Spannungsverhältnisses geeignet ist, die Wirkung agrarpolitischer Maßnahmen zu konterkarrieren. So könnte man im Ausgangsfall versucht sein, eine entsprechende Störung darin zu sehen, dass das Eingreifen der nationalen Wettbewerbsbehörde zu einer Senkung der Erzeugerpreise führen könnte, was wiederum eine Gefährdung der Lebensgrundlage der Erzeuger entgegen dem Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG verursachen könnte.
54. Auch dieser Einwand vermag indes nicht zu überzeugen: Das subsidiäre Vorbringen von Milk Marque und NFU belegt, dass die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik bei der Untersuchung der Schranken nationaler Kompetenz gebührende Berücksichtigung finden können. Daher stehen Wertungswidersprüche zwischen Agrar- und Wettbewerbspolitik einer grundsätzlichen Anerkennung einer Zuständigkeit nationaler Wettbewerbsbehörden nicht entgegen.
ii) Die grundsätzliche Anwendbarkeit des nationalen Rechts neben dem Gemeinschaftswettbewerbsrecht
55. Nach Ansicht von Milk Marque und NFU sei die Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts auch deswegen unzulässig, weil das gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht den notwendigen Ausgleich mit den Zielen der Agrarpolitik in Artikel 36 EG in Verbindung mit der Verordnung Nr. 26 in abschließender Weise vorgenommen habe.
56. Auch diese Ansicht vermag nicht zu überzeugen.
57. Der Gerichtshof hat das Verhältnis zwischen dem nationalen Wettbewerbsrecht und den Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft im Urteil Walt Wilhelm geklärt. Nach diesem Urteil kommt dem Gemeinschaftsrecht gegenüber dem nationalen Kartellrecht ein Anwendungsvorrang zu. Sofern aber das Gemeinschaftsrecht keine Regelung getroffen hat, steht der Anwendung des nationalen Kartellrechts nichts entgegen. Die im Zusammenhang mit Artikel 81 EG entwickelte Lösung gilt nach allgemeiner Auffassung auch hinsichtlich des Artikels 82 EG.
58. Fraglich ist allerdings, inwiefern diese Lösung auf den Agrarbereich übertragbar ist, da die Geltung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln in diesem Bereich erst über den Umweg der Verordnung Nr. 26 erreicht wird. Unzweifelhaft ist, dass der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts sowohl für Primär- als auch für Sekundärrecht gilt.
59. Nach meinem Dafürhalten spricht viel dafür, die Anwendung nationaler Wettbewerbsvorschriften im Agrarbereich nicht unter Hinweis auf den angeblich abschließenden Charakter des in Artikel 36 EG in Verbindung mit der Verordnung Nr. 26 vorgenommenen Ausgleichs auszuschließen.
60. Wie bereits ausgeführt schließt Artikel 36 EG die Anwendung der Wettbewerbsregeln nämlich nicht aus, sondern bewirkt vielmehr einen Aufschub ihrer Anwendung. Der Ausgleich zwischen den Zielen der Agrarpolitik und denjenigen der Wettbewerbspolitik in Artikel 36 EG in Verbindung mit der Verordnung Nr. 26 betrifft jedoch zwangsläufig nur solche Sachverhalte, die den Wettbewerbsbestimmungen des Vertrages überhaupt unterliegen.
61. Nach der Verordnung Nr. 26 ist Artikel 82 EG im Agrarbereich uneingeschränkt anwendbar. Da diese Bestimmung aber beherrschende Stellungen nur auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil hievon erfasst, unterliegt eine Vielzahl von Sachverhalten von vornherein nicht den gemeinschaftlichen Wettbewerbsbestimmungen. Daran wird deutlich, dass der durch die Verordnung Nr. 26 vorgenommene Ausgleich entsprechend dem durch Artikel 36 EG gewährleisteten Vorrang der agrarpolitischen Ziele gegenüber den wettbewerbspolitischen Zielen des Vertrages nicht als abschließend betrachtet werden kann.
62. Festzuhalten ist also, dass der durch das Gemeinschaftsrecht vorgenommene Ausgleich insoferne nicht abschließend ist, als er Sachverhalte ohne gemeinschaftliche Dimension nicht erfasst. Dementsprechend kann er einer Geltung des nationalen Wettbewerbsrechts entsprechend der Lösung im Urteil Walt Wilhelm nicht grundsätzlich entgegenstehen. Fraglich kann nur sein, inwiefern diese Geltung des nationalen Wettbewerbsrechts gemeinschaftsrechtlichen Schranken unterliegt.
63. Zu untersuchen ist demzufolge nun, welchen Schranken nationale Maßnahmen zur Bekämpfung wettbewerbswidriger Praktiken unterliegen.
b) Zu den Schranken nationaler Kompetenz
64. Die Schranken nationaler Kompetenz im Hinblick auf die Anwendung nationaler Wettbewerbsregeln ergeben sich aus dem durch Artikel 36 EG gewährten Vorrang der Ziele der Agrarpolitik gegenüber den wettbewerbspolitischen Zielsetzungen des Vertrages.
65. Die Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts hat vorbehaltlich einer vorrangigen Berücksichtigung der in Artikel 33 EG genannten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erfolgen.
66. Dabei sind die Grundsätze aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu berücksichtigen, wonach bei der Verfolgung der verschiedenen in [Artikel 33 EG] niedergelegten Ziele ständig auf einen Ausgleich [hinzuwirken sei], den etwaige Zielkonflikte, die sich aus einer isolierten Betrachtungsweise ergeben, erfordern können". Es sei daher zwar grundsätzlich nicht möglich eines dieser Ziele in einer Weise isoliert zu verfolgen, die die Verwirklichung anderer Ziele unmöglich macht", doch können die Gemeinschaftsorgane dem einen oder anderen unter ihnen zeitweilig den Vorrang einräumen, sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten und Umstände, die den Gegenstand ihrer Beschlussfassung bilden, dies gebieten".
67. Das an die Gemeinschaftsorgane gerichtete Gebot eines Ausgleichs zwischen den verschiedenen Zielen der Agrarpolitik nach Artikel 33 EG erscheint auf nationale Behörden durchaus übertragbar. Hervorzuheben ist hiebei der vom Gerichtshof zuerkannte weite Beurteilungsspielraum bei der Gewichtung einzelner Ziele - und zwar hin bis zur vorübergehenden Privilegierung eines Zieles der Agrarpolitik gegenüber einem anderen.
68. Der Gerichtshof hat allerdings auch betont, dass das Ziel einer Einkommenssicherung gemäß Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG eines der wesentlichen Ziele" der Agrarpolitik auf dem Milchmarkt sei.
69. Bezogen auf den Ausgangsfall bedeutet dies, dass die nationalen Behörden bei der Anwendung ihres nationalen Wettbewerbsrechts ungeachtet der durch das nationale Recht verfolgten Ziele die im Artikel 33 Absatz 1 EG genannten Ziele vorrangig berücksichtigen müssen.
70. Im Ausgangsfall ergibt sich aus dem Vorbringen der Beteiligten, dass die nationalen Behörden insbesondere die Angemessenheit der Verbraucherpreise im Auge gehabt haben. Das Ziel einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen" wird durch Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe e EG genannt, steht aber in einem deutlichen Spannungsverhältnis mit dem Ziel der Sicherung einer angemessenen Lebenserhaltung nach Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG. Es wird die Aufgabe des nationalen Richters sein, im Einzelnen zu überprüfen, ob die nationalen Behörden das erste Ziel allzu einseitig verfolgt haben.
71. Der Umstand, dass die Erzeugerpreise schon vor dem Eingreifen der nationalen Wettbewerbsbehörden unterhalb des Richtpreises lagen, begründet für sich genommen keine Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der streitigen Maßnahmen: Zum einen wird den Erzeugern die Erzielung eines dem Richtpreis entsprechenden Einkommens durch einen solchen Orientierungspreis nicht gewährleistet, zum anderen kann das Ziel einer Einkommenssicherung jedenfalls nicht eine Erzielung dieses Einkommens mit allen Mitteln einschließlich allenfalls missbräuchlicher Mittel umfassen. Eine allfällige missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung kann daher nicht von vornherein durch Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG gerechtfertigt werden, so dass die Ergreifung von Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Zustands für sich genommen nicht als Verletzung dieses Zieles angesehen werden kann.
72. Ich schlage daher vor, die erste Vorlagefrage dahin gehend zu beantworten, dass die Artikel 32 EG bis 38 EG, die Verordnung Nr. 26 des Rates und die Verordnung Nr. 804/68 des Rates in ihrer geänderten Fassung dahin gehend auszulegen sind, dass sie einen Mitgliedstaat grundsätzlich nicht daran hindern, nationale Gesetze zur Bekämpfung von missbräuchlichen Verhaltensweisen einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wird, anzuwenden, unter der Voraussetzung, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden dabei einen Ausgleich zwischen sämtlichen in Artikel 33 EG genannten Zielen vornehmen. Es ist Aufgabe des nationalen Richters zu prüfen, ob die nationalen Behörden diesen Ausgleich vorgenommen haben. Das Ziel einer Erhöhung des Erzeugereinkommens entsprechend Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG ist nicht geeignet, eine allfällige missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung zu rechtfertigen.
C - Zu den übrigen Fragen
1. Zur zweiten Frage betreffend die Heranziehung des Richtpreises für Zwecke des nationalen Wettbewerbsrechts
a) Vorbringen der Beteiligten
73. Nach Ansicht von Milk Marque widerspreche der Gebrauch des Richtpreises im Sinne des Artikels 3 der Verordnung Nr. 804/68 zu den in der zweiten Vorlagefrage beschriebenen Zwecken der Bedeutung und der Funktion des Richtpreises. Dieser stelle die vom Rat festgelegte Richtschnur für den angemessenen Erzeugerpreis für Milch dar, und die Erzeuger hätten jedes Recht zu versuchen, den Richtpreis zu erzielen.
74. Für die britische Regierung ist die zweite Frage des vorlegenden Gerichts rein akademisch und betrifft nicht die Auslegung von Gemeinschaftsrecht.
75. Die Kommission, die Dairy Industry Federation sowie - hilfsweise - auch die britische Regierung sind der Auffassung, dass aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts gegen die Heranziehung des Richtpreises für Feststellungen im Rahmen des nationalen Wettbewerbsrechts nichts einzuwenden sei bzw. dass dies eine Frage der nationalen Rechtsanwendung darstelle.
b) Stellungnahme
76. Nach Artikel 234 EG entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung u. a. über die Auslegung des Vertrages sowie der Handlungen der Gemeinschaftsorgane. Dementsprechend ist der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nicht für die Auslegung innerstaatlichen Rechts zuständig.
77. Mit der zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die gemeinsame Marktordnung für Milch und Milchprodukte einer Heranziehung des Richtpreises gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 804/68 zwecks Untersuchung der Marktmacht eines Unternehmens im Rahmen eines nationalen Verfahrens entgegensteht. Entgegen der Ansicht des Vereinigten Königreichs betrifft diese Frage die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, so dass sie als zulässig anzusehen ist.
78. Die Frage, wie auf nationaler Ebene die Marktmacht eines Unternehmens auszumachen ist, stellt eine Frage der nationalen Rechtsanwendung dar. Aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts spricht, wie die vorgeschlagene Antwort zur ersten Vorlagefrage verdeutlicht, nichts gegen die grundsätzliche Zulässigkeit der Durchführung eines nationalen Verfahrens zwecks Untersuchung, ob ein bestimmtes Unternehmen in beherrschender Stellung seine wirtschaftliche Stellung missbraucht oder nicht. Daher ist in grundsätzlicher Hinsicht auch nichts gegen die Heranziehung des Richtpreises zwecks Untersuchung der Marktmacht des betreffenden Unternehmens anhand der Schwankungen der tatsächlichen Preise im Vergleich zum Richtpreis einzuwenden.
79. Dieser Vorgang berührt nicht die Stellung des Richtpreises als marktordnungspolitisches Instrument.
80. Es ist daher auf die zweite Frage zu antworten, dass die Funktion des Richtpreises nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 804/68 einer Heranziehung zu Zwecken eines Verfahrens vor seiner nationalen Wettbewerbsbehörde nicht entgegensteht.
2. Zur dritten Frage betreffend die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit der Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit
a) Vorbringen der Beteiligten
81. Milk Marque bezieht sich im Rahmen der dritten Frage auf die in den streitigen Maßnahmen vorgesehenen einstweiligen Maßnahmen, insbesondere, soweit Milk Marque damit der Abschluss weiterer so genannter contract processing arrangements", also von Milchverarbeitungsverträgen mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten, untersagt werden sollte. Diese einstweiligen Maßnahmen würden zum einen entgegen Artikel 29 EG die Ausfuhr von Rohmilch aus dem Vereinigten Königreich beschränken, zum anderen die Ein- und Ausfuhr von Milchprodukten zwischen Mitgliedstaaten verbieten. Es handle sich also um mengenmäßige Ein- und Ausfuhrbeschränkungen im Sinne der Artikel 28 EG und 29 EG. Darüber hinaus hielten die einstweiligen Maßnahmen Milk Marque davon ab, Verarbeitungsdienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen und verletzten daher die Dienstleistungsfreiheit nach Artikel 49 EG. Laut Milk Marque liege kein tauglicher Rechtfertigungsgrund für diese Beschränkungen vor. Diese seien nämlich aus rein wirtschaftlichen Gründen erfolgt, und zwar um die Versorgung der heimischen Verarbeitungsbetriebe mit günstiger inländischer Milch sicherzustellen. Zudem seien die Beschränkungen diskriminierend. Die Ausnahmetatbestände der Artikel 30 EG und 46 EG seien nicht anwendbar, weil es sich um einen bereits durch das Richtpreissystem und die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milchprodukte harmonisierten Bereich handle.
82. Die Kommission führt aus, dass sich Artikel 29 EG nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes nur auf nationale Maßnahmen beziehe, die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Handel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so dass die inländische Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt. Sie verweist des Weiteren darauf, dass Artikel 28 EG nicht greife, wenn Waren allein zum Zwecke ihrer Wiedereinfuhr ausgeführt worden sind, um eine nationale gesetzliche Regelung zu umgehen. Nach Ansicht der Kommission sei die Ausfuhr von Milch zu Zwecken der Verarbeitung in anderen Mitgliedstaaten im Sinne des Urteils in der Rechtssache 18/84 zudem nicht als Dienstleistungs-, sondern allein als Warenverkehr zu betrachten.
83. Die britische Regierung und die Dairy Industry Federation schließen sich weitgehend der Stellungnahme der Kommission an. Soweit die streitigen Maßnahmen als Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit gemäß Artikel 49 EG anzusehen wären, seien sie jedoch - zumal nicht diskriminierend und unterschiedslos anwendbar - aus Gründen des öffentlichen Interesses, des Verbraucherschutzes oder zur Verhinderung des unlauteren Wettbewerbs gerechtfertigt.
b) Stellungnahme
84. Das vorlegende Gericht möchte durch seine dritte Vorlagefrage im Wesentlichen wissen, ob die Warenverkehrs- oder die Dienstleistungsfreiheit einer nationalen Maßnahme entgegensteht, welche zur Vermeidung der Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung durch eine Agrarkooperative eine Milchverarbeitung dieser Kooperative auch in anderen Mitgliedstaaten ausschließt.
85. Vorauszuschicken ist, dass eine solche Maßnahme nur im Lichte der Vertragsbestimmungen zur Warenverkehrsfreiheit zu prüfen ist. Dies ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach eine Leistung, welche unmittelbar zur Herstellung eines körperlichen Gegenstands" führt, aufgrund der in Artikel 50 EG zum Ausdruck kommenden Subsidiarität der Dienstleistungsfreiheit nur anhand der Bestimmungen über die Warenverkehrsfreiheit zu prüfen ist.
86. Im Ausgangsfall geht es offenbar um eine nationale Maßnahme, die eine Milchverarbeitung jedenfalls im Inland und in anderen Mitgliedstaaten für Rechnung von Milk Marque ausschloss.
87. Zu prüfen ist zunächst, ob Artikel 29 EG einer nationalen Maßnahme der in Rede stehenden Art entgegensteht. Artikel 29 EG verbietet nämlich mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung. Die Kommission hebt zu Recht hervor, dass der Gerichtshof dieses Verbot in ständiger Rechtsprechung eng ausgelegt hat: Darunter sollen lediglich jene Maßnahmen fallen, welche spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so dass die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt".
88. Im Ausgangsfall ist zweifelhaft, ob es sich um eine solche Maßnahme handelt, da das nationale Verbot offenbar sowohl eine Verarbeitung im Inland als auch eine Verarbeitung in sonstigen Mitgliedstaaten umfasst. Diese Frage kann jedenfalls dahinstehen, da nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Berufung auf Grundfreiheiten dann auszuscheiden hat, wenn sie nur zur Umgehung einer nationalen Regelung erfolgt. Die Kommission zitiert in diesem Zusammenhang zu Recht das Urteil Leclerc/Au blé vert, wonach eine Berufung auf Artikel 28 EG dann ausscheidet, wenn die betreffenden Waren allein zum Zwecke ihrer Wiedereinfuhr ausgeführt worden sind, um eine gesetzliche Regelung wie die hier vorliegende zu umgehen". Anzumerken ist, dass sich der Gerichtshof in seinem Urteil lediglich auf Artikel 28 EG bezogen hat.
89. Die hier in Rede stehende Maßnahme soll offenbar verhindern, dass das nationale Verbot von Verhaltensweisen, welche als Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung aufgefasst werden, durch Ausfuhr und Wiedereinfuhr der Milch umgangen werden kann.
90. Die dritte Vorlagefrage ist demnach dahin gehend zu beantworten, dass die Artikel 28 EG bis 30 EG einen Mitgliedstaat nicht daran hindern, nationale Gesetze der in Rede stehenden Art so anzuwenden, dass einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wird, die Versendung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner - auch in anderen Mitgliedstaaten - untersagt wird, soferne hiedurch einer missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung begegnet werden soll.
3. Zur vierten Frage betreffend das Diskriminierungsverbot
a) Vorbringen der Beteiligten
91. Zur vierten Vorlagefrage bringen Milk Marque und NFU vor, dass Milk Marque durch die streitigen Maßnahmen gegenüber anderen Milcherzeugern im Vereinigten Königreich und gegenüber vergleichbaren Agrarkooperativen in anderen Mitgliedstaaten entgegen Artikel 12 EG und Artikel 34 EG benachteiligt werde. Dadurch, dass sie davon abgehalten werde, ihren Geschäftsbereich vertikal zu integrieren und ihre Milch zur Verarbeitung durch Vertragspartner zu versenden, werde ihr eine Tätigkeit verwehrt, die sonstigen Erzeugern im Vereinigten Königreich sowie Kooperativen in anderen Mitgliedstaaten erlaubt sei. Die fraglichen nationalen Maßnahmen bezögen sich nur auf die Mitglieder von Milk Marque und nicht auf alle Milcherzeuger im Vereinigten Königreich, seien nicht auf der Grundlage objektiver Kriterien erlassen worden und seien auch - weil sie die Funktionsweise der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte beeinträchtigten - nicht objektiv gerechtfertigt.
92. Im Gegensatz dazu handelt es sich für die Kommission vorliegend höchstens um Unterschiede in der Behandlung und Verzerrungen im Sinne des Urteils Walt Wilhelm, die sich aus Unterschieden zwischen den - nach objektiven Merkmalen und ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit anwendbaren Rechtsordnungen - der Mitgliedstaaten ergeben.
93. Auch nach Ansicht der britischen Regierung und der Dairy Industry Federation liege keine Ungleichbehandlung vor oder sei, soweit sie stattgefunden habe, jedenfalls objektiv gerechtfertigt.
b) Stellungnahme
94. Mit der vierten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die streitigen Maßnahmen eine ungerechtfertigte Benachteiligung der Klägerin im Ausgangsverfahren beinhalten.
95. Hinsichtlich Artikel 12 EG ist festzuhalten, dass dem Vorlagebeschluss keinerlei Indiz dafür zu entnehmen ist, dass Milk Marque aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminiert worden ist. Die Kommission bezieht sich zu Recht auf das Urteil Walt Wilhelm, wonach diese Bestimmung nicht die Unterschiede in der Behandlung und Verzerrungen [erfasst], die sich für die dem Gemeinschaftsrecht unterstehenden Personen und Unternehmen aus Unterschieden zwischen den Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten ergeben, sofern diese Rechtsordnungen auf alle ihrer Herrschaft unterworfenen Personen nach objektiven Merkmalen und ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit der Betroffenen anwendbar sind".
96. Milk Marque und NFU machen weiters geltend, dass die streitigen Maßnahmen eine nach Artikel 34 Absatz 2 EG verbotene Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft" bewirken würden.
97. Fraglich ist, ob eine unterschiedliche Behandlung zwischen Erzeugern innerhalb eines Mitgliedstaats auch in den Anwendungsbereich des Artikels 34 Absatz 2 EG fällt. Diese Frage kann hier offen bleiben, da es jedenfalls an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehlt. Die im Vergleich zu anderen Erzeugern oder Verbrauchern sowohl im In- als auch im Ausland unterschiedliche Behandlung von Milk Marque ist durch ihre marktbeherrschende Stellung und die missbräuchliche Ausnutzung derselben motiviert. Abgesehen von den bereits erörterten Gesetzgebungsunterschieden zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten gilt das Verbot einer missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung offensichtlich für alle Marktteilnehmer im Vereinigten Königreich. Eine Ungleichbehandlung kann daher nicht festgestellt werden.
V - Ergebnis
98. Es wird dem Gerichtshof daher vorgeschlagen, wie folgt auf die Fragen des vorlegenden Gerichts zu antworten:
1. Die Artikel 32 EG bis 38 EG, die Verordnung Nr. 26 des Rates und die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates in ihrer geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat grundsätzlich nicht daran hindern, nationale Gesetze zur Bekämpfung von missbräuchlichen Verhaltensweisen einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wird, anzuwenden, unter der Voraussetzung, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden dabei einen Ausgleich zwischen sämtlichen in Artikel 33 EG genannten Zielen vornehmen. Es ist Aufgabe des nationalen Richters zu prüfen, ob die nationalen Behörden diesen Ausgleich vorgenommen haben. Das Ziel einer Erhöhung des Erzeugereinkommens entsprechend Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG ist nicht geeignet, eine allfällige missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung zu rechtfertigen.
2. Die Funktion des Richtpreises nach Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 steht seiner Heranziehung durch einen Mitgliedstaat zwecks Untersuchung der Preispolitik einer solchen Kooperative und dadurch ihrer allfälligen Marktmacht nicht entgegen.
3. Die Artikel 28 EG bis 30 EG sind dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat nicht daran hindern, nationale Gesetze der in Rede stehenden Art so anzuwenden, dass einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wird, die Versendung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner - auch in anderen Mitgliedstaaten - untersagt wird, soferne hiedurch einer missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung begegnet werden soll.
4. Das allgemeine Diskriminierungsverbot und seine Ausprägungen in den Artikeln 12 EG und 34 Absatz 2 EG stehen der Anwendung nationaler Gesetze der in Rede stehenden Art grundsätzlich nicht entgegen, wodurch einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wird, untersagt wird, weitere Milchverarbeitungsanlagen zu erwerben oder zu errichten bzw. Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner im betreffenden Mitgliedstaat oder in anderen Mitgliedstaaten zu senden, soferne hiedurch einer missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung begegnet werden soll.
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